Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 23.08.2026

Inhalt

Artikel 28 GG – Landesverfassungen, Kommunalwahlen und kommunale Selbstverwaltung

Wortlaut des Art. 28 GG

(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.

(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Artikel 28 GG kurz erklärt

Art. 28 GG verbindet zwei zentrale Elemente des deutschen Bundesstaates. Zum einen müssen die Länder grundlegende Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes beachten. Sie dürfen ihre eigene Verfassungsordnung zwar weitgehend selbst gestalten, müssen aber insbesondere republikanisch, demokratisch, rechtsstaatlich und sozialstaatlich organisiert sein. Dieses sogenannte Homogenitätsgebot verlangt keine vollständige Gleichförmigkeit zwischen Bund und Ländern.

Zum anderen garantiert Art. 28 Abs. 2 GG die kommunale Selbstverwaltung. Gemeinden dürfen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung regeln. Dazu gehören insbesondere Aufgaben-, Organisations-, Personal-, Planungs- und Finanzhoheit. Auch Gemeindeverbände wie Landkreise genießen Selbstverwaltung, allerdings nur innerhalb ihres gesetzlich bestimmten Aufgabenbereichs.

Erläuterungen zu Art. 28 GG

Was regelt Art. 28 GG?

Art. 28 GG enthält grundlegende Vorgaben für die Verfassungsordnung der Länder und Kommunen.

Absatz 1 betrifft insbesondere die Verfassungsautonomie der Länder, die demokratische Legitimation von Landes- und Kommunalvertretungen und das kommunale Wahlrecht von Unionsbürgern.

Absatz 2 schützt die kommunale Selbstverwaltung einschließlich ihrer finanziellen Grundlagen. Absatz 3 verpflichtet den Bund dazu, die Einhaltung bestimmter verfassungsrechtlicher Mindestanforderungen in den Ländern zu gewährleisten.

Was ist das Homogenitätsgebot?

Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG enthält das sogenannte Homogenitätsgebot. Danach muss die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen.

Bund und Länder müssen deshalb hinsichtlich der grundlegenden Verfassungsprinzipien miteinander vereinbar sein. Ein Land könnte sich beispielsweise keine monarchische oder diktatorische Staatsordnung geben.

Das Bundesverfassungsgericht betont allerdings, dass Art. 28 GG lediglich dasjenige Maß an struktureller Homogenität verlangt, das für das Funktionieren des Bundesstaates erforderlich ist. Das Grundgesetz will ausdrücklich keine vollständige Uniformität der Landesverfassungen.

Müssen die Landesverfassungen genauso aussehen wie das Grundgesetz?

Nein. Die Länder besitzen eigene Verfassungsautonomie.

Art. 28 Abs. 1 GG bindet sie grundsätzlich nur an die dort genannten Verfassungsgrundsätze, nicht an jede konkrete institutionelle Ausgestaltung des Grundgesetzes. Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb ausdrücklich festgestellt, dass die Länder ihre Verfassungsordnung innerhalb dieses Rahmens eigenständig gestalten dürfen.

Ein Land kann beispielsweise eigene Formen direkter Demokratie, besondere Staatsziele oder andere institutionelle Strukturen vorsehen, die das Grundgesetz auf Bundesebene nicht kennt.

Kann eine Landesverfassung Regelungen enthalten, die das Grundgesetz nicht kennt?

Ja. Die Verfassungsautonomie der Länder erlaubt es ihnen grundsätzlich, zusätzliche verfassungsrechtliche Institutionen, Staatsziele und Rechte zu schaffen.

Landesverfassungen enthalten deshalb beispielsweise Volksbegehren und Volksentscheide, besondere Staatszielbestimmungen oder eigene Grundrechtskataloge.

Entscheidend ist, dass diese Regelungen den zwingenden Vorgaben des Grundgesetzes nicht widersprechen. Art. 28 GG verlangt Mindesthomogenität, nicht inhaltliche Identität.

Was bedeutet das Republikprinzip für die Länder?

Die Länder müssen republikanisch organisiert sein. Eine erbliche monarchische Staatsgewalt wäre daher mit Art. 28 Abs. 1 GG unvereinbar.

Das Republikprinzip verlangt jedoch nicht, dass die Länder sämtliche Institutionen des Bundes kopieren. Insbesondere benötigen sie kein eigenes Staatsoberhaupt nach dem Vorbild des Bundespräsidenten.

Geschützt ist die grundlegende Entscheidung für eine nichtmonarchische, demokratisch legitimierte Staatsordnung.

Was verlangt das Demokratieprinzip von den Ländern?

