Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 112 GG – Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben

Wortlaut des Art. 112 GG

Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Sie darf nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses erteilt werden. Näheres kann durch Bundesgesetz bestimmt werden.

Artikel 112 GG kurz erklärt

Art. 112 GG erlaubt es dem Bund ausnahmsweise, während eines laufenden Haushaltsjahres Ausgaben zu leisten, die im vom Bundestag beschlossenen Haushaltsplan entweder nicht in ausreichender Höhe oder überhaupt nicht vorgesehen sind. Dafür ist die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen erforderlich. Sie darf nur bei einem unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnis erteilt werden.

Die Vorschrift ist keine allgemeine Ermächtigung der Bundesregierung, den Bundeshaushalt nachträglich zu verändern. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet Art. 112 GG als subsidiäre Notkompetenz. Wenn noch rechtzeitig ein Nachtragshaushalt vom Bundestag beschlossen werden kann, hat grundsätzlich das Parlament zu entscheiden. Die Exekutive darf Art. 112 GG nur einsetzen, wenn eine parlamentarische Bewilligung wegen der zeitlichen Dringlichkeit zu spät käme.

Die einfachgesetzliche Konkretisierung enthält insbesondere § 37 Bundeshaushaltsordnung (BHO). Die Vorschrift regelt unter anderem den Vorrang eines möglichen Nachtragshaushalts, Informationsrechte von Bundestag und Bundesrat, Deckung durch Einsparungen und zusätzliche Beteiligungsrechte des Haushaltsausschusses.

Erläuterungen zu Art. 112 GG

Welche Funktion hat Art. 112 GG?

Der Bundeshaushalt beruht notwendig auf Prognosen. Bei seiner Aufstellung kann nicht mit Sicherheit vorhergesehen werden, welche finanziellen Bedürfnisse während des gesamten Haushaltsjahres entstehen und wie hoch einzelne Ausgaben tatsächlich ausfallen werden.

Deshalb kann es vorkommen, dass ein im Haushalt vorgesehener Ansatz nicht ausreicht oder dass während des laufenden Jahres ein dringender Ausgabenbedarf entsteht, für den überhaupt kein Haushaltstitel existiert.

Ohne Art. 112 GG müsste in jedem solchen Fall zunächst ein Nachtragshaushalt verabschiedet werden. Das wäre bei besonders eilbedürftigen Ausgaben mitunter nicht rechtzeitig möglich. Art. 112 GG schafft deshalb eine eng begrenzte Ausnahme vom parlamentarischen Bewilligungsprinzip.

Die Vorschrift schützt damit zwei verfassungsrechtliche Interessen gleichzeitig: Einerseits muss der Bund auch auf unvorhergesehene dringende Ereignisse reagieren können. Andererseits darf die Bundesregierung die vom Bundestag beschlossene Haushaltsplanung nicht nach eigenem Ermessen umgestalten.

Warum ist Art. 112 GG eine Ausnahme vom Budgetrecht des Bundestages?

Nach Art. 110 GG entscheidet grundsätzlich der Haushaltsgesetzgeber über die Einnahmen und Ausgaben des Bundes. Die Bundesregierung kann nicht selbst bestimmen, dass zusätzliche Milliardenbeträge für einen neuen Zweck ausgegeben werden, wenn das Parlament hierfür keine Haushaltsmittel bewilligt hat.

Art. 112 GG durchbricht diesen Grundsatz. Unter den dort genannten Voraussetzungen kann eine Ausgabe ohne vorherige Änderung des Haushaltsplans geleistet werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb im grundlegenden Urteil vom 25. Mai 1977 besonders hohe Anforderungen an die Anwendung des Art. 112 GG gestellt. Der Bundesminister der Finanzen erhält keine allgemeine Kompetenz zur „Korrektur“ oder politischen Weiterentwicklung des Bundeshaushalts. Seine Befugnis besteht nur subsidiär für Situationen, in denen die rechtzeitige Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers nicht mehr möglich ist.

Was ist eine überplanmäßige Ausgabe?

Eine Ausgabe ist überplanmäßig, wenn für den betreffenden Zweck zwar ein Haushaltstitel vorhanden ist, die dort vorgesehenen Mittel aber nicht ausreichen.

Beispiel: Im Bundeshaushalt sind für eine bestimmte gesetzliche Leistung 500 Millionen Euro vorgesehen. Aufgrund einer nicht erwarteten Entwicklung werden tatsächlich 550 Millionen Euro benötigt. Soweit keine anderen haushaltsrechtlichen Deckungsmöglichkeiten bestehen, sind die zusätzlichen 50 Millionen Euro überplanmäßige Ausgaben.

§ 37 BHO konkretisiert diesen Begriff. Erst wenn vorhandene Deckungs-, Verstärkungs- oder sonstige haushaltsrechtliche Möglichkeiten nicht ausreichen, stellt sich die Frage einer überplanmäßigen Ausgabe nach Art. 112 GG.

Was ist eine außerplanmäßige Ausgabe?

