Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 105 GG – Gesetzgebungskompetenz für Steuern

Wortlaut des Art. 105 GG

(1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole.

(2) Der Bund hat die konkurrierende Gesetzgebung über die Grundsteuer. Er hat die konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 vorliegen.

(2a) Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Sie haben die Befugnis zur Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer.

(3) Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ganz oder zum Teil zufließt, bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.

Artikel 105 GG kurz erklärt

Art. 105 GG verteilt die Gesetzgebungskompetenzen für Steuern zwischen Bund und Ländern. Der Bund besitzt die ausschließliche Gesetzgebung über Zölle und Finanzmonopole. Für die Grundsteuer hat er eine ausdrücklich zugewiesene konkurrierende Gesetzgebungskompetenz. Für die übrigen Steuern ist der Bund gesetzgebungsbefugt, wenn ihm ihr Aufkommen ganz oder teilweise zusteht oder die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt sind. Für örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern weist Art. 105 Abs. 2a GG dagegen den Ländern eine eigene Gesetzgebungskompetenz zu.

Art. 105 GG regelt nur, wer Steuergesetze erlassen darf. Davon zu unterscheiden sind die Verteilung des Steueraufkommens nach Art. 106 GG und die Steuerverwaltung nach Art. 108 GG. Die Vorschriften bilden gemeinsam das verfassungsrechtliche System der Steuerhoheit.

Besondere Bedeutung besitzt Art. 105 GG außerdem als Grenze staatlicher Steuererfindung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können Bund und Länder nicht beliebig völlig neue Steuerarten schaffen. Art. 105 und Art. 106 GG enthalten eine grundsätzlich abschließende Ordnung der Steuergesetzgebung; neue Steuern müssen sich einem der dort vorausgesetzten, allerdings weit auszulegenden Steuertypen zuordnen lassen.

Erläuterungen zu Art. 105 GG

Welche Funktion hat Art. 105 GG in der Finanzverfassung?

Art. 105 GG ist die zentrale Kompetenznorm für das materielle Steuerrecht. Während Art. 70 GG allgemein bestimmt, dass die Gesetzgebung grundsätzlich Sache der Länder ist, enthält Art. 105 GG für das Steuerrecht eine speziellere Kompetenzordnung.

Das Bundesverfassungsgericht behandelt Art. 105 GG insoweit als besondere finanzverfassungsrechtliche Regelung, die den allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG vorgeht. Ob der Bund etwa eine Einkommensteuer, eine Verbrauchsteuer oder eine neue steuerliche Belastung gesetzlich regeln darf, beurteilt sich deshalb nicht einfach danach, ob sich irgendeine Sachkompetenz des Bundes finden lässt. Ist eine Abgabe ihrem materiellen Gehalt nach eine Steuer, richtet sich die Gesetzgebungskompetenz grundsätzlich nach Art. 105 GG.

Die Vorschrift ist zugleich nur ein Teil der sogenannten Steuerhoheit. Zu unterscheiden sind:

Gesetzgebungshoheit: Wer darf die Steuer gesetzlich regeln? – Art. 105 GG.
Ertragshoheit: Wem steht das Steueraufkommen zu? – insbesondere Art. 106 GG.
Verwaltungshoheit: Welche Behörden setzen die Steuer fest und erheben sie? – Art. 108 GG.

Diese drei Zuständigkeiten müssen nicht bei derselben staatlichen Ebene liegen. Eine Steuer kann beispielsweise bundesgesetzlich geregelt, von Landesfinanzbehörden verwaltet und hinsichtlich ihres Aufkommens zwischen Bund und Ländern verteilt werden. Informationen über die praktische Organisation der Finanzverwaltung finden sich ergänzend bei steuerrecht-faq.de zu Steuerbehörden und Finanzgerichten.

Was ist eine „Steuer“ im Sinne des Art. 105 GG?

Art. 105 GG gilt für Steuern. Ob eine staatliche Geldleistung als Steuer bezeichnet wird, ist dabei nicht entscheidend. Maßgeblich ist ihr materieller Charakter.

Das Bundesverfassungsgericht knüpft für den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff grundsätzlich an die Definition des § 3 Abs. 1 AO an. Danach sind Steuern Geldleistungen, die keine Gegenleistung für eine besondere staatliche Leistung darstellen, von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen auferlegt werden und von allen zu entrichten sind, bei denen der gesetzliche Tatbestand erfüllt ist. Die Einnahmeerzielung darf dabei auch lediglich Nebenzweck sein.