Die staatliche Herrschaft in den Ländern muss demokratisch legitimiert sein. Das Volk muss insbesondere durch Wahlen Einfluss auf die Zusammensetzung der Volksvertretung und damit auf die politische Willensbildung nehmen können.

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG konkretisiert diesen Grundsatz. In Ländern, Kreisen und Gemeinden muss grundsätzlich eine Vertretung bestehen, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist.

Die Länder dürfen ihr Wahlsystem selbst gestalten. Sie müssen dabei aber die genannten Wahlrechtsgrundsätze einhalten.

Was bedeutet „sozialer Rechtsstaat“?

Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verbindet Rechtsstaats- und Sozialstaatsprinzip. Auch die Länder müssen deshalb rechtsstaatlich organisiert sein und soziale Verantwortung wahrnehmen.

Zum Rechtsstaatsprinzip gehören insbesondere die Bindung staatlicher Gewalt an Recht und Gesetz, Rechtssicherheit, effektiver Rechtsschutz und die Notwendigkeit gesetzlicher Grundlagen für belastende staatliche Maßnahmen.

Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet auch die Länder auf soziale Sicherheit und sozialen Ausgleich, ohne ihnen im Einzelnen vorzuschreiben, wie diese Ziele politisch und gesetzgeberisch zu verwirklichen sind.

Müssen die Länder selbst Bundesstaaten sein?

Nein. Das Bundesstaatsprinzip betrifft die Gliederung der Bundesrepublik Deutschland in Bund und Länder. Die einzelnen Länder müssen ihrerseits nicht wiederum in selbständige Gliedstaaten unterteilt werden.

Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nennt deshalb auch nicht das Bundesstaatsprinzip, sondern verlangt einen republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaat.

Die kommunale Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG sorgt allerdings für eine verfassungsrechtlich geschützte dezentrale Ebene innerhalb der Länder.

Was bedeutet das Homogenitätsgebot für die Verfassungswirklichkeit?

Art. 28 Abs. 1 GG betrifft nicht ausschließlich den geschriebenen Text einer Landesverfassung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann grundsätzlich auch die tatsächliche Verfassungspraxis eines Landes von Bedeutung sein.

Einzelne rechts- oder verfassungswidrige Vorgänge genügen jedoch nicht, um einen Verstoß gegen das Homogenitätsgebot anzunehmen. Erforderlich wäre vielmehr eine andauernde oder systematische Praxis, welche die Geltung der verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Grundsätze grundsätzlich infrage stellt.

Auch hier trägt das Bundesverfassungsgericht der Eigenstaatlichkeit und Verfassungsautonomie der Länder Rechnung.

Welche Wahlrechtsgrundsätze gelten in Ländern und Kommunen?

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahlen.

Diese fünf Grundsätze entsprechen den in Art. 38 Abs. 1 GG für die Bundestagswahl genannten Wahlrechtsgrundsätzen:

Allgemeinheit der Wahl,
Unmittelbarkeit der Wahl,
Freiheit der Wahl,
Gleichheit der Wahl und
Geheimheit der Wahl.

Die Länder müssen diese Grundprinzipien sowohl bei den Wahlen zu ihren Parlamenten als auch bei den Wahlen kommunaler Vertretungen beachten.

Müssen die Länder dasselbe Wahlsystem wie der Bund verwenden?

Nein. Art. 28 Abs. 1 GG schreibt lediglich die Wahlrechtsgrundsätze vor, nicht ein bestimmtes Wahlsystem.

Die Länder können deshalb beispielsweise das Verhältnis von Mehrheits- und Verhältniswahl, Wahlkreise, Stimmenzahl und weitere Einzelheiten eigenständig gestalten.

Auch das Bundesverfassungsgericht betont, dass Art. 28 GG nicht zur Übernahme des Bundeswahlrechts verpflichtet. Die Länder besitzen innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen einen eigenen Gestaltungsspielraum.

Kann man Verletzungen des Landeswahlrechts unmittelbar beim Bundesverfassungsgericht rügen?

Nicht ohne Weiteres. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG enthält objektivrechtliche Vorgaben für die Länder, vermittelt dem einzelnen Bürger aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein unmittelbar mit der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht durchsetzbares subjektives Wahlrecht.

Der individuelle Rechtsschutz bei Landes- und Kommunalwahlen richtet sich grundsätzlich nach dem jeweiligen Landesrecht und den dort vorgesehenen gerichtlichen beziehungsweise landesverfassungsgerichtlichen Verfahren.

Die Einhaltung der objektiven Anforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG kann jedoch insbesondere in Normenkontrollverfahren Gegenstand einer Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht sein.

Wer gehört zum „Volk“ im Sinne des Art. 28 Abs. 1 GG?

