Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 23.08.2026

Inhalt

Artikel 51 GG – Zusammensetzung und Stimmen des Bundesrates

Wortlaut des Art. 51 GG

(1) Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen. Sie können durch andere Mitglieder ihrer Regierungen vertreten werden.

(2) Jedes Land hat mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf, Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen.

(3) Jedes Land kann so viele Mitglieder entsenden, wie es Stimmen hat. Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich und nur durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter abgegeben werden.

Artikel 51 GG kurz erklärt

Art. 51 GG regelt, wer im Bundesrat sitzt, wie viele Stimmen jedes Bundesland besitzt und wie diese Stimmen abgegeben werden. Mitglieder des Bundesrates sind nicht Abgeordnete der Landtage, sondern Mitglieder der Landesregierungen. Die jeweilige Landesregierung bestellt und entlässt ihre Bundesratsmitglieder.

Die Stimmenzahl eines Landes richtet sich nach seiner Einwohnerzahl. Jedes Land verfügt über mindestens drei und höchstens sechs Stimmen. Die Einwohnerzahl wird dabei bewusst nicht proportional abgebildet: Kleine Länder erhalten gemessen an ihrer Bevölkerung erheblich mehr Gewicht als große Länder. Derzeit verfügt der Bundesrat insgesamt über 69 Stimmen.

Besonders wichtig ist Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG: Ein Bundesland darf seine Stimmen nur einheitlich abgeben. Es kann also beispielsweise nicht drei Stimmen mit „Ja“ und drei Stimmen mit „Nein“ abgeben. Ein einziges anwesendes Bundesratsmitglied kann grundsätzlich sämtliche Stimmen seines Landes abgeben. Widerspricht jedoch ein anderes anwesendes Bundesratsmitglied desselben Landes, fehlt es an der notwendigen einheitlichen Stimmabgabe. Dies hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil zum Zuwanderungsgesetz 2002 grundlegend geklärt.

Zusammensetzung des Bundesrates

Wer sitzt im Bundesrat?

Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG besteht der Bundesrat ausschließlich aus Mitgliedern der Regierungen der Länder.

Dazu gehören insbesondere Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten sowie Landesministerinnen und Landesminister. Ob darüber hinaus beispielsweise bestimmte Staatssekretäre Mitglieder einer Landesregierung sind, richtet sich nach dem jeweiligen Landesverfassungsrecht.

Entscheidend ist: Mitglied des Bundesrates kann nur sein, wer einer Landesregierung angehört.

Sitzen Abgeordnete der Landtage im Bundesrat?

Nicht aufgrund ihres Landtagsmandats.

Der Bundesrat repräsentiert nicht die Landesparlamente, sondern vermittelt die Mitwirkung der Länder durch deren Regierungen.

Ein Landtagsabgeordneter kann deshalb nur dann Bundesratsmitglied sein, wenn er zugleich Mitglied der betreffenden Landesregierung ist und von dieser zum Bundesratsmitglied bestellt wurde.

Ist die Opposition eines Landtages im Bundesrat vertreten?

Nicht unmittelbar.

Bundesratsmitglieder stammen ausschließlich aus den Landesregierungen. Oppositionsfraktionen der Landtage haben deshalb keine eigenen Sitze im Bundesrat.

Der Bundesrat unterscheidet sich damit grundlegend vom Bundestag und von parlamentarischen zweiten Kammern, in denen Regierung und Opposition aufgrund einer Wahl vertreten sind.

Warum sitzen gerade Mitglieder der Landesregierungen im Bundesrat?

Der Parlamentarische Rat entschied sich 1949 bewusst für das sogenannte Bundesratsmodell und gegen ein Senatsmodell.

In einem Senatsmodell wären die Vertreter der Länder beispielsweise unmittelbar gewählt oder durch die Landesparlamente bestimmt worden.

Das Bundesratsmodell bindet dagegen die Landesregierungen unmittelbar in die Bundespolitik ein. Dies passt besonders zum deutschen Verwaltungsföderalismus: Viele Bundesgesetze werden von den Ländern vollzogen. Die Landesregierungen bringen deshalb praktische Verwaltungserfahrung und die politischen Interessen ihrer Länder in die Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes ein.

Ist der Bundesrat ein Parlament?

Der Bundesrat ist jedenfalls kein Parlament nach dem Modell des Deutschen Bundestages.

Seine Mitglieder werden nicht unmittelbar oder eigens für den Bundesrat gewählt. Sie verfügen über kein freies Mandat nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und besitzen keine feste Amtszeit als Bundesratsmitglieder.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet den Bundesrat als kollegiales Verfassungsorgan des Bundes, das aus Mitgliedern der Landesregierungen besteht.

Insbesondere ist der Bundesrat keine dem Bundestag gleichartige zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans. Bundesgesetze werden nach Art. 77 Abs. 1 GG vom Bundestag beschlossen; der Bundesrat wirkt in den verfassungsrechtlich vorgesehenen Formen daran mit.

Ist der Bundesrat ein Organ der Länder oder des Bundes?

Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan des Bundes.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies ausdrücklich klargestellt. Die Länder selbst bilden nicht unmittelbar den Bundesrat. Vielmehr besteht er aus den von ihren Regierungen bestellten Mitgliedern.

Seine Besonderheit liegt gerade darin, dass innerhalb eines Bundesorgans Mitglieder der Landesregierungen tätig werden und dadurch die Mitwirkung der Länder an Bundesangelegenheiten vermitteln.

Bestellung und Stellung der Bundesratsmitglieder

Wer bestellt die Bundesratsmitglieder?

Die jeweilige Landesregierung.

Art. 51 Abs. 1 GG überlässt Bestellung und Abberufung ausdrücklich den Regierungen der Länder.

