Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 91 GG – Innerer Notstand

Wortlaut des Art. 91 GG

(1) Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann ein Land Polizeikräfte anderer Länder sowie Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen und des Bundesgrenzschutzes anfordern.

(2) Ist das Land, in dem die Gefahr droht, nicht selbst zur Bekämpfung der Gefahr bereit oder in der Lage, so kann die Bundesregierung die Polizei in diesem Lande und die Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen sowie Einheiten des Bundesgrenzschutzes einsetzen. Die Anordnung ist nach Beseitigung der Gefahr, im übrigen jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben. Erstreckt sich die Gefahr auf das Gebiet mehr als eines Landes, so kann die Bundesregierung, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist, den Landesregierungen Weisungen erteilen; Satz 1 und Satz 2 bleiben unberührt.

Artikel 91 GG kurz erklärt

Art. 91 GG regelt den sogenannten inneren Notstand. Gemeint ist keine gewöhnliche Krise und auch kein allgemeiner „Notstand“, sondern eine außergewöhnlich schwere Bedrohung für den Bestand des Bundes oder eines Landes oder für die freiheitliche demokratische Grundordnung.

Zunächst bleibt die Gefahrenabwehr Sache des betroffenen Landes. Nach Art. 91 Abs. 1 GG darf es aber insbesondere Polizeikräfte anderer Länder und Kräfte der Bundespolizei anfordern. Erst wenn das Land zur Bekämpfung der Gefahr nicht bereit oder nicht in der Lage ist, erhält die Bundesregierung nach Absatz 2 außergewöhnliche Eingriffsbefugnisse: Sie kann Polizeikräfte ihren Weisungen unterstellen, Bundespolizei einsetzen und bei länderübergreifenden Gefahren den Landesregierungen Weisungen erteilen.

Art. 91 GG erlaubt für sich allein keinen Einsatz der Bundeswehr. Ein militärischer Inlandseinsatz im inneren Notstand richtet sich nach dem wesentlich strengeren Art. 87a Abs. 4 GG. Außerdem dürfen Maßnahmen nach Art. 91 GG gemäß Art. 9 Abs. 3 GG nicht gegen rechtmäßige Arbeitskämpfe zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen gerichtet werden.

Erläuterungen zu Art. 91 GG

Was ist der „innere Notstand“?

Der Begriff bezeichnet eine außergewöhnliche Gefahrenlage innerhalb Deutschlands, in der zentrale Grundlagen des Staates oder der freiheitlichen demokratischen Ordnung bedroht sind.

Art. 91 GG nennt dafür zwei Schutzgüter:

den Bestand des Bundes oder eines Landes und
die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes.

Eine gewöhnliche Störung der öffentlichen Sicherheit genügt nicht. Art. 91 GG ist eine verfassungsrechtliche Krisenvorschrift für existenzielle beziehungsweise systemgefährdende Situationen.

Ist jeder politische oder gesellschaftliche „Notstand“ ein Fall des Art. 91 GG?

Nein.

Bezeichnungen wie „Klimanotstand“, „Gesundheitsnotstand“, „Energienotstand“ oder „Haushaltsnotstand“ haben für sich genommen nichts mit Art. 91 GG zu tun.

Entscheidend ist allein, ob tatsächlich eine drohende Gefahr für die in Art. 91 GG ausdrücklich genannten Verfassungsgüter besteht.

Auch eine schwere Naturkatastrophe oder ein großflächiger Stromausfall fällt nicht allein wegen seiner Intensität unter Art. 91 GG. Für Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle enthält insbesondere Art. 35 Abs. 2 und 3 GG eigene Regeln.

Was bedeutet „drohende Gefahr“?

Art. 91 GG verlangt nicht, dass der Angriff auf die staatliche Ordnung bereits erfolgreich begonnen oder der Staat bereits teilweise zusammengebrochen ist.

Die Gefahr darf aber auch nicht nur abstrakt oder hypothetisch sein.

Erforderlich ist eine hinreichend konkrete Gefahrenlage für eines der besonders hochrangigen Schutzgüter des Art. 91 GG. Wegen der außergewöhnlichen Eingriffsbefugnisse ist die Vorschrift eng auszulegen.

Was bedeutet „Bestand des Bundes oder eines Landes“?

Geschützt wird die staatliche Existenz des Bundes beziehungsweise eines Landes.

