Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 118 GG – Bildung des Landes Baden-Württemberg

Wortlaut des Art. 118 GG

Die Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete kann abweichend von den Vorschriften des Artikels 29 durch Vereinbarung der beteiligten Länder erfolgen. Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, so wird die Neugliederung durch Bundesgesetz geregelt, das eine Volksbefragung vorsehen muß.

Artikel 118 GG kurz erklärt

Art. 118 GG schuf eine besondere Regelung für die staatliche Neuordnung des deutschen Südwestens nach dem Zweiten Weltkrieg. Das Gebiet war damals auf die drei Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern verteilt. Abweichend vom allgemeinen Verfahren zur Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG sollten sich die drei Länder entweder selbst auf eine neue Ordnung verständigen oder – wenn eine solche Vereinbarung scheiterte – durch Bundesgesetz unter Beteiligung der Bevölkerung neu gegliedert werden.

Eine Vereinbarung der Länder kam nicht zustande. Der Bund regelte das Verfahren deshalb 1951 durch das Zweite Neugliederungsgesetz. Bei der Volksabstimmung vom 9. Dezember 1951 setzte sich die Bildung eines gemeinsamen Südweststaates durch. Am 25. April 1952 wurden Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum neuen Land Baden-Württemberg vereinigt.

Art. 118 GG hat seinen Zweck damit erfüllt. In den Gesetzgebungsmaterialien zur Einführung des Art. 118a GG wurde 1994 ausdrücklich festgestellt, dass Art. 118 GG seit der Gründung Baden-Württembergs gegenstandslos geworden sei, aus verfassungshistorischen Gründen aber im Grundgesetz verbleiben solle. Die Vorschrift ist deshalb heute vor allem als Dokument der Entstehung Baden-Württembergs und wegen der hierzu ergangenen frühen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedeutsam.

Erläuterungen zu Art. 118 GG

Warum gab es nach dem Zweiten Weltkrieg drei Länder im deutschen Südwesten?

Die heute zu Baden-Württemberg gehörenden Gebiete waren vor dem Zweiten Weltkrieg im Wesentlichen auf Baden und Württemberg verteilt; hinzu kamen die bis 1945 zu Preußen gehörenden Hohenzollernschen Lande.

Nach Kriegsende richteten sich die neuen Landesgrenzen jedoch wesentlich nach den Besatzungszonen. Die amerikanische Besatzungsmacht vereinigte Nordwürttemberg und Nordbaden zum Land Württemberg-Baden mit der Hauptstadt Stuttgart.

In der französischen Besatzungszone entstanden dagegen das Land Baden – häufig als Südbaden bezeichnet – mit Freiburg als Hauptstadt sowie Württemberg-Hohenzollern mit Tübingen als Hauptstadt.

Die neue Grenzziehung durchschnitt damit historische, wirtschaftliche und infrastrukturelle Zusammenhänge. Schon vor der Gründung der Bundesrepublik wurde deshalb intensiv darüber diskutiert, ob die früheren Länder Baden und Württemberg wiederhergestellt oder die drei Nachkriegsländer zu einem größeren Südweststaat vereinigt werden sollten.

Warum erhielt der Südwesten mit Art. 118 GG eine Sonderregelung?

Für Änderungen der Ländergrenzen enthielt das Grundgesetz mit Art. 29 GG grundsätzlich ein allgemeines Neugliederungsverfahren.

Der Konflikt im Südwesten war bei den Beratungen des Grundgesetzes jedoch bereits konkret und politisch weit fortgeschritten. Der Parlamentarische Rat nahm deshalb mit Art. 118 GG eine besondere Vorschrift auf, mit der die Südwestfrage unabhängig von einer allgemeinen Neugliederung des Bundesgebietes gelöst werden konnte.

Art. 118 GG war damit eine lex specialis zu Art. 29 GG. Er eröffnete für die drei ausdrücklich genannten Länder einen besonderen und vereinfachten Weg.

Die Vorschrift war keine allgemeine Ermächtigung des Bundes zur beliebigen Veränderung von Ländergrenzen. Sie war räumlich und sachlich ausschließlich auf Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zugeschnitten.

Welche Lösungen ließ Art. 118 GG zu?

Art. 118 GG schrieb das Ergebnis der Neugliederung nicht vor.

