Artikel 125b GG

Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 14. September 2026

Art. 125b GG ist eine Übergangsvorschrift der bundesstaatlichen Kompetenzordnung. Die Vorschrift regelt vor allem, was mit Bundesrecht geschieht, das vor der Föderalismusreform I von 2006 aufgrund der damals bestehenden Rahmengesetzgebung oder aufgrund der früheren Fassung des Art. 84 Abs. 1 GG erlassen worden war.

Die Norm ist zugleich eng mit dem 2006 eingeführten Abweichungsrecht der Länder verbunden. Auf bestimmten Gebieten dürfen die Länder von fortgeltendem Bundesrecht eigene, inhaltlich abweichende Regelungen treffen. Das Bundesverfassungsgericht hat insbesondere für das Hochschulzulassungsrecht geklärt, wann eine solche Abweichung vorliegt und welche Anforderungen an ein Landesgesetz zu stellen sind.

Seit 2019 enthält Art. 125b GG außerdem einen dritten Absatz zur Grundsteuer. Danach durfte abweichendes Landesrecht bei der Erhebung der Grundsteuer erstmals für Zeiträume ab dem 1. Januar 2025 zugrunde gelegt werden. Diese Übergangsfrist ist inzwischen abgelaufen; die landesrechtliche Abweichungsbefugnis bei der Grundsteuer ist seit 2025 praktisch wirksam.

Inhalt

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Artikel 125b GG – Fortgeltendes Bundesrecht und Abweichungsrechte der Länder

Wortlaut des Art. 125b GG

(1) Recht, das auf Grund des Artikels 75 in der bis zum 1. September 2006 geltenden Fassung erlassen worden ist und das auch nach diesem Zeitpunkt als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt als Bundesrecht fort. Befugnisse und Verpflichtungen der Länder zur Gesetzgebung bleiben insoweit bestehen. Auf den in Artikel 72 Abs. 3 Satz 1 genannten Gebieten können die Länder von diesem Recht abweichende Regelungen treffen, auf den Gebieten des Artikels 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 5 und 6 jedoch erst, wenn und soweit der Bund ab dem 1. September 2006 von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat, in den Fällen der Nummern 2 und 5 spätestens ab dem 1. Januar 2010, im Falle der Nummer 6 spätestens ab dem 1. August 2008.

(2) Von bundesgesetzlichen Regelungen, die auf Grund des Artikels 84 Abs. 1 in der vor dem 1. September 2006 geltenden Fassung erlassen worden sind, können die Länder abweichende Regelungen treffen, von Regelungen des Verwaltungsverfahrens bis zum 31. Dezember 2008 aber nur dann, wenn ab dem 1. September 2006 in dem jeweiligen Bundesgesetz Regelungen des Verwaltungsverfahrens geändert worden sind.

(3) Auf dem Gebiet des Artikels 72 Absatz 3 Satz 1 Nummer 7 darf abweichendes Landesrecht der Erhebung der Grundsteuer frühestens für Zeiträume ab dem 1. Januar 2025 zugrunde gelegt werden.

Der aktuelle amtliche Wortlaut ist bei Gesetze im Internet – Art. 125b GG sowie beim Deutschen Bundestag abrufbar.

Artikel 125b GG kurz erklärt

Art. 125b GG beantwortet im Kern drei Übergangsfragen.

Erstens: Was geschieht mit Bundesgesetzen, die früher aufgrund der inzwischen abgeschafften Rahmengesetzgebung des Art. 75 GG erlassen wurden? Soweit der Bund die betreffenden Regelungen auch nach der Föderalismusreform 2006 als Bundesrecht erlassen könnte, gelten sie weiterhin als Bundesrecht.

Zweitens: Was geschieht mit älteren bundesgesetzlichen Vorschriften über Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren? Auch hiervon können die Länder nach Maßgabe des Art. 125b Abs. 2 GG abweichen.

Drittens: Seit der Grundsteuerreform 2019 regelt Absatz 3, ab welchem Zeitpunkt die Länder ihr besonderes Abweichungsrecht bei der Grundsteuer praktisch nutzen durften. Abweichendes Landesrecht durfte erstmals der Grundsteuererhebung für Zeiträume ab dem 1. Januar 2025 zugrunde gelegt werden.

Art. 125b GG ist damit keine bloße historische Kuriosität. Die Vorschrift erklärt bis heute, warum älteres Bundesrecht fortgilt und unter welchen Voraussetzungen Landesrecht davon abweichen darf.

Erläuterungen zu Art. 125b GG

Normzweck und systematische Stellung

Welchen Zweck verfolgt Art. 125b GG?

Art. 125b GG dient dem Übergang von einer früheren Kompetenzordnung zu einer neuen.

Der Verfassungsgeber stand bei der Föderalismusreform I vor einem praktischen Problem: Die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern wurden erheblich verändert. Gleichzeitig existierten zahlreiche Bundesgesetze, die aufgrund der alten Kompetenzordnung erlassen worden waren.

Diese Gesetze sollten nicht am Tag der Verfassungsänderung automatisch verschwinden.

