Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 23.08.2026

Inhalt

Artikel 72 GG – Konkurrierende Gesetzgebung, Erforderlichkeitsklausel und Abweichungsrecht der Länder

Wortlaut des Art. 72 GG

(1) Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.

(2) Auf den Gebieten des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25 und 26 hat der Bund das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

(3) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über:

das Jagdwesen (ohne das Recht der Jagdscheine);
den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes);
die Bodenverteilung;
die Raumordnung;
den Wasserhaushalt (ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen);
die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse;
die Grundsteuer.

Bundesgesetze auf diesen Gebieten treten frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt ist. Auf den Gebieten des Satzes 1 geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor.

(4) Durch Bundesgesetz kann bestimmt werden, daß eine bundesgesetzliche Regelung, für die eine Erforderlichkeit im Sinne des Absatzes 2 nicht mehr besteht, durch Landesrecht ersetzt werden kann.

Artikel 72 GG kurz erklärt

Art. 72 GG regelt die sogenannte konkurrierende Gesetzgebung. In diesen Bereichen können grundsätzlich sowohl der Bund als auch die Länder Gesetzgebungskompetenzen besitzen. Die Länder dürfen Gesetze erlassen, solange und soweit der Bund die betreffende Materie nicht selbst durch Gesetz abschließend geregelt hat.

Dabei gibt es heute drei unterschiedliche Modelle: Für zahlreiche Materien der konkurrierenden Gesetzgebung kann der Bund ohne zusätzliche Voraussetzungen gesetzgeberisch tätig werden. Bei den ausdrücklich in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Materien muss eine bundesgesetzliche Regelung zusätzlich zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich sein. Und bei den sieben Materien des Art. 72 Abs. 3 GG dürfen die Länder sogar von bereits bestehendem Bundesrecht abweichen.

Art. 72 GG ist deshalb keine einfache Regel „Bundesrecht geht vor“. Die Vorschrift enthält vielmehr ein abgestuftes System aus Sperrwirkung, Erforderlichkeitsprüfung und Abweichungsgesetzgebung.

Grundprinzip der konkurrierenden Gesetzgebung

Was bedeutet „konkurrierende Gesetzgebung“?

Der Begriff bedeutet nicht, dass Bund und Länder dauerhaft parallel voneinander abweichende Gesetze über dieselbe Materie erlassen dürfen.

Die Grundregel lautet vielmehr: Zunächst besitzen die Länder die Gesetzgebungsbefugnis. Soweit der Bund jedoch aufgrund einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zulässigerweise eine abschließende Regelung erlässt, werden die Länder grundsätzlich von eigener Gesetzgebung ausgeschlossen.

Eine wichtige Ausnahme bildet die Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG.

Wie hängen Art. 70, 72 und 74 GG zusammen?

Art. 70 GG enthält die Ausgangsregel: Grundsätzlich sind die Länder für die Gesetzgebung zuständig, soweit das Grundgesetz dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz verleiht.

Art. 74 GG zählt die wichtigsten Materien der konkurrierenden Gesetzgebung auf.

Art. 72 GG bestimmt anschließend, unter welchen Voraussetzungen Bund und Länder in diesen Materien tatsächlich gesetzgeberisch tätig werden dürfen und welche Wirkung eine bundesgesetzliche Regelung auf die Gesetzgebungskompetenz der Länder hat.

Wer darf zuerst ein Gesetz erlassen?

Solange der Bund von einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat, können grundsätzlich die Länder gesetzgeberisch tätig werden.

Art. 72 Abs. 1 GG spricht deshalb ausdrücklich davon, dass die Länder die Gesetzgebungsbefugnis besitzen, „solange und soweit“ der Bund nicht durch Gesetz tätig geworden ist.

Was bedeutet „solange“?

Das Wort betrifft die zeitliche Dimension der Kompetenzverteilung.

Solange der Bund einen Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nicht selbst geregelt hat, kann grundsätzlich Landesrecht erlassen werden.

Nimmt der Bund seine Kompetenz später zulässigerweise in Anspruch, kann dadurch eine Sperrwirkung gegenüber der Landesgesetzgebung entstehen.

Was bedeutet „soweit“?

Das Wort betrifft den sachlichen Umfang.

Der Bund muss nicht zwangsläufig eine gesamte Materie vollständig regeln. Er kann auch nur einen bestimmten Teilbereich abschließend erfassen.

Dann entsteht lediglich eine sogenannte Teilsperre: Die Länder verlieren ihre Kompetenz nur für den bundesrechtlich abschließend geregelten Bereich. Für andere Teile der Materie können sie weiterhin zuständig bleiben.

Wann entsteht die Sperrwirkung des Bundesrechts?

Die Sperrwirkung entsteht, wenn der Bund von einer ihm zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch Gesetz abschließend Gebrauch macht.

Die Länder dürfen den betreffenden Sachbereich dann grundsätzlich nicht mehr selbst regeln.

Das gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unabhängig davon, ob ein Landesgesetz:

dem Bundesgesetz widersprechen würde,
das Bundesgesetz lediglich ergänzen würde oder
dessen Regelung nur wiederholen würde.

Hat der Bund eine Materie abschließend geregelt, fehlt dem Land bereits die Gesetzgebungskompetenz für eine zusätzliche eigene Regelung.

Reicht ein Gesetzentwurf des Bundes für die Sperrwirkung?

Nein.

Die bloße Planung eines Bundesgesetzes oder die Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens beseitigt die Gesetzgebungskompetenz der Länder noch nicht.

Art. 72 Abs. 1 GG verlangt ein Gebrauchmachen „durch Gesetz“.

Kann auch bewusstes Schweigen des Bundes eine Sperrwirkung haben?

Unter bestimmten Voraussetzungen ja.

Eine abschließende bundesrechtliche Konzeption kann auch darin bestehen, dass der Bundesgesetzgeber eine bestimmte Frage bewusst nicht regelt, weil nach seinem Regelungskonzept gerade keine zusätzliche Regelung bestehen soll.

Das Bundesverfassungsgericht spricht insoweit von einem absichtsvollen Regelungsverzicht.

Nicht jede Lücke eines Bundesgesetzes ist allerdings automatisch eine solche negative Regelung. Es muss sich durch Auslegung feststellen lassen, dass der Bundesgesetzgeber die betreffende Frage bewusst abschließend entschieden hat.

Wie erkennt man, ob ein Bundesgesetz abschließend ist?

Maßgeblich sind insbesondere:

Wortlaut und Systematik des Bundesgesetzes,
dessen Regelungszweck,
die Gesetzgebungsgeschichte und Gesetzesmaterialien sowie
das erkennbare gesetzgeberische Gesamtkonzept.