Darunter fallen insbesondere Gefahren, die sich gegen die grundlegende territoriale, institutionelle oder staatliche Fortexistenz richten.

Nicht jede Beeinträchtigung staatlicher Tätigkeit gefährdet bereits den Bestand. Ein Ausfall einzelner Behörden, schwere Ausschreitungen oder erhebliche Kriminalität genügen nicht automatisch.

Art. 91 GG setzt eine Gefahrenqualität voraus, die den Staat oder ein Land in seiner grundlegenden Existenz beziehungsweise Funktionsfähigkeit trifft.

Was ist die freiheitliche demokratische Grundordnung?

Die freiheitliche demokratische Grundordnung umfasst den unverzichtbaren Kern einer freiheitlichen Verfassungsordnung.

Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Begriff insbesondere in seiner Rechtsprechung zum Parteiverbot konkretisiert. Zu den zentralen Elementen gehören:

die Menschenwürde,
das Demokratieprinzip,
die Rückbindung staatlicher Gewalt an das Volk,
die Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt,
die Kontrolle staatlichen Handelns durch unabhängige Gerichte und
das staatliche Gewaltmonopol.

Nicht jede Verletzung irgendeiner Verfassungsnorm stellt deshalb bereits einen Angriff auf die freiheitliche demokratische Grundordnung dar. Art. 91 GG schützt deren fundamentalen Kern.

Ist die freiheitliche demokratische Grundordnung mit der gesamten Verfassung identisch?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet zwischen der gesamten verfassungsmäßigen Ordnung und der freiheitlichen demokratischen Grundordnung.

Letztere umfasst nur diejenigen Prinzipien, die für einen freiheitlichen demokratischen Verfassungsstaat unverzichtbar sind.

Eine politische Forderung nach Änderung einer einzelnen Verfassungsbestimmung löst daher selbstverständlich keinen inneren Notstand aus.

Ist Kritik an der Verfassung oder Regierung ein Fall des Art. 91 GG?

Nein.

Art. 91 GG schützt nicht die jeweilige Bundesregierung, eine bestimmte politische Mehrheit oder einzelne staatliche Entscheidungen vor Kritik.

Meinungsfreiheit, Versammlungsfreiheit, politische Opposition und demokratischer Protest sind gerade Bestandteile einer freiheitlichen demokratischen Ordnung.

Ein innerer Notstand setzt eine qualitativ wesentlich schwerere Gefährdung voraus.

Wer ist zunächst für die Bekämpfung eines inneren Notstandes zuständig?

Grundsätzlich das betroffene Land.

Art. 91 GG respektiert damit zunächst die allgemeine Polizeihoheit und Verwaltungszuständigkeit der Länder.

Absatz 1 erweitert lediglich die Möglichkeiten eines Landes, sich für eine außergewöhnliche Gefahrenlage zusätzliche Kräfte zu beschaffen.

Erst Absatz 2 ermöglicht einen wesentlich stärkeren Eingriff der Bundesregierung in die Länderzuständigkeit.

Was darf ein Land nach Art. 91 Abs. 1 GG tun?

Zur Abwehr der qualifizierten Gefahr kann ein Land anfordern:

Polizeikräfte anderer Länder,
Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen sowie
Kräfte des Bundesgrenzschutzes.

Der im Grundgesetz weiterhin verwendete Begriff „Bundesgrenzschutz“ bezeichnet heute die Bundespolizei. Der Bundesgrenzschutz wurde zum 1. Juli 2005 in Bundespolizei umbenannt, ohne dass die Terminologie des Art. 91 GG entsprechend geändert wurde.

Kann ein Land nach Art. 91 Abs. 1 GG die Bundespolizei anfordern?

Ja.

§ 11 Abs. 1 Nr. 3 Bundespolizeigesetz konkretisiert diese Möglichkeit ausdrücklich.

Danach kann die Bundespolizei zur Unterstützung eines Landes verwendet werden, um eine drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes im Sinne des Art. 91 Abs. 1 GG abzuwehren.

Voraussetzung ist nach dem Bundespolizeigesetz außerdem, dass das Land die Aufgabe ohne diese Unterstützung nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten erfüllen kann.

Welches Polizeirecht gilt bei einer angeforderten Bundespolizei?

Bei einer Unterstützung nach Art. 91 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 11 BPolG richtet sich die Tätigkeit der Bundespolizei grundsätzlich nach dem Recht des unterstützten Landes.