Art. 125b GG verbindet deshalb:

  • Rechtskontinuität – bestehendes Bundesrecht gilt zunächst weiter,
  • Länderautonomie – die Länder erhalten in bestimmten Bereichen eigene Abweichungsbefugnisse,
  • Übergangsschutz – bestimmte Abweichungsrechte wurden zeitlich aufgeschoben.

Systematisch gehört Art. 125b GG zu den Übergangs- und Schlussbestimmungen des Grundgesetzes.

Entstehung durch die Föderalismusreform I

Seit wann gibt es Art. 125b GG?

Art. 125b GG wurde durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034, eingefügt.

Die Regelung trat am 1. September 2006 in Kraft.

Sie war Bestandteil der sogenannten Föderalismusreform I.

Diese Reform veränderte die bundesstaatliche Kompetenzordnung grundlegend. Unter anderem wurde:

  • die Rahmengesetzgebung des Bundes abgeschafft,
  • der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung verändert,
  • eine Abweichungsgesetzgebung der Länder geschaffen und
  • die Regelung der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfahrens bei der Ausführung von Bundesgesetzen neu geordnet.

Art. 125b GG enthält die dafür notwendigen Übergangsregelungen.

Was war die frühere Rahmengesetzgebung?

Bis zum 31. August 2006 kannte das Grundgesetz neben der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung eine weitere Kompetenzform: die Rahmengesetzgebung des Bundes.

Sie war in Art. 75 GG a.F. geregelt.

Der Bund durfte für bestimmte Sachgebiete Rahmenvorschriften erlassen. Diese sollten grundsätzlich keine vollständige Detailregelung enthalten, sondern von den Ländern durch eigene Gesetze ausgefüllt werden.

Welche Bereiche gehörten zur Rahmengesetzgebung?

Art. 75 GG a.F. erfasste zeitweise insbesondere:

  • bestimmte Rechtsverhältnisse im öffentlichen Dienst,
  • allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens,
  • allgemeine Rechtsverhältnisse der Presse,
  • Jagdwesen,
  • Naturschutz und Landschaftspflege,
  • Bodenverteilung,
  • Raumordnung,
  • Wasserhaushalt sowie
  • Melde- und Ausweiswesen.

Die genaue Kompetenzlage änderte sich im Laufe der Verfassungsgeschichte mehrfach.

Warum wurde Art. 75 GG abgeschafft?

Die Rahmengesetzgebung führte in der Praxis zu komplizierten Verflechtungen zwischen Bund und Ländern.

Ein wesentliches Ziel der Föderalismusreform I war deshalb eine klarere Zuordnung gesetzgeberischer Verantwortung.

Die bisherigen Materien wurden unterschiedlichen Kompetenztypen zugeordnet. Teilweise erhielten:

  • die Länder die alleinige Gesetzgebungszuständigkeit,
  • der Bund eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz oder
  • der Bund eine Kompetenz, von deren Ausübung die Länder wiederum abweichen dürfen.

Für das bereits vorhandene Rahmenrecht mussten deshalb differenzierte Übergangsvorschriften geschaffen werden.

Art. 125b Abs. 1 GG – Fortgeltung früheren Rahmenrechts

Welches Recht erfasst Art. 125b Abs. 1 Satz 1 GG?

Die Vorschrift setzt voraus, dass das betreffende Recht:

  1. auf Grundlage des früheren Art. 75 GG erlassen wurde und
  2. auch nach dem 1. September 2006 aufgrund einer nunmehr bestehenden Bundeskompetenz als Bundesrecht erlassen werden könnte.

Dann gilt es als Bundesrecht fort.

Die Norm betrifft also gerade diejenigen Bereiche des früheren Rahmenrechts, in denen der Bund seine Regelungszuständigkeit nicht vollständig verloren hat.

Voraussetzungen des Art. 125b Abs. 1 Satz 1 GG

Warum enthält die Vorschrift die Worte „auch nach diesem Zeitpunkt als Bundesrecht erlassen werden könnte“?

Damit grenzt Art. 125b GG seinen Anwendungsbereich von Art. 125a GG ab.

Vereinfacht:

  • Kann die alte bundesrechtliche Regelung nach der neuen Kompetenzordnung nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden, ist grundsätzlich Art. 125a GG einschlägig.
  • Könnte sie aufgrund einer neuen oder fortbestehenden Bundeskompetenz weiterhin als Bundesrecht erlassen werden, greift Art. 125b Abs. 1 GG.

Die beiden Vorschriften ergänzen sich damit.

Warum bleibt das Recht Bundesrecht?

Art. 125b Abs. 1 Satz 1 GG ordnet ausdrücklich an, dass das bisherige Rahmenrecht als Bundesrecht fortgilt.

Es wird nicht automatisch in Landesrecht umgewandelt.

Das ist insbesondere für folgende Fragen wichtig:

  • Normrang,
  • gerichtliche Kontrolle,
  • Verhältnis zu Landesrecht und
  • spätere Änderung oder Abweichung.