Hat sich der Bundesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich mit einer Frage beschäftigt und bewusst darauf verzichtet, eine bestimmte zusätzliche Regelung zuzulassen, kann dies ein starkes Anzeichen für eine abschließende Entscheidung sein.

Kann der Bund ausdrücklich Raum für Landesrecht lassen?

Ja.

Bundesgesetze können Öffnungsklauseln enthalten, durch die den Ländern bestimmte eigene Regelungsmöglichkeiten belassen werden.

Die Länder dürfen sich dann innerhalb dieses eröffneten Spielraums bewegen. Die bundesgesetzliche Grundkonzeption dürfen sie jedoch nicht über die Öffnungsklausel hinaus verändern.

Die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG

Muss jedes Gesetz im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung „erforderlich“ sein?

Nein. Das ist eine besonders wichtige Unterscheidung.

Art. 72 Abs. 2 GG gilt heute ausschließlich für die dort ausdrücklich aufgezählten Kompetenzmaterien des Art. 74 Abs. 1 GG.

Bei den übrigen Materien der konkurrierenden Gesetzgebung benötigt der Bund keinen zusätzlichen Nachweis, dass eine bundesgesetzliche Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich ist.

Für welche Materien gilt Art. 72 Abs. 2 GG?

Die Erforderlichkeitsklausel gilt derzeit für zehn Kompetenzmaterien:

Art. 74 Abs. 1 GG	Regelungsmaterie
Nr. 4	Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer
Nr. 7	Öffentliche Fürsorge, ohne Heimrecht
Nr. 11	Recht der Wirtschaft mit den in Art. 74 GG genannten Ausnahmen
Nr. 13	Ausbildungsbeihilfen und Förderung der wissenschaftlichen Forschung
Nr. 15	Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft
Nr. 19a	Wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und Krankenhauspflegesätze
Nr. 20	Lebensmittel-, Genussmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelrecht sowie weitere dort genannte Materien einschließlich Tierschutz
Nr. 22	Straßenverkehr, Kraftfahrwesen und weitere dort genannte straßenrechtliche Materien
Nr. 25	Staatshaftung
Nr. 26	Reproduktionsmedizin, genetische Untersuchungen und Veränderungen sowie Transplantationsrecht

Für welche wichtigen Materien gilt die Erforderlichkeitsklausel nicht?

Zu den bedeutenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen, bei denen Art. 72 Abs. 2 GG keine zusätzliche Voraussetzung aufstellt, gehören beispielsweise:

das bürgerliche Recht,
das Strafrecht,
Gerichtsverfassung und gerichtliches Verfahren,
das Arbeitsrecht,
die Sozialversicherung,
Maßnahmen gegen übertragbare Krankheiten,
Arzneimittel- und Medizinprodukterecht,
Abfallwirtschaft, Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung sowie
die in Art. 72 Abs. 3 GG genannten Materien wie Jagdwesen, Naturschutz, Raumordnung und Hochschulzulassung.

Besitzt der Bund für eine solche Materie einen Kompetenztitel, darf er diesen grundsätzlich ohne zusätzliche Erforderlichkeitsprüfung nach Absatz 2 nutzen.

Warum wurde Art. 72 Abs. 2 GG auf bestimmte Materien beschränkt?

Dies ist vor allem Ergebnis der Föderalismusreform 2006.

Zuvor war die Erforderlichkeitsklausel wesentlich breiter auf konkurrierende Bundesgesetzgebung anwendbar. Die Reform teilte die Materien stärker auf: In bestimmten Bereichen sollte der Bund ohne besondere Erforderlichkeitsprüfung handeln können; in anderen sollte die zusätzliche kompetenzrechtliche Hürde fortbestehen.

Damit sollte die Kompetenzordnung klarer und die politische Verantwortungszuordnung zwischen Bund und Ländern verbessert werden.

Welche drei Gründe können eine Bundesgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 2 GG rechtfertigen?

Art. 72 Abs. 2 GG nennt drei alternative Ziele:

die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet,
die Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse oder
die Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse.

Es genügt, wenn eine bundesgesetzliche Regelung aufgrund eines dieser Ziele erforderlich ist.

Gleichwertige Lebensverhältnisse

Was bedeutet „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“?

Gemeint ist nicht, dass die Lebensbedingungen in allen Bundesländern vollständig identisch sein müssten.

Föderalismus erlaubt und bezweckt gerade regionale Unterschiede.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine bundesgesetzliche Regelung erst dann unter diesem Gesichtspunkt erforderlich, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern in erheblicher Weise auseinanderentwickelt haben und dadurch das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigt wird oder sich eine solche Entwicklung konkret abzeichnet.

Reicht es, dass eine bundesweite Regelung die Lebensbedingungen verbessern würde?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies im Altenpflegeurteil von 2002 besonders deutlich gemacht.

Lebensverhältnisse lassen sich nahezu immer verbessern. Würde bereits eine allgemeine Verbesserung genügen, hätte Art. 72 Abs. 2 GG kaum noch begrenzende Wirkung.

Erforderlich ist vielmehr eine erhebliche beziehungsweise konkret drohende regionale Auseinanderentwicklung.

Reicht der Wunsch nach überall gleichen Regeln?

Nein.

Bundeseinheitlichkeit ist kein Selbstzweck des Art. 72 Abs. 2 GG.

Unterschiedliche Landesgesetze gehören grundsätzlich zum Bundesstaat und sind nicht bereits deshalb verfassungsrechtlich problematisch, weil Bürger in Bayern, Hessen oder Schleswig-Holstein unterschiedlichen Regelungen unterliegen.

Müssen die Lebensverhältnisse „einheitlich“ werden?

Nein. Das Grundgesetz spricht bewusst von „gleichwertigen“ und nicht von „gleichen“ Lebensverhältnissen.

Regionale Unterschiede bleiben zulässig. Die Schwelle des Art. 72 Abs. 2 GG wird erst erreicht, wenn Unterschiede ein Ausmaß annehmen oder anzunehmen drohen, das das bundesstaatliche Sozialgefüge erheblich beeinträchtigt.

Wahrung der Rechtseinheit

Was bedeutet „Wahrung der Rechtseinheit“?

Auch hier genügt nicht bereits die bloße Existenz unterschiedlichen Landesrechts.

Unterschiedliches Recht ist eine normale Folge des Föderalismus.

Das bundesstaatliche Interesse an Rechtseinheit kann eine bundesgesetzliche Regelung insbesondere dann rechtfertigen, wenn eine Rechtszersplitterung erhebliche Rechtsunsicherheiten oder unzumutbare Behinderungen des länderübergreifenden Rechtsverkehrs beziehungsweise der Freizügigkeit hervorrufen würde.