Eine Ausgabe ist außerplanmäßig, wenn der Haushaltsplan für den betreffenden Zweck überhaupt keine Ausgabeermächtigung enthält.

Ein typischer Fall kann eintreten, wenn während des Haushaltsjahres ein völlig neuer, bei der Haushaltsaufstellung nicht berücksichtigter Finanzierungsbedarf entsteht – beispielsweise für sofort erforderliche Hilfsmaßnahmen nach einem unerwarteten Ereignis.

Der Unterschied zur überplanmäßigen Ausgabe liegt damit nicht in der Höhe, sondern im Haushaltsansatz: Bei der überplanmäßigen Ausgabe existiert ein Titel, reicht aber nicht aus. Bei der außerplanmäßigen Ausgabe fehlt ein passender Titel vollständig.

Reicht es für Art. 112 GG aus, dass ein Haushaltsansatz überschritten wird?

Nein. Nicht jede Überschreitung eines einzelnen Haushaltstitels ist bereits ein Fall des Art. 112 GG.

Das Haushaltsrecht kennt verschiedene Instrumente, mit denen zusätzliche Mittel innerhalb des bereits parlamentarisch bewilligten Haushalts bereitgestellt werden können. Dazu gehören insbesondere Deckungsfähigkeiten, Verstärkungsmöglichkeiten, zweckgebundene Mehreinnahmen oder verfügbare Ausgabereste.

Erst wenn solche Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen oder nicht ausreichen, kann eine echte überplanmäßige Ausgabe vorliegen.

Art. 112 GG ist auch insoweit subsidiär: Bereits vorhandene parlamentarische Haushaltsermächtigungen müssen zunächst ausgeschöpft werden, bevor auf die verfassungsrechtliche Notkompetenz zurückgegriffen werden kann.

Wer muss der zusätzlichen Ausgabe zustimmen?

Nach Art. 112 Satz 1 GG bedürfen über- und außerplanmäßige Ausgaben der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen.

Die Bundeshaushaltsordnung spricht in § 37 von der Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen. Die Vorschrift konkretisiert damit organisatorisch die in Art. 112 GG verankerte besondere finanzpolitische Kontrollfunktion.

Das zuständige Fachressort kann deshalb grundsätzlich nicht allein entscheiden, seinen Haushaltsansatz zu überschreiten oder einen nicht vorgesehenen neuen Ausgabezweck zu finanzieren.

Der Bundesminister der Finanzen soll als ressortübergreifend für den Bundeshaushalt verantwortliche Stelle prüfen, ob die engen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen tatsächlich gegeben sind.

Gibt Art. 112 GG dem Bundesfinanzminister eine eigene Ausgabenkompetenz?

Nicht im Sinne einer eigenen politischen Ressortausgabe. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Bundesminister der Finanzen die Ausgabe nicht selbst tätigt.

Die konkrete Ausgabe wird weiterhin vom jeweils zuständigen Ressort geleistet. Art. 112 GG verlangt jedoch zusätzlich die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen.

Auch die Verantwortung des jeweiligen Fachministers für die Ausgabe bleibt deshalb bestehen. Die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen hebt diese Ressortverantwortung nicht auf.

Was bedeutet „unvorhergesehen“?

Der Begriff ist nach der grundlegenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht mit „objektiv unvorhersehbar“ gleichzusetzen.

Unvorhergesehen ist grundsätzlich ein Bedürfnis, das bei Aufstellung, Beratung und Feststellung des Haushaltsplans tatsächlich nicht vorhergesehen worden ist. Erfasst werden kann auch ein bereits bekanntes Bedürfnis, dessen später eingetretene besondere Dringlichkeit bei der Haushaltsaufstellung noch nicht vorhergesehen wurde.

Es muss also nicht zwingend ein Ereignis eingetreten sein, das niemand vernünftigerweise hätte vorhersehen können. Entscheidend ist zunächst, ob der konkrete Ausgabenbedarf beziehungsweise seine nunmehrige Dringlichkeit tatsächlich Bestandteil der bisherigen Haushaltsplanung war.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies im Urteil vom 25. Mai 1977 – 2 BvE 1/74 – ausdrücklich klargestellt.

Kann die Bundesregierung einen vorhersehbaren Bedarf einfach nicht in den Haushalt einstellen und später Art. 112 GG benutzen?

Nein. Die vergleichsweise weite Auslegung des Merkmals „unvorhergesehen“ eröffnet keine Möglichkeit, das parlamentarische Budgetrecht bewusst zu umgehen.

War ein Finanzierungsbedarf während der Haushaltsaufstellung bereits bekannt und wurde er vom Haushaltsgesetzgeber bewusst behandelt oder abgelehnt, kann die Bundesregierung ihn nicht ohne Weiteres später als „unvorhergesehen“ behandeln.

Ebenso wenig darf der Haushaltsentwurf bewusst unrealistisch niedrig angesetzt werden, um während des Haushaltsvollzugs zusätzliche Mittel über Art. 112 GG zu erhalten. Dies könnte zugleich gegen die aus Art. 110 GG folgenden Grundsätze der Haushaltswahrheit und Vollständigkeit verstoßen.