Gerade der fehlende Zusammenhang mit einer individuellen staatlichen Gegenleistung unterscheidet die Steuer von einer Gebühr. Beiträge wiederum werden typischerweise für die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder für einen besonderen Vorteil erhoben. Auch Sonderabgaben unterliegen einer anderen verfassungsrechtlichen Dogmatik.

Die Einordnung ist kompetenzrechtlich entscheidend: Handelt es sich um eine Steuer, greifen Art. 105 und 106 GG. Handelt es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, richtet sich die Gesetzgebungskompetenz grundsätzlich nach den Sachkompetenzen der Art. 70 ff. GG; zugleich gelten für solche Abgaben eigene verfassungsrechtliche Grenzen.

Kann der Gesetzgeber eine Abgabe anders bezeichnen und dadurch Art. 105 GG umgehen?

Nein. Maßgeblich ist nicht die Überschrift des Gesetzes, sondern die tatsächliche rechtliche Konstruktion der Abgabe. Eine Geldleistung wird nicht dadurch zur Gebühr, zum Beitrag oder zur „Abgabe“, dass der Gesetzgeber diesen Begriff verwendet.

Diese materielle Betrachtungsweise verhindert, dass die Kompetenzordnung der Finanzverfassung durch bloße sprachliche Gestaltung umgangen werden kann. Eine Abgabe, die nach ihren wesentlichen Merkmalen eine Steuer ist, benötigt daher eine Steuergesetzgebungskompetenz nach Art. 105 GG.

Was bedeutet die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 105 Abs. 1 GG?

Nach Art. 105 Abs. 1 GG besitzt der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über Zölle und Finanzmonopole. Anders als bei konkurrierender Gesetzgebung besteht hier grundsätzlich keine originäre Gesetzgebungsbefugnis der Länder.

Der Begriff der Zölle betrifft Abgaben, die an den grenzüberschreitenden Warenverkehr anknüpfen. Die praktische Bedeutung der nationalen Kompetenznorm wird heute allerdings erheblich durch das Unionsrecht überlagert. Die Zollunion gehört nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. a AEUV zu den ausschließlichen Zuständigkeiten der Europäischen Union. Das materielle Zollrecht ist daher weitgehend unionsrechtlich bestimmt.

Art. 105 Abs. 1 GG bleibt gleichwohl Bestandteil der innerstaatlichen Kompetenzordnung. Er bestimmt, dass dort, wo innerhalb der bundesstaatlichen Ordnung eine deutsche Gesetzgebungskompetenz für Zölle besteht, diese dem Bund und nicht den Ländern zukommt.

Was sind Finanzmonopole?

Ein Finanzmonopol verbindet eine ausschließliche oder besonders privilegierte staatliche wirtschaftliche Tätigkeit mit dem Zweck, Einnahmen für den Staat zu erzielen. Der Begriff ist historisch geprägt und besitzt heute nur noch geringe praktische Bedeutung.

Das bekannteste deutsche Beispiel war das Branntweinmonopol. Der Staat griff dabei nicht nur steuernd ein, sondern war selbst in ein monopolartig ausgestaltetes System der Alkoholübernahme und -verwertung eingebunden. Das deutsche Branntweinmonopol wurde mit Ablauf des 31. Dezember 2017 vollständig abgeschafft. Das Bundesministerium der Finanzen hat seine Entwicklung und Abschaffung ausführlich dokumentiert.

Nicht jedes staatliche Monopol ist ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 Abs. 1 GG. Kennzeichnend ist gerade seine fiskalische Funktion.

Was regelt Art. 105 Abs. 2 GG für die Grundsteuer?

Art. 105 Abs. 2 Satz 1 GG weist dem Bund ausdrücklich die konkurrierende Gesetzgebung über die Grundsteuer zu. Diese Formulierung gilt erst seit der Grundgesetzänderung von 2019.

Die ausdrückliche Regelung war erforderlich geworden, weil die frühere Bundeskompetenz für eine grundlegende Reform der Grundsteuer rechtlich umstritten war. Zwar hatte das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 u.a. die damaligen Bewertungsregeln für kompetenzgemäß erlassenes beziehungsweise fortgeltendes Bundesrecht angesehen. Das Gericht ließ jedoch ausdrücklich offen, ob für eine grundlegende Neukonzeption weiterhin die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt gewesen wären.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber beseitigte diese Unsicherheit. Nach der heutigen Fassung besitzt der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer unabhängig von den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG. Die Gesetzgebungsmaterialien bezeichnen dies ausdrücklich als uneingeschränkte konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes (BT-Drs. 19/11084).

Dürfen die Länder trotzdem eigene Grundsteuergesetze erlassen?