Die Bundespolizei wird in dieser Konstellation zur Unterstützung der Landesaufgabe eingesetzt.

§ 11 Abs. 2 BPolG bestimmt außerdem grundsätzlich eine fachliche Weisungsbindung an das unterstützte Land.

Dies unterscheidet den kooperativen Fall des Art. 91 Abs. 1 GG wesentlich vom bundesgeleiteten Eingriff nach Art. 91 Abs. 2 GG.

Hat das Land einen Anspruch auf Unterstützung?

Für die Bundespolizei enthält das geltende Bundespolizeigesetz eine weitgehende Verpflichtung zur Unterstützung.

Nach § 11 Abs. 4 BPolG ist einer Anforderung grundsätzlich zu entsprechen, soweit nicht die Verwendung der Bundespolizei für Bundesaufgaben dringender ist.

Bei Polizeikräften anderer Länder ist zusätzlich das bundesstaatliche Verhältnis zwischen den Ländern zu berücksichtigen. Eine sachlich nicht gerechtfertigte Verweigerung notwendiger Hilfe kann mit dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens in Konflikt geraten.

Was sind „Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen“?

Art. 91 Abs. 1 GG beschränkt die mögliche Unterstützung nicht ausschließlich auf Polizeikräfte.

Je nach Gefahrenlage können auch andere staatliche Verwaltungskapazitäten von Bedeutung sein.

Welche konkrete Hilfe zulässig ist, hängt jedoch von den jeweiligen Zuständigkeiten, gesetzlichen Befugnissen und dem konkreten Unterstützungsbedarf ab.

Art. 91 Abs. 1 GG ist keine Blankovollmacht, sämtliche Behörden beliebig mit polizeilichen Zwangsbefugnissen auszustatten.

Kann ein Land nach Art. 91 Abs. 1 GG die Bundeswehr anfordern?

Nicht auf Grundlage des Art. 91 Abs. 1 GG.

Die Streitkräfte werden dort gerade nicht genannt.

Ein Einsatz der Bundeswehr im inneren Notstand kommt erst unter den zusätzlichen Voraussetzungen des Art. 87a Abs. 4 GG in Betracht.

Diese Trennung ist bewusst gewählt und für die deutsche Notstandsverfassung von zentraler Bedeutung.

Wann greift Art. 91 Abs. 2 GG ein?

Absatz 2 setzt dieselbe qualifizierte Gefahr voraus wie Absatz 1.

Zusätzlich muss das betroffene Land:

zur Bekämpfung der Gefahr nicht bereit oder
zur Bekämpfung der Gefahr nicht in der Lage

sein.

Erst dann erhält die Bundesregierung außergewöhnliche Leitungs- und Weisungsbefugnisse.

Was bedeutet „nicht bereit“?

Gemeint ist grundsätzlich eine Situation, in der die zuständigen Organe des Landes die erforderliche Bekämpfung der verfassungsgefährdenden Lage nicht vornehmen wollen.

Die Norm berücksichtigt damit auch die extreme Konstellation, dass staatliche Stellen eines Landes gegenüber einer existenziellen Gefahr versagen, sie dulden oder sich ihr nicht entgegenstellen.

Politische Meinungsverschiedenheiten mit der Bundesregierung genügen selbstverständlich nicht.

Was bedeutet „nicht in der Lage“?

Das Land kann grundsätzlich bekämpfungsbereit sein, aber faktisch nicht mehr über ausreichende Kräfte oder Steuerungsmöglichkeiten verfügen.

Dies kann etwa bei einer außergewöhnlich großen oder organisatorisch schwer beherrschbaren Gefahrenlage denkbar sein.

Art. 91 Abs. 2 GG erlaubt dann eine bundesweite Konzentration und Leitung verfügbarer Polizeikräfte.

Welche Befugnisse erhält die Bundesregierung nach Absatz 2?

Die Bundesregierung kann insbesondere:

die Polizei des betroffenen Landes ihren Weisungen unterstellen,
die eingesetzten Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen und
Einheiten der Bundespolizei einsetzen.

Damit verändert sich die normale föderale Polizeistruktur vorübergehend erheblich.

Die Bundesregierung erhält eine zentrale Leitungsbefugnis, um die qualifizierte Gefahrenlage wirksam bekämpfen zu können.

Handelt bei Art. 91 Abs. 2 GG das Bundesinnenministerium allein?

Die Verfassung weist die Entscheidung ausdrücklich der Bundesregierung zu.