Die neue Kompetenzordnung beseitigt also nicht den bestehenden bundesrechtlichen Normbestand.

Fortbestehende Befugnisse und Verpflichtungen der Länder

Was bedeutet Art. 125b Abs. 1 Satz 2 GG?

Die frühere Rahmengesetzgebung beruhte darauf, dass Bundesrecht häufig erst durch Landesrecht vollständig ausgefüllt wurde.

Deshalb stellt Art. 125b Abs. 1 Satz 2 GG klar:

Befugnisse und Verpflichtungen der Länder zur Gesetzgebung bleiben insoweit bestehen.

Ein fortgeltendes Rahmengesetz soll also nicht deshalb unvollständig oder unanwendbar werden, weil die Kompetenzform „Rahmengesetzgebung“ aus dem Grundgesetz gestrichen wurde.

Wo das alte Bundesrecht eine landesgesetzliche Ausfüllung voraussetzt, bleiben entsprechende landesrechtliche Regelungsmöglichkeiten beziehungsweise Regelungspflichten erhalten.

Abweichungsrecht der Länder

Was ist das Besondere an Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG?

Auf den Sachgebieten des Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG dürfen die Länder vom fortgeltenden Bundesrecht abweichende Regelungen treffen.

Das bedeutet mehr als eine bloße Ausfüllung bundesrechtlicher Vorgaben.

Ein Land kann vielmehr innerhalb seiner verfassungsrechtlichen Abweichungskompetenz eine andere materielle Regelung treffen als der Bund.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese Kompetenz insbesondere in seiner Entscheidung zur Hochschulzulassung vom 19. Dezember 2017 näher konkretisiert.

Welche Sachgebiete erfasst Art. 72 Abs. 3 GG?

Nach dem aktuellen Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG können die Länder in bestimmten Bereichen von Bundesgesetzen abweichende Regelungen treffen.

Dazu gehören:

  1. Jagdwesen, ausgenommen das Recht der Jagdscheine,
  2. Naturschutz und Landschaftspflege, ausgenommen die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes und des Meeresnaturschutzes,
  3. Bodenverteilung,
  4. Raumordnung,
  5. Wasserhaushalt, ausgenommen stoff- oder anlagenbezogene Regelungen,
  6. Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse sowie
  7. Grundsteuer.

Die Grundsteuer wurde erst 2019 als Nr. 7 ergänzt.

Warum ist dieses Modell ungewöhnlich?

Normalerweise gilt nach Art. 31 GG:

Bundesrecht bricht Landesrecht.

Die Abweichungsgesetzgebung bildet hierzu eine besondere verfassungsrechtliche Regelung.

Wo das Grundgesetz den Ländern ausdrücklich eine Abweichungskompetenz einräumt, darf Landesrecht inhaltlich von Bundesrecht abweichen.

Was bedeutet „abweichende Regelungen“?

Eine Abweichung liegt vor, wenn das Land eine eigenständige materielle Regelung trifft, die mit dem Bundesrecht nicht übereinstimmt.

Das Land muss dabei nicht zwingend das gesamte Bundesgesetz durch ein vollständig neues Landesgesetz ersetzen.

Auch einzelne Regelungen können Gegenstand einer zulässigen Abweichung sein.

Entscheidend ist, dass das Land tatsächlich eine eigene Sachregelung trifft.

Muss ein Land seinen Abweichungswillen ausdrücklich erklären?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies im Urteil vom 19. Dezember 2017 – 1 BvL 3/14 und 1 BvL 4/14 ausdrücklich entschieden.

Ein Landesgesetz muss nicht formulieren:

„Dieses Gesetz weicht von Bundesrecht ab.“

Auch die bundesrechtlichen Vorschriften, von denen abgewichen wird, müssen nicht ausdrücklich zitiert werden.

Entscheidend ist vielmehr, dass der Landesgesetzgeber objektiv eine Regelung erlässt, für die ihm die verfassungsrechtliche Abweichungskompetenz zusteht.

Warum reichen rein redaktionelle Änderungen nicht?

Das Bundesverfassungsgericht verlangt eine echte inhaltliche Regelung.

Bloße:

  • redaktionelle Änderungen,
  • sprachliche Anpassungen oder
  • formale Neufassungen ohne materiellen Regelungsgehalt

reichen nicht aus, um eine Abweichung im Sinne des Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG zu begründen.

Erforderlich ist entweder:

  • eine echte Neuregelung oder
  • eine inhaltliche Regelung im unmittelbaren Zusammenhang mit bereits bestehendem Landesrecht.

Welches Gesetz gilt bei widersprechendem Bundes- und Landesrecht?

Gilt immer Art. 31 GG?

Nein.

Art. 72 Abs. 3 GG enthält für die dort geregelte Abweichungsgesetzgebung ein besonderes System.

Nach Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht auf diesen Gebieten grundsätzlich das jeweils spätere Gesetz vor.

Dadurch entsteht eine besondere Form konkurrierender Gesetzgebung:

  • Der Bund kann eine Regelung treffen.
  • Ein Land kann später davon abweichen.
  • Der Bund kann seinerseits später erneut gesetzgeberisch tätig werden.