Ja. Die Bundeskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 Satz 1 GG wird durch eine Besonderheit in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG ergänzt. Danach dürfen die Länder auf dem Gebiet der Grundsteuer von Bundesrecht abweichende Regelungen treffen.

Dies ist eine ungewöhnliche Kombination: Einerseits besitzt der Bund ausdrücklich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz; andererseits gestattet das Grundgesetz den Ländern, von der bundesgesetzlichen Regelung abzuweichen. Für das Verhältnis zwischen Bundes- und Landesrecht gilt insoweit die besondere Kollisionsregel des Art. 72 Abs. 3 GG, nach der grundsätzlich das jeweils spätere Gesetz vorgeht.

Nach Art. 125b Abs. 3 GG durfte abweichendes Landesrecht erstmals für Zeiträume ab dem 1. Januar 2025 der Erhebung der Grundsteuer zugrunde gelegt werden. Seitdem können daher bundesgesetzliches Grundsteuermodell und abweichende Landesmodelle nebeneinander bestehen.

Warum wurde diese besondere Regelung für die Grundsteuer geschaffen?

Die Änderung von 2019 war eine unmittelbare Folge des Grundsteuerurteils des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 2018. Das Gericht hatte die jahrzehntelange Fortschreibung veralteter Einheitswerte wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG beanstandet und eine gesetzliche Neuregelung verlangt.

Gleichzeitig war zweifelhaft, ob eine grundlegende bundesgesetzliche Neukonzeption noch auf Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG gestützt werden konnte. Der Gesetzgeber entschied sich daher für einen verfassungsrechtlichen Mittelweg: Der Bund erhielt eine sichere Kompetenz zur Schaffung einer einheitlichen gesetzlichen Grundlage, während den Ländern durch die Abweichungsbefugnis eigene Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet wurden.

Die Gesetzgebungsmaterialien begründen diese Lösung unter anderem mit der Immobilität des Steuergegenstands und der bereits bestehenden kommunalen Hebesatzautonomie. Zugleich wird die Grundsteuer dort als historisch gewachsene und unverzichtbare Finanzierungsquelle der Kommunen bezeichnet (BT-Drs. 19/11084, S. 4 ff.).

Was bedeutet „konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern“?

Für Steuern außerhalb der besonders geregelten Grundsteuer bestimmt Art. 105 Abs. 2 Satz 2 GG zwei alternative Voraussetzungen für eine konkurrierende Bundeskompetenz:

Dem Bund steht das Aufkommen der betreffenden Steuer ganz oder teilweise zu, oder
die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG liegen vor.

Steht dem Bund das Steueraufkommen ganz oder teilweise zu, ist die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz unmittelbar eröffnet. Ob zusätzlich eine bundeseinheitliche Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich wäre, spielt dann keine Rolle.

Steht das Aufkommen dagegen ausschließlich den Ländern oder Gemeinden zu, kann eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 105 Abs. 2 Satz 2 GG grundsätzlich nur bestehen, wenn die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt sind.

Welche Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG sind gemeint?

Art. 72 Abs. 2 GG verlangt eine bundesgesetzliche Regelung, wenn und soweit sie zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist.

Es genügt nicht, dass eine bundesweit einheitliche Regelung politisch zweckmäßig oder einfacher erscheint. Die Erforderlichkeit muss sich aus einem der ausdrücklich genannten gesamtstaatlichen Gründe ergeben. Diese Voraussetzung ist verfassungsrechtlich überprüfbar.

Für Art. 105 Abs. 2 GG hat diese Klausel vor allem dort Bedeutung, wo das Steueraufkommen nicht dem Bund zufließt. Bei der Grundsteuer ist sie seit der Verfassungsänderung von 2019 dagegen gerade nicht mehr Voraussetzung der Bundeskompetenz.

Darf der Bund nach Art. 105 GG beliebig neue Steuern erfinden?

Nein. Diese Frage hat das Bundesverfassungsgericht im Beschluss zur Kernbrennstoffsteuer grundlegend geklärt. Art. 105 GG darf danach nicht isoliert gelesen werden. Vielmehr bilden Art. 105 und Art. 106 GG gemeinsam ein grundsätzlich geschlossenes Kompetenz- und Ertragssystem.

Das Gericht entschied im Beschluss vom 13. April 2017 – 2 BvL 6/13, dass die in Art. 105 und 106 GG genannten Steuern und Steuerarten sogenannte Typusbegriffe sind. Innerhalb dieser weit auszulegenden Typen darf der Gesetzgeber neue Ausgestaltungen und auch neue Steuern entwickeln. Ein völlig freies Steuererfindungsrecht jenseits der von der Finanzverfassung vorgegebenen Steuertypen besteht jedoch nicht.