Die Geschäftsordnung des Bundesrates verpflichtet die Landesregierungen dazu, dem Bundesratspräsidenten mitzuteilen, welche Personen als Bundesratsmitglieder bestellt worden sind und wann ihre Mitgliedschaft beginnt beziehungsweise endet.

Wird man automatisch Bundesratsmitglied, wenn man Landesminister wird?

Nein.

Die Mitgliedschaft in einer Landesregierung ist zwar notwendige Voraussetzung. Art. 51 Abs. 1 GG verlangt daneben aber eine Bestellung zum Bundesratsmitglied durch die Landesregierung.

In der Praxis werden regelmäßig mehrere Mitglieder eines Landeskabinetts zu ordentlichen Bundesratsmitgliedern bestellt; weitere Regierungsmitglieder können sie vertreten.

Kann ein Bundesratsmitglied jederzeit abberufen werden?

Ja.

Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG bestimmt ausdrücklich, dass die Landesregierungen ihre Bundesratsmitglieder bestellen und abberufen.

Eine feste Amtszeit als Bundesratsmitglied gibt es deshalb nicht.

Endet außerdem die Mitgliedschaft in der Landesregierung, kann die betreffende Person schon wegen Art. 51 Abs. 1 GG nicht dauerhaft Bundesratsmitglied bleiben.

Hat der Bundesrat eine Wahlperiode?

Nein.

Anders als der Bundestag wird der Bundesrat nicht für vier Jahre oder einen anderen festen Zeitraum gewählt.

Er ist ein kontinuierlich bestehendes Verfassungsorgan. Seine personelle Zusammensetzung verändert sich immer dann, wenn Landesregierungen wechseln oder einzelne Regierungsmitglieder neu bestellt beziehungsweise abberufen werden.

Nach einer Landtagswahl wird deshalb nicht der „Bundesrat neu gewählt“. Vielmehr verändert sich die Vertretung des betreffenden Landes, sobald die neue Landesregierung im Amt ist und ihre Bundesratsmitglieder bestellt.

Können Bundesratsmitglieder gleichzeitig Bundestagsabgeordnete sein?

Nein.

§ 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates bestimmt ausdrücklich, dass Mitglieder des Bundesrates nicht gleichzeitig dem Deutschen Bundestag angehören dürfen.

Wird ein Bundesratsmitglied in den Bundestag gewählt, muss es dem Bundesratspräsidenten innerhalb angemessener Frist mitteilen, welches der beiden Ämter es niederlegt.

Können Bundesratsmitglieder gleichzeitig Landtagsabgeordnete sein?

Art. 51 GG verbietet dies nicht.

Ob ein Mitglied einer Landesregierung zugleich dem jeweiligen Landesparlament angehört, richtet sich nach dem Landesverfassungsrecht.

Da Landesminister und Ministerpräsidenten in vielen Ländern zugleich Landtagsabgeordnete sein können, ist eine solche personelle Verbindung grundsätzlich möglich.

Wer kann ein Bundesratsmitglied vertreten?

Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG können Bundesratsmitglieder durch andere Mitglieder ihrer jeweiligen Landesregierung vertreten werden.

Auch der Vertreter muss also Regierungsmitglied desselben Landes sein.

Ein Beamter eines Landesministeriums oder ein sonstiger Verwaltungsmitarbeiter kann im Plenum nicht allein aufgrund einer Vollmacht anstelle eines Bundesratsmitglieds die Landesstimmen abgeben.

Können Beamte der Länder an Bundesratssitzungen teilnehmen?

Für das Plenum gelten die strengen Vorgaben des Art. 51 GG.

Bei den Ausschüssen des Bundesrates ist die Regelung dagegen weiter. Art. 52 Abs. 4 GG erlaubt ausdrücklich, dass den Ausschüssen auch andere Mitglieder oder Beauftragte der Landesregierungen angehören.

Dadurch können in den Fachausschüssen beispielsweise spezialisierte Beamte der Landesministerien mitarbeiten, obwohl sie selbst keine Bundesratsmitglieder sind.

Stimmenverteilung im Bundesrat

Wie viele Stimmen hat der Bundesrat insgesamt?

Derzeit besitzt der Bundesrat insgesamt 69 Stimmen.

Die Gesamtzahl ist nicht unmittelbar im Grundgesetz festgeschrieben. Sie ergibt sich aus der Zahl der Länder und deren jeweiligen Einwohnerzahlen nach Art. 51 Abs. 2 GG.

Verändern sich die Einwohnerzahlen über die dort festgelegten Schwellen hinweg oder verändert sich die Zahl der Länder, kann sich daher grundsätzlich auch die Gesamtzahl der Bundesratsstimmen verändern.

Wie verteilen sich die 69 Bundesratsstimmen derzeit?

Bundesland	Stimmen
Baden-Württemberg	6
Bayern	6
Berlin	4
Brandenburg	4
Bremen	3
Hamburg	3
Hessen	5
Mecklenburg-Vorpommern	3
Niedersachsen	6
Nordrhein-Westfalen	6
Rheinland-Pfalz	4
Saarland	3
Sachsen	4
Sachsen-Anhalt	4
Schleswig-Holstein	4
Thüringen	4
Insgesamt	69

Warum hat nicht jedes Bundesland gleich viele Stimmen?

Art. 51 Abs. 2 GG versucht, zwei unterschiedliche föderale Prinzipien miteinander zu verbinden.

Einerseits sind alle Länder eigenständige Gliedstaaten und sollen deshalb ein erhebliches Mindestgewicht besitzen. Selbst das kleinste Land verfügt über drei Stimmen.

Andererseits soll auch die unterschiedliche Bevölkerungsgröße berücksichtigt werden. Große Länder erhalten deshalb vier, fünf oder sechs Stimmen.

