Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 20.09.2026

Art. 7 GG enthält die zentralen verfassungsrechtlichen Regeln für das Schulwesen. Die Vorschrift stellt das gesamte Schulwesen unter staatliche Aufsicht, regelt die Stellung des Religionsunterrichts und gewährleistet die Freiheit zur Errichtung privater Schulen. Für private Ersatzschulen enthält das Grundgesetz selbst wesentliche Genehmigungsvoraussetzungen.

Verfassungsrechtlich besonders bedeutsam ist das Zusammenspiel von staatlichem Bildungs- und Erziehungsauftrag, dem Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 GG, der Religionsfreiheit aus Art. 4 GG und der Privatschulfreiheit aus Art. 7 Abs. 4 GG. Der Staat besitzt im Schulwesen weitreichende Gestaltungsbefugnisse, darf Schule aber nicht losgelöst von den Grundrechten der Eltern, Schüler, Lehrkräfte und privaten Schulträger gestalten.

Art. 7 GG begründet deshalb keine schrankenlose „staatliche Schulhoheit“. Vielmehr ordnet die Vorschrift ein Spannungsverhältnis: Der Staat trägt eine eigenständige Verantwortung für das Schulwesen, während Eltern und Schüler grundrechtlich geschützte Positionen besitzen und private Schulen als Alternative zum staatlichen Schulwesen ausdrücklich gewährleistet sind.

Artikel 7 GG – Schulwesen, Religionsunterricht und Privatschulfreiheit

Wortlaut des Art. 7 GG

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

Erläuterungen zu Art. 7 GG

1. Bedeutung und systematische Stellung des Art. 7 GG

Art. 7 GG steht im Grundrechtsabschnitt des Grundgesetzes, enthält aber keine einheitliche Grundrechtsgewährleistung. Die einzelnen Absätze haben unterschiedliche Funktionen. Art. 7 Abs. 1 GG begründet und legitimiert den staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag im Schulwesen. Art. 7 Abs. 2 GG schützt die Entscheidungsbefugnis der Erziehungsberechtigten über die Teilnahme ihrer Kinder am Religionsunterricht. Art. 7 Abs. 3 GG enthält eine institutionelle Garantie des Religionsunterrichts und zugleich individuelle Rechtspositionen. Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistet die Privatschulfreiheit. Art. 7 Abs. 5 GG stellt für private Volksschulen zusätzliche Voraussetzungen auf. Art. 7 Abs. 6 GG enthält schließlich eine historisch zu verstehende schulorganisatorische Regelung.

Art. 7 GG kann daher nur im Zusammenhang mit anderen Grundrechten verstanden werden. Besonders eng ist das Verhältnis zum Grundrechtsschutz aus Art. 4 GG sowie zum Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 GG. Daneben können insbesondere Art. 2 Abs. 1, Art. 3 und Art. 12 Abs. 1 GG Bedeutung erlangen.

Für die einfachgesetzliche Ausgestaltung des Schulwesens sind in erster Linie die Länder zuständig. Das Grundgesetz weist dem Bund keine allgemeine Gesetzgebungskompetenz für das Schulrecht zu. Dementsprechend unterscheiden sich Schulformen, Lehrpläne und zahlreiche schulrechtliche Einzelregelungen zwischen den Ländern. Art. 7 GG setzt dieser landesrechtlichen Gestaltungsfreiheit jedoch bundesverfassungsrechtliche Grenzen.

2. Staatliche Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG

Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Der Begriff der Aufsicht ist dabei weiter zu verstehen als die bloße Rechts- oder Fachaufsicht über bereits bestehende Schulen. Die Vorschrift bildet die verfassungsrechtliche Grundlage eines eigenständigen staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrags.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umfasst der staatliche Gestaltungsbereich insbesondere die organisatorische Gliederung der Schule, die strukturelle Ausgestaltung der Bildungswege, das inhaltliche und didaktische Programm des Unterrichts, die Festlegung von Lernzielen und die Entscheidung darüber, ob diese erreicht worden sind. Auch Zugangsvoraussetzungen, Versetzungsentscheidungen und Übergänge zwischen Bildungswegen gehören grundsätzlich zum staatlichen Verantwortungsbereich.

Art. 7 Abs. 1 GG gibt dem Staat damit erhebliche Gestaltungsmöglichkeiten. Diese sind jedoch grundrechtlich gebunden. Schulrecht ist kein grundrechtsfreier Raum.

Was bedeutet „das gesamte Schulwesen“?

Der Begriff erfasst grundsätzlich alle Einrichtungen, die nach Organisation, Dauer und Unterrichtsziel als Schulen anzusehen sind. Dazu gehören insbesondere allgemeinbildende und berufsbildende Schulen. Auch private Schulen fallen nicht aus dem staatlichen Verantwortungsbereich heraus. Für private Ersatzschulen konkretisiert Art. 7 Abs. 4 GG allerdings, in welchem Umfang staatliche Kontrolle zulässig und erforderlich ist.

Nicht jede Bildungs- oder Unterrichtsveranstaltung ist eine Schule im Sinne des Art. 7 GG. Von Schulen abzugrenzen sind etwa einzelne Kurse, Lehrgänge und sonstige Bildungsangebote. Für die verfassungsrechtliche Einordnung kommt es auf die institutionelle Ausgestaltung und Funktion der jeweiligen Einrichtung an.