Ausgangspunkt ist wie bei Art. 20 Abs. 2 GG das jeweilige deutsche Staatsvolk. Das Bundesverfassungsgericht hat 1990 entschieden, dass demokratisch legitimierende Wahlen grundsätzlich an die deutsche Staatsangehörigkeit beziehungsweise die Gleichstellung nach Art. 116 Abs. 1 GG anknüpfen.

Für Kommunalwahlen enthält Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG jedoch inzwischen ausdrücklich eine Ausnahme für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

Warum dürfen Unionsbürger an Kommunalwahlen teilnehmen?

Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG bestimmt ausdrücklich, dass bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden auch Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union nach Maßgabe des Unionsrechts wahlberechtigt und wählbar sind.

Die Regelung wurde 1992 im Zusammenhang mit dem Vertrag von Maastricht in das Grundgesetz aufgenommen. Zuvor hatte das Bundesverfassungsgericht 1990 landesrechtliche Regelungen über ein Kommunalwahlrecht ausländischer Staatsangehöriger für mit dem damaligen Demokratieprinzip unvereinbar erklärt.

Mit der Verfassungsänderung schuf der verfassungsändernde Gesetzgeber deshalb ausdrücklich eine Grundlage für das kommunale Wahlrecht von Unionsbürgern.

Warum spricht das Grundgesetz noch von der „Europäischen Gemeinschaft“?

Der Wortlaut des Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG stammt aus dem Jahr 1992 und verwendet weiterhin die damalige Bezeichnung „Europäische Gemeinschaft“.

Die Europäische Union hat sich seitdem rechtlich erheblich weiterentwickelt. Die Formulierung wurde im Grundgesetz jedoch nicht redaktionell angepasst.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handelt es sich um eine dynamische Verweisung auf das maßgebliche Unionsrecht.

Dürfen Unionsbürger bei Kommunalwahlen nur wählen oder auch kandidieren?

Grundsätzlich beides. Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG spricht ausdrücklich davon, dass Unionsbürger „wahlberechtigt und wählbar“ sind.

Damit werden grundsätzlich sowohl das aktive Wahlrecht – also das Recht zu wählen – als auch das passive Wahlrecht – also das Recht, selbst gewählt zu werden – erfasst.

Die Einzelheiten richten sich allerdings ausdrücklich „nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft“, heute also nach dem einschlägigen Unionsrecht.

Können Unionsbürger Bürgermeister oder Landrat werden?

Das hängt vom jeweiligen Landesrecht und den unionsrechtlich zulässigen Ausnahmen ab.

Die Richtlinie 94/80/EG erlaubt den Mitgliedstaaten, bestimmte kommunale Spitzenämter, insbesondere die Stellung des Leiters eines kommunalen Exekutivorgans und seiner Stellvertreter, den eigenen Staatsangehörigen vorzubehalten.

Bayern macht von dieser Möglichkeit Gebrauch. Nach Art. 39 Abs. 1 Nr. 1 des bayerischen Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes müssen erste Bürgermeister und Landräte Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sein. Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten können dagegen grundsätzlich in Gemeinderäte und Kreistage gewählt werden.

Ausführlicher hierzu: Die Nichtwählbarkeit von EU-Ausländern im bayerischen Kommunalwahlrecht.

Dürfen Unionsbürger auch an kommunalen Bürgerentscheiden teilnehmen?

Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG spricht seinem Wortlaut nach von „Wahlen“. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch 2016 entschieden, dass das Homogenitätsgebot einer landesrechtlichen Beteiligung von Unionsbürgern an kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden jedenfalls nicht entgegensteht.

Die Verfassung akzeptiert Unionsbürger auf kommunaler Ebene bereits ausdrücklich als demokratisch legitimationsbefähigt. Die Länder dürfen diese Beteiligung deshalb unter den jeweiligen Voraussetzungen auch auf eng damit verbundene kommunale Abstimmungen erstrecken.

Haben auch Nicht-EU-Ausländer ein Wahlrecht bei Kommunalwahlen?

Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG enthält ausschließlich eine Sonderregelung für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

Für Drittstaatsangehörige besteht auf Grundlage des geltenden Grundgesetzes kein entsprechendes allgemeines kommunales Wahlrecht.

Die vom Bundesverfassungsgericht 1990 entwickelten Aussagen zur demokratischen Legitimation sind insofern durch die Verfassungsänderung von 1992 gezielt für Unionsbürger modifiziert worden, nicht allgemein für sämtliche ausländischen Einwohner.

Was ist eine Gemeindeversammlung?

Art. 28 Abs. 1 Satz 4 GG enthält eine Ausnahme von der grundsätzlich erforderlichen gewählten kommunalen Vertretung.