Insbesondere verlangte die Vorschrift nicht zwingend die Schaffung Baden-Württembergs. Denkbar waren vielmehr verschiedene Lösungen. Politisch standen vor allem zwei Modelle im Mittelpunkt:

die Vereinigung der drei Nachkriegsländer zu einem neuen Südweststaat oder
die Wiederherstellung der früheren Länder Baden und Württemberg, wobei Hohenzollern dem württembergischen Gebiet zugerechnet werden sollte.

Das Bundesverfassungsgericht stellte in seiner Südweststaat-Entscheidung von 1951 ausdrücklich fest, dass die früheren Länder Baden und Württemberg nach 1949 nicht etwa rechtlich im Hintergrund fortbestanden. Einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf ihre Wiederherstellung gab es deshalb nicht.

Die Entscheidung über die künftige staatliche Ordnung musste vielmehr nach den Vorgaben des Grundgesetzes neu getroffen werden.

Welche beiden Verfahren sah Art. 118 GG vor?

Art. 118 GG enthält eine klare Stufenfolge.

Zunächst sollten die beteiligten Länder versuchen, die Neugliederung durch eine Vereinbarung selbst zu regeln. Damit erhielten Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern die Möglichkeit, ohne ein bundesgesetzliches Neugliederungsverfahren zu einer gemeinsamen Lösung zu gelangen.

Nur wenn eine solche Vereinbarung nicht zustande kam, griff Satz 2 ein. Dann musste die Neugliederung durch Bundesgesetz geregelt werden. Dieses Gesetz musste eine Volksbefragung vorsehen.

Damit setzte Art. 118 GG zunächst auf eine bundesstaatliche Verständigung der betroffenen Länder. Erst deren Scheitern eröffnete die bundesgesetzliche Lösung.

Warum scheiterte eine Vereinbarung der drei Länder?

Zwischen den Beteiligten bestanden erhebliche politische Gegensätze.

Insbesondere in Württemberg-Hohenzollern und im württembergischen Teil Württemberg-Badens gab es starke Unterstützung für einen gemeinsamen Südweststaat. Auch in Nordbaden fand diese Lösung beträchtliche Zustimmung.

Die Regierung des Landes Baden unter Staatspräsident Leo Wohleb setzte sich dagegen nachdrücklich für die Wiederherstellung des historischen Landes Baden ein.

Die Beteiligten konnten sich zudem nicht darüber einigen, nach welchen Gebieten der Volkswille festgestellt werden sollte. Gerade diese Frage war entscheidend: Bei einer gemeinsamen Betrachtung des gesamten Südwestens waren andere Mehrheiten zu erwarten als bei einer getrennten Betrachtung der historischen Länder Baden und Württemberg.

Nachdem die Verständigungsversuche scheiterten, war nach Art. 118 Satz 2 GG der Bundesgesetzgeber zuständig.

Gab es schon vor der verbindlichen Abstimmung eine Befragung?

Ja. Am 24. September 1950 fand zunächst eine nicht bindende sogenannte Probe- oder Informationsabstimmung statt.

Das Ergebnis zeigte bereits deutlich die unterschiedlichen regionalen Positionen. In den württembergischen Gebieten stimmten mehr als 90 Prozent für den Südweststaat. Auch in Nordbaden bestand eine Mehrheit für den Zusammenschluss. In Südbaden sprach sich dagegen eine deutliche Mehrheit für die Wiederherstellung des alten Landes Baden aus.

Besonders problematisch war, dass sich bei gemeinsamer Betrachtung der historischen badischen Gebiete eine knappe Mehrheit gegen den Südweststaat ergab, während im gesamten südwestdeutschen Gebiet eine Mehrheit für die Vereinigung bestand.

Damit war nicht nur das politische Ergebnis, sondern vor allem der richtige räumliche Bezugsrahmen der späteren verbindlichen Abstimmung umstritten.

Welche Gesetze erließ der Bund 1951?

Am 4. Mai 1951 wurden zwei Bundesgesetze zur Durchführung des Art. 118 GG verkündet.

Das Erste Neugliederungsgesetz (BGBl. I S. 283) verlängerte die Wahlperioden der Landtage von Baden und Württemberg-Hohenzollern bis längstens zum 31. März 1952. Damit sollte verhindert werden, dass unmittelbar vor der erwarteten staatlichen Neuordnung nochmals Landtage für möglicherweise nur kurze Zeit gewählt werden mussten.

Das Zweite Gesetz über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 284) regelte dagegen das eigentliche Neugliederungsverfahren. Es bestimmte die Volksabstimmung, die Abstimmungsbezirke, das Mehrheitssystem und die organisatorischen Folgen des Abstimmungsergebnisses.