Was umfasst die staatliche Schulaufsicht?

Der Begriff „Aufsicht“ darf nicht so verstanden werden, als dürfe der Staat lediglich kontrollieren, ob andere Akteure das Schulwesen ordnungsgemäß betreiben. Art. 7 Abs. 1 GG weist dem Staat vielmehr selbst einen Bildungs- und Erziehungsauftrag zu.

Das Bundesverfassungsgericht zählt hierzu unter anderem die organisatorische Gliederung der Schule, die strukturellen Festlegungen des Ausbildungssystems, das inhaltliche und didaktische Programm, die Lernziele und die Bewertung ihrer Erreichung. Die Vorschrift ermöglicht damit nicht nur staatliche Kontrolle, sondern auch eine aktive Gestaltung des öffentlichen Schulwesens.

Wie verhalten sich staatlicher Erziehungsauftrag und Elternrecht zueinander?

Eine der wichtigsten Fragen des Schulverfassungsrechts betrifft das Verhältnis zwischen Art. 7 Abs. 1 GG und Art. 6 Abs. 2 GG. Nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG sind Pflege und Erziehung der Kinder das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht.

Das Elternrecht endet nicht mit dem Eintritt des Kindes in die Schule. Andererseits besitzen Eltern kein ausschließliches Erziehungsrecht, das den Staat auf eine bloße Überwachungsfunktion reduzieren würde. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seiner grundlegenden Entscheidung zur schulischen Förderstufe herausgearbeitet, dass der staatliche Erziehungsauftrag in der Schule dem elterlichen Erziehungsrecht grundsätzlich gleichgeordnet ist.

Die Erziehung des schulpflichtigen Kindes ist deshalb in diesem Bereich eine gemeinsame Aufgabe von Eltern und Schule. Der Staat muss die Verantwortung der Eltern für den Gesamtplan der Erziehung respektieren. Die Eltern können umgekehrt aber grundsätzlich nicht verlangen, dass Organisation, Lehrplan oder Unterrichtsmethoden der öffentlichen Schule nach ihren individuellen Vorstellungen ausgestaltet werden.

Haben Eltern ein Recht auf eine bestimmte Schulform?

Das Elternrecht umfasst grundsätzlich die Entscheidung über den Bildungsweg des Kindes sowie die Wahl zwischen den vom Staat tatsächlich zur Verfügung gestellten Bildungswegen. Daraus folgt jedoch regelmäßig kein Anspruch darauf, dass der Staat eine bestimmte Schulform erst schafft oder dauerhaft aufrechterhält.

Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet insoweit zwischen dem grundrechtlich geschützten Wahl- und Bestimmungsrecht der Eltern einerseits und der staatlichen Strukturverantwortung andererseits. Die organisatorische Gliederung des Schulsystems gehört grundsätzlich zum staatlichen Gestaltungsbereich.

Das bedeutet allerdings nicht, dass schulorganisatorische Entscheidungen keiner verfassungsrechtlichen Kontrolle unterliegen. Sie müssen insbesondere das Elternrecht, die Grundrechte der Schüler und den Gleichheitssatz beachten.

Darf der Staat eine allgemeine Schulpflicht vorsehen?

Art. 7 Abs. 1 GG ermöglicht grundsätzlich eine gesetzliche Schulpflicht. Der staatliche Bildungsauftrag beschränkt sich nicht auf die Vermittlung von Wissen. Schule dient auch der sozialen Integration, dem Erlernen des Umgangs mit anderen Auffassungen und der Vorbereitung auf das Zusammenleben in einer pluralistischen Gesellschaft.

Auch die Europäische Menschenrechtskonvention zwingt Deutschland nicht dazu, häuslichen Unterricht anstelle des Schulbesuchs allgemein zuzulassen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich insbesondere in Konrad u.a. gegen Deutschland mit dem deutschen Schulbesuchszwang befasst und die Bedeutung der Integration von Kindern in eine pluralistische Gesellschaft anerkannt.

Das bedeutet nicht, dass jede einzelne schulrechtliche Zwangsmaßnahme allein mit dem Hinweis auf die Schulpflicht gerechtfertigt wäre. Eingriffe in Eltern- oder Schülerrechte müssen jeweils eine gesetzliche Grundlage besitzen und insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren.

3. Grundrechte der Schüler im staatlichen Schulwesen

Schüler bleiben auch während des Schulbesuchs Grundrechtsträger. Der staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag aus Art. 7 Abs. 1 GG beseitigt ihre Grundrechte nicht. Je nach Maßnahme können insbesondere die allgemeine Handlungsfreiheit, die Religionsfreiheit, die Meinungsfreiheit, das allgemeine Persönlichkeitsrecht und der Gleichheitssatz berührt sein.

Das Schulverhältnis ist deshalb kein Sonderrechtsverhältnis, in dem die Verwaltung unabhängig von Gesetz und Grundrechten handeln könnte. Bei wesentlichen Entscheidungen muss der parlamentarische Gesetzgeber selbst die maßgeblichen Grundlagen schaffen. Einzelheiten können anschließend durch Rechtsverordnungen, Schulordnungen und Verwaltungsentscheidungen konkretisiert werden.

