Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 23.08.2026

Inhalt

Artikel 29 GG – Neugliederung des Bundesgebietes und Änderung von Ländergrenzen

Wortlaut des Art. 29 GG

(1) Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden, um zu gewährleisten, daß die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Dabei sind die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung zu berücksichtigen.

(2) Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes ergehen durch Bundesgesetz, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf. Die betroffenen Länder sind zu hören.

(3) Der Volksentscheid findet in den Ländern statt, aus deren Gebieten oder Gebietsteilen ein neues oder neu umgrenztes Land gebildet werden soll (betroffene Länder). Abzustimmen ist über die Frage, ob die betroffenen Länder wie bisher bestehenbleiben sollen oder ob das neue oder neu umgrenzte Land gebildet werden soll. Der Volksentscheid für die Bildung eines neuen oder neu umgrenzten Landes kommt zustande, wenn in dessen künftigem Gebiet und insgesamt in den Gebieten oder Gebietsteilen eines betroffenen Landes, deren Landeszugehörigkeit im gleichen Sinne geändert werden soll, jeweils eine Mehrheit der Änderung zustimmt. Er kommt nicht zustande, wenn im Gebiet eines der betroffenen Länder eine Mehrheit die Änderung ablehnt; die Ablehnung ist jedoch unbeachtlich, wenn in einem Gebietsteil, dessen Zugehörigkeit zu dem betroffenen Land geändert werden soll, eine Mehrheit von zwei Dritteln der Änderung zustimmt, es sei denn, daß im Gesamtgebiet des betroffenen Landes eine Mehrheit von zwei Dritteln die Änderung ablehnt.

(4) Wird in einem zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat, von einem Zehntel der in ihm zum Bundestag Wahlberechtigten durch Volksbegehren gefordert, daß für diesen Raum eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werde, so ist durch Bundesgesetz innerhalb von zwei Jahren entweder zu bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit gemäß Absatz 2 geändert wird, oder daß in den betroffenen Ländern eine Volksbefragung stattfindet.

(5) Die Volksbefragung ist darauf gerichtet festzustellen, ob eine in dem Gesetz vorzuschlagende Änderung der Landeszugehörigkeit Zustimmung findet. Das Gesetz kann verschiedene, jedoch nicht mehr als zwei Vorschläge der Volksbefragung vorlegen. Stimmt eine Mehrheit einer vorgeschlagenen Änderung der Landeszugehörigkeit zu, so ist durch Bundesgesetz innerhalb von zwei Jahren zu bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit gemäß Absatz 2 geändert wird. Findet ein der Volksbefragung vorgelegter Vorschlag eine den Maßgaben des Absatzes 3 Satz 3 und 4 entsprechende Zustimmung, so ist innerhalb von zwei Jahren nach der Durchführung der Volksbefragung ein Bundesgesetz zur Bildung des vorgeschlagenen Landes zu erlassen, das der Bestätigung durch Volksentscheid nicht mehr bedarf.

(6) Mehrheit im Volksentscheid und in der Volksbefragung ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfaßt. Im übrigen wird das Nähere über Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung durch ein Bundesgesetz geregelt; dieses kann auch vorsehen, daß Volksbegehren innerhalb eines Zeitraumes von fünf Jahren nicht wiederholt werden können.

(7) Sonstige Änderungen des Gebietsbestandes der Länder können durch Staatsverträge der beteiligten Länder oder durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgen, wenn das Gebiet, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, nicht mehr als 50.000 Einwohner hat. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates und der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages bedarf. Es muß die Anhörung der betroffenen Gemeinden und Kreise vorsehen.

(8) Die Länder können eine Neugliederung für das jeweils von ihnen umfaßte Gebiet oder für Teilgebiete abweichend von den Vorschriften der Absätze 2 bis 7 durch Staatsvertrag regeln. Die betroffenen Gemeinden und Kreise sind zu hören. Der Staatsvertrag bedarf der Bestätigung durch Volksentscheid in jedem beteiligten Land. Betrifft der Staatsvertrag Teilgebiete der Länder, kann die Bestätigung auf Volksentscheide in diesen Teilgebieten beschränkt werden; Satz 5 zweiter Halbsatz findet keine Anwendung. Bei einem Volksentscheid entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfaßt; das Nähere regelt ein Bundesgesetz. Der Staatsvertrag bedarf der Zustimmung des Bundestages.

Artikel 29 GG kurz erklärt

Art. 29 GG regelt, wie die Grenzen der deutschen Bundesländer verändert, Länder zusammengelegt oder neue Länder gebildet werden können. Die Grenzen der heutigen 16 Länder sind damit verfassungsrechtlich nicht für alle Zeiten festgeschrieben. Geschützt ist durch das Grundgesetz die föderale Gliederung Deutschlands in Länder, nicht dagegen der unveränderte Bestand jedes einzelnen Landes.

Für eine grundlegende Neugliederung sieht Art. 29 GG hohe Hürden vor. Im regulären Verfahren ist ein Bundesgesetz erforderlich, das anschließend durch Volksentscheid bestätigt werden muss. Daneben gibt es ein Volksbegehren für große, länderübergreifende Siedlungs- und Wirtschaftsräume, ein vereinfachtes Verfahren für kleinere Grenzänderungen und seit 1994 die Möglichkeit einer Neugliederung durch Staatsvertrag zwischen den beteiligten Ländern.

Erläuterungen zu Art. 29 GG

Was regelt Art. 29 GG?

Art. 29 GG regelt Veränderungen der territorialen Gliederung der Bundesrepublik Deutschland in Länder.

Darunter können insbesondere fallen:

die Zusammenlegung bestehender Länder,
die Bildung eines neuen Landes aus Gebieten mehrerer Länder,
die Änderung bestehender Landesgrenzen und
der Wechsel einzelner Gebiete von einem Land in ein anderes.