Die Bundesregierung muss sich außerdem Fehler und Fehleinschätzungen bei der Haushaltsaufstellung zurechnen lassen. Art. 112 GG soll nicht dazu dienen, eine bewusst unvollständige Haushaltsplanung nachträglich von der Exekutive korrigieren zu lassen.

Was bedeutet „unabweisbar“?

Das Merkmal der Unabweisbarkeit bildet die entscheidende materielle Grenze des Art. 112 GG.

Nach dem Bundesverfassungsgericht muss die vorgesehene Ausgabe sowohl sachlich unbedingt notwendig als auch zeitlich unaufschiebbar sein.

Allein eine sachlich sinnvolle oder politisch dringend gewünschte Ausgabe genügt also nicht. Hinzukommen muss erheblicher Zeitdruck.

Das Bundesverfassungsgericht formuliert die Anforderung besonders streng: Die Ausgabe muss so eilbedürftig sein, dass eine Verschiebung ohne Beeinträchtigung schwerwiegender politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Staatsinteressen nicht vertretbar wäre.

Warum ist der Zeitdruck so wichtig?

Weil Art. 112 GG das parlamentarische Budgetrecht nur dann verdrängen darf, wenn eine parlamentarische Entscheidung nicht rechtzeitig erreichbar ist.

Kann die Ausgabe einige Wochen warten und kann in dieser Zeit ein Nachtragshaushalt beraten und verabschiedet werden, besteht kein Grund, das Parlament zu umgehen.

Der Zeitdruck ist deshalb nicht bloß ein praktisches Detail. Er bestimmt, welches Verfassungsorgan zuständig ist: Besteht genügend Zeit für eine parlamentarische Entscheidung, bleibt die Bewilligung grundsätzlich Sache des Haushaltsgesetzgebers. Ist eine rechtzeitige parlamentarische Bewilligung objektiv nicht möglich, kann die subsidiäre Kompetenz aus Art. 112 GG eingreifen.

Hat ein Nachtragshaushalt Vorrang vor Art. 112 GG?

Ja. Dies gehört zu den wichtigsten Aussagen der Rechtsprechung zu Art. 112 GG.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Urteil von 1977 ausdrücklich festgestellt, dass der Nachtragshaushalt wegen der herausragenden Stellung des parlamentarischen Budgetrechts grundsätzlich Vorrang besitzt.

§ 37 Abs. 1 Satz 3 BHO konkretisiert diesen Grundsatz. Danach ist ein Bedarf insbesondere nicht unabweisbar, wenn nach Lage des Einzelfalls ein Nachtragshaushaltsgesetz rechtzeitig herbeigeführt oder die Ausgabe bis zum nächsten Haushaltsgesetz zurückgestellt werden kann.

Art. 112 GG darf deshalb nicht als einfachere Alternative zum Nachtragshaushalt benutzt werden. Dass ein Nachtragshaushalt politisch oder organisatorisch aufwendiger wäre, genügt nicht, um die parlamentarische Entscheidung zu umgehen.

Muss der Bundesfinanzminister mit dem Bundestag Kontakt aufnehmen?

Unter Umständen ja. Das Bundesverfassungsgericht hat aus der subsidiären Funktion des Art. 112 GG besondere Prüfungs- und Verfahrenspflichten abgeleitet.

Der Bundesminister der Finanzen muss prüfen, ob eine rechtzeitige Bewilligung durch den Haushaltsgesetzgeber noch möglich ist. Bestehen daran begründete Zweifel, muss er grundsätzlich mit dem Parlament Verbindung aufnehmen und klären, ob dieses sich angesichts der zeitlichen Dringlichkeit zu einer rechtzeitigen Entscheidung in der Lage sieht.

Die Exekutive darf also nicht allein mit der Begründung von Art. 112 GG Gebrauch machen, ein parlamentarisches Verfahren könne möglicherweise zu lange dauern, ohne diese Frage hinreichend geprüft zu haben.

Diese Pflicht ist Ausdruck der gegenseitigen Verfassungsorgantreue und des Vorrangs der parlamentarischen Budgetentscheidung.

Wer entscheidet, ob überhaupt ein „Bedürfnis“ besteht?

Die Frage, ob und in welcher Höhe der Staat eine bestimmte Ausgabe politisch für notwendig hält, enthält regelmäßig politische Wertungen.

Das Bundesverfassungsgericht räumt der Exekutive deshalb hinsichtlich der Frage, ob ein konkretes Bedürfnis besteht und welche finanzielle Größenordnung sachgerecht ist, einen erheblichen Einschätzungsspielraum ein.

Anders verhält es sich mit den besonderen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen „unvorhergesehen“ und „unabweisbar“. Diese Merkmale entscheiden gerade darüber, ob ausnahmsweise die Exekutive statt des Haushaltsgesetzgebers handeln darf. Sie unterliegen deshalb einer wesentlich intensiveren verfassungsgerichtlichen Kontrolle.