Ist jedes unterschiedliche Landesrecht ein Problem der Rechtseinheit?

Nein.

Wäre jede Rechtsverschiedenheit bereits eine Gefahr für die Rechtseinheit, könnte der Bund nahezu jede konkurrierende Materie vereinheitlichen. Das wäre mit dem föderalen Zweck der Vorschrift nicht vereinbar.

Es müssen deshalb über die bloße Verschiedenheit hinausgehende erhebliche gesamtstaatliche Nachteile auftreten oder konkret drohen.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2005 zu Studiengebühren?

Der Bund wollte durch das damalige Hochschulrahmengesetz die grundsätzliche Gebührenfreiheit des Studiums bundesweit festschreiben.

Das Bundesverfassungsgericht hielt eine solche bundesgesetzliche Regelung nach der damaligen Kompetenzordnung nicht für erforderlich.

Insbesondere führte die Möglichkeit unterschiedlicher Studiengebührenregelungen der Länder nach Auffassung des Gerichts nicht ohne Weiteres zu einer für Art. 72 Abs. 2 GG ausreichenden Gefährdung der Rechtseinheit, der Wirtschaftseinheit oder gleichwertiger Lebensverhältnisse.

Wahrung der Wirtschaftseinheit

Was bedeutet „Wahrung der Wirtschaftseinheit“?

Gemeint ist die Funktionsfähigkeit Deutschlands als zusammenhängender Wirtschaftsraum.

Eine bundesgesetzliche Regelung kann erforderlich sein, wenn unterschiedliche Landesregelungen oder das Untätigbleiben einzelner Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft verursachen würden.

Bloße wirtschaftspolitische Zweckmäßigkeit reicht auch hier nicht aus.

Wann können unterschiedliche Landesregelungen die Wirtschaftseinheit gefährden?

Das Bundesverfassungsgericht nennt beispielsweise erhebliche Behinderungen, die durch unterschiedliche Anforderungen an berufliche Ausbildung oder Berufszugang entstehen können.

Wenn unterschiedliche Länderregelungen störende Grenzen innerhalb des deutschen Wirtschaftsraums errichten, Wanderungsbewegungen oder regionale Verwerfungen hervorrufen und dadurch erhebliche gesamtwirtschaftliche Nachteile entstehen, kann eine bundesrechtliche Vereinheitlichung gerechtfertigt sein.

Reicht ein wirtschaftlicher Vorteil einer Bundesregelung aus?

Nein.

Bundesgesetzgebung muss nach Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich sein, nicht lediglich zweckmäßig oder wirtschaftspolitisch vorteilhaft.

Die Wirtschaftseinheit muss im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung verlangen.

Wie streng wird die Erforderlichkeit kontrolliert?

Kann der Bundestag selbst endgültig entscheiden, ob Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt ist?

Nein.

Die Erforderlichkeitsklausel ist eine verbindliche Kompetenzgrenze und unterliegt der Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts.

Das Bundesverfassungsgericht änderte insoweit mit seinem Altenpflegeurteil von 2002 ausdrücklich seine frühere, gegenüber dem Bundesgesetzgeber deutlich zurückhaltendere Rechtsprechung.

Hat der Bundesgesetzgeber überhaupt einen Beurteilungsspielraum?

Bei der rechtlichen Frage, welche Anforderungen Art. 72 Abs. 2 GG stellt, besitzt er keinen verfassungsgerichtlich völlig freien Spielraum.

Bei der Bewertung tatsächlicher Entwicklungen erkennt das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber allerdings eine Einschätzungsprärogative zu. Prognosen darüber, wie sich unterschiedliche Landesregelungen auf Lebensverhältnisse oder Wirtschaft auswirken, enthalten zwangsläufig wertende und prognostische Elemente.

Die letztliche Einhaltung der verfassungsrechtlichen Kompetenzgrenze bleibt dennoch gerichtlich überprüfbar.

Was bedeutet „wenn und soweit“ in Art. 72 Abs. 2 GG?

Die Bundesregelung muss nicht nur dem Grunde nach erforderlich sein, sondern darf auch in ihrer Reichweite nicht weiter gehen, als das gesamtstaatliche Regelungsbedürfnis trägt.

Kann das verfassungsrechtlich anerkannte Ziel mit einer weniger weitreichenden bundesrechtlichen Regelung erreicht werden, bleibt den Ländern der verbleibende Gestaltungsraum erhalten.

Das Altenpflegeurteil von 2002

Warum ist das Altenpflegeurteil für Art. 72 GG so wichtig?

Das Urteil vom 24. Oktober 2002 ist die zentrale Leitentscheidung zur modernen Erforderlichkeitsklausel.

Das Bundesverfassungsgericht stellte insbesondere klar:

Art. 72 Abs. 2 GG unterliegt einer echten verfassungsgerichtlichen Kontrolle.
Bundeseinheitlichkeit allein genügt nicht.
Eine allgemeine Verbesserung von Lebensverhältnissen genügt ebenfalls nicht.
Gleichwertige Lebensverhältnisse setzen eine erhebliche oder konkret drohende Auseinanderentwicklung voraus.
Die Wahrung der Wirtschaftseinheit verlangt erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft.

Was war beim Altenpflegegesetz umstritten?

Der Bund hatte die Ausbildung zur Altenpflegerin beziehungsweise zum Altenpfleger erstmals umfassend bundeseinheitlich geregelt.

Bayern hielt dem entgegen, dass die Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern liege beziehungsweise die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG nicht erfüllt seien.

Das Bundesverfassungsgericht bejahte die Bundeskompetenz für den Beruf der Altenpflege im Wesentlichen, verneinte sie aber für die Altenpflegehilfe.

Warum war das Urteil ein Wendepunkt?

Vor der Verfassungsänderung von 1994 hatte das Bundesverfassungsgericht dem Bundesgesetzgeber bei der damaligen „Bedürfnisklausel“ einen erheblichen Entscheidungsspielraum eingeräumt.

Die Neufassung von 1994 sollte die Länder stärken. Das Altenpflegeurteil setzte diesen Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers konsequent um und behandelte die Erforderlichkeit fortan als echte justiziable Kompetenzgrenze.

Das Betreuungsgeldurteil von 2015

Was hatte das Betreuungsgeld mit Art. 72 GG zu tun?

Der Bund hatte ein Betreuungsgeld für Eltern eingeführt, deren Kinder bestimmte öffentlich geförderte Betreuungsangebote nicht in Anspruch nahmen.