Welche verfassungsrechtlichen Voraussetzungen gelten, hängt wesentlich von Umfang und Art der Gebietsänderung ab. Art. 29 GG enthält deshalb nicht ein einziges Verfahren, sondern mehrere unterschiedliche Wege.

Können die heutigen 16 Bundesländer verändert werden?

Ja. Das Grundgesetz garantiert nicht, dass Deutschland dauerhaft genau aus den heute bestehenden 16 Ländern mit ihren gegenwärtigen Grenzen bestehen muss.

Art. 29 GG erlaubt ausdrücklich eine Neugliederung des Bundesgebiets. Länder können daher grundsätzlich zusammengelegt, neu gebildet oder in ihren Grenzen verändert werden.

Art. 79 Abs. 3 GG schützt allerdings die Gliederung des Bundes in Länder als solche. Deutschland könnte daher nicht durch eine gewöhnliche Verfassungsänderung in einen vollständig zentralistischen Einheitsstaat ohne Länder umgewandelt werden.

Ist die Existenz eines einzelnen Bundeslandes durch die Ewigkeitsgarantie geschützt?

Nein. Die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG schützt das Bundesstaatsprinzip und damit die grundsätzliche Gliederung Deutschlands in Länder. Sie garantiert aber nicht den unveränderten Bestand jedes einzelnen Landes.

Gerade Art. 29 GG zeigt, dass der Verfassungsgeber mit Veränderungen des Länderbestandes ausdrücklich gerechnet hat.

Einzelne Länder können deshalb grundsätzlich miteinander verschmolzen oder in eine andere Länderstruktur einbezogen werden, wenn die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt sind.

Welches Ziel verfolgt eine Neugliederung nach Art. 29 Abs. 1 GG?

Eine Neugliederung soll gewährleisten, dass die Länder nach ihrer Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können.

Die Vorschrift geht damit davon aus, dass die territoriale Gliederung eines Bundesstaates nicht vollständig unabhängig von der Funktionsfähigkeit seiner Gliedstaaten betrachtet werden kann.

Ein Land soll grundsätzlich über eine territoriale, wirtschaftliche und organisatorische Grundlage verfügen, die eine wirksame Wahrnehmung seiner staatlichen Aufgaben ermöglicht.

Welche Kriterien müssen bei einer Länderneugliederung berücksichtigt werden?

Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG nennt ausdrücklich mehrere Kriterien:

landsmannschaftliche Verbundenheit,
geschichtliche Zusammenhänge,
kulturelle Zusammenhänge,
wirtschaftliche Zweckmäßigkeit,
Erfordernisse der Raumordnung und
Erfordernisse der Landesplanung.

Eine Neugliederung soll damit nicht ausschließlich nach wirtschaftlicher Effizienz oder Einwohnerzahlen erfolgen. Historisch gewachsene Bindungen und regionale Identitäten besitzen ebenfalls verfassungsrechtliches Gewicht.

Was bedeutet „landsmannschaftliche Verbundenheit“?

Gemeint sind historisch, regional und kulturell entstandene Verbundenheiten der Bevölkerung eines Gebiets.

Der Begriff trägt dem Umstand Rechnung, dass Landesgrenzen nicht lediglich Verwaltungsgrenzen sind. Länder können Träger regionaler Identität, geschichtlicher Traditionen und kultureller Gemeinsamkeiten sein.

Art. 29 Abs. 1 GG verlangt deshalb, solche Verbundenheiten bei einer Neugliederungsentscheidung zu berücksichtigen. Sie sind allerdings nur eines von mehreren Kriterien und vermitteln keinen absoluten Anspruch auf die Bildung oder Erhaltung eines bestimmten Landes.

Ist wirtschaftliche Leistungsfähigkeit das wichtigste Kriterium?

Nein. Größe und Leistungsfähigkeit bestimmen zwar den in Art. 29 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Zweck einer möglichen Neugliederung. Der Verfassungsgeber hat aber ausdrücklich weitere Gesichtspunkte hinzugefügt.

Eine Entscheidung darf deshalb nicht allein nach der Frage getroffen werden, welche Länderstruktur die niedrigsten Verwaltungskosten verspricht.

Zu berücksichtigen sind ebenso historische, kulturelle und landsmannschaftliche Zusammenhänge sowie Raumordnung und Landesplanung.

Muss Deutschland nach Art. 29 GG neu gegliedert werden?

Nein. Das ist heute eine besonders wichtige Besonderheit des Wortlauts.

In der ursprünglichen Fassung von 1949 bestimmte Art. 29 Abs. 1 GG noch, das Bundesgebiet sei neu zu gliedern. Der Verfassungsgeber ging damals davon aus, dass zahlreiche nach 1945 insbesondere durch die Besatzungsmächte gezogene Landesgrenzen einer späteren umfassenden Neuordnung bedürften.

1976 wurde daraus die heutige Formulierung: Das Bundesgebiet „kann“ neu gegliedert werden. Aus einem verfassungsrechtlichen Neugliederungsauftrag wurde damit eine verfassungsrechtliche Möglichkeit.

Warum wollte das Grundgesetz ursprünglich eine umfassende Länderneugliederung?

Die Länderstruktur der jungen Bundesrepublik war nach dem Zweiten Weltkrieg teilweise unter maßgeblichem Einfluss der Besatzungsmächte entstanden. Einige Grenzen entsprachen weder früheren Landesgrenzen noch unbedingt wirtschaftlichen oder regionalen Verflechtungen.

Der Parlamentarische Rat betrachtete diese Struktur deshalb teilweise als vorläufig. Art. 29 GG sollte eine spätere Neuordnung nach sachgerechteren Kriterien ermöglichen.

Eine umfassende Neuordnung des gesamten westdeutschen Länderbestands fand jedoch nie statt. Die bestehenden Länder erwiesen sich politisch zunehmend als akzeptiert und stabil. 1976 wurde der verpflichtende Charakter des Art. 29 GG deshalb aufgegeben.

Wer kann eine Neugliederung des Bundesgebietes beschließen?