Damit ist das Kollegialorgan aus Bundeskanzler und Bundesministern gemeint.

Eine derart weitreichende Veränderung der föderalen Polizeiverantwortung soll nicht allein von einem einzelnen Bundesminister angeordnet werden.

Welche Rolle spielt die Bundespolizei nach Art. 91 Abs. 2 GG?

Die Bundesregierung kann Einheiten der Bundespolizei einsetzen.

§ 7 Abs. 1 Bundespolizeigesetz konkretisiert diesen Einsatz.

Danach hat die Bundespolizei bei einem Einsatz nach Art. 91 Abs. 2 GG Gefahren von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen abzuwehren.

Anders als im Unterstützungsfall des Absatzes 1 geht es hier nicht mehr um eine lediglich vom Land angeforderte Hilfeleistung, sondern um die besondere bundesgeleitete Notstandsbefugnis.

Kann die Bundesregierung jedes beliebige Land ihrer Weisungsgewalt unterstellen?

Nein.

Für die Unterstellung der Polizei nach Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG müssen sämtliche Voraussetzungen des inneren Notstandes erfüllt sein.

Insbesondere genügt es nicht, dass die Bundesregierung mit der Gefahreneinschätzung oder Polizeipolitik einer Landesregierung unzufrieden ist.

Die außergewöhnliche Bundeskompetenz setzt eine drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung und die fehlende Bereitschaft oder Fähigkeit des betroffenen Landes zur Gefahrenbekämpfung voraus.

Wie lange darf die Bundesregierung die Polizeikräfte ihren Weisungen unterstellen?

Nur solange die verfassungsrechtliche Ausnahmelage besteht.

Art. 91 Abs. 2 Satz 2 GG verpflichtet zur Aufhebung der Anordnung, sobald die Gefahr beseitigt ist.

Die Bundesleitung kann also nicht über die tatsächliche Notstandslage hinaus fortgeführt werden.

Kann der Bundesrat den Einsatz beenden?

Ja.

Nach Art. 91 Abs. 2 Satz 2 GG ist die Anordnung außerdem jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben.

Der Bundesrat besitzt damit eine zentrale föderale Kontrollfunktion.

Die Bundesregierung kann ihre außergewöhnlichen Weisungsbefugnisse nicht gegen einen entsprechenden Aufhebungswillen des Bundesrates dauerhaft aufrechterhalten.

Kann der Bundestag einen Einsatz nach Art. 91 Abs. 2 GG unmittelbar beenden?

Art. 91 Abs. 2 GG nennt hierfür ausdrücklich den Bundesrat, nicht den Bundestag.

Der Bundestag behält jedoch seine allgemeinen parlamentarischen Kontrollrechte gegenüber der Bundesregierung.

Anders ist die ausdrückliche Regelung bei einem zusätzlichen Bundeswehreinsatz nach Art. 87a Abs. 4 GG: Dort ist der Streitkräfteeinsatz einzustellen, wenn der Bundestag oder der Bundesrat dies verlangen.

Was gilt bei einer Gefahr in mehreren Ländern?

Erstreckt sich die Gefahr über das Gebiet mehr als eines Landes, eröffnet Art. 91 Abs. 2 Satz 3 GG eine zusätzliche Koordinierungsbefugnis.

Die Bundesregierung kann den betroffenen Landesregierungen Weisungen erteilen, soweit dies zur wirksamen Bekämpfung der Gefahr erforderlich ist.

Die Vorschrift soll verhindern, dass eine länderübergreifende existenzielle Gefahrenlage durch unkoordinierte Einzelmaßnahmen verschiedener Länder nicht wirksam beherrscht werden kann.

Muss bei länderübergreifender Gefahr jedes Land „nicht bereit oder nicht in der Lage“ sein?

Art. 91 Abs. 2 Satz 3 GG enthält für die länderübergreifende Koordinierung eine eigene Regelung.

Die Bundesregierung darf den Landesregierungen Weisungen erteilen, soweit dies für eine wirksame Bekämpfung der über mehrere Länder reichenden Gefahr erforderlich ist.

Die Vorschrift dient damit gerade der überregionalen Koordinierung und ist von der Unterstellung einzelner Polizeikräfte nach Satz 1 zu unterscheiden.

Wegen des intensiven Eingriffs in die Länderautonomie bleibt auch diese Befugnis strikt an die qualifizierte Gefahrenlage und den Erforderlichkeitsgrundsatz gebunden.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 91 GG und Art. 35 GG?