Für das Übergangsrecht des Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG gelten dabei die dort ausdrücklich vorgesehenen Besonderheiten und Fristen.

Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse

Warum ist das Hochschulrecht für Art. 125b GG besonders wichtig?

Die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens gehörten früher zur Rahmengesetzgebung nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG a.F.

Auf dieser Grundlage erließ der Bund das Hochschulrahmengesetz.

Mit der Föderalismusreform 2006 wurde die Rahmengesetzgebung abgeschafft.

Für Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse erhielt der Bund jedoch eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG.

Zugleich erhielten die Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 GG ein Abweichungsrecht.

Galt das Hochschulrahmengesetz deshalb nach 2006 weiter?

Ja, soweit die Voraussetzungen des Art. 125b Abs. 1 GG erfüllt waren.

Die Abschaffung der Rahmengesetzgebung führte nicht automatisch zur Aufhebung des Hochschulrahmengesetzes.

Der Bundestag stellte dies bereits in den Beratungen über eine spätere Aufhebung des Hochschulrahmengesetzes ausdrücklich klar.

Ab wann durften die Länder bei Hochschulzulassung und Hochschulabschlüssen abweichen?

Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG bestimmte für Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 GG:

  • Abweichung, wenn und soweit der Bund nach dem 1. September 2006 von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht hatte,
  • spätestens aber ab dem 1. August 2008.

Diese Übergangsfrist ist seit langem abgelaufen.

Naturschutz und Landschaftspflege

Auch Naturschutz und Landschaftspflege gehörten früher zur Rahmengesetzgebung.

Heute besitzt der Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz.

Die Länder können nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG grundsätzlich abweichende Regelungen treffen.

Ausgenommen sind allerdings:

  • die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes,
  • das Recht des Artenschutzes und
  • das Recht des Meeresnaturschutzes.

Ab wann durfte vom fortgeltenden Bundesrecht abgewichen werden?

Für diesen Bereich sah Art. 125b Abs. 1 GG zunächst eine Übergangsregel vor.

Das Abweichungsrecht bestand, wenn und soweit der Bund nach dem 1. September 2006 von seiner neuen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hatte, spätestens jedoch ab dem 1. Januar 2010.

Diese Frist ist heute vollständig erledigt.

Wasserhaushalt

Der Wasserhaushalt wurde ebenfalls von der früheren Rahmengesetzgebung in die konkurrierende Gesetzgebung überführt.

Heute findet sich die Bundeskompetenz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG.

Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GG ermöglicht den Ländern Abweichungen, allerdings nicht von stoff- oder anlagenbezogenen Regelungen.

Welche Übergangsfrist galt?

Wie beim Naturschutz durfte das landesrechtliche Abweichungsrecht spätestens ab dem 1. Januar 2010 ausgeübt werden.

Die Übergangsfrist besitzt 2026 keine eigenständige Sperrwirkung mehr.

Raumordnung

Auch die Raumordnung gehörte zu den Materien des früheren Art. 75 GG.

Heute besitzt der Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz.

Die Länder dürfen nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG abweichende Regelungen treffen.

Für diesen Bereich enthielt Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG keine der besonderen zeitlichen Sperren, die für Naturschutz, Wasserhaushalt und Hochschulrecht vorgesehen waren.

Die Übergangsfristen des Absatzes 1

Warum gab es überhaupt Übergangsfristen?

Der Bund sollte nach der Föderalismusreform zunächst Gelegenheit erhalten, auf bestimmten Sachgebieten ein neues, an die veränderte Kompetenzordnung angepasstes Bundesrecht zu schaffen.

Erst anschließend sollten die Länder hiervon abweichen können.

Der Verfassungsgeber setzte allerdings Enddaten, damit ein Untätigbleiben des Bundes das Abweichungsrecht der Länder nicht unbegrenzt blockieren konnte.

Gebiet Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG Spätester Beginn des Abweichungsrechts
Naturschutz und Landschaftspflege Nr. 2 1. Januar 2010
Wasserhaushalt Nr. 5 1. Januar 2010
Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse Nr. 6 1. August 2008

Diese Fristen sind inzwischen vollständig abgelaufen. Sie bleiben aber für die historische Prüfung älterer Landesgesetze relevant.

Art. 125b Abs. 2 GG – Verwaltungsverfahren und Behördenorganisation

Was regelt Absatz 2?

Art. 125b Abs. 2 GG betrifft eine andere Folge der Föderalismusreform I.

Es geht hier nicht um die frühere Rahmengesetzgebung, sondern um bundesgesetzliche Regelungen, die aufgrund des früheren Art. 84 Abs. 1 GG erlassen worden waren.

Die Länder erhielten 2006 weitergehende Befugnisse, von bundesrechtlichen Regelungen über:

  • die Einrichtung der Behörden und
  • das Verwaltungsverfahren

abzuweichen.

Art. 125b Abs. 2 GG erstreckt dieses neue Abweichungsrecht auf entsprechendes älteres Bundesrecht.