Welche Rolle spielt die Religionsfreiheit in der Schule?

Die Glaubens- und Religionsfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG gilt auch in der Schule. Das betrifft sowohl die positive Freiheit, einen Glauben zu haben, zu bekennen und auszuüben, als auch die negative Religionsfreiheit, religiösen Handlungen und Bekenntnissen fernzubleiben.

Gerade die öffentliche Schule bringt Menschen mit unterschiedlichen religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen zusammen. Der Staat muss deshalb die Religionsfreiheit verschiedener Beteiligter miteinander und mit seinem Bildungsauftrag in Ausgleich bringen.

Eine besondere Ausprägung dieses Spannungsverhältnisses bildet der Religionsunterricht nach Art. 7 Abs. 2 und 3 GG.

4. Entscheidung über die Teilnahme am Religionsunterricht nach Art. 7 Abs. 2 GG

Art. 7 Abs. 2 GG bestimmt ausdrücklich, dass die Erziehungsberechtigten über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht entscheiden. Die Vorschrift ergänzt das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 GG und die Religionsfreiheit aus Art. 4 GG.

Sie verhindert insbesondere, dass der Staat die Teilnahme minderjähriger Schüler am Religionsunterricht unabhängig vom Willen der hierzu berechtigten Personen erzwingt.

Wer entscheidet über die Teilnahme am Religionsunterricht?

Art. 7 Abs. 2 GG nennt die „Erziehungsberechtigten“. Wie lange diese Entscheidungsbefugnis besteht, ist zugleich im Zusammenhang mit der zunehmenden religiösen Selbstbestimmung des Kindes zu betrachten. Das einfache Recht trägt dem insbesondere durch das Gesetz über die religiöse Kindererziehung Rechnung.

Mit zunehmendem Alter gewinnt die eigene Glaubensentscheidung des Kindes an rechtlicher Bedeutung. Art. 7 Abs. 2 GG darf daher nicht isoliert von Art. 4 GG und den gesetzlichen Regelungen über die Religionsmündigkeit betrachtet werden.

Gewährt Art. 7 Abs. 2 GG ein Recht auf Religionsunterricht?

Art. 7 Abs. 2 GG betrifft zunächst die Teilnahmeentscheidung. Ob und in welcher Form Religionsunterricht angeboten werden muss, richtet sich dagegen vor allem nach Art. 7 Abs. 3 GG. Beide Vorschriften ergänzen einander, haben aber unterschiedliche Regelungsgegenstände.

5. Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach nach Art. 7 Abs. 3 GG

Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG bestimmt, dass Religionsunterricht an öffentlichen Schulen – mit Ausnahme bekenntnisfreier Schulen – ordentliches Lehrfach ist. Die Regelung gehört zu den charakteristischen Besonderheiten des deutschen Religionsverfassungsrechts.

Religionsunterricht ist damit grundsätzlich keine bloße private Veranstaltung einer Religionsgemeinschaft in staatlichen Schulräumen. Er ist in die staatliche Schulorganisation eingebunden. Zugleich darf der Staat seinen religiösen Inhalt nicht autonom festlegen.

Art. 7 Abs. 3 Satz 2 GG verlangt vielmehr, dass der Religionsunterricht „in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften“ erteilt wird. Daraus ergibt sich eine besondere Form des Zusammenwirkens von Staat und Religionsgemeinschaft.

Was bedeutet „ordentliches Lehrfach“?

Als ordentliches Lehrfach ist Religionsunterricht grundsätzlich Bestandteil des staatlichen Unterrichtsprogramms. Der Staat stellt den organisatorischen Rahmen bereit und trägt im Rahmen der landesrechtlichen Ausgestaltung Verantwortung für die Durchführung. Der Unterricht unterscheidet sich damit von rein außerschulischer religiöser Unterweisung.

Die Besonderheit liegt darin, dass der Staat für eine Unterrichtsveranstaltung Verantwortung übernimmt, deren religiös-bekenntnismäßigen Inhalt er wegen der Religionsfreiheit und seiner religiös-weltanschaulichen Neutralität nicht selbst bestimmen darf.

Wer bestimmt den Inhalt des Religionsunterrichts?

Nach Art. 7 Abs. 3 Satz 2 GG muss der Religionsunterricht mit den Grundsätzen der jeweiligen Religionsgemeinschaft übereinstimmen. Die religiöse Lehre kann daher nicht vom Staat nach eigenen theologischen Vorstellungen definiert werden.

Gleichzeitig bleibt das staatliche Aufsichtsrecht ausdrücklich bestehen. Der Staat muss insbesondere gewährleisten können, dass allgemeine schulrechtliche und verfassungsrechtliche Anforderungen eingehalten werden. Die religiöse Inhaltsverantwortung der Religionsgemeinschaft beseitigt die staatliche Verantwortung für die Schule also nicht.

Das Grundgesetz schafft damit eine geteilte Verantwortungsstruktur: Der Staat organisiert Religionsunterricht als Schulfach, während die betreffende Religionsgemeinschaft maßgeblichen Einfluss auf dessen bekenntnismäßigen Inhalt besitzt.