Die Kernbrennstoffsteuer scheiterte gerade an dieser Grenze. Das Bundesverfassungsgericht qualifizierte sie insbesondere nicht als Verbrauchsteuer im verfassungsrechtlichen Sinne. Da sie auch keinem anderen Steuertyp der Finanzverfassung zugeordnet werden konnte, fehlte dem Bund die Gesetzgebungskompetenz.

Was bedeutet es, dass die Steuerarten „Typusbegriffe“ sind?

Die Finanzverfassung friert das Steuersystem nicht auf den historischen Stand des Jahres 1949 oder 1969 ein. Begriffe wie Einkommensteuer, Verbrauchsteuer oder Verkehrsteuer sind keine abschließenden technischen Definitionen jedes denkbaren Einzelfalls, sondern verfassungsrechtliche Typen.

Eine neue Steuer muss deshalb nicht mit einer bereits bestehenden Steuer identisch sein. Sie muss aber hinsichtlich ihrer prägenden Merkmale einem von der Verfassung anerkannten Steuertyp zugeordnet werden können. Maßgeblich sind insbesondere Steuergegenstand, Belastungsgrund, wirtschaftliche Wirkung und historische Typusmerkmale.

Diese Konstruktion schafft einerseits gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum und verhindert andererseits, dass die Kompetenz- und Ertragsordnung des Grundgesetzes durch beliebig neu bezeichnete Steuerarten unterlaufen wird. Eine aktuelle Darstellung dieser Rechtsprechung enthält auch die Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, WD 3 – 3000 – 058/25 / WD 4 – 3000 – 028/25.

Warum muss Art. 106 GG bei Art. 105 GG mitgelesen werden?

Art. 106 GG verteilt das Aufkommen der einzelnen Steuern zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Diese Ertragszuweisung ist nach der Rechtsprechung zugleich für die Reichweite der Gesetzgebungskompetenzen von Bedeutung.

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat 2017 entschieden, dass die Kompetenzordnung des Art. 105 GG in Verbindung mit den Steuertypen des Art. 106 GG grundsätzlich abschließend ist. Art. 106 GG ist damit nicht lediglich eine nachträgliche Regel darüber, wohin das Geld fließt. Seine Steuerarten strukturieren zugleich den verfassungsrechtlich zulässigen Raum für die Steuergesetzgebung.

Die Entscheidung war allerdings nicht unumstritten. Der Beschluss zur Kernbrennstoffsteuer enthält ein abweichendes Sondervotum, das Art. 105 Abs. 2 GG weiter verstand und die Gesetzgebungskompetenz nicht auf die in Art. 106 GG genannten Steuertypen beschränken wollte. Maßgeblich ist jedoch die gegenteilige Senatsmehrheit: Ein allgemeines Steuererfindungsrecht außerhalb des Systems der Art. 105 und 106 GG besteht danach nicht.

Welche Gesetzgebungskompetenz haben die Länder für Steuern?

Die Länder sind im Steuerrecht keineswegs auf Art. 105 Abs. 2a GG beschränkt. Soweit das Grundgesetz dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz zuweist, verbleibt die Gesetzgebung nach dem allgemeinen Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich bei den Ländern.

Auch eine Landessteuer muss sich jedoch in die abschließende Ordnung der Finanzverfassung einfügen. Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Kernbrennstoffsteuerentscheidung klargestellt, dass auch den Ländern kein unbegrenztes Recht zusteht, völlig neue, in Art. 105 und 106 GG nicht angelegte Steuertypen zu schaffen.

Daneben enthält Art. 105 Abs. 2a GG eine besonders wichtige ausdrückliche Länderkompetenz für örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern sowie für die Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer.

Was sind örtliche Verbrauchsteuern nach Art. 105 Abs. 2a GG?

Verbrauchsteuern belasten den Verbrauch bestimmter Güter. Das Bundesverfassungsgericht beschreibt sie als Steuern auf den Verbrauch vertretbarer Waren, die regelmäßig zum baldigen Verzehr oder kurzfristigen Verbrauch bestimmt sind. Sie sollen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erfassen, die sich im Verbrauch dieser Güter zeigt.

Für Art. 105 Abs. 2a GG muss eine solche Verbrauchsteuer zusätzlich örtlich sein. Ihr Steuertatbestand muss also einen hinreichenden Bezug zum Gebiet der jeweiligen Gemeinde aufweisen.