Die frühere Fassung des Art. 84 Abs. 1 GG

Welche Kompetenz hatte der Bund vor 2006?

Führten die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, konnten Bundesgesetze früher mit Zustimmung des Bundesrates insbesondere die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren regeln.

Die Föderalismusreform änderte dieses System.

Nach dem heutigen Art. 84 Abs. 1 GG regeln die Länder grundsätzlich selbst:

  • die Einrichtung der Behörden und
  • das Verwaltungsverfahren.

Trifft ein Bundesgesetz hierzu Regelungen, können die Länder grundsätzlich durch Gesetz davon abweichen.

Abweichungsrecht der Länder im Verwaltungsrecht

Gilt das Abweichungsrecht auch für Bundesgesetze aus der Zeit vor 2006?

Ja.

Genau dies stellt Art. 125b Abs. 2 GG klar.

Ohne diese Übergangsregel hätte sich das neue Abweichungsrecht des Art. 84 Abs. 1 GG möglicherweise nur auf nach der Föderalismusreform erlassenes Bundesrecht bezogen.

Art. 125b Abs. 2 GG ermöglicht den Ländern ausdrücklich, auch von älteren bundesgesetzlichen Regelungen abzuweichen, die auf Grundlage des Art. 84 Abs. 1 GG a.F. erlassen wurden.

Übergangsfrist bis Ende 2008

Warum enthält Absatz 2 den 31. Dezember 2008?

Für ältere bundesrechtliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens bestand zunächst eine Übergangssperre.

Bis zum 31. Dezember 2008 durften die Länder von solchen Regelungen grundsätzlich nur abweichen, wenn der Bund nach dem 1. September 2006 selbst die Verwaltungsverfahrensregelungen des jeweiligen Bundesgesetzes geändert hatte.

Damit erhielt der Bund zunächst Gelegenheit, seine Verfahrensregelungen an die neue Kompetenzordnung anzupassen.

Seit dem 1. Januar 2009 ist diese besondere zeitliche Sperre erledigt.

Ist Absatz 2 deshalb heute bedeutungslos?

Nein.

Die Fristregelung ist zwar abgelaufen. Der erste Halbsatz enthält aber weiterhin die verfassungsrechtliche Grundlage dafür, dass Länder von älteren bundesgesetzlichen Organisations- und Verfahrensregelungen abweichen können.

Art. 125b Abs. 3 GG – Grundsteuer

Seit wann gibt es Absatz 3?

Absatz 3 wurde im Zuge der Grundsteuerreform 2019 in das Grundgesetz aufgenommen.

Die Grundgesetzänderung ergänzte:

  • Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG um die Grundsteuer als Nr. 7,
  • Art. 105 Abs. 2 GG um eine ausdrückliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Grundsteuer und
  • Art. 125b GG um den heutigen Absatz 3.

Damit erhielt der Bund eine ausdrücklich abgesicherte konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer, während die Länder zugleich ein verfassungsrechtliches Abweichungsrecht erhielten.

Grundsteuerreform 2019

Warum wurde die Verfassung wegen der Grundsteuer geändert?

Ausgangspunkt war das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 u.a..

Das Gericht erklärte die jahrzehntelang unveränderten Einheitswerte als Bemessungsgrundlage der Grundsteuer wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG für verfassungswidrig.

Der Gesetzgeber musste die Grundsteuer neu regeln.

Im Zuge dieser Reform wurde zugleich die Gesetzgebungskompetenz ausdrücklich im Grundgesetz abgesichert und den Ländern eine Abweichungsbefugnis eingeräumt.

Die zentrale Gesetzgebungsmaterialie hierzu ist BT-Drs. 19/11084.

Abweichungsrecht der Länder bei der Grundsteuer

Dürfen Länder ein anderes Grundsteuermodell als der Bund verwenden?

Ja.

Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG räumt den Ländern ausdrücklich die Befugnis ein, von der bundesgesetzlichen Grundsteuerregelung abzuweichen.

Ein Land kann deshalb ein eigenes Bewertungs- beziehungsweise Berechnungsmodell vorsehen, soweit es dabei die übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen einhält.

Art. 125b Abs. 3 GG regelte für diese neue Abweichungsbefugnis den zeitlichen Übergang.

Warum durfte Landesrecht erst ab 2025 angewendet werden?

Die Grundsteuerreform erforderte eine mehrjährige Umstellungsphase.

Das Bundesverfassungsgericht hatte für das bisherige Bewertungsrecht Übergangsfristen zugelassen. Die neu festgestellten Grundsteuerwerte sollten erstmals für die Grundsteuer ab dem Jahr 2025 maßgeblich werden.

Der Verfassungsgeber wollte deshalb verhindern, dass landesrechtliche Abweichungsmodelle bereits während der Übergangsphase zu einer parallelen vorzeitigen Umstellung führten.

Art. 125b Abs. 3 GG bestimmte deshalb:

Abweichendes Landesrecht durfte der Erhebung der Grundsteuer frühestens für Zeiträume ab dem 1. Januar 2025 zugrunde gelegt werden.