Welche Religionsgemeinschaften können Religionsunterricht mitgestalten?

Art. 7 Abs. 3 GG spricht bewusst allgemein von „Religionsgemeinschaften“ und ist nicht auf die christlichen Kirchen beschränkt. Die Vorschrift ist daher grundsätzlich auch für andere Religionen offen.

Ob eine Organisation als Religionsgemeinschaft im verfassungsrechtlichen Sinn anzusehen ist und ob die organisatorischen Voraussetzungen für einen dauerhaften Religionsunterricht vorliegen, kann im Einzelfall erhebliche rechtliche Schwierigkeiten bereiten. Dabei geht es unter anderem darum, ob ein hinreichend bestimmbarer Ansprechpartner vorhanden ist, der authentisch Grundsätze der Religionsgemeinschaft formulieren kann.

Die religiöse und weltanschauliche Neutralität des Staates verlangt dabei eine gleichheitsgerechte Behandlung. Der Staat darf nicht ohne sachlichen verfassungsrechtlichen Grund bestimmte Religionen privilegieren und andere benachteiligen.

Dürfen Lehrer zum Religionsunterricht verpflichtet werden?

Nein. Art. 7 Abs. 3 Satz 3 GG bestimmt ausdrücklich: „Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.“

Die Vorschrift schützt die persönliche religiöse und weltanschauliche Freiheit der Lehrkraft und verhindert, dass sie zur Vermittlung eines religiösen Bekenntnisses gezwungen wird.

Gilt Art. 7 Abs. 3 GG überall in Deutschland uneingeschränkt?

Eine wichtige Besonderheit ergibt sich aus Art. 141 GG, der sogenannten Bremer Klausel. Danach findet Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG in einem Land keine Anwendung, in dem am 1. Januar 1949 eine andere landesrechtliche Regelung bestand.

Art. 7 Abs. 3 GG muss deshalb stets zusammen mit Art. 141 GG gelesen werden. Für die konkrete Organisation des Religionsunterrichts kommt es zudem erheblich auf das jeweilige Landesrecht an.

6. Privatschulfreiheit nach Art. 7 Abs. 4 GG

Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet ausdrücklich das Recht zur Errichtung privater Schulen. Die Vorschrift enthält ein Grundrecht und zugleich eine institutionelle Garantie des Privatschulwesens.

Damit trifft das Grundgesetz eine grundlegende Entscheidung gegen ein staatliches Schulmonopol. Schule darf nicht ausschließlich in staatlicher Trägerschaft stattfinden. Private Schulträger erhalten einen verfassungsrechtlich geschützten Freiraum, eigene pädagogische, weltanschauliche und organisatorische Konzepte zu entwickeln.

Das Bundesverfassungsgericht betont deshalb, dass Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG sowohl die Gründungsfreiheit als auch das Recht schützt, private Schulen nach eigenen Erziehungszielen und einem darauf ausgerichteten Unterrichtsprogramm zu betreiben.

Wer kann sich auf die Privatschulfreiheit berufen?

Die Gewährleistung schützt insbesondere natürliche und juristische Personen, die eine private Schule errichten und eigenverantwortlich betreiben wollen. Die Privatschulfreiheit besitzt damit eine individuelle grundrechtliche Dimension.

Zugleich schützt Art. 7 Abs. 4 GG die Privatschule als Institution. Der Staat darf ein privates Schulwesen daher nicht lediglich formal erlauben und durch seine rechtlichen Rahmenbedingungen faktisch unmöglich machen.

Was unterscheidet Ersatzschulen und Ergänzungsschulen?

Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG stellt besondere Anforderungen an private Schulen, die als Ersatz für öffentliche Schulen dienen. Ersatzschulen übernehmen ihrem Gesamtzweck nach eine Funktion, die ansonsten von einer öffentlichen Schule erfüllt werden könnte.

Davon zu unterscheiden sind Ergänzungsschulen, die Bildungsangebote bereitstellen, für die keine entsprechende öffentliche Schulform besteht. Für sie gelten die besonderen verfassungsunmittelbaren Genehmigungsanforderungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 2 bis 4 GG nicht in gleicher Weise. Ihre rechtliche Behandlung richtet sich vor allem nach dem jeweiligen Landesrecht.

Besteht ein Anspruch auf Genehmigung einer Ersatzschule?

Ja, wenn die verfassungsrechtlichen und landesrechtlich zulässig konkretisierten Voraussetzungen erfüllt sind. Art. 7 Abs. 4 GG stellt die Genehmigung nicht in das freie Ermessen der Schulverwaltung.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich hervorgehoben, dass Art. 7 Abs. 4 GG unter den dort genannten Voraussetzungen einen Anspruch auf Genehmigung einer privaten Ersatzschule begründet.

Die staatliche Genehmigung darf daher nicht dazu verwendet werden, unerwünschte pädagogische Konzepte allein deshalb auszusondern, weil sie von öffentlichen Schulen abweichen. Gerade diese Vielfalt wird von Art. 7 Abs. 4 GG geschützt.

Muss eine Ersatzschule genauso organisiert sein wie eine staatliche Schule?