Das Gericht hat diese unterschiedliche Kontrolldichte bereits in seiner Grundsatzentscheidung von 1977 herausgearbeitet.

Kann eine Naturkatastrophe Art. 112 GG rechtfertigen?

Ja. Naturkatastrophen gehören zu den klassischen Anwendungsfällen, sofern sofortige zusätzliche Ausgaben notwendig sind und im Haushalt keine ausreichenden Mittel vorhanden sind.

Nach dem schweren Hochwasser des Jahres 2013 wurden beispielsweise Soforthilfen über über- und außerplanmäßige Ausgaben bereitgestellt. Für die späteren umfassenden Wiederaufbaumaßnahmen wurde dagegen ein parlamentarisch beschlossenes Sondervermögen beziehungsweise eine gesetzliche Finanzierungsregelung geschaffen.

Das Beispiel zeigt zugleich die Grenze des Art. 112 GG: Für akute Sofortmaßnahmen kann die exekutive Notkompetenz geeignet sein. Für längerfristige umfangreiche Finanzierungsprogramme ist grundsätzlich wieder der Haushaltsgesetzgeber zuständig.

Muss für Art. 112 GG eine „Notlage“ im Sinne der Schuldenbremse vorliegen?

Nein. Art. 112 GG und die Notlagenregelungen der Art. 109 und 115 GG regeln unterschiedliche Fragen.

Art. 112 GG betrifft die haushaltsrechtliche Ausgabeermächtigung: Darf eine im Haushaltsplan nicht oder nicht ausreichend vorgesehene Ausgabe dennoch geleistet werden?

Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG betreffen dagegen die Kreditfinanzierung des Bundeshaushalts und die Frage, unter welchen Voraussetzungen die gewöhnlichen Kreditgrenzen überschritten werden dürfen.

Eine Ausgabe kann deshalb nach Art. 112 GG zulässig sein, ohne dass zugleich eine außergewöhnliche Notsituation im Sinne der Schuldenbremse vorliegt. Umgekehrt schafft eine nach Art. 115 GG festgestellte Notlage nicht automatisch eine Ausgabeermächtigung für jeden beliebigen Zweck.

Erlaubt Art. 112 GG zusätzliche Schulden?

Art. 112 GG selbst ist keine Kreditermächtigung.

Die Vorschrift erlaubt unter bestimmten Voraussetzungen zusätzliche Ausgaben beziehungsweise die Abweichung vom beschlossenen Haushaltsplan. Ob diese Ausgaben durch vorhandene Einnahmen, Einsparungen, Umschichtungen oder Kredite finanziert werden dürfen, ist eine hiervon getrennte Frage.

Für die Kreditaufnahme des Bundes gelten insbesondere Art. 109 GG und Art. 115 GG.

Art. 112 GG kann deshalb nicht zur Umgehung der Schuldenbremse eingesetzt werden.

Müssen zusätzliche Ausgaben an anderer Stelle eingespart werden?

Das Grundgesetz selbst schreibt in Art. 112 GG keine vollständige Gegenfinanzierung durch Einsparungen vor.

Einfachgesetzlich bestimmt jedoch § 37 Abs. 3 BHO, dass über- und außerplanmäßige Ausgaben grundsätzlich durch Einsparungen bei anderen Ausgaben desselben Einzelplans ausgeglichen werden sollen.

Es handelt sich um eine Sollvorschrift. Eine Ausgabe wird deshalb nicht allein dadurch verfassungswidrig, dass eine vollständige Einsparung an anderer Stelle objektiv nicht möglich ist.

Die Regel unterstreicht aber, dass Art. 112 GG nicht automatisch das Gesamtvolumen des Bundeshaushalts erhöhen soll. Soweit möglich, soll der zusätzliche Bedarf durch Umschichtungen innerhalb des jeweiligen Ressorthaushalts aufgefangen werden.

Was gilt bei Rechtsverpflichtungen des Bundes?

Rechtliche Verpflichtungen können einen besonders typischen Fall unabweisbarer Ausgaben bilden. Hat der Bund beispielsweise aufgrund eines Gesetzes, eines Vertrages oder einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung eine Zahlung zu leisten, kann er sich der Verpflichtung nicht allein mit dem Hinweis entziehen, dass der betreffende Haushaltsansatz nicht ausreicht.

Auch hierfür gilt allerdings zunächst die haushaltsrechtliche Prüfung. Soweit der bestehende Haushalt keine ausreichende Deckung enthält, kann eine über- oder außerplanmäßige Ausgabe erforderlich werden.

§ 37 Abs. 1 BHO berücksichtigt die besondere Stellung von Rechtsverpflichtungen ausdrücklich. Für ihre Erfüllung gelten hinsichtlich der Notwendigkeit eines Nachtragshaushalts besondere Erleichterungen.

Welche Betragsgrenzen gelten im Haushaltsjahr 2026?

Art. 112 GG selbst enthält keine betragsmäßige Bagatellgrenze. Auch eine kleine zusätzliche Ausgabe muss deshalb grundsätzlich in das verfassungsrechtliche System passen.