Das Ergebnis ist eine abgestufte, aber gerade nicht proportionale Stimmenverteilung.

Welche Einwohnergrenzen gelten?

Art. 51 Abs. 2 GG sieht vier Stufen vor:

bis zu zwei Millionen Einwohner: 3 Stimmen,
mehr als zwei Millionen Einwohner: 4 Stimmen,
mehr als sechs Millionen Einwohner: 5 Stimmen,
mehr als sieben Millionen Einwohner: 6 Stimmen.

Der Wortlaut „mehr als“ ist dabei wörtlich zu nehmen. Die nächsthöhere Stimmenstufe wird erst nach Überschreiten der jeweiligen Grenze erreicht.

Welche Einwohnerzahlen sind für Art. 51 GG maßgeblich?

§ 27 der Geschäftsordnung des Bundesrates konkretisiert dies.

Danach richtet sich die Stimmenzahl nach den Ergebnissen der amtlichen Bevölkerungsfortschreibung, sofern nicht Ergebnisse einer amtlichen Volkszählung vorliegen.

Auch das Bundesverfassungsgericht hat diese Anknüpfung an die amtliche Bevölkerungsstatistik 2018 ausdrücklich dargestellt.

Kann ein Land durch Bevölkerungswachstum zusätzliche Bundesratsstimmen erhalten?

Ja.

Überschreitet die maßgebliche amtlich festgestellte Einwohnerzahl eine der in Art. 51 Abs. 2 GG festgelegten Schwellen, verändert sich die dem Land zustehende Stimmenzahl entsprechend.

Ein historisches Beispiel ist Hessen. Nachdem seine Einwohnerzahl die Schwelle von sechs Millionen überschritten hatte, stieg seine Stimmenzahl 1996 von vier auf fünf. Dadurch erhöhte sich die Gesamtzahl der Bundesratsstimmen von 68 auf die heutigen 69.

Kann ein Land auch eine Stimme verlieren?

Grundsätzlich ja.

Die Staffelung des Art. 51 Abs. 2 GG knüpft an die jeweils maßgebliche Einwohnerzahl an. Sinkt diese unter eine relevante Schwelle, kann damit grundsätzlich auch die Stimmenzahl des Landes sinken.

Das Grundgesetz garantiert keinem Land dauerhaft eine bestimmte Stimmenzahl jenseits des Minimums von drei Stimmen.

Warum erhält Nordrhein-Westfalen nur doppelt so viele Stimmen wie Bremen?

Weil die Bevölkerungszahlen bewusst nicht proportional in Bundesratsstimmen übersetzt werden.

Nordrhein-Westfalen hat ein Vielfaches der Einwohner Bremens, besitzt aber sechs statt drei Stimmen.

Kleinere Länder sind damit gemessen an ihrer Einwohnerzahl deutlich stärker gewichtet.

Der Bundesrat soll eben nicht lediglich ein zweiter Bundestag sein, in dem die Bevölkerung nochmals nach dem Grundsatz „eine Person – eine Stimme“ repräsentiert wird. Er soll zugleich die Eigenstaatlichkeit der Länder berücksichtigen.

Warum hat Hamburg nur drei Stimmen, obwohl es fast zwei Millionen Einwohner hat?

Art. 51 Abs. 2 GG verlangt für die vierte Stimme ausdrücklich „mehr als zwei Millionen Einwohner“.

Solange Hamburg diese verfassungsrechtliche Schwelle nach der maßgeblichen amtlichen Bevölkerungsstatistik nicht überschreitet, verbleibt es bei drei Stimmen.

Einwohnerzahlen nahe einer Schwelle können deshalb für die Zusammensetzung des Bundesrates verfassungsrechtlich unmittelbar relevant werden.

Wie viele Stimmen braucht man für eine Mehrheit im Bundesrat?

Nach Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG fasst der Bundesrat seine Beschlüsse grundsätzlich mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen.

Bei derzeit 69 Stimmen sind dafür mindestens 35 Ja-Stimmen erforderlich.

Das ist ein wichtiger Unterschied zum Bundestag: Maßgeblich ist grundsätzlich nicht nur die Mehrheit der tatsächlich abgegebenen Stimmen, sondern die Mehrheit der Gesamtstimmen des Bundesrates.

Wie viele Stimmen sind für eine Zweidrittelmehrheit erforderlich?

Bei derzeit 69 Stimmen sind zwei Drittel mit 46 Stimmen erreicht.

Eine solche Mehrheit ist insbesondere bei Änderungen des Grundgesetzes nach Art. 79 Abs. 2 GG erforderlich.

Eine Verfassungsänderung kann deshalb schon durch 24 Gegenstimmen beziehungsweise fehlende Zustimmungsstimmen verhindert werden, weil dann höchstens 45 Ja-Stimmen verbleiben.

Die einheitliche Stimmabgabe eines Landes

Wem gehören die Bundesratsstimmen?

Die Stimmen sind verfassungsrechtlich den Ländern zugeordnet.

Art. 51 Abs. 2 GG sagt ausdrücklich: „Jedes Land hat“ eine bestimmte Zahl von Stimmen.

Die einzelnen Bundesratsmitglieder besitzen daher nicht jeweils eine persönliche Stimme wie Bundestagsabgeordnete. Sie geben vielmehr die Stimmen ihres Landes ab.

Diese Unterscheidung erklärt auch, warum ein einzelnes anwesendes Mitglied sämtliche Stimmen seines Landes abgeben kann.

Hat beispielsweise jedes bayerische Bundesratsmitglied eine eigene der sechs bayerischen Stimmen?

Nein.

Die sechs Stimmen gehören Bayern als Land. Sie sind nicht dauerhaft auf sechs bestimmte Personen verteilt.