Nein. Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG verlangt keine Gleichartigkeit, sondern eine hinreichende Gleichwertigkeit. Das ist für die Privatschulfreiheit von zentraler Bedeutung.

Private Schulen dürfen andere pädagogische Methoden, Erziehungsziele und Unterrichtskonzepte verfolgen. Das Bundesverfassungsgericht hat dies beispielsweise im Zusammenhang mit Waldorfschulen hervorgehoben. Würde der Staat verlangen, dass eine Privatschule die öffentliche Schule organisatorisch und pädagogisch vollständig kopiert, verlöre die Privatschulfreiheit einen wesentlichen Teil ihres Sinns.

Die Ersatzschule darf allerdings in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen.

7. Das Sonderungsverbot des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG

Eine besonders wichtige und praktisch anspruchsvolle Genehmigungsvoraussetzung ist das sogenannte Sonderungsverbot. Die Genehmigung einer Ersatzschule setzt voraus, dass eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird.

Das Grundgesetz will damit verhindern, dass das private Ersatzschulwesen zu einer schulischen Trennung nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit führt. Privatschulfreiheit soll nicht nur wohlhabenden Bevölkerungsschichten zugutekommen.

Sind Schulgebühren an Privatschulen verboten?

Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG enthält kein absolutes Verbot von Schulgeld. Ein solches Verbot steht nicht im Wortlaut der Verfassung. Schulgebühren dürfen aber nicht so ausgestaltet sein, dass die wirtschaftlichen Verhältnisse der Eltern praktisch darüber entscheiden, ob ein Kind die Schule besuchen kann.

Wie hoch ein zulässiges Schulgeld sein darf und welche Ermäßigungs-, Stipendien- oder Ausgleichsmodelle erforderlich sind, lässt sich deshalb nicht allein anhand eines abstrakten bundesweit einheitlichen Geldbetrags beantworten. Entscheidend ist, ob das Finanzierungssystem der Schule insgesamt einer sozialen Sonderung entgegenwirkt.

Warum enthält das Grundgesetz selbst ein Sonderungsverbot?

Die Regelung zeigt, dass die Verfassung Privatschulfreiheit und gesellschaftliche Offenheit miteinander verbinden will. Private Ersatzschulen sollen pädagogische und weltanschauliche Vielfalt ermöglichen, ohne ein nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit getrenntes Parallelsystem zu schaffen.

Das Sonderungsverbot ist deshalb nicht lediglich eine technische Genehmigungsvoraussetzung. Es prägt die verfassungsrechtliche Struktur des privaten Ersatzschulwesens.

8. Stellung der Lehrkräfte an privaten Ersatzschulen

Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG schreibt vor, dass die Genehmigung zu versagen ist, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

Die Vorschrift verhindert, dass die verfassungsrechtlich gewährleistete Privatschulfreiheit auf strukturell unzureichenden Arbeitsbedingungen des Lehrpersonals beruht. Zugleich dient eine angemessene Stellung der Lehrkräfte der dauerhaften Qualität und Funktionsfähigkeit der Ersatzschule.

Auch insoweit legt das Grundgesetz selbst eine Grenze privater Gestaltungsfreiheit fest. Die konkrete Ausgestaltung erfolgt durch das jeweilige Landesrecht.

9. Staatliche Finanzierung privater Ersatzschulen

Art. 7 Abs. 4 GG wirft zwangsläufig die Frage auf, wie private Ersatzschulen wirtschaftlich bestehen sollen, wenn sie einerseits qualifiziertes Lehrpersonal beschäftigen müssen und andererseits aufgrund des Sonderungsverbots ihre Kosten nicht beliebig durch hohe Elternbeiträge finanzieren dürfen.

Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb aus Art. 7 Abs. 4 GG eine staatliche Schutz- und Förderpflicht für das private Ersatzschulwesen entwickelt. Der Staat darf die Privatschulfreiheit nicht durch eine rechtliche und wirtschaftliche Ausgestaltung leerlaufen lassen, bei der Ersatzschulen praktisch nicht lebensfähig wären.

Hat jede Privatschule einen Anspruch auf vollständige staatliche Finanzierung?

Nein. Aus Art. 7 Abs. 4 GG folgt kein Anspruch jeder einzelnen Schule auf vollständige Übernahme ihrer Kosten durch den Staat.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner grundlegenden Entscheidung zur Privatschulfinanzierung zwischen dem Schutz des Ersatzschulwesens als Institution und einem individuellen Anspruch einer einzelnen Schule auf eine bestimmte Subventionshöhe unterschieden. Dem Gesetzgeber steht bei der konkreten Ausgestaltung der Förderung ein erheblicher Spielraum zu.

Die staatliche Verantwortung verdichtet sich insbesondere dann, wenn das private Ersatzschulwesen als solches in seinem Bestand gefährdet wäre. Hat sich der Gesetzgeber für ein Fördersystem entschieden, muss dieses außerdem den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG beachten.

Darf eine neu gegründete Ersatzschule zunächst von staatlicher Förderung ausgeschlossen werden?