Beide Gesetze wurden kurz darauf Gegenstand eines der ersten großen Verfahren vor dem neu errichteten Bundesverfassungsgericht.

Warum wurde Art. 118 GG für das Bundesverfassungsgericht so bedeutsam?

Der Streit um den Südweststaat führte unmittelbar nach Aufnahme seiner Tätigkeit zu einem der ersten grundlegenden Verfahren des Bundesverfassungsgerichts.

Das Land Baden wandte sich gegen die bundesgesetzliche Ausgestaltung der Neugliederung. Noch vor der Hauptsacheentscheidung erließ das Bundesverfassungsgericht am 9. September 1951 – 2 BvQ 1/51 eine einstweilige Anordnung und setzte die zunächst unmittelbar bevorstehende Volksabstimmung aus.

Diese Entscheidung wurde als BVerfGE 1, 1 zur ersten in der amtlichen Sammlung veröffentlichten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts.

Die Hauptsache entschied das Gericht am 23. Oktober 1951 im sogenannten Südweststaat-Urteil, 2 BvG 1/51, BVerfGE 1, 14. Die Entscheidung entwickelte weit über Art. 118 GG hinaus grundlegende Aussagen zur Verfassungsauslegung, zum Bundesstaatsprinzip, zum Demokratieprinzip und zur Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht über das Erste Neugliederungsgesetz?

Das Bundesverfassungsgericht erklärte das Erste Neugliederungsgesetz für verfassungswidrig und nichtig.

Der Bundesgesetzgeber hatte die Wahlperioden der Landtage von Baden und Württemberg-Hohenzollern verlängert. Art. 118 Satz 2 GG ermächtigte den Bund nach Auffassung des Gerichts jedoch nur dazu, die für die Neugliederung notwendigen Regelungen zu treffen.

Die eigenständige Verlängerung von Wahlperioden der Landesparlamente griff dagegen in die demokratische Verfassungsordnung und Eigenstaatlichkeit der Länder ein. Art. 118 GG gab dem Bund keine allgemeine Befugnis, aus Zweckmäßigkeitsgründen die Verfassungsordnung der beteiligten Länder umzugestalten.

Die Entscheidung verdeutlicht damit einen bis heute wichtigen Grundsatz: Auch eine besondere Kompetenznorm des Grundgesetzes ist nicht isoliert und grenzenlos auszulegen. Sie steht im Zusammenhang mit den übrigen Verfassungsprinzipien, insbesondere Demokratie und Bundesstaatlichkeit.

War damit auch das Zweite Neugliederungsgesetz verfassungswidrig?

Nein. Das Bundesverfassungsgericht beanstandete zwar einzelne Vorschriften des Zweiten Neugliederungsgesetzes, bestätigte aber dessen entscheidenden Kern und damit die vorgesehene Volksabstimmung.

Insbesondere hielt das Gericht den vom Bundesgesetzgeber gewählten Weg grundsätzlich für mit Art. 118 GG vereinbar.

Damit war nach dem Urteil der Weg für die Abstimmung über den Südweststaat frei. Das Gericht bestimmte, dass die Abstimmung spätestens am 16. Dezember 1951 stattfinden sollte. Tatsächlich wurde sie bereits am 9. Dezember durchgeführt.

Welche Grenzen setzte das Gericht dem Bundesgesetzgeber?

Das Urteil von 1951 stellte deutlich klar, dass Art. 118 Satz 2 GG keine Generalvollmacht des Bundes enthielt.

Der Bundesgesetzgeber durfte das Verfahren zur Neugliederung ausgestalten. Er musste dabei jedoch die übrigen Vorgaben des Grundgesetzes beachten.

Besonders wichtig war die bundesstaatliche Eigenständigkeit der Länder. Die Neugliederungskompetenz durfte nicht dazu benutzt werden, die künftige Landesverfassung oder die demokratische Organisation des entstehenden Landes nach Belieben durch Bundesrecht vorzugeben.

Auch das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip begrenzten den Gestaltungsspielraum.

Die Entscheidung enthält hierzu eine bis heute oft zitierte allgemeine Aussage: Eine einzelne Verfassungsbestimmung darf nicht isoliert betrachtet werden. Sie ist aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung und im Einklang mit deren grundlegenden Entscheidungen auszulegen.

Was meinte Art. 118 GG mit einer „Volksbefragung“?

Der Begriff könnte nach heutigem Sprachgebrauch den Eindruck erwecken, das Ergebnis müsse lediglich unverbindlich ermittelt und anschließend vom Gesetzgeber politisch berücksichtigt werden.