Ein Bundesratsmitglied kann deshalb bei der Abstimmung grundsätzlich alle sechs Stimmen Bayerns abgeben, sofern die Voraussetzungen einer wirksamen einheitlichen Stimmabgabe vorliegen.

Müssen bei einem Land mit sechs Stimmen sechs Personen im Bundesrat anwesend sein?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich anerkannt, dass ein einzelnes anwesendes Bundesratsmitglied die gesamten Stimmen seines Landes abgeben kann.

Das Grundgesetz verlangt also nicht für jede Landesstimme eine körperlich anwesende Person.

Erforderlich ist lediglich, dass die Stimmabgabe durch ein anwesendes Mitglied des Bundesrates oder einen nach Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG zulässigen Vertreter erfolgt.

Was ist ein Stimmführer im Bundesrat?

Als Stimmführer wird dasjenige Bundesratsmitglied bezeichnet, das im Plenum die Stimmen seines Landes abgibt.

In der Praxis kann dies beispielsweise der Ministerpräsident, ein Landesminister oder ein anderes anwesendes Bundesratsmitglied sein.

Der Stimmführer besitzt aufgrund dieser Funktion aber keine verfassungsrechtlich übergeordnete Stellung gegenüber den anderen Bundesratsmitgliedern seines Landes.

Braucht der Stimmführer eine schriftliche Vollmacht?

Nein. Art. 51 GG verlangt keine besondere schriftliche Vollmacht.

Das Bundesverfassungsgericht hat die in der Staatspraxis entwickelte Stimmführerschaft ausdrücklich anerkannt. Wer die Stimmen eines Landes abgibt, bestimmen grundsätzlich die Landesvertreter selbst oder bereits im Vorfeld die jeweilige Landesregierung.

Die Stimmführerschaft ist damit eine praktische Form der einheitlichen Stimmabgabe, aber kein besonderes im Grundgesetz geregeltes Amt.

Kann ein anderes Mitglied desselben Landes dem Stimmführer widersprechen?

Ja.

Das ist eine der wichtigsten Aussagen des Bundesverfassungsgerichts im Zuwanderungsgesetz-Urteil von 2002.

Ein Stimmführer kann sämtliche Landesstimmen wirksam abgeben, solange kein anderes anwesendes Bundesratsmitglied dieses Landes widerspricht.

Widerspricht ein anderes Mitglied während der Abstimmung, entfällt die Grundlage dafür, die Erklärung des Stimmführers als einheitliche Stimmabgabe des gesamten Landes zu behandeln.

Hat der Ministerpräsident bei der Bundesratsabstimmung das letzte Wort?

Nach dem Grundgesetz nein.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2002 ausdrücklich entschieden, dass ein Ministerpräsident im Bundesrat keine bundesverfassungsrechtlich herausgehobene Stellung besitzt, die ihn dazu berechtigen würde, den ausdrücklichen Widerspruch eines anderen Bundesratsmitglieds seines Landes einfach zu überstimmen.

Landesrechtliche Richtlinienkompetenzen des Ministerpräsidenten setzen sich nicht in der Weise im Bundesrat fort, dass seine Stimmabgabe automatisch Vorrang vor den Erklärungen anderer anwesender Landesvertreter hätte.

Was bedeutet die Pflicht zur einheitlichen Stimmabgabe?

Sämtliche Stimmen eines Landes müssen gleich abgegeben werden.

Ein Land mit sechs Stimmen kann also beispielsweise:

sechs Ja-Stimmen,
sechs Nein-Stimmen oder
eine einheitliche Enthaltung

abgeben.

Eine Aufteilung beispielsweise in drei Ja- und drei Nein-Stimmen ist ausgeschlossen.

Was passiert bei einer uneinheitlichen Stimmabgabe?

Die Stimmen des Landes werden nicht wirksam abgegeben.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Zuwanderungsgesetz-Verfahren bestätigt, dass ein gespaltenes Votum nicht einfach anteilig gezählt werden kann.

Das Land verliert dadurch nicht dauerhaft sein Stimmrecht. In der betreffenden Abstimmung liegt jedoch keine gültige einheitliche Stimmabgabe vor.

Warum verlangt das Grundgesetz eine einheitliche Stimmabgabe?

Im Bundesrat soll das jeweilige Land als politische und staatliche Einheit mit einer Position auftreten.

Die Stimmen repräsentieren deshalb nicht die individuellen politischen Auffassungen einzelner Minister, sondern den Willen des Landes.

Gerade dadurch unterscheidet sich der Bundesrat von einem Parlament mit frei abstimmenden Abgeordneten.

Was bedeutet „nur durch anwesende Mitglieder“?

Die Stimmabgabe ist an die Anwesenheit eines Bundesratsmitglieds beziehungsweise eines zulässigen Vertreters gebunden.

Ein Land kann seine Stimmen daher nicht einfach schriftlich, telefonisch oder per bloßer Vollmacht an den Bundesrat übermitteln.

Auch ein Mitglied eines anderen Landes kann die Stimmen nicht übernehmen.

Die persönliche Anwesenheit eines zulässigen Landesvertreters sichert die Einbindung des Landes in die konkrete Beratung und Abstimmung des kollegialen Verfassungsorgans.

Kann ein Land per Brief, Fax oder E-Mail abstimmen?

Nein.

Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG verlangt ausdrücklich die Stimmabgabe durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter.

Eine bloße schriftliche Übermittlung des Landesvotums ersetzt die verfassungsrechtlich erforderliche Stimmabgabe im Bundesrat nicht.

Kann ein einziges Mitglied alle Stimmen abgeben, obwohl andere Mitglieder seines Landes anwesend sind?

Ja.