In Gemeinden darf nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts an die Stelle einer gewählten Körperschaft eine Gemeindeversammlung treten. In einer solchen Versammlung nehmen die dazu berechtigten Gemeindebürger die kommunale Willensbildung unmittelbar wahr.

Die Vorschrift trägt insbesondere den besonderen Verhältnissen sehr kleiner Gemeinden Rechnung.

Was ist die kommunale Selbstverwaltung?

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.

Die Gemeinden sollen damit nicht lediglich weisungsabhängige Außenstellen staatlicher Behörden sein. Sie besitzen einen eigenverantwortlichen örtlichen Aufgabenbereich und demokratisch legitimierte Organe.

Das Bundesverfassungsgericht beschreibt die kommunale Selbstverwaltung als Ausdruck einer dezentral organisierten und bürgerschaftlich getragenen Verwaltung. Sie soll den Bürgern ermöglichen, öffentliche Angelegenheiten in ihrem örtlichen Lebensbereich eigenverantwortlich mitzugestalten.

Sind Gemeinden eigene Staaten?

Nein. Gemeinden sind anders als die Länder keine Gliedstaaten der Bundesrepublik Deutschland.

Staatsrechtlich gehören sie zur Organisation der Länder. Sie sind jedoch nicht bloße unselbständige Verwaltungsstellen, sondern verfassungsrechtlich mit eigenen Selbstverwaltungsrechten ausgestattete Körperschaften.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet Gemeinden als wesentliche Bestandteile der staatlichen Gesamtorganisation, die mit eigenen Rechten ausgestattet sind.

Ist die kommunale Selbstverwaltung ein Grundrecht?

Für natürliche Personen ist Art. 28 Abs. 2 GG kein Grundrecht.

Die kommunale Selbstverwaltung wird vielmehr als institutionelle Garantie beziehungsweise institutionelle Rechtsgarantie zugunsten der Gemeinden und Gemeindeverbände verstanden.

Die Gemeinden können dieses Recht dennoch selbst gerichtlich verteidigen. Das Grundgesetz sieht hierfür insbesondere die Kommunalverfassungsbeschwerde vor.

Was sind „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“?

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind dies diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder zu ihr einen spezifischen Bezug besitzen.

Es geht also um Angelegenheiten, die das Zusammenleben und Zusammenwohnen der Menschen gerade in der jeweiligen Gemeinde betreffen.

Typische Bereiche können beispielsweise die örtliche Bauleitplanung, kommunale Straßen und Einrichtungen, örtliche Kultur- und Freizeiteinrichtungen, kommunale Infrastruktur und Teile der Daseinsvorsorge sein. Welche konkrete Aufgabe eine Gemeinde wahrnimmt, hängt zusätzlich von der jeweiligen gesetzlichen Zuständigkeitsordnung ab.

Gehört das gesamte Schulwesen zur kommunalen Selbstverwaltung?

Nein. Die pauschale Aussage, das „Schulwesen“ sei eine kommunale Selbstverwaltungsaufgabe, wäre zu weitgehend.

Das Bildungs- und Schulrecht gehört in erheblichem Umfang zur Zuständigkeit der Länder. Kommunen können jedoch als Schulträger für Gebäude, Ausstattung und weitere örtliche Aufgaben zuständig sein.

Entscheidend ist daher stets, welche konkrete Aufgabe gemeint ist und ob sie einen spezifisch örtlichen Charakter besitzt beziehungsweise der Kommune gesetzlich zugewiesen wurde.

Was bedeutet die Allzuständigkeit der Gemeinden?

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthält nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden.

Grundsätzlich sind die Gemeinden für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig, soweit das Gesetz keine zulässige andere Regelung trifft. Man spricht deshalb von gemeindlicher Allzuständigkeit oder Universalität des Wirkungskreises.

Gemeinden benötigen also nicht für jede neue örtliche Aufgabe zunächst eine ausdrückliche gesetzliche Einzelermächtigung. Dieses sogenannte Aufgabenfindungsrecht gehört zu den charakteristischen Elementen kommunaler Selbstverwaltung.

Darf der Gesetzgeber örtliche Aufgaben den Gemeinden entziehen?

Ja, aber nur innerhalb verfassungsrechtlicher Grenzen.

Das Bundesverfassungsgericht hat insbesondere in seiner sogenannten Rastede-Entscheidung von 1988 klargestellt, dass Art. 28 Abs. 2 GG ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten der Gemeinden schafft.