Durften die Länder ihre Gesetze schon vor 2025 beschließen?

Ja.

Absatz 3 untersagte nicht den Erlass eines Landesgesetzes vor dem Jahr 2025.

Beschränkt war vielmehr dessen Anwendung auf die Erhebung der Grundsteuer.

Die Gesetzesbegründung zu Art. 125b Abs. 3 GG stellte ausdrücklich klar, dass die Länder bereits vor 2025 die notwendigen gesetzlichen Regelungen schaffen konnten. Diese durften für die Steuererhebung aber erst für Zeiträume ab dem 1. Januar 2025 zugrunde gelegt werden.

Bedeutung des Absatzes 3 seit 2025

Ist die Übergangsfrist des Art. 125b Abs. 3 GG heute noch aktiv?

Nein.

Seit dem 1. Januar 2025 ist das in Absatz 3 genannte Datum erreicht.

Die Vorschrift entfaltet deshalb keine zeitliche Sperrwirkung mehr für neue Besteuerungszeiträume.

Sie bleibt jedoch Bestandteil des Grundgesetzes und besitzt weiterhin Bedeutung:

  • für die historische Einordnung der Grundsteuerreform,
  • für Rechtsfragen aus der Übergangsphase,
  • für die Auslegung des Verhältnisses von Art. 72 Abs. 3 Nr. 7 und Art. 105 Abs. 2 GG sowie
  • als verfassungsrechtliche Erklärung dafür, warum abweichende Landesmodelle erstmals ab 2025 steuerlich wirksam werden konnten.

Gibt Art. 125b Abs. 3 GG selbst das dauerhafte Abweichungsrecht?

Nein.

Das dauerhafte Abweichungsrecht folgt aus Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG.

Art. 125b Abs. 3 GG regelte lediglich dessen zeitlichen Anwendungsbeginn für die Erhebung der Grundsteuer.

Diese Unterscheidung ist wichtig: Auch nachdem die Übergangsfrist abgelaufen ist, bleibt das landesrechtliche Abweichungsrecht bestehen.

Abgrenzung zu Art. 125a GG

Was ist der wichtigste Unterschied zwischen Art. 125a und Art. 125b GG?

Beide Vorschriften regeln die Fortgeltung von Recht nach einer Änderung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung, betreffen aber unterschiedliche Situationen.

Art. 125a GG Art. 125b GG
betrifft insbesondere Recht, das aufgrund der neuen Kompetenzordnung nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte betrifft in Absatz 1 früheres Rahmenrecht, das nach 2006 weiterhin als Bundesrecht erlassen werden könnte
Landesrecht kann fortgeltendes Bundesrecht in den Fällen des Abs. 1 ersetzen Landesrecht kann auf bestimmten Gebieten vom Bundesrecht abweichen
Ersetzungsmodell insbesondere Abweichungsmodell

Der Unterschied zwischen Ersetzung und Abweichung ist wesentlich.

Was bedeutet Ersetzung?

Bei Art. 125a Abs. 1 GG tritt das neue Landesrecht für seinen Regelungsbereich an die Stelle des fortgeltenden Bundesrechts.

Der Bund hat die entsprechende Gesetzgebungskompetenz gerade verloren.

Was bedeutet Abweichung?

Bei der Abweichungsgesetzgebung kann demgegenüber grundsätzlich sowohl der Bund als auch das Land gesetzgeberisch tätig sein.

Die Kompetenzordnung entscheidet dann nach besonderen Kollisionsregeln, welches Gesetz Anwendung findet.

Das ist ein deutlich dynamischeres Modell als die einmalige Ersetzung nach Art. 125a Abs. 1 GG.

Abgrenzung zu Art. 125c GG

Art. 125c GG gehört ebenfalls zu den Übergangsvorschriften der Föderalismusreformen, betrifft aber andere Regelungsgegenstände.

Die Vorschrift behandelt insbesondere die Fortgeltung bestimmter bundesrechtlicher Regelungen über:

  • Gemeinschaftsaufgaben beziehungsweise Finanzierungsregelungen und
  • Finanzhilfen des Bundes.

Art. 125b GG konzentriert sich dagegen auf die Folgen veränderter Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen.

Rechtssicherheit und Föderalismus

Warum ist Art. 125b GG für den Föderalismus wichtig?

Die Vorschrift zeigt besonders deutlich, dass Kompetenzreformen nicht nur die Frage beantworten müssen, wer künftig Gesetze erlassen darf.

Ebenso wichtig ist die Frage:

Was geschieht mit dem bereits bestehenden Recht?

Art. 125b GG verhindert einerseits Regelungslücken. Andererseits stellt er sicher, dass die neu geschaffenen Gestaltungsmöglichkeiten der Länder tatsächlich genutzt werden können.

Führt das Abweichungsrecht zu unterschiedlichem Recht in den Ländern?

Ja. Das ist verfassungsrechtlich beabsichtigt.

Das Modell ermöglicht bewusst föderale Vielfalt.