Die anderen Mitglieder müssen nicht jeweils ausdrücklich dieselbe Erklärung wiederholen.

Solange sie der Stimmabgabe des Stimmführers nicht widersprechen, kann dessen Erklärung als Abgabe des gesamten Stimmenblocks behandelt werden.

Das Bundesverfassungsgericht beschreibt diese Staatspraxis als mit Art. 51 Abs. 3 GG vereinbar.

Was geschieht, wenn ein anderes anwesendes Mitglied schweigt?

Bloßes Schweigen ist grundsätzlich kein Widerspruch.

Hat der Stimmführer die Stimmen des Landes abgegeben und widerspricht kein anderes anwesendes Mitglied, kann das Landesvotum grundsätzlich wirksam sein.

Im Zuwanderungsgesetz-Verfahren stellte das Bundesverfassungsgericht allerdings darauf ab, dass zuvor bereits ein ausdrücklicher gegenteiliger Abstimmungsakt erfolgt war. Ein solcher bestehender Dissens konnte nicht allein dadurch beseitigt werden, dass das betreffende Mitglied später schwieg.

Kann ein Land seine Stimmen einem anderen Land übertragen?

Nein.

Art. 51 Abs. 2 GG ordnet die Stimmen einem bestimmten Land zu, und Art. 51 Abs. 3 GG erlaubt ihre Abgabe nur durch anwesende Mitglieder oder Vertreter der eigenen Landesregierung.

Ein Bundesratsmitglied Bayerns kann deshalb beispielsweise nicht zusätzlich die Stimmen Hessens abgeben.

Können die Landesstimmen geteilt werden?

Nein.

Gerade die sogenannte Blockstimme ist eines der prägendsten Merkmale des Bundesratsmodells.

Die politische Vielfalt innerhalb einer Landesregierung muss zunächst innerhalb des Landes verarbeitet werden. Im Bundesrat erscheint anschließend grundsätzlich nur ein einheitliches Landesvotum.

Kann ein Land weniger Stimmen abgeben als ihm zustehen?

Art. 51 GG ist auf die einheitliche Abgabe des dem Land zustehenden Stimmenblocks ausgerichtet.

Eine bewusste Aufteilung oder teilweise Wahrnehmung der Stimmen würde dem Prinzip der einheitlichen Landesstimme widersprechen.

Das Land nimmt daher seine ihm zustehenden Stimmen grundsätzlich gemeinsam wahr oder enthält sich beziehungsweise gibt bei einem offenen Widerspruch kein wirksames einheitliches Votum ab.

Weisungen und Meinungsverschiedenheiten innerhalb einer Landesregierung

Kann eine Landesregierung ihren Bundesratsmitgliedern Weisungen erteilen?

Grundsätzlich ja.

Anders als Bundestagsabgeordnete besitzen Bundesratsmitglieder kein freies Mandat.

Das Grundgesetz geht von einer einheitlichen staatlichen Willensbildung des Landes aus und lässt Weisungen der jeweiligen Landesregierung an ihre Bundesratsmitglieder grundsätzlich zu.

Dies zeigt sich auch im Umkehrschluss aus Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG und Art. 53a Abs. 1 GG: Für den Vermittlungsausschuss und den Gemeinsamen Ausschuss ordnet das Grundgesetz ausdrücklich an, dass die dort tätigen Bundesratsmitglieder nicht an Weisungen gebunden sind.

Kann der Ministerpräsident allein eine verbindliche Weisung für die Bundesratsstimmen erteilen?

Nicht aufgrund einer besonderen bundesverfassungsrechtlichen Stellung als Ministerpräsident.

Das Bundesverfassungsgericht stellte 2002 klar, dass eine vom Grundgesetz zugelassene Weisung an Bundesratsmitglieder grundsätzlich eine Weisung der Landesregierung ist und nicht allein eine Weisung des Inhabers einer landesrechtlichen Richtlinienkompetenz.

Wie der Landeswille intern gebildet wird, richtet sich im Übrigen nach dem Verfassungs- und Regierungsrecht des jeweiligen Landes.

Was geschieht, wenn ein Bundesratsmitglied gegen eine interne Weisung seiner Landesregierung stimmt?

Hier muss zwischen dem landesinternen Verhältnis und der Wirksamkeit der Bundesratsabstimmung unterschieden werden.

Art. 51 Abs. 3 GG verlangt vor allem, dass die Stimmen des Landes im Bundesrat tatsächlich einheitlich abgegeben werden.

Ob ein Mitglied bei seiner Stimmabgabe interne landesrechtliche Vorgaben oder politische Vereinbarungen verletzt hat, ist für die bundesrechtliche Wirksamkeit der abgegebenen Landesstimmen nicht automatisch entscheidend.

Die Folgen eines Weisungsverstoßes können vielmehr insbesondere im politischen oder landesrechtlichen Innenverhältnis liegen.

Muss eine Landesregierung vorher förmlich über ihr Abstimmungsverhalten entscheiden?

Das Grundgesetz verlangt keinen bestimmten landesinternen Willensbildungsakt.

Das Bundesverfassungsgericht respektiert insoweit den Verfassungsraum der Länder.

Entscheidend für die Bundesratsabstimmung ist, dass die Stimmen des Landes nach außen einheitlich abgegeben werden.

Das Grundgesetz schreibt nicht im Einzelnen vor, auf welche Weise die Landesregierung diesen gemeinsamen Willen zuvor bildet.

Was geschieht, wenn sich die Parteien einer Landesregierung nicht einigen können?

Das Grundgesetz enthält hierfür keine besondere Koalitionsregel.

Da die Landesstimmen nur einheitlich abgegeben werden können, müssen die Koalitionspartner einen gemeinsamen Umgang mit der Abstimmung finden.