Wie dieser Ortsbezug zu bestimmen ist, hat das Bundesverfassungsgericht 2024 anhand der Tübinger Verpackungssteuer näher konkretisiert. Bei einer indirekt über den Verkauf erhobenen Verbrauchsteuer muss der Steuertatbestand den typischen Verbrauch innerhalb des Gemeindegebiets realitätsgerecht erfassen. Waren, die „zum Verbrauch an Ort und Stelle“ verkauft werden, erfüllen diese Anforderung ohne Weiteres. Auch bei Mitnahmeprodukten kann ein ausreichender Ortsbezug vorliegen, wenn aufgrund der Art der Ware und der örtlichen Gegebenheiten typischerweise noch innerhalb des Gemeindegebiets konsumiert wird (BVerfG, Beschluss vom 27.11.2024 – 1 BvR 1726/23).

Was sind örtliche Aufwandsteuern?

Aufwandsteuern knüpfen an die Verwendung von Einkommen für den persönlichen Lebensbedarf an. Besteuert wird ein äußerlich erkennbarer Konsum, der typischerweise Ausdruck wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ist.

Typische Beispiele sind die Zweitwohnungsteuer, die Hundesteuer und kommunale Übernachtungsteuern. Die Steuer muss dabei nicht unmittelbar beimjenigen erhoben werden, dessen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit belastet werden soll; auch eine indirekte Erhebung kann zulässig sein.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2022 für Übernachtungsteuern klargestellt, dass selbst der konkrete Zweck des Aufwandes für die kompetenzrechtliche Einordnung nicht ausschlaggebend ist. Auch eine beruflich veranlasste Übernachtung kann grundsätzlich Gegenstand einer Aufwandsteuer sein. Ob eine Besteuerung aus anderen verfassungsrechtlichen Gründen begrenzt ist, ist eine hiervon zu trennende Frage (BVerfG, Beschluss vom 22.03.2022 – 1 BvR 2868/15 u.a.).

Gibt Art. 105 Abs. 2a GG den Gemeinden selbst eine Gesetzgebungskompetenz?

Nein. Der Wortlaut weist die Gesetzgebungskompetenz den Ländern zu. Gemeinden sind keine Landesgesetzgeber und erhalten aus Art. 105 Abs. 2a GG nicht unmittelbar die Befugnis, eigene Steuern durch Satzung einzuführen.

Die Länder können ihre Kompetenz jedoch durch Kommunalabgabengesetze so ausgestalten, dass Gemeinden örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern durch Satzung erheben dürfen. Eine kommunale Steuersatzung benötigt daher eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage.

Für Bayern ergeben sich solche Befugnisse insbesondere aus dem Kommunalabgabengesetz. Einen Überblick über kommunale Steuern, Gebühren und Beiträge bietet bayerisches-kommunalrecht.de zu den Kommunalabgaben.

Wann ist eine Verbrauch- oder Aufwandsteuer „örtlich“?

Die Steuer muss an einen Vorgang anknüpfen, der einen hinreichend engen Bezug zum Gebiet der steuererhebenden Körperschaft besitzt. Eine Gemeinde soll auf Grundlage des Art. 105 Abs. 2a GG nicht Vorgänge besteuern können, die sich ihrem Charakter nach außerhalb ihres Gebiets vollziehen.

Bei ortsfesten Gegenständen ist dies regelmäßig unproblematisch. Die Zweitwohnungsteuer knüpft beispielsweise an das Innehaben einer Wohnung innerhalb des Gemeindegebiets an.

Schwieriger ist die Abgrenzung bei mobilen Gütern. Für Verbrauchsteuern hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zur Tübinger Verpackungssteuer vom 27. November 2024 verlangt, dass der steuerliche Anknüpfungspunkt den typischen Verbrauch im Gemeindegebiet realitätsgerecht erfasst. Eine rein theoretische Möglichkeit, dass das besteuerte Gut das Gemeindegebiet verlässt, beseitigt den örtlichen Charakter nicht. Umgekehrt genügt eine bloße Verkaufsstelle im Gemeindegebiet nicht zwangsläufig, wenn das besteuerte Gut typischerweise andernorts verbraucht wird.

Was bedeutet das Verbot gleichartiger Steuern?

Die Länder dürfen nach Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern nur erheben, solange und soweit sie bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind.

Damit soll verhindert werden, dass Länder und Gemeinden unter anderem Namen im Wesentlichen dieselbe Steuer nochmals erheben, die bereits bundesgesetzlich geregelt ist. Das Gleichartigkeitsverbot schützt zugleich die bundesstaatliche Kompetenz- und Ertragsordnung.

Die Prüfung erfolgt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anhand einer Gesamtbetrachtung. Von Bedeutung sind insbesondere Steuergegenstand, Belastungsgrund, Bemessungsgrundlage, Erhebungstechnik und wirtschaftliche Auswirkungen. Eine gewisse Überschneidung reicht für Gleichartigkeit nicht aus.