Auf einem Gebiet mit Abweichungskompetenz kann daher:

  • in einem Land das Bundesrecht gelten,
  • in einem zweiten Land abweichendes Landesrecht gelten und
  • in einem dritten Land wiederum eine andere landesrechtliche Lösung bestehen.

Die Einheitlichkeit des Rechts wird auf diesen Gebieten zugunsten größerer landespolitischer Gestaltungsspielräume zurückgenommen.

Aktuelle Bedeutung des Art. 125b GG

Ist Art. 125b GG im Jahr 2026 noch relevant?

Ja.

Allerdings haben die einzelnen Teile der Vorschrift eine unterschiedliche praktische Bedeutung.

Absatz 1: bleibt für fortgeltendes früheres Rahmenrecht und die Abweichungsbefugnisse der Länder relevant. Die Rechtsprechung zur Hochschulzulassung zeigt die praktische Bedeutung.

Absatz 2: bleibt Grundlage für landesrechtliche Abweichungen von bestimmten älteren bundesgesetzlichen Organisations- und Verfahrensregelungen. Lediglich die besondere Übergangsfrist bis Ende 2008 ist erledigt.

Absatz 3: hat seine Funktion als zeitliche Sperre mit Beginn des Jahres 2025 erfüllt. Für die aktuelle Grundsteuer gilt das Abweichungsrecht der Länder aus Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG nun ohne diese zeitliche Übergangssperre.

Wie sollte Art. 125b GG in einem konkreten Fall geprüft werden?

Eine sinnvolle Prüfungsreihenfolge lautet:

  1. Welche bundesrechtliche Vorschrift ist betroffen?
  2. Wann wurde sie erlassen?
  3. Auf welcher damaligen Gesetzgebungskompetenz beruhte sie?
  4. Handelt es sich um früheres Rahmenrecht nach Art. 75 GG a.F. oder um eine Regelung nach Art. 84 Abs. 1 GG a.F.?
  5. Könnte die betreffende Regelung nach der seit 2006 geltenden Kompetenzordnung weiterhin als Bundesrecht erlassen werden?
  6. Besteht für das betreffende Sachgebiet ein Abweichungsrecht der Länder?
  7. Hat das betreffende Land tatsächlich eine inhaltlich abweichende Regelung erlassen?
  8. Welche bundes- und landesrechtliche Regelung ist zeitlich später und welche Kollisionsregel ist einschlägig?

Bei der Grundsteuer ist zusätzlich zu prüfen, für welchen Besteuerungszeitraum das Landesrecht gelten soll. Für Zeiträume ab dem 1. Januar 2025 steht Art. 125b Abs. 3 GG seiner Anwendung nicht mehr entgegen.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

  • Art. 31 GG – Grundsatz „Bundesrecht bricht Landesrecht“; die Abweichungsgesetzgebung bildet eine besondere verfassungsrechtlich zugelassene Konstellation.
  • Art. 70 GG – Grundregel über die Gesetzgebungskompetenz der Länder.
  • Art. 72 Abs. 3 GG – zentrale Grundlage der Abweichungsgesetzgebung der Länder.
  • Art. 74 GG – enthält heute mehrere Materien, die vor 2006 Gegenstand der Rahmengesetzgebung waren.
  • Art. 75 GG a.F. – frühere Rahmengesetzgebung des Bundes; seit 1. September 2006 aufgehoben.
  • Art. 83 GG – Grundsatz der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder.
  • Art. 84 GG – Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit der Länder und heutige Abweichungsrechte bei Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren.
  • Art. 105 Abs. 2 GG – ausdrückliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Grundsteuer.
  • Art. 125a GG – Fortgeltung insbesondere solchen Bundesrechts, das nach einem Kompetenzwechsel nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte.
  • Art. 125c GG – weitere Übergangsvorschriften insbesondere zu bestimmten Finanzierungsregelungen.

Verhältnis zu Art. 72 Abs. 3 GG

Art. 72 Abs. 3 GG ist die zentrale dauerhafte Vorschrift über die Abweichungsgesetzgebung.

Art. 125b Abs. 1 GG überträgt dieses Modell auf bestimmtes Bundesrecht, das noch aus der Zeit der früheren Rahmengesetzgebung stammt.

Art. 125b schafft damit eine Brücke zwischen:

  • dem alten Kompetenzsystem des Art. 75 GG und
  • dem neuen System der Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG.

Verhältnis zu Art. 84 GG

Art. 84 Abs. 1 GG ermöglicht den Ländern heute grundsätzlich, bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit von bundesrechtlichen Vorschriften über Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren abzuweichen.

Art. 125b Abs. 2 GG erstreckt diese Möglichkeit auf entsprechende bundesrechtliche Regelungen, die bereits vor Inkrafttreten der Föderalismusreform I bestanden.

Verhältnis zu Art. 105 GG

Art. 105 Abs. 2 GG stellt heute ausdrücklich klar, dass der Bund die konkurrierende Gesetzgebung über die Grundsteuer besitzt.

Gleichzeitig dürfen die Länder aufgrund von Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG abweichen.