Eine gewisse Wartefrist kann verfassungsrechtlich zulässig sein. Der Staat darf die Gewährung öffentlicher Mittel grundsätzlich davon abhängig machen, dass eine neu gegründete Schule zunächst ihre organisatorische und wirtschaftliche Tragfähigkeit unter Beweis stellt.

Eine Wartefrist darf allerdings nicht so ausgestaltet sein, dass sie faktisch zur unüberwindbaren Gründungssperre wird. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu betont, dass der Staat Vorsorge dagegen treffen muss, dass die Privatschulfreiheit wegen der mit ihr verbundenen Anforderungen praktisch kaum noch wahrgenommen werden kann.

10. Private Volksschulen nach Art. 7 Abs. 5 GG

Für private Volksschulen stellt Art. 7 Abs. 5 GG zusätzliche Anforderungen auf. Der historische Begriff der „Volksschule“ ist verfassungsrechtlich auszulegen und entspricht nicht ohne Weiteres den heutigen landesrechtlichen Schulbezeichnungen.

Art. 7 Abs. 5 GG schränkt die in Abs. 4 grundsätzlich gewährleistete Privatschulfreiheit in diesem Bereich ein. Eine private Volksschule kann nicht allein deshalb zugelassen werden, weil sie die allgemeinen Anforderungen an eine Ersatzschule erfüllt.

Wann darf eine private Volksschule zugelassen werden?

Art. 7 Abs. 5 GG eröffnet zwei Grundkonstellationen. Eine Zulassung ist möglich, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt. Daneben kommt eine Zulassung auf Antrag von Erziehungsberechtigten in Betracht, wenn die Schule als Gemeinschaftsschule, Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine entsprechende öffentliche Volksschule in der Gemeinde nicht besteht.

Diese besonderen Voraussetzungen treten zu den Anforderungen des Art. 7 Abs. 4 GG hinzu. Eine private Volksschule muss deshalb zunächst die allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Ersatzschule erfüllen.

Was ist ein „besonderes pädagogisches Interesse“?

Nicht jedes von der staatlichen Schule abweichende Konzept begründet bereits ein besonderes pädagogisches Interesse. Andererseits darf die Voraussetzung auch nicht so eng verstanden werden, dass innovative Schulkonzepte praktisch ausgeschlossen werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu klargestellt, dass die Privatschulfreiheit grundsätzlich auch für private Volksschulen gilt, diese aber zusätzlich den Anforderungen des Art. 7 Abs. 5 GG unterliegen. Die Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses verlangt eine eigenständige Bewertung des jeweiligen Konzepts.

11. Verbot von Vorschulen nach Art. 7 Abs. 6 GG

Art. 7 Abs. 6 GG lautet knapp: „Vorschulen bleiben aufgehoben.“ Die Vorschrift ist ohne ihren historischen Hintergrund kaum verständlich.

Mit „Vorschulen“ sind hier nicht heutige Vorschulangebote im Kindergarten oder Maßnahmen zur Vorbereitung auf die Grundschule gemeint. Der Begriff bezieht sich auf historische schulische Einrichtungen, die auf weiterführende Schulen vorbereiteten und insbesondere sozial privilegierten Kindern einen besonderen Bildungsweg eröffneten.

Die Vorschrift hat damit einen egalitären schulverfassungsrechtlichen Hintergrund. Sie sollte verhindern, dass bereits vor der regulären Schule ein privilegierter Sonderweg in weiterführende Bildungseinrichtungen entsteht.

12. Verhältnis von Art. 7 GG zur Religionsfreiheit

Art. 4 und Art. 7 GG müssen im schulischen Bereich häufig gemeinsam angewandt werden. Art. 7 GG enthält zwar besondere Regelungen über Religionsunterricht, verdrängt die allgemeine Religionsfreiheit aber nicht vollständig.

Religiöse Kleidung, Gebete, religiöse Symbole, schulische Veranstaltungen und die Behandlung religiöser Themen im Unterricht können deshalb Fragen des Art. 4 GG aufwerfen, auch wenn sie nicht unmittelbar unter Art. 7 Abs. 2 oder 3 GG fallen.

Die öffentliche Schule muss dabei unterschiedliche Grundrechtspositionen miteinander in Ausgleich bringen. Neben der positiven Religionsfreiheit ist insbesondere die negative Religionsfreiheit anderer Schüler und Eltern zu berücksichtigen. Hinzu kommen der staatliche Bildungsauftrag und das Gebot religiös-weltanschaulicher Neutralität.

Ausführlicher zu konkreten grundrechtlichen Konflikten im Schulalltag siehe auch grundrechte-faq.de.

13. Verhältnis von Art. 7 GG zu Art. 6 Abs. 2 GG

Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 1 GG bilden gemeinsam die verfassungsrechtliche Grundlage für das Verhältnis von Eltern und Staat bei der schulischen Erziehung.

Das Bundesverfassungsgericht beschreibt dieses Verhältnis nicht als einfache Rangordnung. Weder besitzt der Staat eine uneingeschränkte Schulhoheit noch können Eltern für sich beanspruchen, sämtliche Unterrichtsinhalte und Organisationsentscheidungen individuell bestimmen zu dürfen.