Das Bundesverfassungsgericht verstand Art. 118 Satz 2 GG jedoch anders.

Im Südweststaat-Urteil formulierte es ausdrücklich:

Eine Volksbefragung im Sinne des Art. 118 GG liegt nur vor, wenn ihr Ergebnis für die Art der Neugliederung bestimmend ist.

Eine bloß unverbindliche Meinungsumfrage der Bevölkerung hätte den Anforderungen des Art. 118 Satz 2 GG danach nicht genügt.

Das Zweite Neugliederungsgesetz knüpfte deshalb unmittelbar Rechtsfolgen an das Abstimmungsergebnis. Je nach Ausgang sollte entweder ein gemeinsamer Südweststaat entstehen oder sollten Baden und Württemberg wiederhergestellt werden.

War die Volksbefragung damit eigentlich ein Volksentscheid?

In ihrer rechtlichen Wirkung ja.

Obwohl Art. 118 GG das Wort „Volksbefragung“ verwendet, musste die Entscheidung der Bevölkerung nach der Auslegung des Bundesverfassungsgerichts für das Ergebnis der Neugliederung maßgeblich sein.

Auch der Bundestag ging bei den Beratungen des Zweiten Neugliederungsgesetzes ausdrücklich davon aus, dass die Abstimmung konstitutive Wirkung besitzen sollte.

In den damaligen Gesetzen und historischen Darstellungen wird deshalb regelmäßig von der „Volksabstimmung“ oder dem „Volksentscheid“ über den Südweststaat gesprochen.

Art. 118 GG ist somit ein wichtiges Beispiel dafür, dass die rechtliche Wirkung eines verfassungsrechtlichen Beteiligungsinstruments nicht allein aus seiner Bezeichnung abgeleitet werden kann.

Galt Art. 29 GG überhaupt nicht für die Südwestneugliederung?

Art. 118 GG erlaubte ausdrücklich eine Neugliederung „abweichend von den Vorschriften des Artikels 29“. Daraus folgt aber nicht, dass sämtliche in Art. 29 GG enthaltenen verfassungsrechtlichen Wertungen bedeutungslos waren.

Das Bundesverfassungsgericht unterschied im Urteil von 1951 zwischen den speziellen Verfahrensvorschriften des Art. 29 GG und dem grundlegenden sachlichen Neugliederungsprinzip.

Die allgemeinen Kriterien der Länderneugliederung blieben auch für Art. 118 GG von Bedeutung. Die Sondernorm sollte ein eigenständiges Verfahren ermöglichen, nicht eine sachlich völlig willkürliche Länderbildung.

Art. 118 GG war deshalb lex specialis hinsichtlich des besonderen Neugliederungsverfahrens, aber kein verfassungsfreier Raum.

Wie war das Abstimmungsgebiet 1951 aufgeteilt?

Das Zweite Neugliederungsgesetz bildete vier Abstimmungsbezirke:

Südbaden – das damalige Land Baden,
Nordbaden – der badische Landesbezirk Württemberg-Badens,
Südwürttemberg-Hohenzollern – das Land Württemberg-Hohenzollern und
Nordwürttemberg – der württembergische Landesbezirk Württemberg-Badens.

Die Bildung dieser vier Abstimmungsbezirke war politisch von entscheidender Bedeutung. Die Befürworter einer Wiederherstellung Badens wollten vor allem eine gemeinsame Betrachtung von Nord- und Südbaden erreichen. Die Befürworter des Südweststaates hielten dagegen eine differenziertere Betrachtung der vier Teilgebiete für sachgerecht.

Der Streit über die Abstimmungsbezirke war deshalb zugleich ein Streit darüber, wie sich der demokratische Mehrheitswille für die Neugliederung bestimmen sollte.

Welche Mehrheit war für den Südweststaat erforderlich?

Nach dem Zweiten Neugliederungsgesetz sollte der Südweststaat entstehen, wenn sich sowohl im gesamten Abstimmungsgebiet als auch in mindestens drei der vier Abstimmungsbezirke eine Mehrheit für die Vereinigung aussprach.

Die Regelung hatte erhebliche praktische Konsequenzen. Eine ablehnende Mehrheit in einem einzelnen Abstimmungsbezirk konnte überstimmt werden, wenn die übrigen gesetzlichen Mehrheitsvoraussetzungen erfüllt waren.

Genau dies geschah später in Südbaden.