Als Kompetenzgrundlage kam insbesondere die öffentliche Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG in Betracht.

Gerade diese Materie gehört aber zu den in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Bereichen. Der Bund durfte daher nur tätig werden, wenn die zusätzliche Erforderlichkeitsvoraussetzung erfüllt war.

Warum erklärte das Bundesverfassungsgericht das Betreuungsgeld für nichtig?

Das Bundesverfassungsgericht entschied am 21. Juli 2015, dass die bundesgesetzliche Regelung nicht aufgrund der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich war.

Dem Bund fehlte damit die Gesetzgebungskompetenz.

Das Betreuungsgeldgesetz war bereits aus diesem formellen Grund verfassungswidrig.

Was zeigt das Betreuungsgeldurteil?

Es zeigt besonders deutlich, dass Art. 72 Abs. 2 GG keine theoretische Zusatzvoraussetzung ist.

Selbst ein politisch bedeutsames bundesweites Sozialleistungssystem kann nicht allein deshalb vom Bund geschaffen werden, weil eine bundeseinheitliche Lösung gewünscht wird.

Der Bund muss gerade in den von Absatz 2 erfassten Materien die zusätzlichen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllen.

Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG

Was geschieht mit Landesrecht, wenn der Bund eine Materie abschließend regelt?

Soweit die bundesgesetzliche Sperrwirkung reicht, fehlt den Ländern die Gesetzgebungskompetenz.

Sie dürfen künftig keine entsprechenden Landesgesetze mehr erlassen.

Bereits bestehendes Landesrecht kann ebenfalls seine Kompetenzgrundlage verlieren beziehungsweise nichtig werden, soweit die Bundesregelung den betreffenden Bereich abschließend erfasst.

Muss das Landesgesetz dem Bundesgesetz widersprechen?

Nein.

Das ist ein besonders wichtiger Unterschied zum bloßen Normenkonflikt.

Hat der Bund eine Materie abschließend geregelt, darf das Land grundsätzlich auch keine ergänzende oder wortgleiche Regelung erlassen.

Das Problem liegt dann bereits in der fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Landes.

Was hat der Berliner Mietendeckel mit Art. 72 GG zu tun?

Der Berliner Mietendeckel ist einer der wichtigsten neueren Fälle zur Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG.

Berlin hatte 2020 landesrechtliche Mietpreisbegrenzungen für frei finanzierten Wohnraum eingeführt.

Das Bundesverfassungsgericht ordnete diese Materie dem bürgerlichen Recht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zu. Der Bund hatte das soziale Mietrecht insbesondere durch die §§ 556 ff. BGB bereits abschließend geregelt.

Damit war Berlin nach Art. 72 Abs. 1 GG für eine eigene Regelung der Miethöhe nicht mehr zuständig.

Spielte Art. 72 Abs. 2 GG beim Berliner Mietendeckel eine Rolle?

Nein, jedenfalls nicht als zusätzliche Erforderlichkeitsvoraussetzung für die Bundeskompetenz.

Das bürgerliche Recht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG wird in Art. 72 Abs. 2 GG gerade nicht genannt.

Der Bund darf deshalb auf diesem Gebiet aufgrund seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz grundsätzlich ohne zusätzlichen Nachweis der Erforderlichkeit tätig werden.

Der Mietendeckel-Fall verdeutlicht damit besonders gut den Unterschied zwischen Absatz 1 und Absatz 2.

Warum war der Mietendeckel kein Fall von „Bundesrecht bricht Landesrecht“?

Im Kern ging es bereits um die Gesetzgebungskompetenz.

Berlin fehlte wegen der abschließenden Bundesregelung nach Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis, den betreffenden Gegenstand selbst zu regeln.

Art. 31 GG setzt demgegenüber grundsätzlich voraus, dass gültiges Bundesrecht und gültiges Landesrecht miteinander kollidieren.

Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG

Was ist die Abweichungsgesetzgebung?

Art. 72 Abs. 3 GG durchbricht für bestimmte Materien die normale Sperrwirkung des Absatzes 1.

Hat der Bund dort ein Gesetz erlassen, dürfen die Länder trotzdem eigene Gesetze schaffen, die bewusst vom Bundesrecht abweichen.

Der Bundesgesetzgeber kann die Länder in diesen Bereichen also nicht allein durch eine abschließende Bundesregelung dauerhaft von eigenständiger Gesetzgebung ausschließen.

Gilt das Abweichungsrecht nur für einzelne besonders betroffene Länder?

Nein.

Art. 72 Abs. 3 GG hat nichts damit zu tun, ob ein Bundesgesetz nur ein bestimmtes Land oder einzelne Regionen betrifft.

Die Abweichungsbefugnis steht jedem Land in den sieben ausdrücklich aufgezählten Sachgebieten zu.

Ob ein Land davon Gebrauch macht, entscheidet sein Landesgesetzgeber selbst.

In welchen Bereichen dürfen die Länder vom Bundesrecht abweichen?

Das Grundgesetz nennt abschließend sieben Bereiche:

Jagdwesen,
Naturschutz und Landschaftspflege,
Bodenverteilung,
Raumordnung,
Wasserhaushalt,
Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse sowie
Grundsteuer.

Dürfen die Länder in diesen Bereichen von jeder Bundesregelung abweichen?

Nein. Das Grundgesetz enthält ausdrücklich abweichungsfeste Bereiche.

Beim Jagdwesen darf beispielsweise nicht vom Recht der Jagdscheine abgewichen werden.

Beim Naturschutz sind die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Artenschutzrecht und der Meeresnaturschutz ausgenommen.

Beim Wasserhaushalt sind stoff- oder anlagenbezogene Regelungen der Abweichung entzogen.

Warum gibt es abweichungsfeste Bereiche?

Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte den Ländern in bestimmten Materien größere Gestaltungsmöglichkeiten geben, zugleich aber einzelne Bereiche bundeseinheitlich absichern.

Gerade Artenschutz oder stoffbezogene Anforderungen im Wasserrecht können einen ausgeprägten überregionalen oder unionsrechtlichen Bezug besitzen.

Deshalb kombiniert Absatz 3 föderalen Wettbewerb mit bundeseinheitlichen Kernbereichen.

Muss ein Land das gesamte Bundesgesetz ersetzen?

Nein.

Ein Land kann grundsätzlich auch nur einzelne Aspekte abweichend regeln, soweit diese innerhalb seiner Abweichungskompetenz liegen.

Für die nicht abweichend geregelten Teile bleibt das Bundesrecht anwendbar.

Braucht das Land die Zustimmung des Bundes?

Nein.