Im regulären Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 GG erfolgt die Neugliederung zunächst durch Bundesgesetz.

Damit entscheidet der Bundesgesetzgeber über die konkrete Neuordnung. Das Gesetz wird jedoch nicht allein aufgrund des parlamentarischen Beschlusses endgültig wirksam, sondern bedarf zusätzlich der Bestätigung durch einen Volksentscheid.

Bundesgesetzgeber und betroffene Bevölkerung wirken somit zusammen.

Müssen die betroffenen Landtage einer Neugliederung zustimmen?

Im regulären Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 GG nein.

Der Wortlaut bestimmt lediglich: „Die betroffenen Länder sind zu hören.“ Ein Vetorecht der Landesparlamente enthält Art. 29 Abs. 2 GG nicht.

Das ist bemerkenswert, weil eine Neugliederung tief in Bestand und Gebiet eines Landes eingreifen kann. Das Grundgesetz stellt im regulären Verfahren jedoch das Bundesgesetz und die demokratische Entscheidung der betroffenen Bevölkerung in den Mittelpunkt.

Anders liegt es bei der staatsvertraglichen Neugliederung nach Art. 29 Abs. 8 GG. Dort müssen sich die beteiligten Länder gerade auf einen Staatsvertrag einigen.

Was bedeutet die Anhörung der betroffenen Länder?

Die Länder müssen Gelegenheit erhalten, ihren Standpunkt zur geplanten Neugliederung in das Verfahren einzubringen.

Der Bundesgesetzgeber darf eine Neuordnung deshalb nicht beschließen, ohne die betroffenen Länder zuvor anzuhören.

Die Anhörung ist jedoch von einer Zustimmung zu unterscheiden. Ein Land kann im regulären Verfahren seinen Widerstand deutlich machen, besitzt nach Art. 29 Abs. 2 GG aber kein eigenständiges absolutes Vetorecht.

Muss die Bevölkerung einer Neugliederung zustimmen?

Im regulären Verfahren ja.

Art. 29 Abs. 2 GG verlangt, dass das Neugliederungsgesetz durch Volksentscheid bestätigt wird. Die parlamentarische Entscheidung allein reicht deshalb nicht aus.

Die Volksentscheidung dient insbesondere dazu, erhebliche Veränderungen regionaler Zugehörigkeit demokratisch unmittelbar durch die betroffene Bevölkerung zu legitimieren.

Stimmt bei Art. 29 GG ganz Deutschland ab?

Nein. Das ist ein häufiger Irrtum.

Der Volksentscheid nach Art. 29 GG ist kein bundesweiter Volksentscheid, bei dem sämtliche Wahlberechtigten Deutschlands über die Ländergrenzen abstimmen.

Nach Art. 29 Abs. 3 GG findet die Abstimmung vielmehr in denjenigen Ländern beziehungsweise Gebietsteilen statt, deren territoriale Zugehörigkeit durch die vorgesehene Neugliederung betroffen ist.

Ist Art. 29 GG die einzige Vorschrift des Grundgesetzes über Volksentscheide?

Nein. Art. 29 GG enthält zwar eines der wichtigsten ausdrücklich geregelten bundesverfassungsrechtlichen Verfahren direkter Demokratie, ist aber nicht die einzige einschlägige Vorschrift.

Art. 20 Abs. 2 GG spricht allgemein davon, dass die Staatsgewalt vom Volk „in Wahlen und Abstimmungen“ ausgeübt wird. Für bestimmte Gebietsneugliederungen enthalten außerdem Art. 118 und Art. 118a GG Sonderregelungen.

Art. 29 GG erlaubt zudem gerade keinen beliebigen bundesweiten Volksentscheid über allgemeine politische oder gesetzgeberische Fragen. Die plebiszitären Instrumente der Vorschrift sind auf die Neugliederung des Bundesgebiets beschränkt.

Worüber wird beim Volksentscheid abgestimmt?

Nach Art. 29 Abs. 3 GG stehen grundsätzlich zwei Alternativen gegenüber:

Die betroffenen Länder bleiben in ihrer bisherigen Form bestehen.
Das im Neugliederungsgesetz vorgesehene neue oder neu umgrenzte Land wird gebildet.

Die Bevölkerung stimmt damit nicht lediglich abstrakt für oder gegen irgendeine Neuordnung. Gegenstand ist eine konkret gesetzlich festgelegte territoriale Alternative.

Welche Mehrheit ist für einen Volksentscheid erforderlich?

Nach Art. 29 Abs. 6 GG genügt nicht lediglich eine relative oder einfache Mehrheit der Abstimmenden.

Erforderlich ist zunächst eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Diese Mehrheit muss zugleich mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfassen.

Art. 29 GG verbindet damit eine Abstimmungsmehrheit mit einem Zustimmungsquorum. Eine sehr geringe Beteiligung soll nicht ausreichen, um fundamentale Landesgrenzen zu verändern.

Was bedeutet das Viertelquorum praktisch?

Angenommen, in einem Abstimmungsgebiet sind 1.000.000 Personen zum Bundestag wahlberechtigt. Dann müssen mindestens 250.000 Wahlberechtigte für die erfolgreiche Alternative stimmen.

Stimmen beispielsweise nur 200.000 Menschen für die Neugliederung und 100.000 dagegen, hätten zwar zwei Drittel der tatsächlich Abstimmenden zugestimmt. Das verfassungsrechtliche Viertelquorum wäre dennoch nicht erreicht.

Die Neugliederung wäre deshalb nicht erfolgreich bestätigt.

Warum ist Art. 29 Abs. 3 GG so kompliziert?

Die Vorschrift versucht, unterschiedliche regionale Mehrheiten miteinander auszugleichen.

Es soll insbesondere verhindert werden, dass eine große Bevölkerungsmehrheit in einem Land kleinere unmittelbar betroffene Gebietsteile ohne hinreichende Berücksichtigung ihrer eigenen Entscheidung einer neuen Landeszugehörigkeit unterwirft.