Art. 35 GG betrifft insbesondere Amtshilfe sowie Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle.

Art. 91 GG betrifft dagegen eine politisch-verfassungsrechtliche Existenzgefahr für den Staat oder die freiheitliche demokratische Grundordnung.

Beispiele:

Ein extremes Hochwasser kann Art. 35 GG betreffen.
Ein schwerer Stromausfall kann je nach Ursache und Lage Art. 35 GG betreffen.
Ein organisierter Angriff auf die freiheitliche demokratische Staatsordnung kann Art. 91 GG betreffen.

Die Vorschriften dürfen nicht allein deshalb vermischt werden, weil beide besonders schwere Krisenlagen betreffen.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 91 GG und Art. 87a Abs. 4 GG?

Art. 91 GG betrifft in erster Linie den Einsatz und die zentrale Steuerung von Polizeikräften.

Art. 87a Abs. 4 GG erlaubt darüber hinaus unter nochmals strengeren Voraussetzungen einen Einsatz der Streitkräfte.

Für einen Bundeswehreinsatz müssen insbesondere:

die Voraussetzungen des Art. 91 Abs. 2 GG vorliegen,
Polizeikräfte und Bundespolizei nicht ausreichen und
die besonderen Einsatzgrenzen des Art. 87a Abs. 4 GG eingehalten werden.

Die Bundeswehr kann dabei insbesondere zum Schutz ziviler Objekte sowie gegen organisierte und militärisch bewaffnete Aufständische eingesetzt werden.

Kann die Bundesregierung bei jedem inneren Notstand sofort die Bundeswehr einsetzen?

Nein.

Art. 87a Abs. 4 GG errichtet eine zusätzliche Eskalationsstufe.

Zunächst sind die polizeilichen Mittel des Art. 91 GG maßgeblich. Nur wenn diese Kräfte nicht ausreichen und die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind, kann ein Streitkräfteeinsatz in Betracht kommen.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese Abstufung besonders hervorgehoben.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2012 zum Verhältnis von Art. 91 und Art. 87a GG?

Im Plenarbeschluss vom 3. Juli 2012 über militärische Mittel bei besonders schweren Unglücksfällen stellte das Bundesverfassungsgericht auch die besondere Struktur des inneren Notstandes heraus.

Art. 91 GG selbst sieht nur Polizei- und Bundespolizeikräfte vor.

Für den Einsatz der Streitkräfte verlangt Art. 87a Abs. 4 GG zusätzliche Voraussetzungen.

Die engen Vorgaben für den militärischen Einsatz gegen innere politische Unruhen dürfen nicht durch andere Notstandstatbestände umgangen werden.

Dürfen Soldaten im inneren Notstand gegen Demonstranten eingesetzt werden?

Eine gewöhnliche Demonstration oder auch erhebliche Ausschreitungen eröffnen keinen allgemeinen militärischen Einsatz.

Art. 87a Abs. 4 GG erlaubt militärische Mittel zur Bekämpfung von Aufständischen nur unter den dort ausdrücklich genannten extremen Voraussetzungen.

Das Bundesverfassungsgericht betont, dass spezifisch militärischer Waffeneinsatz im Zusammenhang mit inneren Unruhen nicht über andere Vorschriften an den engen Schranken des Art. 87a Abs. 4 GG vorbeigeführt werden darf.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 91 GG und Bundeszwang nach Art. 37 GG?

Beide Vorschriften können einen außergewöhnlichen Eingriff des Bundes gegenüber einem Land ermöglichen, haben aber unterschiedliche Voraussetzungen und Zwecke.

Art. 37 GG betrifft den Fall, dass ein Land seine ihm nach dem Grundgesetz oder einem Bundesgesetz obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt.

Art. 91 GG betrifft dagegen eine konkrete Gefahrenlage für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung.

Art. 91 GG stellt spezielle polizeiliche und koordinierende Instrumente für den inneren Notstand bereit. Art. 37 GG ist dagegen ein Instrument zur Durchsetzung bundesstaatlicher Pflichten.

Was schützt Art. 9 Abs. 3 GG vor Maßnahmen nach Art. 91 GG?

Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG enthält eine besonders wichtige Schranke der Notstandsbefugnisse.

Maßnahmen nach Art. 91 GG dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Koalitionen geführt werden.