Eine Aufgabe mit relevantem örtlichem Charakter darf den Gemeinden grundsätzlich nur aus hinreichenden Gründen des Gemeinwohls entzogen werden. Je stärker die Selbstverwaltungsgarantie durch den Aufgabenentzug beeinträchtigt wird, desto gewichtiger müssen die rechtfertigenden Gründe sein.

Reicht eine billigere oder effizientere zentrale Verwaltung für einen Aufgabenentzug aus?

Grundsätzlich nicht. Das Bundesverfassungsgericht misst der dezentralen und bürgernahen Aufgabenwahrnehmung einen eigenständigen verfassungsrechtlichen Wert bei.

Das bloße Ziel, Verwaltung zu vereinfachen oder Zuständigkeiten zu konzentrieren, genügt deshalb grundsätzlich nicht, um eine örtliche Aufgabe auf einen übergeordneten Verwaltungsträger zu übertragen.

Auch der bloße Umstand, dass eine zentralisierte Verwaltung möglicherweise wirtschaftlicher arbeiten könnte, reicht nicht ohne Weiteres. Das Grundgesetz nimmt bewusst in Kauf, dass dezentrale kommunale Selbstverwaltung nicht in jedem Fall die verwaltungsökonomisch günstigste Organisationsform sein muss.

Was bedeutet „im Rahmen der Gesetze“?

Kommunale Selbstverwaltung findet nicht außerhalb der Rechtsordnung statt. Bund und insbesondere Länder dürfen den kommunalen Aufgabenbereich gesetzlich ausgestalten.

Der Gesetzesvorbehalt erlaubt dem Gesetzgeber jedoch nicht, die Selbstverwaltung beliebig einzuschränken oder auszuhöhlen.

Gesetzliche Beschränkungen müssen die verfassungsrechtliche Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung respektieren. Ein unverzichtbarer Kern eigenverantwortlicher kommunaler Betätigung muss erhalten bleiben.

Welche „Hoheiten“ gehören zur kommunalen Selbstverwaltung?

Die Rechtsprechung fasst verschiedene Befugnisse als typische Ausprägungen kommunaler Eigenverantwortung zusammen. Dazu gehören insbesondere:

Aufgabenhoheit,
Organisationshoheit,
Personalhoheit,
Planungshoheit,
Finanz- und Haushaltshoheit sowie
in ihrem jeweiligen gesetzlichen Rahmen Satzungs- und Abgabenhoheit.

Diese Befugnisse sind nicht schrankenlos. Sie müssen den Gemeinden aber einen hinreichenden Raum für eigene Entscheidungen lassen.

Was bedeutet kommunale Organisationshoheit?

Die Gemeinden dürfen ihre interne Organisation grundsätzlich selbst gestalten.

Sie sollen insbesondere die Wahrnehmung ihrer Aufgaben, interne Abläufe und Zuständigkeiten innerhalb des gesetzlichen Rahmens eigenverantwortlich ordnen können.

Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach betont, dass eine umfassende staatliche Steuerung kommunaler Organisationsentscheidungen mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar wäre.

Was bedeutet kommunale Personalhoheit?

Die Personalhoheit umfasst grundsätzlich die Befugnis der Kommune, ihr Personal eigenverantwortlich auszuwählen, einzusetzen und die Personalorganisation zu gestalten.

Auch hierbei können gesetzliche Vorgaben bestehen, insbesondere im Beamten-, Arbeits- und Haushaltsrecht.

Der Gemeinde muss jedoch ein hinreichender eigener Entscheidungsspielraum verbleiben, weil eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung ohne eigene Personalentscheidungen kaum möglich wäre.

Was bedeutet kommunale Planungshoheit?

Die Planungshoheit umfasst insbesondere die Möglichkeit einer Gemeinde, ihre örtliche Entwicklung eigenverantwortlich planerisch zu gestalten.

Von besonderer Bedeutung ist die Bauleitplanung. Durch Flächennutzungs- und Bebauungspläne können Gemeinden innerhalb der gesetzlichen Vorgaben bestimmen, wie sich ihr Gebiet städtebaulich entwickeln soll.

Staatliche und überörtliche Planungen dürfen diese kommunale Planungshoheit zwar beschränken, müssen dabei aber deren verfassungsrechtliche Bedeutung berücksichtigen.

Was bedeutet kommunale Satzungshoheit?

Gemeinden können innerhalb der gesetzlichen Ermächtigungen eigenes Ortsrecht in Form von Satzungen erlassen.

Satzungen können beispielsweise die Benutzung kommunaler Einrichtungen, Abgaben, Bebauungspläne oder zahlreiche weitere örtliche Angelegenheiten regeln.

Die Satzungshoheit ermöglicht es Gemeinden, allgemeine Regeln für ihre eigenen örtlichen Angelegenheiten zu schaffen, ohne dass jede Einzelregelung unmittelbar vom Landesgesetzgeber getroffen werden muss.