Umgekehrt soll eine gewöhnliche Mehrheit des bisherigen Gesamtlandes einen Gebietsteil nicht in jedem Fall blockieren können, wenn dort eine besonders deutliche Zweidrittelmehrheit für die Änderung besteht.

Kann ein ganzes betroffenes Land eine Neugliederung ablehnen?

Grundsätzlich kann eine ablehnende Mehrheit im Gesamtgebiet eines betroffenen Landes die Neugliederung verhindern.

Art. 29 Abs. 3 Satz 4 enthält hiervon jedoch eine bemerkenswerte Ausnahme: Stimmt in demjenigen Gebietsteil, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, eine Zweidrittelmehrheit für die Änderung, kann die ablehnende einfache Mehrheit im gesamten bisherigen Land unbeachtlich sein.

Eine Zweidrittelmehrheit im gesamten bisherigen Land gegen die Änderung setzt sich wiederum durch. Die Vorschrift schafft damit ein abgestuftes System zum Ausgleich zwischen Gesamtland und unmittelbar wechselwilligem Gebietsteil.

Was ist ein Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 GG?

Art. 29 Abs. 4 GG ermöglicht unter engen Voraussetzungen eine Neugliederungsinitiative unmittelbar aus der Bevölkerung.

Ein Volksbegehren kann verlangt werden, wenn:

ein zusammenhängender und abgegrenzter Siedlungs- und Wirtschaftsraum besteht,
dieser Raum in mehreren Ländern liegt,
er mindestens eine Million Einwohner hat und
ein Zehntel der dort zum Bundestag Wahlberechtigten eine einheitliche Landeszugehörigkeit verlangt.

Die Voraussetzungen sind bewusst hoch. Nicht jede regionale Initiative kann über Art. 29 Abs. 4 GG ein förmliches Neugliederungsverfahren erzwingen.

Was ist ein „zusammenhängender, abgegrenzter Siedlungs- und Wirtschaftsraum“?

Der Begriff wurde vom Bundesverfassungsgericht insbesondere in seiner Entscheidung zum Versuch der Bildung eines Landes Franken von 1997 konkretisiert.

Danach kommt es auf objektiv feststellbare sozioökonomische Gegebenheiten an. Entscheidend sind insbesondere tatsächliche Siedlungs- und Wirtschaftsverflechtungen.

Ein historisches oder landsmannschaftliches Zusammengehörigkeitsgefühl allein genügt für Art. 29 Abs. 4 GG nicht. Das unterscheidet Absatz 4 von Absatz 1, der landsmannschaftliche, geschichtliche und kulturelle Zusammenhänge ausdrücklich als Kriterien nennt.

Kann man nach Art. 29 GG ein Bundesland Franken gründen?

Grundsätzlich verbietet das Grundgesetz die Bildung eines neuen Landes mit dem Namen Franken nicht. Ein entsprechendes Vorhaben müsste jedoch einen der verfassungsrechtlich vorgesehenen Wege der Neugliederung erfolgreich durchlaufen.

Tatsächlich beantragten Vertreter des Fränkischen Bundes in den 1990er Jahren ein Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 GG zur Bildung eines Landes Franken aus Ober-, Mittel- und Unterfranken sowie angrenzenden Gebieten Baden-Württembergs und Thüringens.

Der Antrag scheiterte. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte 1997, dass der vorgeschlagene Raum nicht die erforderliche Abgegrenztheit als zusammenhängender Siedlungs- und Wirtschaftsraum aufwies. Historische und landsmannschaftliche Verbundenheit konnten dieses Tatbestandsmerkmal nicht ersetzen.

Reicht regionale Identität für ein Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 GG?

Nein. Gerade dies hat das Bundesverfassungsgericht im Verfahren um ein mögliches Land Franken deutlich gemacht.

Die landsmannschaftliche Verbundenheit ist zwar ein wichtiges Kriterium des Art. 29 Abs. 1 GG. Für das besondere Initiativrecht des Absatzes 4 verlangt die Verfassung aber zusätzlich einen objektiv zusammenhängenden und abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum.

Ein ausgeprägtes regionales Identitätsgefühl schafft deshalb allein noch keinen Anspruch auf Durchführung eines Volksbegehrens.

Kann ein Volksbegehren mehrere bestehende Bundesländer einfach zu einem neuen Land vereinigen?

Art. 29 Abs. 4 GG ist hierfür nicht als allgemeines Fusionsinstrument ausgestaltet.

Das Bundesverfassungsgericht hatte 2019 über eine „Volksinitiative Mitteldeutschland“ zu entscheiden, die auf eine Zusammenführung von Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen zu einem neuen Bundesland zielte.

Das Gericht stellte fest, dass eine Zusammenlegung mehrerer vollständiger Länder mit einem Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 GG in dieser Form nicht erreicht werden kann. Für Länderfusionen stehen insbesondere die anderen Verfahren des Art. 29 zur Verfügung.

Was passiert, wenn ein Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 GG erfolgreich ist?

Ein erfolgreiches Volksbegehren bildet noch nicht unmittelbar ein neues Land.

Der Bundesgesetzgeber muss innerhalb von zwei Jahren reagieren. Er kann durch Bundesgesetz bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit nach dem regulären Verfahren des Art. 29 Abs. 2 GG geändert werden soll oder ob zunächst eine Volksbefragung in den betroffenen Ländern stattfindet.

Das Volksbegehren besitzt damit Initiativwirkung: Es zwingt den Bundesgesetzgeber zur verfassungsrechtlich vorgesehenen Befassung, entscheidet aber nicht selbst abschließend über die neue Länderstruktur.

Was ist der Unterschied zwischen Volksbegehren, Volksbefragung und Volksentscheid?

Art. 29 GG verwendet drei unterschiedliche Instrumente direkter Demokratie.