Ein rechtmäßiger Streik darf deshalb nicht allein wegen seiner wirtschaftlichen oder gesellschaftlichen Auswirkungen zum Anlass genommen werden, die Sonderbefugnisse des Art. 91 GG gegen die Tarifparteien einzusetzen.

Warum enthält das Grundgesetz diesen besonderen Schutz von Arbeitskämpfen?

Die Regel wurde im Zusammenhang mit der Notstandsverfassung von 1968 ausdrücklich aufgenommen.

Sie sollte unter anderem der Sorge begegnen, außergewöhnliche staatliche Notstandsbefugnisse könnten zur Unterdrückung gewerkschaftlicher Arbeitskämpfe eingesetzt werden.

Art. 9 Abs. 3 GG zieht deshalb eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grenze.

Kann ein Generalstreik niemals Art. 91 GG berühren?

Die Schutzklausel gilt für Arbeitskämpfe, die der Wahrung und Förderung von Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG dienen.

Nicht jede politisch motivierte kollektive Aktion ist deshalb automatisch ein geschützter Arbeitskampf im Sinne dieser Bestimmung.

Für eine Anwendung von Art. 91 GG müssen jedoch unabhängig davon stets dessen außergewöhnlich hohe Voraussetzungen erfüllt sein.

Gibt Art. 91 GG der Bundesregierung ein Notverordnungsrecht?

Nein.

Art. 91 GG erlaubt der Bundesregierung keine Rechtsetzung per Notverordnung.

Sie kann nicht im inneren Notstand Gesetze des Bundestages nach Belieben außer Kraft setzen oder neue gesetzliche Regelungen anstelle des Parlaments erlassen.

Die Vorschrift betrifft besondere Verwaltungs-, Einsatz- und Weisungsbefugnisse.

Gerade vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit dem Notverordnungsrecht der Weimarer Reichsverfassung wurde die Notstandsordnung des Grundgesetzes wesentlich enger ausgestaltet.

Werden im inneren Notstand automatisch Grundrechte außer Kraft gesetzt?

Nein.

Art. 91 GG suspendiert die Grundrechte nicht.

Auch im inneren Notstand bleibt staatliches Handeln an das Grundgesetz gebunden.

Grundrechtseingriffe benötigen weiterhin eine verfassungsrechtlich ausreichende gesetzliche Grundlage und müssen die einschlägigen Schranken einhalten.

Die Notstandslage ist kein grundrechtsfreier Raum.

Gilt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz?

Ja.

Die außergewöhnlichen Befugnisse dürfen nur soweit eingesetzt werden, wie dies zur Abwehr der qualifizierten Gefahr erforderlich ist.

Dies zeigt sich bereits unmittelbar im Wortlaut des Art. 91 Abs. 2 bei den Weisungen an mehrere Landesregierungen.

Darüber hinaus bleiben Rechtsstaatsprinzip und Grundrechte maßgeblich.

Insbesondere muss eine Maßnahme beendet werden, sobald ihre verfassungsrechtlichen Voraussetzungen entfallen.

Kann Art. 91 GG bei Terrorismus relevant werden?

Schwerer Terrorismus kann je nach Ausmaß und Zielrichtung grundsätzlich eine Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung darstellen.

Nicht jeder terroristische Anschlag erreicht jedoch automatisch die Schwelle des Art. 91 GG.

Für die Einordnung kommt es insbesondere auf Umfang, Organisationsgrad, Zielrichtung und konkrete Gefährdung der staatlichen Verfassungsordnung an.

Bei einzelnen Anschlägen können zunächst die normalen Polizei-, Strafverfolgungs- und gegebenenfalls Katastrophenschutzbefugnisse einschlägig sein.

Kann ein Cyberangriff Art. 91 GG auslösen?

Die Art der Angriffsmittel ist im Wortlaut nicht festgelegt.

Ein Cyberangriff könnte daher grundsätzlich in den Anwendungsbereich gelangen, wenn er eine hinreichend konkrete drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung erzeugt.

Ein gewöhnlicher IT-Sicherheitsvorfall oder auch ein wirtschaftlich erheblicher Cyberangriff genügt dafür nicht.

Maßgeblich ist die Qualität der Gefahr für die ausdrücklich geschützten Verfassungsgüter.

Kann ein großflächiger Stromausfall Art. 91 GG auslösen?

Ein Stromausfall fällt nicht schon als solcher unter Art. 91 GG.