Das Abweichungsrecht folgt unmittelbar aus Art. 72 Abs. 3 GG.

Ein Land muss Bundesregierung, Bundestag oder Bundesrat nicht um Erlaubnis bitten, bevor sein Landesparlament innerhalb dieses Kompetenzbereichs eine abweichende Regelung erlässt.

Kann der Bund sein Gesetz einfach für „abweichungsfest“ erklären?

Nein.

Wo Art. 72 Abs. 3 GG den Ländern ein Abweichungsrecht einräumt, kann ein einfaches Bundesgesetz dieses verfassungsrechtliche Recht nicht beseitigen.

Abweichungsfest sind insbesondere diejenigen Teilmaterien, die das Grundgesetz selbst ausdrücklich ausnimmt.

Was bedeutet „das jeweils spätere Gesetz geht vor“?

Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG enthält eine außergewöhnliche Kollisionsregel.

Nicht automatisch das Bundesgesetz hat Vorrang, sondern grundsätzlich das jeweils spätere Gesetz.

Erlässt ein Land nach einem Bundesgesetz ein abweichendes Landesgesetz, wird in diesem Land grundsätzlich das spätere Landesrecht angewendet.

Erlässt der Bund anschließend wiederum eine spätere Regelung, kann grundsätzlich dieses spätere Bundesrecht Anwendungsvorrang erhalten.

Kann danach das Land erneut abweichen?

Ja.

Das Land kann seinerseits wieder ein späteres abweichendes Landesgesetz erlassen.

Deshalb wird die Konstruktion gelegentlich als „Ping-Pong-Gesetzgebung“ bezeichnet.

Verfassungsrechtlich ist dieses Wechselspiel bewusst vorgesehen: Bund und Länder können in den betreffenden Bereichen konkurrierende politische Regelungsmodelle entwickeln.

Wird das ältere Gesetz durch das spätere Gesetz nichtig?

Nein.

Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG begründet grundsätzlich einen Anwendungsvorrang und keinen Geltungsvorrang.

Das ältere Gesetz bleibt deshalb grundsätzlich bestehen, wird aber vom späteren Gesetz verdrängt.

Wird das spätere Gesetz wieder aufgehoben, kann das zuvor verdrängte ältere Recht grundsätzlich wieder zur Anwendung gelangen.

Ist das eine Ausnahme von Art. 31 GG?

Ja.

Der allgemeine Satz des Art. 31 GG lautet „Bundesrecht bricht Landesrecht“.

Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG enthält für die ausdrücklich genannten Abweichungsmaterien eine speziellere verfassungsrechtliche Kollisionsregel.

Dort kann deshalb ein späteres Landesgesetz einem Bundesgesetz vorgehen.

Die Sechs-Monats-Frist des Art. 72 Abs. 3 GG

Warum treten Bundesgesetze in den Abweichungsmaterien grundsätzlich erst nach sechs Monaten in Kraft?

Art. 72 Abs. 3 Satz 2 GG gibt den Ländern Zeit zu reagieren.

Wenn der Bund in einer Abweichungsmaterie neues Recht erlässt, sollen die Landesgesetzgeber prüfen können, ob sie das neue Bundesrecht übernehmen oder ihr bisheriges beziehungsweise neues abweichendes Landesrecht aufrechterhalten wollen.

Die Gesetzgebungsmaterialien zur Föderalismusreform nennen außerdem das Ziel, kurzfristig wechselnde Rechtsbefehle gegenüber Bürgern zu vermeiden.

Kann ein Bundesgesetz trotzdem früher in Kraft treten?

Ja.

Art. 72 Abs. 3 Satz 2 GG lässt eine abweichende Regelung über das Inkrafttreten zu, wenn der Bundesrat zustimmt.

Damit kann insbesondere bei besonderer Dringlichkeit von der regulären Sechs-Monats-Frist abgewichen werden.

Gilt die Sechs-Monats-Frist auch für Landesgesetze?

Nein. Der Wortlaut betrifft ausdrücklich Bundesgesetze auf den betreffenden Gebieten.

Für ein abweichendes Landesgesetz richtet sich das Inkrafttreten grundsätzlich nach dem jeweiligen Landesverfassungs- und Gesetzgebungsrecht.

Die Grundsteuer als aktuelles Beispiel der Abweichungsgesetzgebung

Warum steht die Grundsteuer in Art. 72 Abs. 3 GG?

Die Grundsteuer wurde erst 2019 als Nummer 7 in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG aufgenommen.

Gleichzeitig wurde in Art. 105 Abs. 2 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Grundsteuer ausdrücklich verfassungsrechtlich abgesichert.

Der politische Kompromiss bestand damit aus zwei Elementen: Der Bund durfte ein bundesweit anwendbares Grundsteuermodell schaffen, die Länder erhielten zugleich ein umfassendes verfassungsrechtliches Abweichungsrecht.

Warum wurde die Verfassung 2019 geändert?

Das Bundesverfassungsgericht hatte 2018 das frühere System der Einheitsbewertung für die Grundsteuer für verfassungswidrig erklärt.

Bei der anschließenden Reform war die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine umfassende Neuregelung in der Rechtswissenschaft nicht unumstritten.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber stellte die Bundeskompetenz deshalb ausdrücklich klar und verband sie mit einer Öffnungsklausel für die Länder.

Haben Länder von der Grundsteuer-Öffnungsklausel tatsächlich Gebrauch gemacht?

Ja. Die Abweichungsgesetzgebung hat hier erhebliche praktische Bedeutung.

Seit dem 1. Januar 2025 wird die reformierte Grundsteuer erhoben. Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen und Niedersachsen haben umfassende eigene Grundsteuermodelle geschaffen.

Weitere Länder verwenden grundsätzlich das Bundesmodell, haben aber einzelne landesrechtliche Abweichungen vorgenommen, beispielsweise bei den Steuermesszahlen.

Was zeigt die Grundsteuer besonders anschaulich?

Sie zeigt den Sinn der Abweichungsgesetzgebung: Es existiert ein bundesrechtliches Modell, das grundsätzlich bundesweit anwendbar ist. Gleichzeitig können einzelne Länder aufgrund ihrer unterschiedlichen politischen Vorstellungen oder regionalen Verhältnisse eigene Modelle entwickeln.

Art. 72 Abs. 3 GG ermöglicht hier bewusst föderale Vielfalt trotz bestehender Bundesgesetzgebung.

Unterschied zwischen Art. 72 Abs. 1 und Abs. 3 GG

Was ist der wichtigste Unterschied?

Nach Art. 72 Abs. 1 GG sperrt eine abschließende Bundesregelung grundsätzlich die Landesgesetzgebung.