Was ist der Unterschied zwischen Gemeinden und Gemeindeverbänden?

Art. 28 Abs. 2 GG behandelt Gemeinden und Gemeindeverbände bewusst unterschiedlich.

Gemeinden besitzen nach Satz 1 grundsätzlich die Allzuständigkeit für sämtliche Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.

Gemeindeverbände wie insbesondere Landkreise besitzen dagegen nach Satz 2 Selbstverwaltung nur „im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches“. Welche Aufgaben ihnen zukommen, muss deshalb zunächst gesetzlich bestimmt werden.

Haben Landkreise trotzdem einen verfassungsrechtlich geschützten eigenen Aufgabenbereich?

Ja. Der Gesetzgeber darf die Selbstverwaltung der Gemeindeverbände nicht dadurch leerlaufen lassen, dass er ihnen überhaupt keine wesentlichen eigenen Selbstverwaltungsaufgaben überlässt.

Das Bundesverfassungsgericht verlangt einen hinreichend gewichtigen Bestand an Aufgaben des eigenen Wirkungskreises. Landkreise dürfen nicht auf bloße Vollzugsstellen für staatlich übertragene Aufgaben reduziert werden.

Anders als Gemeinden verfügen sie aber nicht über eine verfassungsrechtliche Allzuständigkeit.

Stehen Gemeinden und Landkreise verfassungsrechtlich gleich?

Nein. Art. 28 Abs. 2 GG unterscheidet bewusst zwischen beiden Ebenen.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2017 besonders hervorgehoben, dass die Eigenständigkeit der Gemeinden gerade auch gegenüber den Landkreisen zu den grundlegenden Strukturelementen der kommunalen Selbstverwaltung gehört.

Ein Land kann deshalb örtliche Gemeindeaufgaben nicht allein aus Gründen einer bequemeren Verwaltungsorganisation auf die Kreise verlagern.

Was bedeutet kommunale Finanzhoheit?

Kommunale Selbstverwaltung setzt voraus, dass Gemeinden zumindest in einem gewissen Umfang selbst über Einnahmen und Ausgaben entscheiden können.

Zur Finanzhoheit gehören insbesondere die eigenverantwortliche Haushaltswirtschaft sowie eigene Einnahmequellen und Abgabenbefugnisse.

Das Bundesverfassungsgericht zählt die Finanzhoheit seit langem zum Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 GG. Seit 1994 stellt der Wortlaut der Verfassung ausdrücklich klar, dass die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung von der Selbstverwaltungsgarantie umfasst sind.

Haben Gemeinden Anspruch auf eine ausreichende Finanzausstattung?

Art. 28 Abs. 2 GG liegt jedenfalls die Vorstellung einer aufgabengerechten kommunalen Finanzausstattung zugrunde.

Das Bundesverfassungsgericht hat zuletzt 2026 erneut hervorgehoben, dass die kommunale Selbstverwaltung unverhältnismäßig beeinträchtigt sein kann, wenn Gemeinden mangels finanziellen Spielraums ihre eigenen Aufgaben nicht mehr wahrnehmen und keine eigenständigen Prioritätsentscheidungen mehr treffen können.

Der Staat muss deshalb die Grundlagen finanzieller Eigenverantwortung sichern. Die Verantwortung für eine ausreichende kommunale Finanzausstattung trifft innerhalb der föderalen Ordnung allerdings in erster Linie die Länder.

Garantiert Art. 28 GG jeder Gemeinde einen bestimmten Geldbetrag?

Nein. Art. 28 Abs. 2 GG enthält keine Garantie einer bestimmten Einnahmenhöhe oder eines bestimmten Finanzierungsmodells.

Insbesondere folgt aus der Vorschrift kein unmittelbarer Anspruch jeder Gemeinde gegen den Bund auf Ausgleich sämtlicher finanzieller Belastungen.

Verfassungsrechtlich geschützt sind vielmehr die Grundlagen einer eigenverantwortlichen kommunalen Finanzwirtschaft und ein Mindestmaß tatsächlicher finanzieller Gestaltungsmöglichkeiten.

Warum erwähnt Art. 28 GG eine „wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle“?

Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG garantiert den Gemeinden ausdrücklich eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle, bei der ihnen ein eigenes Hebesatzrecht zusteht.

Diese Ergänzung wurde 1997 im Zusammenhang mit Änderungen der Gewerbesteuer in das Grundgesetz aufgenommen. Sie sollte verhindern, dass die für die kommunale Finanzautonomie besonders wichtige wirtschaftskraftbezogene Steuerbasis ersatzlos beseitigt wird.