Das Bundesverfassungsgericht hielt die gesetzliche Konstruktion im Ergebnis für mit Art. 118 GG vereinbar. Ein verfassungsrechtlicher Anspruch darauf, dass das gesamte historische Baden als einheitlicher Abstimmungsraum behandelt werden musste, bestand danach nicht.

Wie entschied die Bevölkerung am 9. Dezember 1951?

Bei der Volksabstimmung am 9. Dezember 1951 sprach sich im gesamten Abstimmungsgebiet eine klare Mehrheit für die Bildung eines Südweststaates aus.

In Nordwürttemberg und Südwürttemberg-Hohenzollern lagen die Mehrheiten für die Vereinigung bei über 90 Prozent. Auch in Nordbaden stimmte mit rund 57 Prozent eine Mehrheit für den Südweststaat.

Anders fiel das Ergebnis in Südbaden aus. Dort votierten über 62 Prozent für die Wiederherstellung des alten Landes Baden.

Insgesamt stimmten knapp 70 Prozent der Abstimmenden für den Südweststaat. Weil zugleich in drei der vier Abstimmungsbezirke die erforderliche Mehrheit erreicht worden war, waren die gesetzlichen Voraussetzungen für die Bildung des neuen Landes erfüllt.

Warum blieb das Abstimmungsergebnis politisch umstritten?

Die Kritik konzentrierte sich insbesondere auf Baden.

Wurden Nord- und Südbaden zusammen betrachtet, bestand 1951 eine knappe Mehrheit für die Wiederherstellung des alten Landes Baden. Das Zweite Neugliederungsgesetz behandelte Nord- und Südbaden jedoch als zwei getrennte Abstimmungsbezirke.

Damit konnte die starke Zustimmung in den württembergischen Gebieten zusammen mit der knappen Mehrheit in Nordbaden die deutliche Ablehnung in Südbaden überwiegen.

Die Gegner des Südweststaates betrachteten dies als Übergehen des badischen Volkswillens. Das Bundesverfassungsgericht erkannte einige Jahre später an, dass die besondere Entstehungssituation Baden-Württembergs eine erneute Beteiligung der badischen Bevölkerung im Rahmen des allgemeinen Neugliederungsrechts rechtfertigte.

Wann entstand Baden-Württemberg rechtlich?

Nach dem erfolgreichen Volksentscheid wurde am 9. März 1952 die Verfassunggebende Landesversammlung gewählt.

Am 25. April 1952 wählte sie Reinhold Maier zum Ministerpräsidenten. Mit der Bildung der vorläufigen Landesregierung trat nach den Bestimmungen des Zweiten Neugliederungsgesetzes zugleich die Vereinigung der drei bisherigen Länder ein.

Um 12.30 Uhr stellte Maier offiziell fest, dass Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zu einem Bundesland vereinigt seien.

Der 25. April 1952 gilt deshalb als Gründungstag Baden-Württembergs.

Hieß das neue Land sofort Baden-Württemberg?

Der Ausdruck „Baden-Württemberg“ wurde zunächst als vorläufige Bezeichnung des neuen Landes verwendet.

Das Gesetz über die vorläufige Ausübung der Staatsgewalt im südwestdeutschen Bundesland vom 15. Mai 1952 bestimmte die Bezeichnung Baden-Württemberg zunächst für die Übergangszeit.

Die Verfassunggebende Landesversammlung verabschiedete am 11. November 1953 die Verfassung des neuen Landes. Mit deren Inkrafttreten am 19. November 1953 wurde Baden-Württemberg endgültig der verfassungsrechtliche Name des Landes.

Erloschen Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern mit der Vereinigung?

Ja. Die Länder wurden nicht lediglich Mitglieder eines Staatenbundes oder einer gemeinsamen Verwaltung.

Mit der Bildung Baden-Württembergs entstand ein neues Land der Bundesrepublik. Die drei bisherigen Länder verloren ihre eigenständige staatliche Existenz.

Die staatliche Kontinuität wurde durch gesetzliche Rechtsnachfolgeregelungen sichergestellt. Vermögen, Verbindlichkeiten, Behörden und sonstige Rechtsverhältnisse mussten auf das neue Land übergeleitet beziehungsweise zwischen den betroffenen Gebieten geordnet werden.

Art. 118 GG ermöglichte damit eine echte Veränderung der bundesstaatlichen Gliederung.

Hatten die früheren Länder Baden und Württemberg einen Anspruch auf Wiederherstellung?