Das Volksbegehren ist eine Initiative aus der Bevölkerung, mit der ein Neugliederungsverfahren angestoßen werden kann.
Die Volksbefragung dient der Ermittlung, welcher vorgeschlagene territoriale Zuschnitt von der Bevölkerung unterstützt wird.
Der Volksentscheid bestätigt grundsätzlich ein bereits beschlossenes Neugliederungsgesetz beziehungsweise einen Staatsvertrag.

Die Begriffe sind deshalb nicht austauschbar. Sie erfüllen innerhalb des Art. 29 GG unterschiedliche Funktionen.

Ist eine Volksbefragung rechtlich unverbindlich?

Nicht vollständig. Zwar unterscheidet Art. 29 GG ausdrücklich zwischen Volksbefragung und Volksentscheid, doch kann das Ergebnis einer Volksbefragung erhebliche verbindliche Rechtsfolgen auslösen.

Stimmt eine Mehrheit einem Vorschlag zu, muss der Bundesgesetzgeber innerhalb von zwei Jahren über die Änderung der Landeszugehörigkeit entscheiden.

Erreicht ein Vorschlag sogar die besonders qualifizierte Zustimmung nach Art. 29 Abs. 3 Satz 3 und 4 GG, ist innerhalb von zwei Jahren ein Bundesgesetz zur Bildung des vorgeschlagenen Landes zu erlassen. Eine nochmalige Bestätigung dieses Gesetzes durch Volksentscheid ist dann nicht erforderlich.

Welches Gesetz regelt das Abstimmungsverfahren?

Art. 29 Abs. 6 Satz 2 GG überlässt die Einzelheiten einem Bundesgesetz.

Hierfür gilt das Gesetz über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes.

Es regelt unter anderem Abstimmungsgebiete, Abstimmungstage, Stimmberechtigung, Anträge auf Volksbegehren, Unterschriften, Feststellung der Ergebnisse und weitere Verfahrensfragen.

Kann ein Volksbegehren beliebig oft wiederholt werden?

Nein. Art. 29 Abs. 6 GG erlaubt dem Bundesgesetzgeber ausdrücklich, Wiederholungen innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren auszuschließen.

Das Ausführungsgesetz macht hiervon Gebrauch. Ein gleichgerichtetes Volksbegehren für einen im Wesentlichen gleichen Neugliederungsraum ist grundsätzlich unzulässig, wenn innerhalb der vergangenen fünf Jahre bereits ein entsprechendes Volksbegehren stattgefunden hat.

Damit sollen ständig wiederholte Neugliederungsinitiativen vermieden werden.

Was regelt Art. 29 Abs. 7 GG?

Absatz 7 enthält ein vereinfachtes Verfahren für kleinere Veränderungen von Landesgrenzen.

Wenn das Gebiet, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, nicht mehr als 50.000 Einwohner hat, kann die Änderung grundsätzlich durch:

einen Staatsvertrag zwischen den beteiligten Ländern oder
ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates

erfolgen.

Ein Volksentscheid ist für diese geringfügigeren Grenzänderungen nach Absatz 7 nicht zwingend vorgeschrieben.

Muss bei einer kleineren Grenzänderung die Bevölkerung abstimmen?

Nach Art. 29 Abs. 7 GG nicht zwingend.

Das vereinfachte Verfahren soll gerade verhindern, dass wegen jeder kleineren Grenzkorrektur das aufwendige Verfahren einer großen Länderneugliederung mit Volksentscheid durchgeführt werden muss.

Die betroffenen Gemeinden und Kreise müssen allerdings angehört werden. Eine Anhörung ist rechtlich wiederum nicht dasselbe wie ein Zustimmungserfordernis.

Warum liegt die Grenze bei 50.000 Einwohnern?

Die heutige Grenze wurde 1994 in das Grundgesetz aufgenommen. Zuvor lag sie bei lediglich 10.000 Einwohnern.

Mit der Erhöhung auf 50.000 Einwohner sollte der Spielraum für vereinfachte Grenzänderungen zwischen Ländern erweitert werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat die 50.000-Einwohner-Grenze als eine Art verfassungsunmittelbare Geringfügigkeitsschwelle bezeichnet.

Warum spricht das Ausführungsgesetz zu Art. 29 Abs. 7 GG noch von 10.000 Einwohnern?

Hier besteht tatsächlich eine bemerkenswerte redaktionelle Diskrepanz zwischen Grundgesetz und Ausführungsgesetz.

Art. 29 Abs. 7 GG wurde 1994 geändert und nennt seither eine Grenze von 50.000 Einwohnern. § 1 des bereits 1979 erlassenen Gesetzes über das Verfahren bei sonstigen Änderungen des Gebietsbestandes der Länder nach Art. 29 Abs. 7 GG enthält dagegen bis heute den ursprünglichen Schwellenwert von 10.000 Einwohnern.

Für die verfassungsrechtliche Ermächtigung ist der aktuelle Wortlaut des Art. 29 Abs. 7 GG maßgeblich. Die nicht angepasste einfachgesetzliche Verfahrensregelung kann jedoch bei Gebietsänderungen zwischen 10.000 und 50.000 Einwohnern zusätzliche Rechtsfragen zur konkreten Verfahrensgestaltung aufwerfen.

Werden kleinere Ländergrenzen in der Praxis tatsächlich geändert?

Ja. Solche Veränderungen sind wesentlich häufiger und unspektakulärer als die Bildung eines völlig neuen Bundeslandes.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages nennen beispielsweise Staatsverträge zwischen dem Saarland und Rheinland-Pfalz sowie zwischen Hessen und Nordrhein-Westfalen über Änderungen ihrer gemeinsamen Landesgrenzen.

Art. 29 GG betrifft deshalb nicht ausschließlich theoretische Großprojekte wie Länderfusionen. Absatz 7 besitzt auch praktische Bedeutung für lokale Grenzkorrekturen.

Kann eine Gemeinde in ein anderes Bundesland wechseln?