Der Verfassung geht es dabei nicht zwingend um die dauerhafte Existenz einer Steuer mit genau der Bezeichnung „Gewerbesteuer“, sondern um eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit kommunalem Hebesatzrecht.

Garantiert das Grundgesetz die Gewerbesteuer für immer?

Nicht in ihrer heutigen konkreten Form.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2010 klargestellt, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG die wirtschaftskraftbezogene Gewerbesteuer nicht abschaffen lässt, ohne den Gemeinden an ihrer Stelle eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht zu gewährleisten.

Die heutige Gewerbesteuer könnte daher grundsätzlich reformiert oder ersetzt werden. Eine ersatzlose Beseitigung der verfassungsrechtlich garantierten wirtschaftskraftbezogenen Einnahmequelle wäre dagegen nicht zulässig.

Dürfen Bund oder Länder das kommunale Hebesatzrecht begrenzen?

Ja. Auch das kommunale Hebesatzrecht besteht im Rahmen der Gesetze.

Das Bundesverfassungsgericht entschied 2010 beispielsweise, dass der gesetzliche Mindesthebesatz von 200 Prozent bei der Gewerbesteuer mit der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar ist.

Entscheidend ist, dass die gesetzliche Begrenzung die Finanzautonomie nicht in ihrem Kern beseitigt und den Gemeinden weiterhin ein erheblicher eigener Gestaltungsspielraum verbleibt.

Dürfen Gemeinden wirtschaftlich tätig sein?

Kommunale wirtschaftliche Betätigung kann grundsätzlich vom Schutz der Selbstverwaltungsgarantie erfasst sein, wenn sie einen hinreichenden örtlichen Bezug besitzt.

Dies ist insbesondere im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge von Bedeutung, beispielsweise bei örtlicher Energie- oder Wasserversorgung, Verkehr, Wohnraumversorgung oder anderen kommunalen Dienstleistungen.

Ob und unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde wirtschaftlich tätig werden darf, wird jedoch weitgehend durch das jeweilige Landeskommunalrecht bestimmt.

Dürfen Bund und Länder Gemeinden neue Aufgaben übertragen?

Grundsätzlich können Kommunen durch Gesetz mit öffentlichen Aufgaben betraut werden. Das Grundgesetz enthält allerdings besondere Grenzen.

Insbesondere darf der Bund Gemeinden und Gemeindeverbänden nach Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG grundsätzlich keine Aufgaben unmittelbar durch Bundesgesetz übertragen.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte 2020 im Verfahren zum kommunalen Bildungspaket bundesgesetzliche Regelungen für unvereinbar mit dem Grundgesetz, weil sie kommunalen Trägern unzulässig neue Aufgaben übertrugen beziehungsweise bestehende Aufgaben wesentlich erweiterten.

Wie können Gemeinden ihre Selbstverwaltung vor Gericht verteidigen?

Gemeinden und Gemeindeverbände können unter den Voraussetzungen des Grundgesetzes Kommunalverfassungsbeschwerde erheben.

Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG eröffnet eine Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 28 GG durch ein Gesetz.

Bei Landesgesetzen ist das Bundesverfassungsgericht allerdings grundsätzlich subsidiär zuständig, wenn das jeweilige Landesrecht eine entsprechende Beschwerde zum Landesverfassungsgericht eröffnet.

Kann eine einzelne Gemeinde selbst Grundrechte geltend machen?

Grundsätzlich nicht. Gemeinden sind Träger öffentlicher Gewalt und können sich daher regelmäßig nicht wie Privatpersonen auf Grundrechte berufen.

Art. 28 Abs. 2 GG verleiht ihnen jedoch eine eigene verfassungsrechtliche Rechtsposition gegenüber anderen staatlichen Ebenen.

Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nimmt daher eine besondere Stellung ein: Es ist kein Grundrecht der Gemeinde, kann aber mit einem eigens hierfür vorgesehenen verfassungsgerichtlichen Rechtsbehelf verteidigt werden.

Was regelt Art. 28 Abs. 3 GG?

Art. 28 Abs. 3 GG verpflichtet den Bund zu gewährleisten, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten sowie den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Der Wortlaut geht damit weiter als das Homogenitätsgebot des Absatzes 1. Er nennt ausdrücklich auch die Grundrechte und die kommunale Selbstverwaltung nach Absatz 2.

Die Vorschrift bringt die Verantwortung des Bundes für die grundlegende verfassungsrechtliche Ordnung innerhalb des Bundesstaates zum Ausdruck.

Begründet Art. 28 Abs. 3 GG eine allgemeine Bundesaufsicht über die Länder?