Nach Art. 72 Abs. 3 GG gilt gerade das Gegenteil: In den dort genannten Bereichen bleibt den Ländern trotz bestehender Bundesregelung ein verfassungsunmittelbares Recht zur Abweichung.

Braucht Art. 72 Abs. 3 GG eine Öffnungsklausel im Bundesgesetz?

Nein.

Bei einer gewöhnlichen konkurrierenden Bundeskompetenz kann der Bund den Ländern durch eine einfachgesetzliche Öffnungsklausel bestimmte Spielräume einräumen.

Bei Art. 72 Abs. 3 GG stammt das Abweichungsrecht dagegen unmittelbar aus dem Grundgesetz. Es besteht deshalb unabhängig davon, ob der Bundesgesetzgeber eine Öffnungsklausel vorsehen möchte.

Was passiert, wenn der Bund in einer Abweichungsmaterie überhaupt kein Gesetz erlässt?

Dann bedarf es keiner „Abweichung“.

Solange der Bund nicht gesetzgeberisch tätig geworden ist, können die Länder bereits nach den allgemeinen Regeln der konkurrierenden Gesetzgebung eigene Gesetze erlassen.

Art. 72 Abs. 3 GG wird besonders relevant, sobald Bundesrecht existiert und ein Land davon abweichen möchte.

Art. 72 Abs. 4 GG – Rückgabe von Gesetzgebungsspielraum an die Länder

Was regelt Art. 72 Abs. 4 GG?

Absatz 4 betrifft eine andere Situation als die Abweichungsgesetzgebung.

Er geht davon aus, dass der Bund in einer Materie des Art. 72 Abs. 2 GG aufgrund einer damals bestehenden Erforderlichkeit ein Bundesgesetz erlassen hat.

Fällt diese Erforderlichkeit später weg, kann der Bund durch ein sogenanntes Freigabegesetz bestimmen, dass die bundesgesetzliche Regelung durch Landesrecht ersetzt werden darf.

Wird Bundesrecht automatisch unwirksam, sobald die Erforderlichkeit entfällt?

Nein.

Das ist ein zentraler Unterschied.

Der bloße spätere Wegfall der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG beseitigt ein ursprünglich kompetenzgemäß erlassenes Bundesgesetz nicht automatisch.

Grundsätzlich bedarf es einer Freigabe nach Art. 72 Abs. 4 GG oder einer diese ersetzenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts.

Kann der Bund einfach erklären, dass er einen Bereich künftig nicht mehr regeln möchte?

Art. 72 Abs. 4 GG betrifft nicht lediglich eine politische Absichtserklärung.

Die Freigabe erfolgt durch Bundesgesetz. Dieses bestimmt, dass die bisherige bundesgesetzliche Regelung durch Landesrecht ersetzt werden kann.

Dadurch wird den Ländern wieder eigener gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum eröffnet.

Was ist der Unterschied zwischen Absatz 3 und Absatz 4?

Art. 72 Abs. 3 GG gibt den Ländern in sieben bestimmten Materien unmittelbar kraft Verfassung ein Abweichungsrecht. Sie benötigen keine Zustimmung des Bundes.

Art. 72 Abs. 4 GG betrifft dagegen Materien der Erforderlichkeitsgesetzgebung nach Absatz 2. Dort entsteht die Möglichkeit, bestehendes Bundesrecht durch Landesrecht zu ersetzen, grundsätzlich erst durch ein Bundesgesetz beziehungsweise durch eine besondere Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts.

Was geschieht, wenn der Bund eine erforderliche Freigabe verweigert?

Das Grundgesetz enthält hierfür inzwischen einen besonderen verfassungsgerichtlichen Mechanismus.

Nach dem heutigen Art. 94 Abs. 2 GG können der Bundesrat, eine Landesregierung oder die Volksvertretung eines Landes beim Bundesverfassungsgericht beantragen festzustellen, dass die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG nicht mehr besteht.

Eine entsprechende Feststellung des Bundesverfassungsgerichts ersetzt das Bundesgesetz nach Art. 72 Abs. 4 GG.

Kann sofort das Bundesverfassungsgericht angerufen werden?

Nein.

Art. 94 Abs. 2 GG enthält besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen.

Ein Antrag ist insbesondere erst möglich, wenn eine entsprechende Gesetzesvorlage zur Freigabe im Bundestag abgelehnt wurde, über sie nicht innerhalb eines Jahres beraten und Beschluss gefasst wurde oder eine entsprechende Vorlage im Bundesrat abgelehnt worden ist.

Das Verfahren gibt den Ländern damit ein Instrument gegen eine dauerhafte Blockade der Rückübertragung von Gesetzgebungsspielraum.

Wo steht dieses Verfahren heute im Grundgesetz?

Seit der Neuordnung der Vorschriften über das Bundesverfassungsgericht Ende 2024 finden sich dessen Zuständigkeiten in Art. 94 GG.

Ältere Literatur und Gerichtsentscheidungen verweisen deshalb noch auf Art. 93 GG. Inhaltlich wurde das besondere Verfahren nicht abgeschafft, sondern im Zuge der Neuordnung nach Art. 94 verschoben.

Verfassungsgerichtliche Kontrolle des Art. 72 GG

Kann das Bundesverfassungsgericht prüfen, ob ein Bundesgesetz überhaupt die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt?

Ja.

Der heutige Art. 94 Abs. 1 Nr. 2a GG nennt hierfür sogar ausdrücklich ein besonderes Verfahren.

Auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten darüber, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG entspricht.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 94 Abs. 1 Nr. 2a und Art. 94 Abs. 2 GG?

Art. 94 Abs. 1 Nr. 2a GG betrifft die Frage, ob ein Bundesgesetz die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt.

Art. 94 Abs. 2 GG betrifft dagegen insbesondere die spätere Entwicklung: Eine ursprünglich bestehende Erforderlichkeit kann nachträglich entfallen. Das Bundesverfassungsgericht kann dann unter den dort genannten Voraussetzungen feststellen, dass die Regelung nun durch Landesrecht ersetzt werden kann.

Warum gibt es hierfür besondere verfassungsgerichtliche Verfahren?

Die Reform von 1994 sollte Art. 72 Abs. 2 GG zu einer tatsächlich wirksamen Grenze der Bundesgesetzgebung machen.

Die Länder sollten nicht darauf angewiesen sein, dass allein der Bundesgesetzgeber selbst darüber entscheidet, ob seine Kompetenz besteht oder später wieder entfallen ist.

Die ausdrückliche gerichtliche Kontrolle stärkt deshalb die föderale Kompetenzordnung.