Grundsätzlich ja. Ein Gemeindegebiet kann unter den Voraussetzungen des Art. 29 GG einem anderen Bundesland zugeordnet werden.

Welches Verfahren notwendig ist, hängt insbesondere von Größe, Einwohnerzahl und Bedeutung der Gebietsänderung ab.

Bei einer geringfügigen Änderung mit nicht mehr als 50.000 Einwohnern kommt grundsätzlich das vereinfachte Verfahren des Art. 29 Abs. 7 GG in Betracht. Bei größeren oder strukturell bedeutsameren Gebietsänderungen können die Neugliederungsverfahren der anderen Absätze einschlägig sein.

Kann eine Gemeinde selbst beschließen, das Bundesland zu wechseln?

Nein. Eine Gemeinde kann ihre Landeszugehörigkeit nicht einseitig durch Gemeinderatsbeschluss, Bürgerentscheid oder kommunale Satzung ändern.

Die Grenzen der Länder gehören zur bundesstaatlichen Territorialordnung. Für ihre Änderung müssen deshalb die Verfahren des Art. 29 GG eingehalten werden.

Die betroffene Bevölkerung und die Gemeinde können politisch einen Wechsel anstreben; die rechtliche Änderung der Landesgrenze bedarf jedoch der dafür vorgesehenen bundes- und landesrechtlichen Akte.

Kann ein Landkreis das Bundesland wechseln?

Auch das ist grundsätzlich möglich.

Bei Landkreisen mit bis zu 50.000 Einwohnern kann Art. 29 Abs. 7 GG einschlägig sein. Bei größeren Landkreisen kommt insbesondere eine Neugliederung über die allgemeinen Verfahren oder über einen Staatsvertrag nach Art. 29 Abs. 8 GG in Betracht.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages haben die unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Möglichkeiten eines solchen Länderwechsels ausführlich untersucht.

Was regelt Art. 29 Abs. 8 GG?

Absatz 8 eröffnet seit 1994 einen zusätzlichen Weg: Die beteiligten Länder können die Neugliederung ihres Gebiets durch Staatsvertrag vereinbaren.

Dieser Weg ist insbesondere interessant, wenn die Länder selbst eine Fusion oder Veränderung ihrer Grenzen anstreben und darüber Einigkeit besteht.

Der Staatsvertrag ersetzt dabei nicht jede Beteiligung des Bundes und der Bevölkerung. Er muss insbesondere durch Volksentscheid bestätigt werden und bedarf der Zustimmung des Deutschen Bundestages.

Kann man zwei Bundesländer durch Staatsvertrag fusionieren?

Ja. Art. 29 Abs. 8 GG erlaubt den beteiligten Ländern grundsätzlich, eine Neugliederung ihres gesamten Gebiets durch Staatsvertrag zu vereinbaren.

Dieser Vertrag bedarf anschließend der Bestätigung durch Volksentscheid in jedem beteiligten Land. Außerdem muss der Deutsche Bundestag zustimmen.

Damit kann eine Länderfusion einvernehmlich organisiert werden, ohne den regulären Weg eines vom Bund initiierten Neugliederungsgesetzes nach Art. 29 Abs. 2 GG einzuschlagen.

Kann eines der beteiligten Länder eine Fusion gegen den Willen des anderen durchsetzen?

Nicht über den staatsvertraglichen Weg des Art. 29 Abs. 8 GG. Ein Staatsvertrag setzt notwendig eine Einigung der beteiligten Länder voraus.

Das reguläre Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 GG ist jedoch anders ausgestaltet. Dort ist nicht die Zustimmung jedes Landes erforderlich, sondern ein Bundesgesetz mit anschließender Bestätigung durch Volksentscheid; die betroffenen Länder sind lediglich zu hören.

Art. 29 GG enthält damit sowohl einen kooperativen Weg über Staatsvertrag als auch ein bundesgesetzliches Neugliederungsverfahren.

Müssen bei einem Staatsvertrag die Gemeinden und Kreise zustimmen?

Nein. Art. 29 Abs. 8 Satz 2 GG verlangt ihre Anhörung.

Betroffene Gemeinden und Kreise müssen ihre Sichtweise in das Verfahren einbringen können. Ein verfassungsrechtliches Vetorecht gewährt ihnen die Vorschrift dagegen nicht.

Die eigentliche demokratische Bestätigung erfolgt durch den vorgeschriebenen Volksentscheid.

Wer stimmt über einen Staatsvertrag nach Art. 29 Abs. 8 GG ab?

Grundsätzlich findet ein Volksentscheid in jedem beteiligten Land statt.

Geht es lediglich um Teilgebiete der beteiligten Länder, kann die Bestätigung auf Volksentscheide in diesen Teilgebieten beschränkt werden.

Auch hierbei gilt grundsätzlich das Viertelquorum: Die Mehrheit der abgegebenen Stimmen muss mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfassen.

Warum muss der Bundestag einem Staatsvertrag zwischen Ländern zustimmen?

Eine Veränderung der Länderstruktur betrifft nicht nur die beteiligten Länder, sondern die Bundesrepublik insgesamt.

Die Zahl, Größe und Grenzen der Länder wirken sich beispielsweise auf die Zusammensetzung des Bundesrates, den bundesstaatlichen Finanzausgleich und zahlreiche andere bundesstaatliche Strukturen aus.

Art. 29 Abs. 8 Satz 6 GG verlangt deshalb ausdrücklich die Zustimmung des Bundestages. Eine Länderfusion ist keine ausschließlich interne Angelegenheit der beteiligten Länder.

Was passiert mit den Stimmen im Bundesrat, wenn Länder fusionieren?

Eine Länderfusion kann die Zusammensetzung des Bundesrates unmittelbar verändern.

Nach Art. 51 Abs. 2 GG besitzt jedes Land mindestens drei Stimmen; Länder mit höherer Einwohnerzahl erhalten vier, fünf oder sechs Stimmen.