In Koalitionsvereinbarungen der Länder wird für solche Fälle häufig vereinbart, dass sich das Land im Bundesrat enthält.

Eine solche Enthaltung ist aber eine politische Lösung und keine von Art. 51 GG ausdrücklich vorgeschriebene Rechtsfolge einer Meinungsverschiedenheit.

Wirkt eine Enthaltung wie eine Nein-Stimme?

Für das Erreichen der grundsätzlich erforderlichen Bundesratsmehrheit im Ergebnis ja.

Nach Art. 52 Abs. 3 GG benötigt ein Beschluss des Bundesrates grundsätzlich mindestens die Mehrheit seiner Gesamtstimmen. Bei derzeit 69 Stimmen sind 35 Ja-Stimmen erforderlich.

Eine Enthaltung zählt nicht als Ja-Stimme und hilft daher nicht, diese Schwelle zu erreichen.

Dogmatisch ist eine Enthaltung gleichwohl keine Nein-Stimme.

Der Streit um das Zuwanderungsgesetz 2002

Was geschah bei der Bundesratsabstimmung 2002?

Der Fall ist der wichtigste praktische Anwendungsfall des Art. 51 Abs. 3 GG.

Bei der Bundesratsabstimmung am 22. März 2002 wurde Brandenburg aufgerufen. Der brandenburgische Minister Alwin Ziel erklärte „Ja“, Innenminister Jörg Schönbohm unmittelbar danach „Nein“.

Der damalige Bundesratspräsident Klaus Wowereit stellte zunächst zutreffend fest, dass Brandenburg nicht einheitlich abgestimmt hatte. Anschließend fragte er Ministerpräsident Manfred Stolpe, wie das Land abstimme. Dieser erklärte „Ja“. Schönbohm verwies darauf, dass seine abweichende Auffassung bekannt sei.

Der Bundesratspräsident wertete Brandenburg dennoch als Zustimmung.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht?

Das Bundesverfassungsgericht erklärte das Zuwanderungsgesetz mit Urteil vom 18. Dezember 2002 für nichtig.

Die vier Stimmen Brandenburgs waren nicht wirksam als Ja-Stimmen abgegeben worden. Wegen des offenen Widerspruchs zwischen den anwesenden Bundesratsmitgliedern fehlte die nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG erforderliche Einheitlichkeit.

Damit fehlte die erforderliche Mehrheit für die Zustimmung des Bundesrates.

Die fehlerhafte Feststellung des Bundesratspräsidenten konnte diese fehlende verfassungsrechtliche Mehrheit nicht ersetzen.

Warum konnte Ministerpräsident Stolpe die Nein-Stimme seines Innenministers nicht überstimmen?

Weil sämtliche anwesenden Bundesratsmitglieder eines Landes im Bundesrat bundesverfassungsrechtlich gleichwertig sind.

Die hierarchische Stellung des Ministerpräsidenten innerhalb der Landesregierung setzt sich nicht als hierarchisches Stimmrecht im Bundesrat fort.

Das Bundesverfassungsgericht stellte deshalb ausdrücklich fest, dass der Ministerpräsident einen offen hervorgetretenen Abstimmungsdissens nicht allein durch seine eigene Willenserklärung überwinden kann.

Darf der Bundesratspräsident bei einer unklaren Stimmabgabe nachfragen?

Grundsätzlich ja.

Nach dem Zuwanderungsgesetz-Urteil darf der sitzungsleitende Bundesratspräsident bei Unklarheiten geeignete Maßnahmen ergreifen, um eine wirksame Stimmabgabe des Landes zu ermöglichen.

Dieses Nachfragerecht endet aber dort, wo bereits eindeutig feststeht, dass kein einheitlicher Landeswille besteht und nach den Umständen auch nicht zu erwarten ist, dass noch während der Abstimmung ein solcher Zustand hergestellt wird.

Der Bundesratspräsident darf insbesondere nicht einseitig einen bestimmten Landesvertreter auswählen und dessen Position gegen den ausdrücklich erklärten Willen eines anderen Landesvertreters durchsetzen.

Kann eine einmal uneinheitliche Stimmabgabe noch korrigiert werden?

Diese Frage war im Zuwanderungsgesetz-Verfahren selbst umstritten.

Die Senatsmehrheit hielt die konkrete nachträgliche Behandlung der brandenburgischen Stimmen nicht für geeignet, die bereits eindeutig hervorgetretene Uneinheitlichkeit zu beseitigen.

Zwei Richterinnen vertraten in einer abweichenden Meinung dagegen die Auffassung, der Bundesratspräsident habe durch seine Nachfrage einen neuen Abstimmungsvorgang eröffnen können.

Für die Praxis folgt daraus jedenfalls: Bei offenem Dissens darf der Bundesratspräsident nicht einfach die Position eines einzelnen Regierungsmitglieds als verbindliches Landesvotum behandeln.

Besondere Formen der Ländervertretung

Was ist der Unterschied zwischen Bundesratsmitgliedern und Mitgliedern des Vermittlungsausschusses?

Bundesratsmitglieder vertreten im Bundesrat grundsätzlich die politische Position ihres Landes und können Weisungen ihrer Landesregierung unterliegen.

Für den Vermittlungsausschuss ordnet Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG dagegen ausdrücklich an, dass die dorthin entsandten Mitglieder des Bundesrates nicht an Weisungen gebunden sind.

Der Vermittlungsausschuss soll einen eigenständigen Kompromiss zwischen Bundestag und Bundesrat erarbeiten können. Seine Mitglieder sollen deshalb nicht auf ein unveränderliches Landesvotum festgelegt sein.

Was gilt für Bundesratsmitglieder im Gemeinsamen Ausschuss?

Auch dort gilt eine besondere Regel.