Entstehung und Entwicklung des Art. 72 GG

Wie sah Art. 72 GG ursprünglich aus?

Schon 1949 regelte Art. 72 die konkurrierende Gesetzgebung und die Sperrwirkung bundesgesetzlicher Regelungen.

Die damalige Voraussetzung für die Bundesgesetzgebung war allerdings anders formuliert. Der Bund durfte tätig werden, soweit ein „Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung“ bestand.

Diese sogenannte Bedürfnisklausel war wesentlich weniger streng als die heutige Erforderlichkeitsklausel.

Warum wurde die Bedürfnisklausel kritisiert?

Das Bundesverfassungsgericht räumte dem Bundesgesetzgeber bei ihrer Anwendung einen erheblichen Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum ein.

In der Folge konnte der Bund die konkurrierende Gesetzgebung sehr weitgehend an sich ziehen.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnete die frühere praktische Wirkung später unter Hinweis auf die rechtswissenschaftliche Kritik als einen „Motor der Vereinheitlichung“.

Was änderte sich 1994?

Mit dem 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes wurde Art. 72 Abs. 2 GG grundlegend verschärft.

Die bisherige Bedürfnisklausel wurde durch die heutige Erforderlichkeitsprüfung ersetzt.

Zugleich wurde eine Rückhol- beziehungsweise Freigaberegel eingeführt, die heute in Absatz 4 steht, sowie ein besonderes verfassungsgerichtliches Kontrollverfahren geschaffen.

Die Neuregelung trat am 15. November 1994 in Kraft.

Was wollte der Verfassungsgeber 1994 erreichen?

Vor allem die Stellung der Länder sollte gestärkt werden.

Die bloße politische Einschätzung des Bundes, eine bundeseinheitliche Regelung sei sinnvoll, sollte nicht mehr genügen.

Das Bundesverfassungsgericht sollte die Einhaltung der Kompetenzvoraussetzungen tatsächlich überprüfen können.

Was änderte die Föderalismusreform 2006?

Die Föderalismusreform I brachte die nächste grundlegende Umgestaltung.

Insbesondere:

wurde die Erforderlichkeitsklausel des Absatzes 2 auf bestimmte ausdrücklich genannte Materien beschränkt,
wurde die Abweichungsgesetzgebung des heutigen Absatzes 3 eingeführt,
wurde die bisherige Rahmengesetzgebung des Bundes abgeschafft und
wurden zahlreiche Gesetzgebungsmaterien zwischen Bund und Ländern neu verteilt.

Der damalige Absatz 3 wurde dadurch zum heutigen Absatz 4.

Warum wurde die Abweichungsgesetzgebung eingeführt?

Die Länder sollten in bestimmten Materien wieder stärkere eigene Gestaltungsmöglichkeiten erhalten, ohne dass auf eine bundesrechtliche Regelung vollständig verzichtet werden musste.

Der Bund kann dort weiterhin ein bundesweit grundsätzlich anwendbares Regelungskonzept schaffen. Die Länder können jedoch auf unterschiedliche regionale Bedingungen reagieren und eigene politische Konzepte verfolgen.

Die Gesetzgebungsmaterialien sprechen ausdrücklich davon, den Ländern die Möglichkeit zu eröffnen, eigene Konzeptionen zu verwirklichen.

Was änderte sich 2019?

Die Grundsteuer wurde als siebte Materie in Art. 72 Abs. 3 GG aufgenommen.

Seitdem können die Länder vom Bundesgrundsteuerrecht umfassend abweichende Regelungen treffen.

Die praktische Anwendung dieser Verfassungsänderung begann mit der reformierten Grundsteuer ab 2025 besonders deutlich sichtbar zu werden.

Was änderte sich 2024 für Art. 72 GG?

Der Wortlaut des Art. 72 GG selbst wurde nicht geändert.

Geändert wurde jedoch die systematische Verortung der Bundesverfassungsgerichtszuständigkeiten. Seit der Ende 2024 beschlossenen Neuordnung regelt Art. 93 GG vor allem Stellung und Organisation des Bundesverfassungsgerichts, während dessen Zuständigkeiten nun in Art. 94 GG stehen.

Für Art. 72 GG ist deshalb heute insbesondere auf Art. 94 Abs. 1 Nr. 2a und Abs. 2 GG zu verweisen.

Verfassungsrechtliche Bedeutung und praktische Beispiele

Warum ist Art. 72 GG für den Föderalismus so wichtig?

Art. 72 GG entscheidet darüber, wie viel eigener gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum den Ländern in den konkurrierenden Materien tatsächlich verbleibt.

Eine großzügige Sperrwirkung des Bundes stärkt die Rechtseinheit, reduziert aber die Vielfalt der Landesgesetzgebung.

Eine stärkere Länderkompetenz ermöglicht unterschiedliche politische Lösungen und föderalen Wettbewerb, kann jedoch zu unterschiedlichen Rechtslagen innerhalb Deutschlands führen.

Art. 72 GG versucht, beide Interessen miteinander zu verbinden.

Kann Bayern ein eigenes Strafgesetzbuch erlassen, weil Strafrecht konkurrierende Gesetzgebung ist?

Nein.

Das Strafrecht gehört zwar zur konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Der Bund hat diese Materie aber insbesondere mit dem Strafgesetzbuch umfassend geregelt.

Damit besteht nach Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich kein Raum für ein eigenständiges allgemeines Landesstrafgesetzbuch.

Muss der Bund für das Strafgesetzbuch die Erforderlichkeit nach Art. 72 Abs. 2 GG beweisen?

Nein.

Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG wird in Art. 72 Abs. 2 GG nicht genannt.

Für die Bundeskompetenz im Strafrecht gilt deshalb keine zusätzliche Erforderlichkeitsklausel.

Kann ein Land eigene Sozialleistungen schaffen?

Das hängt von der konkreten Ausgestaltung ab.

Die öffentliche Fürsorge gehört nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zur konkurrierenden Gesetzgebung und unterliegt zusätzlich Art. 72 Abs. 2 GG.

Besteht keine abschließende Bundesregelung, können Landeskompetenzen verbleiben. Hat der Bund dagegen kompetenzgemäß eine Materie abschließend geregelt, tritt grundsätzlich die Sperrwirkung des Absatzes 1 ein.

Kann ein Land sein eigenes Grundsteuermodell schaffen?

Ja.

Gerade dies erlaubt Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG ausdrücklich.

Mehrere Länder haben diese Möglichkeit inzwischen genutzt.

Kann Bayern ein eigenes Artenschutzrecht schaffen?