Die Bundesregierung hat 2026 erneut darauf hingewiesen, dass technische Hilfe oder logistische Unterstützung bei Stromausfällen grundsätzlich anhand der Amtshilfe- und Katastrophenregelungen des Art. 35 GG zu beurteilen ist.

Art. 91 GG wäre nur dann einschlägig, wenn darüber hinaus gerade eine drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung vorliegt.

Kann ein Land die Bundesregierung um ein Tätigwerden nach Art. 91 Abs. 2 GG bitten?

Das ist möglich, aber nicht Voraussetzung der Norm.

Absatz 2 ist gerade für die Lage geschaffen, dass das betroffene Land selbst nicht bereit oder nicht in der Lage ist, die Gefahr ausreichend zu bekämpfen.

Die Bundesregierung kann deshalb bei Vorliegen sämtlicher Voraussetzungen eigenständig die dort vorgesehenen Maßnahmen treffen.

Wer kontrolliert die Bundesregierung bei Maßnahmen nach Art. 91 GG?

Mehrere Kontrollmechanismen bleiben bestehen.

Besonders wichtig ist das Recht des Bundesrates, die Aufhebung einer Anordnung nach Art. 91 Abs. 2 Satz 1 zu verlangen.

Daneben bestehen:

parlamentarische Kontrolle durch den Bundestag,
gerichtlicher Rechtsschutz,
verfassungsgerichtliche Kontrolle von Bund-Länder-Kompetenzstreitigkeiten und
die Bindung sämtlicher Maßnahmen an Grundgesetz und einfaches Recht.

Bei einem zusätzlichen Streitkräfteeinsatz nach Art. 87a Abs. 4 GG kann darüber hinaus sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat dessen Einstellung verlangen.

Welche Bedeutung hat der Bundesrat?

Der Bundesrat schützt in Art. 91 GG insbesondere die föderale Eigenständigkeit der Länder.

Obwohl die Bundesregierung in der extremen Situation des Absatzes 2 außergewöhnliche Weisungsbefugnisse erhält, kann der Bundesrat die Fortdauer der Unterstellung der Polizeikräfte verhindern.

Damit verbindet das Grundgesetz schnelle bundesweite Handlungsfähigkeit mit einer institutionellen Kontrolle durch die Länder.

Seit wann gibt es Art. 91 GG?

Art. 91 GG gehört bereits zur Ursprungsfassung des Grundgesetzes von 1949.

Die damalige Regelung war allerdings deutlich schmaler.

Ein Land konnte Polizeikräfte anderer Länder anfordern. War es selbst nicht bereit oder in der Lage, eine entsprechende Gefahr zu bekämpfen, konnte die Bundesregierung die Polizei des betroffenen Landes und Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen.

Bundesgrenzschutz und Bundeswehr spielten in der ursprünglichen Fassung noch keine entsprechende Rolle.

Was änderte sich 1968?

Art. 91 GG wurde im Zuge der sogenannten Notstandsverfassung von 1968 erweitert.

Seitdem kann insbesondere:

ein Land auch Kräfte des damaligen Bundesgrenzschutzes anfordern,
die Bundesregierung Einheiten des Bundesgrenzschutzes einsetzen und
die Bundesregierung bei länderübergreifenden Gefahren den Landesregierungen Weisungen erteilen.

Gleichzeitig wurde mit Art. 87a Abs. 4 GG unter besonders engen Voraussetzungen eine weitere Eskalationsstufe für den Streitkräfteeinsatz im inneren Notstand geschaffen.

Warum waren die Notstandsgesetze 1968 so umstritten?

Die Verfassungsänderungen wurden vor dem Hintergrund der deutschen Erfahrungen mit staatlichen Ausnahmebefugnissen besonders kritisch diskutiert.

Gegner befürchteten eine Schwächung parlamentarischer und grundrechtlicher Sicherungen. Besonders präsent war die Erfahrung mit dem Missbrauch außergewöhnlicher Staatsbefugnisse in der Weimarer Republik und während des Übergangs zur nationalsozialistischen Diktatur.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber entschied sich deshalb für eine detaillierte, abgestufte Notstandsordnung mit ausdrücklichen Zuständigkeiten und Kontrollmechanismen.

Ist Art. 91 GG schon praktisch als innerer Notstand angewandt worden?

Für die außergewöhnliche Übernahme der Polizeiführung durch den Bund nach Art. 91 Abs. 2 GG gibt es keine prägende Staatspraxis.