Die Abgrenzung der Verantwortungsbereiche muss vielmehr einen angemessenen Ausgleich ermöglichen. Der Staat darf allgemeine Bildungs- und Erziehungsziele definieren und durchsetzen. Zugleich muss er die primäre Erziehungsverantwortung der Eltern respektieren und insbesondere für unterschiedliche Anschauungen offenbleiben, soweit dies mit einem funktionsfähigen Schulsystem vereinbar ist.

14. Verhältnis zum Gleichheitssatz des Art. 3 GG

Schulrechtliche Entscheidungen können zugleich am allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu messen sein. Das betrifft beispielsweise Zugangsregelungen, schulische Auswahlentscheidungen, Fördermaßnahmen und die Finanzierung privater Schulen.

Besondere Bedeutung besitzt Art. 3 GG außerdem bei Benachteiligungen wegen der in Art. 3 Abs. 3 GG genannten Merkmale, darunter Glaube, religiöse Anschauung und Behinderung.

Art. 7 GG ist daher regelmäßig nicht isoliert anzuwenden. Die staatliche Gestaltungsbefugnis im Schulwesen muss die übrigen Grundrechtsgarantien respektieren.

15. Inklusive Bildung und Art. 7 GG

Die schulische Bildung von Kindern mit Behinderungen berührt insbesondere Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG, nach dem niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden darf. Hinzu kommen Art. 7 GG und das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 GG.

Auf völkerrechtlicher Ebene ist insbesondere die UN-Behindertenrechtskonvention von Bedeutung. Ihr Art. 24 verpflichtet die Vertragsstaaten zur Verwirklichung eines inklusiven Bildungssystems. Die konkrete rechtliche Beurteilung schulischer Zuweisungs-, Unterstützungs- und Organisationsentscheidungen hängt allerdings von den jeweiligen Umständen und dem einschlägigen Landesrecht ab.

16. Verhältnis zur EMRK und zum europäischen Menschenrechtsschutz

Die Europäische Menschenrechtskonvention enthält in Art. 2 des Ersten Zusatzprotokolls ein Recht auf Bildung. Danach darf niemandem das Recht auf Bildung verwehrt werden. Zugleich hat der Staat bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben auf dem Gebiet von Erziehung und Unterricht das Recht der Eltern zu achten, die Erziehung und den Unterricht entsprechend ihren eigenen religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen sicherzustellen.

Für Deutschland ist diese menschenrechtliche Ebene insbesondere bei Konflikten über Schulpflicht, religiöse Erziehung und weltanschauliche Neutralität relevant. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte verlangt im Bildungsbereich grundsätzlich die Achtung von Pluralismus und verbietet staatliche Indoktrination.

Gleichzeitig lässt die EMRK den Vertragsstaaten einen erheblichen Spielraum bei der Organisation ihrer Schulsysteme. In Konrad u.a. gegen Deutschland beanstandete der EGMR insbesondere die deutsche Verpflichtung zum Schulbesuch nicht. In späteren Entscheidungen hat er daran angeknüpft.

Für Fragen einer möglichen Menschenrechtsbeschwerde ist zwischen der verfassungsrechtlichen Prüfung nach dem Grundgesetz und dem Schutzsystem der EMRK zu unterscheiden. Weitere Informationen zum Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte finden sich auf anwalt-menschenrechtsbeschwerde.de.

17. Verhältnis zum Unionsrecht

Das allgemeine Schulwesen gehört nicht zu einem umfassend harmonisierten Zuständigkeitsbereich der Europäischen Union. Die Mitgliedstaaten behalten eine weitreichende Verantwortung für Inhalt und Organisation ihrer Bildungssysteme.

Unionsrecht kann gleichwohl in schulrechtlichen Sachverhalten Bedeutung gewinnen, etwa bei unionsrechtlichen Diskriminierungsverboten, der Freizügigkeit oder der Arbeitnehmerfreizügigkeit von Lehrkräften. Auch die Grundrechtecharta kann innerhalb ihres Anwendungsbereichs relevant werden. Art. 14 der Charta gewährleistet ein Recht auf Bildung und enthält Aussagen zur Freiheit zur Gründung von Lehranstalten sowie zum Recht der Eltern auf Erziehung und Unterricht entsprechend ihren religiösen, weltanschaulichen und erzieherischen Überzeugungen.

Die Charta gilt allerdings nach Art. 51 GRCh für die Mitgliedstaaten nur bei der Durchführung beziehungsweise im Anwendungsbereich des Unionsrechts. Sie verwandelt deshalb nicht jeden innerstaatlichen Schulrechtsfall in einen unionsrechtlichen Fall. Zu den Grundlagen des Verhältnisses zwischen deutschem Recht und Unionsrecht siehe auch europarecht-faq.de.

18. Historische Entwicklung des Art. 7 GG

Die schulverfassungsrechtlichen Regelungen des Art. 7 GG stehen in einer langen deutschen Verfassungstradition. Bereits die Weimarer Reichsverfassung enthielt detaillierte Bestimmungen über das Schulwesen, Privatschulen und Religionsunterricht.