Art. 125b Abs. 3 GG koordinierte den zeitlichen Übergang zwischen der 2019 beschlossenen Grundsteuerreform und dem Beginn der neuen Grundsteuererhebung zum 1. Januar 2025.

Verhältnis zu Art. 125a GG

Art. 125a und Art. 125b GG dürfen nicht verwechselt werden.

Der entscheidende Ausgangspunkt lautet:

Art. 125a GG: Der Bund könnte das betreffende Recht aufgrund der geänderten Kompetenzordnung nicht mehr als Bundesrecht erlassen.

Art. 125b Abs. 1 GG: Das auf Art. 75 GG a.F. beruhende Recht könnte auch nach dem 1. September 2006 noch als Bundesrecht erlassen werden.

Art. 125a arbeitet deshalb insbesondere mit einer landesrechtlichen Ersetzung, Art. 125b dagegen mit dem Instrument der Abweichung.

Rechtsprechung zu Art. 125b GG

Die wichtigste unmittelbare Entscheidung zu Art. 125b GG ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 2017 zur Hochschulzulassung. Daneben ist die Rechtsprechung zur Föderalismusreform und zu den neuen Kompetenzstrukturen für die systematische Einordnung der Vorschrift bedeutsam.

BVerfG 2017 – Hochschulzulassung

Das Urteil vom 19. Dezember 2017 ist die zentrale Leitentscheidung zur Anwendung des Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG.

Das Bundesverfassungsgericht hatte über die bundes- und landesrechtlichen Regelungen zur Vergabe von Studienplätzen im Fach Humanmedizin zu entscheiden.

Mehrere Länder hatten eigene Vorschriften erlassen, die teilweise vom Hochschulrahmenrecht des Bundes abwichen.

Welche Grundsätze stellte das Bundesverfassungsgericht auf?

Das Gericht stellte insbesondere fest:

  • Seit dem 1. August 2008 besteht für die Hochschulzulassung die Abweichungsbefugnis der Länder aus Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG.
  • Die Länder müssen tatsächlich eine inhaltliche Regelung treffen.
  • Rein redaktionelle Änderungen genügen nicht.
  • Eine ausdrückliche Erklärung, vom Bundesrecht abweichen zu wollen, ist nicht erforderlich.
  • Die bundesrechtliche Vorschrift, von der abgewichen wird, muss nicht ausdrücklich zitiert werden.

Das Gericht formulierte damit allgemeine Grundsätze, die über das Hochschulrecht hinaus für das Verständnis der Abweichungsgesetzgebung wichtig sind.

Was geschieht, wenn keine wirksame landesrechtliche Abweichung vorliegt?

Dann bleibt das fortgeltende Bundesrecht maßgeblich.

Im Hochschulzulassungsurteil erklärte das Bundesverfassungsgericht beispielsweise eine Berliner Regelung wegen des Vorrangs des Bundesrechts nach Art. 31 GG für nichtig, soweit keine wirksame Abweichung im Sinne des Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG vorlag.

BVerfG 2012 – Kompetenzordnung und Föderalismusreform

Der Plenarbeschluss vom 3. Juli 2012 betraf unmittelbar das Luftsicherheitsrecht, ist aber für die zeitliche Anwendung geänderter Kompetenzvorschriften von Bedeutung.

Das Bundesverfassungsgericht verdeutlichte, dass für die Beurteilung der Gesetzgebungskompetenz grundsätzlich die zum maßgeblichen Zeitpunkt bestehende Kompetenzordnung heranzuziehen ist.

Übergangsvorschriften wie Art. 125a und Art. 125b GG müssen deshalb genau danach untersucht werden, welche ältere Kompetenzlage und welchen vorhandenen Normbestand sie erfassen.

BVerfG 2018 – Grundsteuer

Das Grundsteuerurteil vom 10. April 2018 betraf Art. 125b Abs. 3 GG noch nicht, denn dieser Absatz existierte damals noch nicht.

Die Entscheidung war jedoch der unmittelbare Anlass für die anschließende Grundsteuerreform.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte die Einheitsbewertung des Grundvermögens wegen der jahrzehntelang nicht aktualisierten Wertverhältnisse für mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

Der Gesetzgeber schuf daraufhin 2019:

  • ein neues Bundesmodell der Grundsteuer,
  • eine ausdrückliche Bundeskompetenz in Art. 105 Abs. 2 GG,
  • ein Abweichungsrecht der Länder in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG und
  • die Übergangsregel des Art. 125b Abs. 3 GG.

Gibt es bereits eine grundlegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 125b Abs. 3 GG?

Eine mit dem Hochschulzulassungsurteil vergleichbare Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts speziell zur Auslegung des Art. 125b Abs. 3 GG ist bislang nicht prägend hervorgetreten.

Die zentrale Funktion des Absatzes 3 ergibt sich bereits vergleichsweise eindeutig aus seinem Wortlaut und den Gesetzgebungsmaterialien: Die Anwendung abweichenden Landesrechts auf die Grundsteuererhebung sollte zeitlich bis zum 1. Januar 2025 aufgeschoben werden.

Fachartikel zu Art. 125b GG

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