Nach Art. 53a Abs. 1 GG wird jedes Land durch ein von ihm bestelltes Bundesratsmitglied vertreten. Diese Mitglieder sind ausdrücklich nicht an Weisungen gebunden.

Die Verfassung stellt damit für den Verteidigungsfall beziehungsweise die Arbeit des Gemeinsamen Ausschusses bewusst eine persönliche Entscheidungsfreiheit der dort tätigen Landesvertreter her.

Entstehung und Entwicklung des Art. 51 GG

Welche historische Idee steht hinter der Stimmenstaffel?

Die abgestufte Stimmenverteilung knüpft an ältere deutsche bundesstaatliche Traditionen an.

Schon frühere deutsche Bundesorgane gaben den Gliedstaaten unterschiedlich viele Stimmen, ohne ihre Bevölkerungszahl mathematisch proportional abzubilden.

Im Parlamentarischen Rat wurde daneben ein Senatsmodell diskutiert, bei dem die Länder anders repräsentiert worden wären. Durchgesetzt hat sich eine modernisierte Bundesratslösung mit Regierungsvertretern und abgestuftem Stimmgewicht.

Wie lautete Art. 51 Abs. 2 ursprünglich?

1949 gab es nur drei Stimmenstufen.

Jedes Land hatte mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern vier und Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf Stimmen.

Die heutige sechste Stimme für Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern wurde erst 1990 eingeführt.

Warum wurde Art. 51 GG 1990 geändert?

Mit der deutschen Einheit kamen Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen als Länder hinzu; Berlin erhielt zugleich seine volle bundesstaatliche Stellung.

Damit veränderten sich die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat erheblich.

Art. 4 Nr. 3 des Einigungsvertrages fasste deshalb Art. 51 Abs. 2 GG neu und führte die bis heute bestehende sechste Stimme für Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern ein.

Die Absätze 1 und 3 blieben unverändert.

Warum wurde die Sechs-Stimmen-Stufe eingeführt?

Durch den Beitritt der fünf neuen Länder erhöhte sich die Zahl der Länder deutlich. Ohne eine Anpassung des Stimmengewichts wäre der relative Einfluss der besonders bevölkerungsreichen Länder erheblich gesunken.

Die zusätzliche Sechs-Stimmen-Stufe stärkte deshalb das Gewicht der großen Länder.

Besonders bedeutsam war, dass Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen zusammen weiterhin 24 Stimmen erhielten und damit gemeinsam verhindern können, dass bei derzeit 69 Stimmen die für eine Grundgesetzänderung notwendigen 46 Stimmen erreicht werden.

Warum ist das Jahr 1996 für Art. 51 GG interessant?

1996 überschritt Hessen nach der maßgeblichen Bevölkerungsstatistik die Schwelle von sechs Millionen Einwohnern.

Dadurch erhielt das Land statt vier nun fünf Bundesratsstimmen.

Seitdem beträgt die Gesamtzahl der Bundesratsstimmen 69.

Kann eine Neugliederung der Länder die Stimmenzahl des Bundesrates verändern?

Ja.

Würden sich beispielsweise zwei Länder zu einem neuen Land zusammenschließen, hätte das neue Land nicht automatisch die Summe der bisherigen Stimmen.

Seine Stimmenzahl würde sich vielmehr neu nach Art. 51 Abs. 2 GG und seiner Einwohnerzahl bestimmen.

Eine Länderneugliederung nach Art. 29 GG kann deshalb zugleich die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat verändern.

Verfassungsrechtliche Bedeutung und Grenzen

Ist die Stimmenverteilung demokratisch problematisch?

Die Stimmenverteilung folgt bewusst nicht der demokratischen Wahlgleichheit einer Bundestagswahl.

Der Bundesrat repräsentiert nicht unmittelbar die Bundesbevölkerung, sondern vermittelt die Mitwirkung der Länder als Gliedstaaten.

Deshalb darf das Grundgesetz die Eigenstaatlichkeit kleiner Länder stärker gewichten, als es ihrem Bevölkerungsanteil entsprechen würde.

Der unmittelbar demokratisch nach Bevölkerungsgröße legitimierte Gesetzgeber ist der Bundestag. Der Bundesrat erfüllt eine andere föderale Funktion.

Ist die heutige Stimmenstaffel durch die Ewigkeitsgarantie geschützt?

Nicht in jeder Einzelheit.

Art. 79 Abs. 3 GG schützt die Gliederung des Bundes in Länder und deren grundsätzliche Mitwirkung bei der Gesetzgebung.

Daraus folgt jedoch nicht, dass die konkrete heutige Staffelung mit drei bis sechs Stimmen für alle Zukunft unveränderlich wäre.

Dass Art. 51 Abs. 2 GG geändert werden kann, zeigt bereits die Verfassungsänderung von 1990.

Eine Reform müsste allerdings die bundesstaatlichen Grundentscheidungen des Grundgesetzes beachten.

Kann Art. 51 GG geändert werden?

Grundsätzlich ja.

Eine Änderung würde allerdings eine Grundgesetzänderung nach Art. 79 Abs. 2 GG und damit eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag sowie zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates voraussetzen.

Zusätzlich setzt Art. 79 Abs. 3 GG materielle Grenzen. Die grundsätzliche Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung dürfen nicht beseitigt werden.

Könnte Deutschland den Bundesrat durch einen Senat ersetzen?

Diese Frage ist verfassungsrechtlich differenziert zu beantworten.

Art. 79 Abs. 3 GG schützt die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung, nicht zwingend jedes organisatorische Detail des heutigen Bundesratsmodells.

Eine grundlegende Änderung der personellen Repräsentationsform müsste deshalb nicht allein schon deshalb unzulässig sein, weil die heutigen Bundesratsmitglieder durch Landesregierungen bestellt werden.