Wenn zwei Länder zu einem einzigen Land verschmelzen, werden deshalb nicht einfach sämtliche bisherigen Bundesratsstimmen addiert. Das neu gebildete Land erhält diejenige Stimmenzahl, die sich nach Art. 51 GG aus seiner Einwohnerzahl ergibt.

Eine Länderfusion kann somit auch das Kräfteverhältnis im Bundesrat verändern.

Warum scheiterte die Fusion von Berlin und Brandenburg?

Berlin und Brandenburg vereinbarten in den 1990er Jahren die Bildung eines gemeinsamen Landes. Für diesen besonderen Fall enthält das Grundgesetz mit Art. 118a GG eine eigene Neugliederungsregelung.

Am 5. Mai 1996 stimmten die Wahlberechtigten über die Fusion ab. In Berlin fand der Zusammenschluss eine Mehrheit, in Brandenburg dagegen nicht.

Das gemeinsame Land entstand deshalb nicht. Berlin und Brandenburg blieben eigenständige Länder.

Können Berlin und Brandenburg heute noch fusionieren?

Grundsätzlich ja. Art. 118a GG steht weiterhin im Grundgesetz.

Danach kann die Neugliederung des von Berlin und Brandenburg umfassten Gebiets abweichend von Art. 29 GG durch Vereinbarung beider Länder unter Beteiligung ihrer Wahlberechtigten erfolgen.

Das Scheitern des Volksentscheids von 1996 hat diese verfassungsrechtliche Möglichkeit nicht beseitigt. Ein neuer politischer Versuch wäre daher grundsätzlich möglich.

Welche Bedeutung hat Art. 118 GG für Baden-Württemberg?

Auch die Bildung Baden-Württembergs erfolgte über eine besondere verfassungsrechtliche Regelung.

Art. 118 GG ermöglichte für das Gebiet der damaligen Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern ein vom allgemeinen Art. 29 GG abweichendes Verfahren.

Nach einer Volksabstimmung 1951 wurde das neue Land Baden-Württemberg 1952 gebildet. Die Auseinandersetzungen um den sogenannten Südweststaat beschäftigten zugleich das gerade neu gegründete Bundesverfassungsgericht und gehören zu dessen frühesten Entscheidungen.

War Baden-Württemberg die einzige große erfolgreiche Länderfusion?

Seit Gründung der Bundesrepublik ist die Bildung Baden-Württembergs der bedeutendste erfolgreiche Fall einer grundlegenden Fusion westdeutscher Länder.

Andere weitreichende Neugliederungsprojekte wurden zwar immer wieder diskutiert, aber nicht verwirklicht.

Die geplante Fusion Berlin-Brandenburg scheiterte 1996 an der Abstimmung. Die heutige Länderstruktur hat sich deshalb trotz der weitreichenden Möglichkeiten des Art. 29 GG als bemerkenswert stabil erwiesen.

Welche Rolle spielte Oldenburg in der Geschichte des Art. 29 GG?

Das frühere Land Oldenburg war nach dem Zweiten Weltkrieg in Niedersachsen aufgegangen. Auf Grundlage der damaligen Fassung des Art. 29 GG wurde eine Wiederherstellung der Eigenstaatlichkeit Oldenburgs angestrebt.

1975 fand hierzu ein Volksentscheid statt. Obwohl das Begehren im Abstimmungsgebiet die erforderliche Unterstützung erreichte, entstand kein neues Land Oldenburg.

Die anschließend vorgenommenen gesetzlichen Regelungen beschäftigten das Bundesverfassungsgericht 1978. Die Entscheidungen zeigen zugleich, wie stark sich Art. 29 GG und seine verfassungsrechtliche Funktion seit 1949 verändert haben.

Hat eine Region einen Anspruch darauf, eigenes Bundesland zu werden?

Nein. Regionale Identität oder eine Mehrheit für Eigenstaatlichkeit vermitteln nicht automatisch einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Bildung eines neuen Landes.

Eine solche Neugliederung muss nach einem der in Art. 29 GG vorgesehenen Verfahren erfolgen und die materiellen sowie verfahrensrechtlichen Voraussetzungen erfüllen.

Insbesondere das Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 GG verlangt mehr als den politischen Wunsch nach einem eigenen Bundesland.

Kann Bayern in mehrere Bundesländer aufgeteilt werden?

Verfassungsrechtlich ist auch der Bestand Bayerns in seinen heutigen Grenzen nicht absolut garantiert.

Eine Teilung oder weitreichende Veränderung müsste allerdings die hohen Voraussetzungen des Art. 29 GG erfüllen. Je nach Konstruktion kämen insbesondere ein Neugliederungsgesetz mit Volksentscheid oder eine staatsvertragliche Regelung nach Absatz 8 in Betracht.

Ein einfacher Bundestagsbeschluss, ein Landesgesetz oder ein regionaler Bürgerentscheid würde dafür nicht genügen.

Kann ein Teil Bayerns allein durch Volksbegehren ein neues Land bilden?

Nicht allein aufgrund eines landesrechtlichen Volksbegehrens. Eine Veränderung des bundesstaatlichen Länderbestands richtet sich nach dem Grundgesetz.

Das besondere Volksbegehren des Art. 29 Abs. 4 GG setzt zudem einen zusammenhängenden und abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum voraus, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat.

Ein ausschließlich innerhalb Bayerns gelegenes Gebiet erfüllt diese besondere Voraussetzung gerade nicht.

Kann Bayern aus der Bundesrepublik Deutschland austreten?

Art. 29 GG ermöglicht die Veränderung von Ländergrenzen und die Bildung oder Zusammenlegung von Bundesländern. Ein Recht eines Landes, aus der Bundesrepublik Deutschland auszuscheiden und selbständiger Staat zu werden, enthält die Vorschrift dagegen nicht.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2016 ausdrücklich festgestellt, dass für Sezessionsbestrebungen einzelner Länder unter dem Grundgesetz kein Raum besteht. Die Länder seien nicht „Herren des Grundgesetzes“.