Die Bundeshaushaltsordnung und das jeweilige Haushaltsgesetz treffen jedoch ergänzende Regelungen. Nach § 4 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2026 beträgt die in § 37 Abs. 1 Satz 4 BHO vorgesehene Grenze für das Haushaltsjahr 2026 5 Millionen Euro. Bis zu dieser Höhe bedarf es wegen der bloßen Höhe der Mehrausgabe grundsätzlich keines Nachtragshaushaltsgesetzes.

Bei Rechtsverpflichtungen gelten weitere Besonderheiten. Das Haushaltsgesetz 2026 sieht außerdem besondere Informationspflichten gegenüber dem Haushaltsausschuss vor, sobald bestimmte Betragsgrenzen überschritten werden.

Diese Beträge besitzen keinen Verfassungsrang. Sie können durch spätere Haushaltsgesetze verändert werden. Maßgeblich bleiben stets zusätzlich die Voraussetzungen des Art. 112 GG und des § 37 BHO.

Muss der Haushaltsausschuss einer besonders hohen Mehrausgabe zustimmen?

Nach der aktuellen Fassung der Bundeshaushaltsordnung ja, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen.

§ 37 Abs. 4 BHO bestimmt, dass über- und außerplanmäßige Ausgaben von mehr als 100 Millionen Euro grundsätzlich der Einwilligung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages bedürfen, sofern keine Rechtsverpflichtungen zu erfüllen sind.

Aus zwingenden Gründen kann eine unerlässliche Ausnahme zugelassen werden. In diesem Fall muss der Haushaltsausschuss unverzüglich nachträglich unterrichtet werden.

Diese parlamentarische Mitwirkung ist eine einfachgesetzliche Verstärkung des Budgetrechts. Art. 112 GG selbst verlangt seinem Wortlaut nach lediglich die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen.

Wie wird das Parlament über über- und außerplanmäßige Ausgaben informiert?

§ 37 Abs. 4 BHO verpflichtet die Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat über über- und außerplanmäßige Ausgaben zu informieren.

Grundsätzlich erfolgt die Mitteilung vierteljährlich. Fälle von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung müssen unverzüglich mitgeteilt werden.

Darüber hinaus enthält das jeweilige Haushaltsgesetz ergänzende Unterrichtungspflichten. Im Haushaltsjahr 2026 sind beispielsweise Ausgaben oberhalb bestimmter Beträge bereits vor der Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen dem Haushaltsausschuss zur Unterrichtung vorzulegen, sofern keine zwingenden Gründe entgegenstehen.

Diese Informationspflichten ersetzen nicht die verfassungsrechtliche Voraussetzung des Art. 112 GG. Sie gewährleisten aber nachträgliche beziehungsweise teilweise auch vorherige parlamentarische Kontrolle.

Kann eine nachträgliche Unterrichtung des Bundestages die fehlenden Voraussetzungen des Art. 112 GG heilen?

Nein. Die nachträgliche Kontrolle darf nicht mit der vorherigen parlamentarischen Haushaltsbewilligung gleichgesetzt werden.

Genau deshalb versteht das Bundesverfassungsgericht Art. 112 GG als eng begrenzte Notkompetenz. Die Tatsache, dass Bundestag und Bundesrat später von einer Ausgabe erfahren oder die Haushaltsrechnung kontrollieren können, rechtfertigt nicht die Umgehung eines rechtzeitig möglichen Nachtragshaushalts.

Art. 114 GG ermöglicht zwar die nachträgliche Kontrolle des Haushaltsvollzugs. Diese ersetzt aber nicht die originäre Budgetkompetenz des Bundestages aus Art. 110 GG.

Kann der Bundestag eine nach Art. 112 GG bewilligte Ausgabe nachträglich ablehnen?

Ist eine Ausgabe wirksam auf Grundlage des Art. 112 GG geleistet worden, hängt ihre Rechtmäßigkeit nicht von einer nachträglichen Genehmigung des Bundestages ab. Gerade darin liegt die Besonderheit der verfassungsunmittelbaren Notkompetenz.

Der Bundestag kann jedoch politisch und rechtlich kontrollieren, ob die Voraussetzungen vorlagen. Insbesondere kann er die Bundesregierung zur Verantwortung ziehen, den Bundesrechnungshof einschalten beziehungsweise dessen Prüfungsergebnisse auswerten und unter den prozessualen Voraussetzungen ein Organstreitverfahren anstrengen.

Für zukünftige Haushalte kann das Parlament außerdem entsprechende haushaltsrechtliche Regelungen treffen und den betreffenden Ausgabezweck ausdrücklich bewilligen, beschränken oder ausschließen.

Kann ein Verstoß gegen Art. 112 GG gerichtlich überprüft werden?

Ja. Art. 112 GG enthält rechtlich verbindliche Kompetenzgrenzen und ist nicht lediglich eine interne haushaltspolitische Leitlinie.