Eine solche Reform wäre allerdings eine fundamentale Änderung der föderalen Verfassungsordnung. Sie müsste gewährleisten, dass die Länder weiterhin substantiell und eigenständig an der Bundesgesetzgebung beteiligt bleiben.

Hat ein einzelnes Bundesland ein Vetorecht?

Grundsätzlich nein.

Auch die sechs Stimmen der größten Länder reichen allein nicht aus, um eine Entscheidung des Bundesrates zu bestimmen.

Je nach erforderlicher Mehrheit müssen sich mehrere Länder zusammenschließen.

Bei Verfassungsänderungen kann allerdings eine Gruppe von Ländern mit zusammen mindestens 24 Stimmen verhindern, dass die erforderlichen 46 Ja-Stimmen erreicht werden.

Warum ist Art. 51 GG kein bloßes technisches Detail?

Die Stimmenverteilung entscheidet unmittelbar über politische Macht im Bundesstaat.

Ob beispielsweise ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz verabschiedet oder eine Grundgesetzänderung beschlossen werden kann, hängt davon ab, welche Länder zustimmen und wie viele Stimmen ihnen nach Art. 51 Abs. 2 GG zustehen.

Das Einheitlichkeitsgebot kann außerdem dazu führen, dass ein Land trotz erheblicher interner Zustimmung keine Ja-Stimmen abgibt, wenn seine Koalitionsregierung keine gemeinsame Position findet.

Art. 51 GG beeinflusst deshalb unmittelbar die politischen Mehrheitsverhältnisse auf Bundesebene.

Warum ist das Stimmengewicht nicht nach Parteien verteilt?

Weil nicht Parteien, sondern Länder im Bundesrat repräsentiert werden.

Die sechs Stimmen Bayerns gehören beispielsweise nicht der CSU oder einer anderen dort regierenden Partei. Sie gehören dem Freistaat Bayern und müssen einheitlich als Landesstimmen abgegeben werden.

Bei einer Koalitionsregierung kann deshalb keine Regierungspartei „ihren Anteil“ der Bundesratsstimmen unabhängig von ihrem Koalitionspartner nutzen.

Ist der Bundesrat parteipolitisch neutral?

Nein. Art. 51 GG verlangt keine parteipolitische Neutralität der Landesregierungen.

Bundesratsmitglieder dürfen selbstverständlich politische Positionen vertreten, die auch von ihrer Partei geprägt sind.

Verfassungsrechtlich entscheidend ist jedoch, dass der Bundesrat nach Ländern und nicht nach Parteifraktionen organisiert ist. Es gibt keine CDU-, SPD-, Grünen- oder AfD-Stimmen im Bundesrat, sondern Stimmen Bayerns, Hessens, Berlins, Sachsens und der übrigen Länder.

Kann ein Bürger die Verletzung des Art. 51 GG mit Verfassungsbeschwerde rügen?

Art. 51 GG ist kein Grundrecht oder grundrechtsgleiches Recht.

Ein Bürger kann deshalb grundsätzlich nicht allein mit der Begründung Verfassungsbeschwerde erheben, ein Land habe im Bundesrat seine Stimmen nicht ordnungsgemäß abgegeben.

Fehler bei der Bundesratsabstimmung können jedoch Auswirkungen auf das verfassungsgemäße Zustandekommen eines Bundesgesetzes haben und beispielsweise in dafür vorgesehenen verfassungsgerichtlichen Verfahren überprüft werden.

Kann eine fehlerhafte Abstimmung im Bundesrat ein ganzes Gesetz zu Fall bringen?

Ja.

Das Zuwanderungsgesetz-Urteil von 2002 ist hierfür das bekannteste Beispiel.

War die Zustimmung des Bundesrates verfassungsrechtlich erforderlich und wurde die notwendige Stimmenmehrheit wegen einer ungültigen Stimmabgabe tatsächlich nicht erreicht, fehlt eine Voraussetzung für das Zustandekommen des Gesetzes.

Eine nachträgliche politische Behauptung, der Bundesrat habe zustimmen wollen, genügt nicht.

Was ist der Kern des Art. 51 GG?

Art. 51 GG organisiert die Mitwirkung der Länder nicht nach dem Prinzip individuell abstimmender Parlamentarier, sondern nach dem Prinzip einheitlich handelnder Länder.

Die Bundesratsstimmen gehören den Ländern. Regierungsmitglieder geben sie ab. Kleine und große Länder besitzen unterschiedlich viele Stimmen, ohne dass ihre Bevölkerungszahlen proportional abgebildet werden.

Gerade das Einheitlichkeitsgebot macht den Bundesrat zu einem besonderen Verfassungsorgan: Politische Konflikte innerhalb eines Landes müssen grundsätzlich dort gelöst werden, bevor dieses Land im Bundesrat mit einer einheitlichen Stimme am Willensbildungsprozess des Bundes teilnimmt.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 50 GG – Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat
Art. 52 GG – Präsident, Beschlussfassung, Geschäftsordnung, Europakammer und Ausschüsse des Bundesrates
Art. 53 GG – Teilnahme der Bundesregierung an Bundesrat und Ausschüssen
Art. 53a GG – Vertretung der Länder im Gemeinsamen Ausschuss und Weisungsfreiheit
Art. 77 Abs. 2 GG – Vermittlungsausschuss und Weisungsfreiheit seiner Bundesratsmitglieder
Art. 79 Abs. 2 GG – Zweidrittelmehrheit des Bundesrates bei Grundgesetzänderungen
Art. 79 Abs. 3 GG – Schutz der grundsätzlichen Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung

Rechtsprechung zu Art. 51 GG

Fachartikel und weiterführende Quellen zu Art. 51 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 51 GG.

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