Ist eine kommunale Übernachtungsteuer der Umsatzsteuer gleichartig?

Nein. Das Bundesverfassungsgericht hat dies 2022 ausdrücklich entschieden. Zwar knüpfen sowohl die Umsatzsteuer als auch eine Übernachtungsteuer an einen entgeltlichen Vorgang an. Die Umsatzsteuer besitzt aber einen sehr viel umfassenderen Steuergegenstand, während die Übernachtungsteuer nur einen bestimmten Aufwand erfasst.

Das Gleichartigkeitsverbot darf nach Ansicht des Gerichts nicht so weit verstanden werden, dass die Umsatzsteuer wegen ihres umfassenden Anwendungsbereichs praktisch jede örtliche Aufwandsteuer ausschließt. Eine solche Auslegung würde die ausdrücklich in Art. 105 Abs. 2a GG eingeräumte Länderkompetenz weitgehend leerlaufen lassen.

Ist die Tübinger Verpackungssteuer nach Art. 105 Abs. 2a GG zulässig?

Ja. Das Bundesverfassungsgericht hat die Tübinger Verpackungssteuer mit Beschluss vom 27. November 2024 kompetenzrechtlich gebilligt.

Die Steuer auf bestimmte Einwegverpackungen und Einwegbesteck ist danach eine Verbrauchsteuer. Sie ist insbesondere nicht mit der Umsatzsteuer gleichartig: Während die Umsatzsteuer an den Wert einer unternehmerischen Leistung anknüpft, belastet die Verpackungssteuer den Verbrauch einer bestimmten Zahl von Einwegartikeln.

Auch die bundesgesetzliche Einwegkunststoffabgabe sperrt die kommunale Verpackungssteuer nicht nach Art. 105 Abs. 2a GG. Das Bundesverfassungsgericht stellte insoweit fest, dass es sich bei der Einwegkunststoffabgabe nicht um eine bundesgesetzliche Steuer handelt, mit der die kommunale Steuer im Sinne der Norm gleichartig sein könnte.

Die Entscheidung ist für Art. 105 Abs. 2a GG besonders bedeutsam, weil sie sowohl den Begriff der Verbrauchsteuer als auch die Anforderungen an Örtlichkeit und Gleichartigkeit präzisiert.

Dürfen örtliche Steuern auch Lenkungszwecke verfolgen?

Ja. Die Erzielung von Einnahmen muss bei einer Steuer zwar zumindest Nebenzweck sein. Daneben darf eine Steuer aber außerfiskalische Zwecke verfolgen, etwa um bestimmtes Verhalten finanziell weniger attraktiv zu machen.

Die Tübinger Verpackungssteuer sollte beispielsweise nicht nur Einnahmen erzielen, sondern zugleich Einwegverpackungen reduzieren und Mehrwegsysteme fördern. Ein solcher Lenkungszweck nimmt der Abgabe nicht ihre Eigenschaft als Steuer.

Allerdings können sich zusätzliche Kompetenzgrenzen ergeben, wenn eine steuerliche Lenkung mit einer abschließenden bundesrechtlichen Sachregelung in Konflikt gerät. Die bloße Tatsache, dass der Bund denselben Lebensbereich ebenfalls reguliert, macht eine örtliche Steuer jedoch noch nicht kompetenzwidrig. Auch dies hat das Bundesverfassungsgericht in seiner neueren Rechtsprechung hervorgehoben.

Was regelt Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG bei der Grunderwerbsteuer?

Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG gibt den Ländern die Befugnis, den Steuersatz der Grunderwerbsteuer selbst zu bestimmen. Diese Regelung wurde durch die Föderalismusreform 2006 eingeführt.

Die Kompetenz ist auf die Bestimmung des Steuersatzes beschränkt. Andere zentrale Elemente der Grunderwerbsteuer – etwa Steuergegenstand, Steuerbefreiungen, Bemessungsgrundlage und Steuerschuldnerschaft – verbleiben grundsätzlich im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

Die Bundesregierung hat diese Kompetenzverteilung ausdrücklich bestätigt: Mit Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG wurde den Ländern die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis hinsichtlich des Steuersatzes übertragen, während die übrigen materiellen Regelungen weiterhin der konkurrierenden Bundeskompetenz unterliegen (BT-Drs. 18/5768, S. 17).

Können die Länder bei der Grunderwerbsteuer unterschiedliche Steuersätze festsetzen?

Zwischen den Ländern dürfen unterschiedliche Grunderwerbsteuersätze gelten. Gerade dies ist der praktische Hauptzweck der 2006 eingeführten Länderkompetenz. Jedes Land kann den für sein Gebiet geltenden Steuersatz gesetzlich bestimmen.

Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob ein Land innerhalb seines eigenen Gebiets unterschiedliche Steuersätze für verschiedene Arten von Erwerbsvorgängen oder abhängig von der Höhe der Bemessungsgrundlage festlegen dürfte. Die Bundesregierung hat Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG insoweit eng verstanden und in einer Antwort von 2015 die Auffassung vertreten, die Vorschrift gestatte zwar regional verschiedene, nicht aber sachlich gestaffelte Steuersätze. Eine abschließende verfassungsgerichtliche Klärung dieses speziellen Punktes steht jedoch nicht im Mittelpunkt der bisherigen Rechtsprechung.

Was unterscheidet den Grunderwerbsteuersatz vom kommunalen Hebesatz?

Die Länderkompetenz für den Grunderwerbsteuersatz nach Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG ist von den Hebesatzrechten der Gemeinden zu unterscheiden.

Bei der Grunderwerbsteuer legt das jeweilige Land den gesetzlichen Steuersatz für sein Landesgebiet fest. Bei Grund- und Gewerbesteuer besitzen dagegen die Gemeinden aufgrund von Art. 106 Abs. 6 GG ein verfassungsrechtlich geschütztes Recht, innerhalb der gesetzlichen Grenzen eigene Hebesätze festzusetzen.

Die Kompetenznormen liegen daher auf unterschiedlichen Ebenen: Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG betrifft Gesetzgebung durch das Land; das Hebesatzrecht nach Art. 106 Abs. 6 GG betrifft die konkrete steuerliche Gestaltungsbefugnis der Gemeinde.

Wann braucht ein Steuergesetz die Zustimmung des Bundesrates?

Art. 105 Abs. 3 GG bestimmt, dass Bundesgesetze über Steuern der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, wenn deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden beziehungsweise Gemeindeverbänden ganz oder teilweise zufließt.

Die Vorschrift sichert den Ländern eine institutionelle Beteiligung an der Bundesgesetzgebung, wenn ihre eigenen oder die kommunalen Steuereinnahmen betroffen sind. Der Bundesgesetzgeber kann solche Steuern daher nicht allein gegen den Bundesrat regeln.

Das betrifft insbesondere Steuern, deren Aufkommen vollständig den Ländern oder Gemeinden zufließt, sowie Gemeinschaftsteuern, deren Ertrag zwischen Bund und Ländern aufgeteilt wird. Art. 105 Abs. 3 GG verknüpft damit Gesetzgebungskompetenz und Ertragshoheit institutionell miteinander.

Ist jedes Bundesgesetz mit finanziellen Auswirkungen zustimmungsbedürftig?

Nein. Art. 105 Abs. 3 GG knüpft nicht allgemein an finanzielle Auswirkungen eines Gesetzes auf Länder oder Gemeinden an. Er erfasst Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder teilweise zufließt.

Ein Gesetz wird deshalb nicht schon dadurch zustimmungsbedürftig, dass es mittelbar zu Mindereinnahmen oder Mehrausgaben der Länder führt. Für eine Zustimmungspflicht muss ein entsprechender verfassungsrechtlicher Tatbestand erfüllt sein. Neben Art. 105 Abs. 3 GG können allerdings auch andere Vorschriften des Grundgesetzes ein Zustimmungserfordernis begründen.

Welche Bedeutung hat Art. 105 GG für die kommunale Finanzautonomie?

Art. 105 GG weist Gesetzgebungskompetenzen grundsätzlich Bund und Ländern zu. Gemeinden erhalten daraus nur mittelbar Gestaltungsmöglichkeiten. Gleichwohl besitzt insbesondere Art. 105 Abs. 2a GG erhebliche Bedeutung für die kommunale Finanzautonomie.

Die Länder können Gemeinden ermächtigen, örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern durch Satzung einzuführen. Dadurch entsteht ein begrenzter Bereich eigenständiger kommunaler Steuerpolitik. Das Bundesverfassungsgericht berücksichtigt bei der Auslegung des Art. 105 Abs. 2a GG auch die kommunale Finanzhoheit, die durch die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG geschützt wird.

Die kommunale Steuerautonomie ist jedoch nicht unbegrenzt. Jede kommunale Steuer benötigt eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage und muss die Tatbestandsmerkmale des Art. 105 Abs. 2a GG – insbesondere Örtlichkeit und fehlende Gleichartigkeit mit einer Bundessteuer – einhalten.

Welche Bedeutung hat Art. 105 GG für die Grundrechte?