Die Grundsatzentscheidung von 1977 entstand gerade aus einem Organstreit zwischen Bundestag und Bundesregierung. Das Bundesverfassungsgericht prüfte, ob durch die Inanspruchnahme der Notbewilligungskompetenz das parlamentarische Budgetrecht verletzt worden war.

Insbesondere die Merkmale „unvorhergesehen“ und „unabweisbar“ sind verfassungsrechtlich überprüfbar. Ein bloßer politischer Hinweis der Bundesregierung auf die Dringlichkeit einer Ausgabe entzieht die Entscheidung deshalb nicht der gerichtlichen Kontrolle.

Kann eine Bundestagsfraktion einen Verstoß gegen Art. 112 GG geltend machen?

Grundsätzlich kann eine Fraktion im Organstreit Rechte des Bundestages im Wege der sogenannten Prozessstandschaft geltend machen, wenn die Voraussetzungen des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes erfüllt sind.

Das ist für Art. 112 GG besonders bedeutsam, weil eine unzulässige Inanspruchnahme der exekutiven Notkompetenz das Budgetrecht des Bundestages beeinträchtigen kann.

Art. 112 GG schützt damit nicht nur abstrakte Ordnungsvorstellungen des Haushaltsrechts. Die Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Exekutive kann Gegenstand eines verfassungsgerichtlichen Organstreits sein.

Welche Bedeutung hat Art. 112 GG während der vorläufigen Haushaltsführung nach Art. 111 GG?

Art. 112 GG kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich auch während der vorläufigen Haushaltsführung nach Art. 111 GG angewendet werden.

Art. 111 GG enthält für den etatlosen Zustand eine besondere Ermächtigung zur Finanzierung bestehender Einrichtungen, rechtlicher Verpflichtungen und bestimmter Fortsetzungsmaßnahmen. Entsteht daneben ein unvorhergesehener und unabweisbarer Bedarf, der von Art. 111 GG nicht erfasst wird, kann unter den engen Voraussetzungen des Art. 112 GG eine zusätzliche Ausgabe zulässig sein.

Das Bundesverfassungsgericht hat 1977 ausdrücklich bestätigt, dass beide Vorschriften nebeneinander anwendbar sein können.

Art. 112 GG darf während der vorläufigen Haushaltsführung allerdings nicht zu einem Ersatz für den noch fehlenden regulären Haushalt werden. Die Voraussetzungen sind auch in dieser Situation streng zu prüfen.

Erfasst Art. 112 GG auch Verpflichtungen für künftige Haushaltsjahre?

Art. 112 GG spricht unmittelbar von Ausgaben. Einfachgesetzlich erweitert die Bundeshaushaltsordnung das System jedoch ausdrücklich auf bestimmte Verpflichtungen.

Nach § 37 Abs. 2 BHO gelten die entsprechenden Anforderungen auch für Maßnahmen, durch die dem Bund Verpflichtungen entstehen können, für die im Haushaltsplan keine Ausgaben vorgesehen sind.

§ 38 Abs. 1 BHO regelt außerdem über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen. Auch hier ist ein unvorhergesehener und unabweisbarer Bedarf erforderlich.

Dadurch soll verhindert werden, dass die Exekutive das Budgetrecht lediglich dadurch umgeht, dass sie heute einen Vertrag abschließt und die eigentliche Zahlung in ein späteres Haushaltsjahr verschiebt.

Was ist eine überplanmäßige Verpflichtungsermächtigung?

Eine Verpflichtungsermächtigung erlaubt es der Verwaltung, Verpflichtungen einzugehen, die erst in späteren Haushaltsjahren zu Ausgaben führen.

Reicht eine vorhandene Verpflichtungsermächtigung nicht aus, kann eine überplanmäßige Verpflichtungsermächtigung erforderlich werden. Fehlt eine entsprechende Ermächtigung vollständig, handelt es sich um eine außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigung.

Auch hier gelten nach § 38 BHO strenge Voraussetzungen. Der Ausgabenbedarf darf nicht lediglich in die Zukunft verlagert werden, um die parlamentarische Haushaltsbindung zu umgehen.

Kann Art. 112 GG zur Finanzierung dauerhaft neuer politischer Programme eingesetzt werden?

Grundsätzlich nicht als Ersatz für eine parlamentarische Haushaltsentscheidung.

Art. 112 GG ist auf einen konkreten unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarf zugeschnitten. Ein dauerhaftes neues Förder-, Sozial-, Rüstungs- oder Infrastrukturprogramm bedarf regelmäßig einer parlamentarischen gesetzlichen beziehungsweise haushaltsrechtlichen Grundlage.

In einer akuten Situation können möglicherweise erste zwingend notwendige Ausgaben über Art. 112 GG erfolgen. Für die dauerhafte Finanzierung muss jedoch grundsätzlich der Haushaltsgesetzgeber tätig werden.

Gerade diese zeitliche Begrenzung unterscheidet die subsidiäre Notkompetenz von einer regulären politischen Ausgabenermächtigung.

Kann Art. 112 GG benutzt werden, wenn das Parlament eine Ausgabe zuvor abgelehnt hat?