Neugliederung innerhalb der Bundesrepublik und Austritt aus der Bundesrepublik sind deshalb verfassungsrechtlich grundverschiedene Fragen.

Kann Deutschland die Zahl der Bundesländer stark reduzieren?

Grundsätzlich ja. Art. 29 GG schreibt keine Mindestzahl von 16 oder auch nur eine bestimmte konkrete Zahl von Ländern vor.

Art. 79 Abs. 3 GG verlangt jedoch die grundsätzliche Gliederung Deutschlands in Länder. Eine Neuordnung, bei der sämtliche Länder abgeschafft und ihre Staatsgewalt vollständig auf den Bund übertragen würde, wäre deshalb mit der Ewigkeitsgarantie nicht vereinbar.

Wie viele Länder mindestens erforderlich wären, lässt sich dem Grundgesetz nicht als feste Zahl entnehmen. Jedenfalls muss eine echte bundesstaatliche Gliederung mit eigenstaatlichen Ländern bestehen bleiben.

Kann eine Länderfusion Geld sparen?

Wirtschaftliche Zweckmäßigkeit und Leistungsfähigkeit sind ausdrücklich Gesichtspunkte des Art. 29 Abs. 1 GG. Einsparungen bei Parlamenten, Regierungen oder Verwaltungen können deshalb für eine Neugliederungsdiskussion relevant sein.

Art. 29 GG behandelt Länder aber nicht ausschließlich als Verwaltungseinheiten. Historische, kulturelle, landsmannschaftliche und raumordnerische Kriterien sind ebenfalls zu berücksichtigen.

Eine Neugliederung lässt sich daher verfassungsrechtlich nicht allein auf eine einfache Kostenrechnung reduzieren.

Welche Bedeutung hat der Länderfinanzausgleich für Art. 29 GG?

Die finanzielle Leistungsfähigkeit der Länder kann mittelbar auch für Neugliederungsfragen Bedeutung besitzen.

Im Urteil zum Finanzausgleich von 1999 wurde im verfassungsgerichtlichen Verfahren ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Art. 29 GG eine Neugliederung ermöglicht, um die wirksame Aufgabenerfüllung der Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit sicherzustellen.

Finanzielle Schwierigkeiten eines Landes führen allerdings keineswegs automatisch zu einer Pflicht zur Fusion oder Neugliederung. Art. 29 Abs. 1 GG eröffnet heute lediglich die Möglichkeit einer Neuordnung.

Warum wurde Art. 29 GG 1976 grundlegend geändert?

Das Grundgesetz von 1949 ging noch davon aus, dass eine umfassende Neugliederung des Bundesgebiets stattfinden sollte.

Nach Jahrzehnten politischer Diskussion war jedoch deutlich geworden, dass eine grundlegende Neuordnung der Länder weder politisch durchsetzbar noch allgemein als notwendig angesehen wurde.

Mit der Grundgesetzänderung von 1976 wurde deshalb insbesondere aus dem Satz, das Bundesgebiet „ist“ neu zu gliedern, die heutige Formulierung, wonach das Bundesgebiet neu gegliedert werden „kann“.

Damit wandelte sich Art. 29 GG vom Verfassungsauftrag zur verfassungsrechtlichen Option.

Warum wurde Art. 29 GG 1994 erneut geändert?

1994 wurde das Neugliederungsrecht flexibler gestaltet.

Insbesondere wurde die Grenze für vereinfachte kleinere Gebietsänderungen in Absatz 7 von 10.000 auf 50.000 Einwohner angehoben.

Zugleich wurde der heutige Absatz 8 eingefügt. Seither können die Länder eine Neugliederung ihres gesamten Gebiets oder von Teilgebieten auch durch Staatsvertrag vereinbaren, wenn die verfassungsrechtlichen Anforderungen einschließlich Volksentscheid und Zustimmung des Bundestages erfüllt werden.

Warum gibt es überhaupt so hohe Hürden für Länderfusionen?

Die Grenzen der Länder besitzen erhebliche staatsorganisationsrechtliche und demokratische Bedeutung.

Eine Neugliederung verändert nicht nur Verwaltungsgebiete. Sie kann Landesverfassungen, Parlamente, Regierungen, Gerichte, Verwaltungen, kommunale Strukturen, Landesidentitäten, Bundesratsstimmen und finanzverfassungsrechtliche Beziehungen betreffen.

Das Grundgesetz verlangt deshalb eine breite demokratische und institutionelle Legitimation für tiefgreifende Veränderungen.

Welche Bedeutung hat Art. 29 GG heute?

Große Länderneugliederungen sind selten. Gerade deshalb könnte Art. 29 GG leicht als weitgehend historische Vorschrift erscheinen.

Die Norm beantwortet jedoch eine grundlegende bundesstaatliche Frage: Die föderale Gliederung Deutschlands ist verfassungsrechtlich geschützt, die konkrete Landkarte Deutschlands dagegen veränderbar.

Art. 29 GG schafft hierfür differenzierte demokratische Verfahren und verbindet die Funktionsfähigkeit des Bundesstaates mit regionaler Identität, historischer Kontinuität und dem Willen der betroffenen Bevölkerung.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 20 GG – Bundesstaats- und Demokratieprinzip
Art. 28 GG – Verfassungsordnung der Länder und kommunale Selbstverwaltung
Art. 30 GG – Eigenstaatlichkeit und grundsätzliche Zuständigkeit der Länder
Art. 51 GG – Stimmen der Länder im Bundesrat
Art. 79 GG – Verfassungsänderung und Schutz der bundesstaatlichen Gliederung
Art. 118 GG – Sonderregelung für die Neugliederung im südwestdeutschen Raum
Art. 118a GG – Sonderregelung für eine mögliche Fusion von Berlin und Brandenburg

Rechtsprechung zu Art. 29 GG

Fachartikel und weiterführende Quellen zu Art. 29 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 29 GG.

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