Art. 105 GG ist in erster Linie eine Kompetenznorm. Er beantwortet die Frage, welcher Gesetzgeber eine Steuer regeln darf, nicht dagegen abschließend, ob die Steuer materiell verfassungsgemäß ist.

Ein kompetenzgemäß erlassenes Steuergesetz muss deshalb zusätzlich insbesondere den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten. Gerade das Grundsteuerurteil von 2018 zeigt diese Trennung deutlich: Das Bundesverfassungsgericht bejahte die Kompetenz des Bundes für das damals geltende Bewertungsrecht, erklärte dessen jahrzehntelang veraltete Bewertungsmaßstäbe aber wegen ihrer gleichheitswidrigen Belastungswirkungen für verfassungswidrig.

Umgekehrt kann ein inhaltlich möglicherweise sachgerechtes Steuergesetz bereits deshalb verfassungswidrig sein, weil dem Gesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehlt. Dies war der entscheidende Fehler des Kernbrennstoffsteuergesetzes.

Welche Bedeutung hat das Unionsrecht für Art. 105 GG?

Art. 105 GG verteilt ausschließlich die Kompetenzen innerhalb der deutschen bundesstaatlichen Ordnung. Ob und in welchem Umfang eine so zugewiesene deutsche Gesetzgebungskompetenz tatsächlich ausgeübt werden darf, bestimmt sich zusätzlich nach dem Recht der Europäischen Union.

Besonders deutlich ist dies bei den Zöllen. Obwohl Art. 105 Abs. 1 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zuweist, gehört die Zollunion nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. a AEUV zur ausschließlichen Kompetenz der Europäischen Union.

Auch im Steuerrecht bestehen umfangreiche unionsrechtliche Vorgaben, insbesondere bei der Umsatzsteuer und bei harmonisierten Verbrauchsteuern. Art. 105 GG beseitigt diese Bindungen nicht. Die innerstaatliche Kompetenzverteilung und die unionsrechtliche Zuständigkeitsordnung beantworten unterschiedliche Fragen.

Wie hat sich Art. 105 GG historisch entwickelt?

Die Grundstruktur einer besonderen Steuergesetzgebungskompetenz bestand bereits im Grundgesetz von 1949. Die heutige Systematik wurde jedoch insbesondere durch die große Finanzreform von 1969 geprägt. Damals wurden die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern umfassend neu geordnet und unter anderem die besondere Kompetenz für örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern in Art. 105 Abs. 2a GG verankert.

Eine weitere wichtige Änderung erfolgte 2006 im Rahmen der Föderalismusreform I. Seitdem dürfen die Länder nach Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG selbst den Steuersatz der Grunderwerbsteuer bestimmen.

2019 wurde schließlich die heutige Sonderregel für die Grundsteuer eingefügt. Der Bund erhielt ausdrücklich eine von Art. 72 Abs. 2 GG unabhängige konkurrierende Gesetzgebungskompetenz. Gleichzeitig wurde in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG die Abweichungsgesetzgebung der Länder eingeführt. Art. 105 GG bildet damit keinen statischen Kompetenzkatalog, sondern spiegelt mehrere Entwicklungsstufen des deutschen Finanzföderalismus wider.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 105 GG kann nur im Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften der Finanz- und Kompetenzverfassung vollständig verstanden werden. Art. 70 GG enthält den allgemeinen Ausgangspunkt der Länderzuständigkeit. Art. 72 GG regelt die konkurrierende Gesetzgebung und enthält sowohl die für Art. 105 Abs. 2 Satz 2 wichtige Erforderlichkeitsklausel als auch die Abweichungskompetenz der Länder bei der Grundsteuer. Art. 106 GG verteilt das Steueraufkommen und prägt nach der Rechtsprechung zugleich die zulässigen Steuertypen. Art. 108 GG regelt die Steuerverwaltung. Art. 125b Abs. 3 GG enthielt schließlich die Übergangsregel für die seit 2025 praktisch wirksame Abweichungsgesetzgebung bei der Grundsteuer.

Art. 70 GG – Grundsatz der Gesetzgebungskompetenz der Länder
Art. 72 GG – Konkurrierende Gesetzgebung, Erforderlichkeitsklausel und Abweichungsrecht bei der Grundsteuer
Art. 106 GG – Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden
Art. 107 GG – Verteilung des Länderanteils an Steuern und bundesstaatlicher Finanzausgleich
Art. 108 GG – Verwaltung der Steuern durch Bundes- und Landesfinanzbehörden
Art. 125b GG – Übergangsrecht zur Abweichungsgesetzgebung bei der Grundsteuer

Rechtsprechung zu Art. 105 GG

Fachartikel zu Art. 105 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 105 GG.

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