Grundsätzlich nicht, solange sich die tatsächlichen Umstände nicht wesentlich verändert haben.

Hat der Haushaltsgesetzgeber einen bestimmten Finanzierungsbedarf erkannt und sich bewusst gegen eine entsprechende Ausgabe entschieden, würde eine anschließende Bewilligung durch den Bundesminister der Finanzen die parlamentarische Entscheidung unterlaufen.

Anders kann die Lage sein, wenn nach Abschluss der Haushaltsberatungen neue Umstände eintreten, durch die derselbe Gegenstand eine qualitativ neue und zuvor nicht vorhergesehene Dringlichkeit erhält.

Auch dann müssen die Voraussetzungen der Unvorhergesehenheit und Unabweisbarkeit eigenständig erfüllt sein.

Spielt es eine Rolle, ob im Bundeshaushalt an anderer Stelle Geld übrig ist?

Ja, allerdings in differenzierter Weise.

Verfügbare Mittel können zunächst dazu führen, dass bereits nach den Regeln des Haushaltsplans eine Deckung möglich ist und deshalb überhaupt keine überplanmäßige Ausgabe erforderlich wird.

Auch darüber hinaus dürfen bloße Minderausgaben an anderer Stelle nicht als frei verfügbare „Reserve“ verstanden werden, mit der der Bundesminister der Finanzen eigenständig neue politische Prioritäten setzen könnte.

Das Bundesverfassungsgericht hat 1977 ausdrücklich betont, dass die Entscheidungsbefugnis über durch Mehreinnahmen oder Minderausgaben frei werdende Mittel grundsätzlich beim Haushaltsgesetzgeber verbleibt. Art. 112 GG erlaubt keine eigenständige Ausgabenpolitik des Bundesfinanzministers.

Was sind Vorgriffe?

Ein besonderer Fall überplanmäßiger Ausgaben sind sogenannte Vorgriffe bei übertragbaren Ausgaben.

Nach § 37 Abs. 6 BHO können unter den dort genannten Voraussetzungen zusätzliche Ausgaben geleistet werden, die auf die Bewilligung des folgenden Haushaltsjahres für denselben Zweck angerechnet werden.

Wirtschaftlich wird also ein Teil der für das nächste Jahr vorgesehenen Mittel zeitlich vorgezogen. Auch ein solcher Vorgriff setzt grundsätzlich die Voraussetzungen eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarfs voraus.

Welche Bedeutung hat Art. 112 GG für die Haushaltswahrheit?

Art. 112 GG setzt voraus, dass Abweichungen von einem grundsätzlich realistisch geplanten Haushalt im Vollzug entstehen können. Er darf deshalb nicht als Ersatz für eine sorgfältige Haushaltsplanung missverstanden werden.

Die Bundesregierung muss bei Aufstellung des Haushalts sämtliche mit vertretbarer Prognose erkennbaren Ausgabenbedarfe berücksichtigen. Art. 110 GG verlangt Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit.

Würde ein Ressort bekannte Ausgaben bewusst zu niedrig ansetzen und darauf vertrauen, später überplanmäßige Mittel zu erhalten, würde dies die Kompetenzordnung zwischen Bundestag und Bundesregierung verkehren.

Art. 112 GG dient der Bewältigung tatsächlicher Abweichungen und neuer Dringlichkeiten, nicht einer systematischen Unterveranschlagung im Haushaltsentwurf.

Was hat das Bundesverfassungsgericht 1977 konkret entschieden?

Die zentrale Entscheidung zu Art. 112 GG ist das Urteil des Zweiten Senats vom 25. Mai 1977 – 2 BvE 1/74, BVerfGE 45, 1.

Gegenstand waren verschiedene über- und außerplanmäßige Ausgaben des Bundes. Das Gericht entwickelte dabei grundlegende Maßstäbe, die bis heute die Auslegung der Norm bestimmen.

Zu den wichtigsten Aussagen gehören:

Art. 112 GG ist eine subsidiäre Notkompetenz der Exekutive.
Der parlamentarische Nachtragshaushalt hat grundsätzlich Vorrang.
„Unvorhergesehen“ bedeutet nicht notwendig objektiv unvorhersehbar; maßgeblich ist insbesondere, ob der Bedarf beziehungsweise seine gesteigerte Dringlichkeit tatsächlich vorhergesehen wurde.
„Unabweisbar“ setzt sachliche Notwendigkeit und zeitliche Unaufschiebbarkeit voraus.
Der Bundesminister der Finanzen muss prüfen, ob eine rechtzeitige parlamentarische Bewilligung möglich ist.
Bei begründeten Zweifeln muss er grundsätzlich Kontakt mit dem Haushaltsgesetzgeber aufnehmen.
Die Exekutive darf frei werdende Haushaltsmittel nicht zur Entwicklung einer eigenen, vom Haushaltsgesetzgeber unabhängigen Ausgabenpolitik verwenden.

Das Urteil ist bis heute die maßgebliche Grundsatzentscheidung zu Art. 112 GG.