Der Deutsche Bundestag weist in seinen historischen Darstellungen darauf hin, dass die mit der Notstandsverfassung von 1968 geschaffenen besonderen Notstandsmechanismen bislang nicht praktisch aktiviert werden mussten.

Die Norm hat dennoch große Bedeutung als verfassungsrechtliche Vorsorge für eine extreme Krise.

Gibt es umfangreiche Rechtsprechung unmittelbar zu Art. 91 GG?

Nein.

Weil der innere Notstand in der Praxis bislang keine entsprechende Aktivierung erfahren hat, existiert keine umfangreiche Judikatur zu konkreten Maßnahmen nach Art. 91 Abs. 2 GG.

Das Bundesverfassungsgericht hat Art. 91 GG jedoch in mehreren Entscheidungen zur Sicherheits- und Notstandsverfassung herangezogen und insbesondere sein Verhältnis zu Art. 87a GG sowie den Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung konkretisiert.

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 91 GG?

Art. 91 GG soll zwei gegenläufige Ziele miteinander verbinden:

Einerseits soll eine existenzielle innerstaatliche Krise nicht daran scheitern, dass einzelne Länder die Gefahrenlage organisatorisch nicht bewältigen können oder sich einer wirksamen Gefahrenabwehr verweigern.

Andererseits soll die normale Polizeihoheit der Länder nicht bereits bei gewöhnlichen Sicherheitsproblemen auf den Bund übergehen.

Die Norm baut deshalb eine gestufte Ordnung auf:

primäre Verantwortung des Landes,
Unterstützung des Landes nach Absatz 1,
Bundesleitung unter den qualifizierten Voraussetzungen des Absatzes 2 und
äußerstenfalls zusätzlicher Streitkräfteeinsatz nach Art. 87a Abs. 4 GG.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 91 GG?

Art. 91 GG ist keine allgemeine Krisen- oder Polizeiklausel.

Die Vorschrift gilt nur für eine außergewöhnliche drohende Gefahr für die staatliche Existenz oder den unverzichtbaren Kern der freiheitlichen demokratischen Ordnung.

Die zentrale Regel lautet:

Zunächst bleibt die Gefahrenabwehr beim Land. Reichen dessen Möglichkeiten nicht aus oder ist es zur Gefahrenbekämpfung nicht bereit, kann die Bundesregierung unter den engen Voraussetzungen des Art. 91 Abs. 2 GG die polizeiliche Führung zentralisieren.

Ein Einsatz der Bundeswehr folgt daraus nicht automatisch, sondern setzt zusätzlich Art. 87a Abs. 4 GG voraus. Grundrechte, Rechtsstaatlichkeit, föderale Kontrolle und insbesondere der besondere Schutz rechtmäßiger Arbeitskämpfe bleiben auch im inneren Notstand bestehen.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 91 GG ist Teil einer abgestuften Notstands- und Sicherheitsverfassung. Besonders wichtig sind die Regeln über Arbeitskämpfe, Amtshilfe und Katastrophennotstand, Bundeszwang sowie den äußersten Streitkräfteeinsatz im Inneren.

Art. 9 Abs. 3 GG – Maßnahmen nach Art. 91 GG dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die der Wahrung und Förderung von Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen dienen.
Art. 35 GG – Amtshilfe, Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle; von dem politisch-verfassungsrechtlichen inneren Notstand des Art. 91 GG zu unterscheiden.
Art. 37 GG – Bundeszwang bei Nichterfüllung von Bundespflichten durch ein Land; anderer Tatbestand und andere Funktion als Art. 91 GG.
Art. 87a Abs. 4 GG – äußerste Eskalationsstufe des inneren Notstandes: Einsatz der Streitkräfte nur bei zusätzlichen, besonders strengen Voraussetzungen.
Art. 87 GG – verfassungsrechtliche Grundlage für Bundesgrenzschutzbehörden beziehungsweise die heutige Bundespolizei.

Rechtsprechung zu Art. 91 GG

Eine umfangreiche Rechtsprechung zu tatsächlich nach Art. 91 Abs. 2 GG angeordneten Notstandsmaßnahmen existiert nicht. Besonders relevant sind jedoch Entscheidungen, die die Grenzen der inneren Sicherheits- und Notstandsverfassung sowie den Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung konkretisieren.

Fachartikel und Materialien zu Art. 91 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 91 GG.

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