Art. 72 Abs. 3 eröffnet zwar grundsätzlich Abweichungsmöglichkeiten im Naturschutz und bei der Landschaftspflege.

Das Recht des Artenschutzes ist jedoch ausdrücklich von der Abweichungskompetenz ausgenommen.

Von bundesrechtlichen Artenschutzregelungen kann ein Land deshalb nicht allein unter Berufung auf Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG abweichen.

Kann ein Land vom Bundesjagdrecht abweichen?

Grundsätzlich ja.

Das Jagdwesen gehört zu den Abweichungsmaterien.

Ausgenommen ist allerdings ausdrücklich das Recht der Jagdscheine. Dieses bleibt der Abweichungsgesetzgebung entzogen.

Kann ein Land vom Bundeswasserrecht abweichen?

Grundsätzlich ja, soweit Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GG reicht.

Stoff- oder anlagenbezogene Regelungen sind jedoch ausdrücklich ausgenommen.

Die genaue Abgrenzung kann im Einzelfall anspruchsvoll sein.

Warum kann der Bund im Mietrecht stärker vereinheitlichen als im Naturschutzrecht?

Weil das Grundgesetz unterschiedliche Kompetenzmodelle gewählt hat.

Das bürgerliche Recht gehört zur konkurrierenden Gesetzgebung ohne Erforderlichkeitsklausel und ohne allgemeines Abweichungsrecht der Länder.

Beim Naturschutz hat der Verfassungsgeber dagegen ausdrücklich eine Abweichungsgesetzgebung vorgesehen.

Diese Unterschiede sind keine Folge der politischen Bedeutung einer Materie, sondern der konkreten Kompetenzordnung des Grundgesetzes.

Art. 72 GG und Art. 31 GG

Was ist der Unterschied zwischen Sperrwirkung und „Bundesrecht bricht Landesrecht“?

Bei der Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG geht es um die Frage, ob das Land überhaupt die Kompetenz zum Erlass eines Gesetzes besitzt.

Art. 31 GG regelt dagegen die Kollision zwischen gültigem Bundes- und Landesrecht.

Hat der Bund einen konkurrierenden Gegenstand abschließend geregelt, fehlt dem Land grundsätzlich bereits die Gesetzgebungskompetenz. Ein später erlassenes Landesgesetz ist dann nicht lediglich wegen Art. 31 GG nachrangig.

Warum ist Art. 72 Abs. 3 GG besonders?

Weil dort das Grundgesetz selbst abweichendes Landesrecht ausdrücklich erlaubt und mit einer eigenen Kollisionsregel versieht.

Deshalb kann dort sogar ein späteres Landesgesetz einem Bundesgesetz vorgehen.

Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG ist insofern die speziellere Regel gegenüber Art. 31 GG.

Art. 72 GG und die Grundrechte

Ist Art. 72 GG ein Grundrecht?

Nein.

Art. 72 GG ist Staatsorganisationsrecht. Die Vorschrift verteilt Gesetzgebungsbefugnisse zwischen Bund und Ländern und vermittelt dem einzelnen Bürger grundsätzlich kein eigenes grundrechtsgleiches Recht.

Warum kann ein Kompetenzverstoß trotzdem für den Bürger wichtig sein?

Ein Grundrechtseingriff benötigt regelmäßig eine verfassungsgemäße gesetzliche Grundlage.

Fehlt dem Gesetzgeber bereits die Gesetzgebungskompetenz, ist das Gesetz formell verfassungswidrig und kann einen Eingriff in Grundrechte grundsätzlich nicht rechtfertigen.

Kompetenzfragen können deshalb auch in Verfahren eine entscheidende Rolle spielen, die von betroffenen Bürgern oder Unternehmen angestoßen wurden.

Kann ein Bürger einfach Verfassungsbeschwerde wegen einer Verletzung des Art. 72 GG erheben?

Nicht allein wegen Art. 72 GG.

Eine Verfassungsbeschwerde setzt grundsätzlich die mögliche Verletzung eines Grundrechts oder grundrechtsgleichen Rechts des Beschwerdeführers voraus.

Ein Verstoß gegen die Gesetzgebungskompetenz kann jedoch im Rahmen dieser Grundrechtsprüfung dazu führen, dass das belastende Gesetz keine verfassungsgemäße Eingriffsgrundlage darstellt.

Was ist der Kern des Art. 72 GG?

Art. 72 GG ist die zentrale Steuerungsnorm der konkurrierenden Gesetzgebung.

Absatz 1 legt fest, dass die Länder grundsätzlich gesetzgeberisch tätig sein können, bis und soweit der Bund einen Bereich abschließend regelt.

Absatz 2 beschränkt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in zehn besonders bezeichneten Materien durch eine zusätzliche Erforderlichkeitsprüfung.

Absatz 3 eröffnet den Ländern demgegenüber in sieben Bereichen sogar das Recht, von bestehendem Bundesrecht abzuweichen, und ersetzt dort den allgemeinen Vorrang des Bundesrechts durch das Prinzip des jeweils späteren Gesetzes.

Absatz 4 ermöglicht schließlich die Rückgabe von Gesetzgebungsspielraum an die Länder, wenn die Voraussetzungen einer früher notwendigen bundesgesetzlichen Vereinheitlichung später entfallen.

Damit verbindet Art. 72 GG drei unterschiedliche Ziele: bundesweite Einheit dort, wo sie verfassungsrechtlich erforderlich oder vom Grundgesetz dem Bund überlassen ist, Schutz eigenständiger Länderkompetenzen und gezielten föderalen Wettbewerb in den ausdrücklich hierfür vorgesehenen Materien.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 70 GG – Grundregel der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern
Art. 71 GG – Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes
Art. 73 GG – Gegenstände der ausschließlichen Bundesgesetzgebung
Art. 74 GG – Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung
Art. 31 GG – Bundesrecht bricht Landesrecht
Art. 84 Abs. 1 GG – Abweichungsrecht der Länder bei Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren mit vergleichbarer Kollisionsregel
Art. 94 Abs. 1 Nr. 2a GG – Kontrolle der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG durch das Bundesverfassungsgericht
Art. 94 Abs. 2 GG – Feststellung des nachträglichen Wegfalls der Erforderlichkeit und Ersatz eines Freigabegesetzes
Art. 105 Abs. 2 GG – Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer
Art. 125a GG – Fortgeltung und Ersetzung älteren Bundesrechts nach Veränderungen der Kompetenzordnung
Art. 125b GG – Übergangsregelungen insbesondere für frühere Bundesgesetzgebung und die Grundsteuer

Rechtsprechung zu Art. 72 GG

Fachartikel und weiterführende Quellen zu Art. 72 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 72 GG.

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