Nach überwiegender Auffassung nein.

Art. 28 Abs. 3 GG wird überwiegend als Gewährleistungs- beziehungsweise Aufgabennorm verstanden. Daraus folgt nicht automatisch eine umfassende Befugnis der Bundesregierung, die Länder fortlaufend zu überwachen, Ermittlungen durchzuführen oder ihnen Weisungen zu erteilen.

Für konkrete Eingriffe benötigt der Bund eine besondere verfassungsrechtliche Grundlage. In extremen Fällen kann insbesondere der Bundeszwang nach Art. 37 GG Bedeutung erlangen.

Wer beaufsichtigt normalerweise die Gemeinden?

Die staatliche Kommunalaufsicht ist grundsätzlich Sache der Länder.

Welche Behörden zuständig sind und wie weit die Aufsicht reicht, bestimmt das jeweilige Landeskommunalrecht.

Bei kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten handelt es sich typischerweise um Rechtsaufsicht: Der Staat kontrolliert grundsätzlich die Rechtmäßigkeit kommunalen Handelns, tritt aber nicht allein deshalb an die Stelle der Gemeinde, weil er eine andere politische Entscheidung für zweckmäßiger hielte.

Warum ist Art. 28 GG für den Föderalismus wichtig?

Art. 28 GG verhindert einerseits, dass sich die Länder verfassungsrechtlich so weit auseinanderentwickeln, dass die gemeinsamen Grundlagen des Bundesstaates verloren gehen.

Andererseits schützt die Vorschrift gerade die Vielfalt der Länder, indem sie lediglich grundlegende Verfassungsprinzipien vorgibt und ihnen darüber hinaus Verfassungsautonomie belässt.

Auf kommunaler Ebene ergänzt Art. 28 Abs. 2 GG diese vertikale Gewaltengliederung durch eine Garantie dezentraler und bürgernaher Selbstverwaltung.

Welche historische Bedeutung hat die kommunale Selbstverwaltung?

Kommunale Selbstverwaltung besitzt in Deutschland eine lange Tradition. Bereits weit vor dem Grundgesetz bestanden Gemeinden als eigenständige örtliche Verwaltungskörperschaften.

Art. 127 der Weimarer Reichsverfassung gewährleistete Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung „innerhalb der Schranken der Gesetze“.

Das Grundgesetz stärkte diese Garantie wesentlich. Insbesondere garantiert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden ausdrücklich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und verleiht der kommunalen Selbstverwaltung damit einen besonderen verfassungsrechtlichen Stellenwert.

Wie wurde Art. 28 GG seit 1949 verändert?

Der Artikel wurde mehrfach ergänzt.

1992 wurde das aktive und passive Kommunalwahlrecht für Unionsbürger in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG aufgenommen.

1994 wurde in Absatz 2 ausdrücklich klargestellt, dass die kommunale Selbstverwaltung auch die Grundlagen finanzieller Eigenverantwortung umfasst. 1997 folgte die zusätzliche Garantie einer wirtschaftskraftbezogenen Steuerquelle mit kommunalem Hebesatzrecht.

Diese Änderungen zeigen, dass Art. 28 GG trotz seiner weitgehend auf 1949 zurückgehenden Grundstruktur wiederholt an neue Anforderungen des europäischen und kommunalen Verfassungsrechts angepasst wurde.

Welche Bedeutung hat Art. 28 GG heute?

Art. 28 GG verbindet bundesstaatliche Einheit mit politischer Vielfalt und kommunaler Eigenverantwortung.

Die Länder bleiben eigenständige Verfassungsräume und dürfen ihre politische Ordnung in erheblichem Umfang selbst gestalten. Zugleich verhindert das Homogenitätsgebot fundamentale Abweichungen von den republikanischen, demokratischen, rechtsstaatlichen und sozialen Grundlagen des Gesamtstaates.

Für die Kommunen garantiert die Vorschrift, dass lokale Demokratie nicht lediglich auf staatlicher Duldung beruht. Gemeinden und Gemeindeverbände besitzen einen unmittelbar durch das Grundgesetz geschützten Raum eigenverantwortlicher Verwaltung.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 20 GG – Staatsstrukturprinzipien, Demokratie und Rechtsstaat
Art. 29 GG – Neugliederung des Bundesgebiets und Veränderung von Landesgrenzen
Art. 30 GG – Grundsätzliche Zuständigkeit der Länder
Art. 31 GG – Vorrang des Bundesrechts vor Landesrecht
Art. 37 GG – Bundeszwang gegenüber einem Land

Rechtsprechung zu Art. 28 GG

Fachartikel und weiterführende Quellen zu Art. 28 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 28 GG.

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