Bei der Entstehung des Grundgesetzes gehörten Schule und Religion zu den politisch besonders sensiblen Materien. Unterschiedliche Vorstellungen über Elternrechte, staatliche Schulverantwortung, Konfessionsschulen und Privatschulen mussten miteinander verbunden werden. Das erklärt, weshalb Art. 7 GG sehr unterschiedliche Regelungsgegenstände in einer einzigen Vorschrift zusammenfasst.

Die Norm ist zugleich Ausdruck eines pluralistischen Verfassungsverständnisses: Der Staat übernimmt Verantwortung für Bildung, besitzt aber kein Schulmonopol. Religionsunterricht ist in die öffentliche Schule integriert, ohne dass der Staat über religiöse Wahrheit entscheiden darf. Eltern besitzen eigene verfassungsrechtliche Positionen, ohne den staatlichen Bildungsauftrag verdrängen zu können.

19. Aktuelle Bedeutung des Art. 7 GG

Art. 7 GG gehört auch unter veränderten gesellschaftlichen Bedingungen zu den praktisch bedeutsamen Vorschriften des Grundgesetzes. Neue Fragen entstehen insbesondere durch religiöse und weltanschauliche Pluralisierung, die Weiterentwicklung inklusiver Bildung, neue pädagogische Schulkonzepte und die Digitalisierung des Unterrichts.

Auch die zunehmende Bedeutung privater Schulträger wirft verfassungsrechtliche Fragen auf. Dabei stehen vor allem das Sonderungsverbot, die staatliche Finanzierung und das Verhältnis zwischen pädagogischer Eigenständigkeit und staatlichen Qualitätsanforderungen im Mittelpunkt.

Bei digitalen Unterrichtsformen bleibt der Ausgangspunkt derselbe: Art. 7 Abs. 1 GG weist dem Staat die Verantwortung für das Schulwesen zu, gibt ihm aber keinen unbegrenzten Zugriff auf Schüler und Eltern. Beispielsweise können beim Einsatz digitaler Lernplattformen zusätzlich das allgemeine Persönlichkeitsrecht und datenschutzrechtliche Vorgaben relevant werden.

20. Rechtsschutz bei Verletzungen von Art. 7 GG

Schulrechtliche Streitigkeiten werden grundsätzlich vor den Verwaltungsgerichten ausgetragen. Das gilt beispielsweise für schulorganisatorische Verwaltungsentscheidungen, die Genehmigung privater Ersatzschulen und zahlreiche Konflikte um schulrechtliche Rechte von Schülern und Eltern.

Ist der fachgerichtliche Rechtsweg ausgeschöpft und steht eine Verletzung spezifischen Verfassungsrechts im Raum, kann unter den Voraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes eine Verfassungsbeschwerde in Betracht kommen.

Dabei ist zu beachten, dass das Bundesverfassungsgericht nicht als weitere schulrechtliche Tatsachen- oder Rechtsmittelinstanz tätig wird. Entscheidend ist vielmehr, ob eine grundrechtlich geschützte Position verletzt wurde. Gerade bei Art. 7 GG muss deshalb präzise bestimmt werden, ob eine individuelle Grundrechtsposition, eine institutionelle Garantie oder lediglich objektives Verfassungsrecht betroffen ist.

Wichtige Entscheidungen zu Art. 7 GG

• BVerfGE 34, 165 – Förderstufe: Grundlegende Entscheidung zum Verhältnis zwischen dem Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 GG und dem staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag aus Art. 7 Abs. 1 GG. Der staatliche Erziehungsauftrag ist im schulischen Bereich dem Elternrecht grundsätzlich gleichgeordnet.
• BVerfGE 75, 40 – Privatschulfinanzierung: Art. 7 Abs. 4 GG schützt nicht nur die Freiheit zur Errichtung privater Schulen, sondern verpflichtet den Staat auch zum Schutz des privaten Ersatzschulwesens. Daraus folgt allerdings nicht ohne Weiteres ein Anspruch jeder einzelnen Schule auf eine bestimmte Finanzierung.
• BVerfGE 88, 40 – Private Grundschule: Art. 7 Abs. 5 GG stellt für private Volksschulen zusätzliche Anforderungen auf. Die allgemeinen Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 GG bleiben daneben anwendbar.
• BVerfGE 90, 107 – Waldorfschule: Der Staat muss verhindern, dass die Privatschulfreiheit durch die finanziellen und rechtlichen Rahmenbedingungen praktisch leerläuft. Ersatzschulen müssen gegenüber öffentlichen Schulen nicht gleichartig, sondern grundsätzlich gleichwertig sein.
• BVerfGE 98, 218 – Rechtschreibreform: Die Entscheidung verdeutlicht den weiten staatlichen Gestaltungsbereich im Schulwesen und zugleich die notwendige Berücksichtigung des Elternrechts.

Weiterführende Quellen zu Art. 7 GG

• Art. 7 GG – aktueller amtlicher Gesetzestext
• Bundesverfassungsgericht – Beschluss vom 16. Dezember 1992 zur privaten Grundschule
• Bundesverfassungsgericht – Entscheidung zur Privatschulfreiheit und Ersatzschulfinanzierung
• Bundesverfassungsgericht – Beschluss vom 19. November 2021 zum staatlichen Gestaltungsauftrag im Schulwesen
• Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte – Rechtsprechungsdatenbank HUDOC