Was hat das Bundesverfassungsgericht 2014 zu Art. 112 GG gesagt?

In seinem Urteil vom 18. März 2014 zum Europäischen Stabilitätsmechanismus hat das Bundesverfassungsgericht die Grundsätze des Art. 112 GG erneut aufgegriffen.

Das Gericht bezeichnete Art. 112 GG ausdrücklich als subsidiäre Notkompetenz der Exekutive für den Fall, dass eine parlamentarische Bewilligung zu spät käme.

Im konkreten Zusammenhang ging es um die Frage, ob Deutschland kurzfristige Zahlungsaufforderungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus rechtzeitig erfüllen könnte. Das Gericht berücksichtigte dabei neben vorhandenen haushaltsrechtlichen Vorsorgemaßnahmen auch die Möglichkeit über- beziehungsweise außerplanmäßiger Ausgaben.

Die Entscheidung bestätigt damit, dass Art. 112 GG auch Jahrzehnte nach dem Grundsatzurteil von 1977 unverändert als eng begrenztes Instrument zur Bewältigung dringender unvorhergesehener Finanzierungsbedürfnisse verstanden wird.

Wie hat sich Art. 112 GG historisch entwickelt?

Art. 112 GG gehörte bereits zur ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes von 1949. Damals lautete Satz 1 allerdings noch: „Haushaltsüberschreitungen und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen.“

Durch die Haushaltsreform von 1969 wurde der Begriff „Haushaltsüberschreitungen“ durch die präzisere Bezeichnung „überplanmäßige Ausgaben“ ersetzt. Außerdem wurde der heutige Satz 3 eingefügt, nach dem das Nähere durch Bundesgesetz bestimmt werden kann.

Auf dieser Grundlage enthält insbesondere die ebenfalls aus der Haushaltsreform hervorgegangene Bundeshaushaltsordnung detaillierte Regeln für über- und außerplanmäßige Ausgaben.

Der verfassungsrechtliche Kern der Vorschrift – Zustimmung des Bundesministers der Finanzen sowie ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis – besteht dagegen bereits seit Inkrafttreten des Grundgesetzes.

Welche praktische Bedeutung hat Art. 112 GG heute?

Art. 112 GG gehört zu den Vorschriften, die im gewöhnlichen Haushaltsvollzug regelmäßig praktisch relevant werden, obwohl sie öffentlich deutlich weniger bekannt sind als die Schuldenbremse oder das Haushaltsgesetz.

Kein Bundeshaushalt kann sämtliche Entwicklungen eines Jahres vollständig vorhersehen. Zusätzliche gesetzliche Verpflichtungen, internationale Verpflichtungen, Krisenmaßnahmen, unerwartete Schadensereignisse oder Veränderungen bestehender Programme können dazu führen, dass Haushaltstitel überschritten oder neue Ausgaben erforderlich werden.

Gleichzeitig sorgt die Bundeshaushaltsordnung dafür, dass diese Abweichungen dokumentiert und parlamentarisch kontrolliert werden. Der aktuelle Überblick des Deutschen Bundestages zu über- und außerplanmäßigen Ausgaben erläutert die heutige Verfahrenspraxis.

Art. 112 GG ist damit ein notwendiges Flexibilitätsinstrument des Haushaltsvollzugs. Seine verfassungsrechtliche Besonderheit liegt aber gerade darin, dass Flexibilität nur ausnahmsweise und unter Wahrung des Vorrangs der parlamentarischen Budgetentscheidung erlaubt wird.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 112 GG ist eng mit den übrigen Vorschriften der Haushaltsverfassung verbunden. Art. 110 GG enthält den Normalfall der parlamentarischen Haushaltsbewilligung, von dem Art. 112 GG nur ausnahmsweise abweicht. Art. 111 GG regelt die vorläufige Haushaltsführung, wenn überhaupt noch kein neuer Haushalt besteht. Art. 113 GG schützt die Bundesregierung vor vom Parlament beschlossenen Gesetzen mit nicht eingeplanten finanziellen Belastungen. Art. 114 GG gewährleistet die nachträgliche Kontrolle der Haushaltsführung. Art. 109 und Art. 115 GG bleiben für die Frage maßgeblich, ob zusätzliche Ausgaben durch Kredite finanziert werden dürfen.

Art. 109 GG – Haushaltsautonomie, Haushaltsdisziplin und Schuldenbremse
Art. 110 GG – Haushaltsplan, Haushaltsgesetz und Budgetrecht des Bundestages
Art. 111 GG – Vorläufige Haushaltsführung ohne rechtzeitig verabschiedeten Bundeshaushalt
Art. 113 GG – Zustimmung der Bundesregierung zu Gesetzen mit zusätzlichen Ausgaben oder Einnahmeminderungen
Art. 114 GG – Rechnungslegung und Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung
Art. 115 GG – Kreditaufnahme des Bundes und Grenzen der Neuverschuldung

Rechtsprechung zu Art. 112 GG

Fachartikel zu Art. 112 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 112 GG.

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