Nein. Dies stellte das Bundesverfassungsgericht 1951 ausdrücklich klar.

Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes bestanden im deutschen Südwesten die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern. Die vor 1945 bestehenden Länder Baden und Württemberg existierten nicht als verborgene Rechtssubjekte daneben fort.

Ihre Wiederherstellung war eine mögliche politische und verfassungsrechtliche Lösung der Neugliederungsfrage, aber kein bestehender Rechtsanspruch.

Diese Feststellung war besonders wichtig für die Argumentation der badischen Regierung, die sich stark auf die historische Staatlichkeit Badens berief.

Warum kam es nach der Gründung Baden-Württembergs erneut zu einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht?

Die Gegner des Südweststaates akzeptierten die Entscheidung von 1951 nicht als endgültige demokratische Klärung.

Der Heimatbund Badenerland wollte ein Volksbegehren mit dem Ziel durchführen, das frühere Land Baden wiederherzustellen. Die zuständigen Bundesstellen lehnten dies zunächst ab.

Das Bundesverfassungsgericht entschied jedoch am 30. Mai 1956 – 2 BvP 1/56, BVerfGE 5, 34, dass ein entsprechendes Begehren im Rahmen des allgemeinen Neugliederungsrechts des Art. 29 GG nicht allein wegen der bereits erfolgten Bildung Baden-Württembergs ausgeschlossen war.

Der besondere Weg des Art. 118 GG hatte also die spätere Anwendung der allgemeinen Neugliederungsregeln nicht für alle Zukunft beseitigt.

War Art. 118 GG nach der Bildung Baden-Württembergs noch einmal anwendbar?

Nein. Der besondere Auftrag des Art. 118 GG war mit der Durchführung des Neugliederungsverfahrens verbraucht.

Die drei im Verfassungstext genannten Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern bestanden seit dem 25. April 1952 nicht mehr.

Spätere Bestrebungen zur Veränderung Baden-Württembergs konnten deshalb nicht einfach erneut auf Art. 118 GG gestützt werden. Maßgeblich war vielmehr das allgemeine Neugliederungsrecht nach Art. 29 GG beziehungsweise eine Änderung des Grundgesetzes.

In den späteren parlamentarischen Beratungen wurde dementsprechend ausdrücklich davon gesprochen, dass der Weg des Art. 118 GG „verbraucht“ beziehungsweise das Verfahren nach dieser Vorschrift abgeschlossen sei.

Warum durfte die badische Bevölkerung später nochmals abstimmen?

Das Bundesverfassungsgericht berücksichtigte 1956 die besondere historische Situation.

Bei der Abstimmung von 1951 hatte sich eine Mehrheit der Bevölkerung des gesamten historischen Baden gegen den Südweststaat ausgesprochen. Diese Mehrheit hatte aufgrund der Aufteilung in Nord- und Südbaden für das gesetzlich maßgebliche Gesamtergebnis jedoch nicht den Ausschlag gegeben.

Das Bundesverfassungsgericht hielt deshalb einen erneuten Weg über Art. 29 GG für eröffnet.

Die anschließende politische und verfassungsrechtliche Umsetzung dauerte allerdings viele Jahre. Erst nach einer Änderung des Art. 29 GG wurde ein verbindlicher Termin für den Volksentscheid im badischen Gebiet festgelegt.

Was geschah bei der Volksabstimmung von 1970?

Am 7. Juni 1970 stimmte die Bevölkerung im badischen Landesteil erneut über ihre Landeszugehörigkeit ab.

Diesmal fiel das Ergebnis eindeutig aus. Bei einer Beteiligung von mehr als 62 Prozent entschieden sich knapp 82 Prozent der Abstimmenden für den Verbleib Badens im Land Baden-Württemberg.

Nur rund 18 Prozent stimmten für die Wiederherstellung eines eigenständigen Landes Baden.

Damit erhielt die 1952 vollzogene Vereinigung fast zwei Jahrzehnte später auch im historisch besonders umstrittenen badischen Landesteil eine eindeutige demokratische Bestätigung.

Welche verfassungsrechtliche Bedeutung hatte der Volksentscheid von 1970?

Der Volksentscheid beruhte nicht mehr auf Art. 118 GG, sondern auf dem Neugliederungsrecht des Art. 29 GG und dem hierzu erlassenen Gesetz über den Volksentscheid im Gebietsteil Baden des Landes Baden-Württemberg vom 26. Februar 1970 (BGBl. I S. 201).

Das Ergebnis beendete die jahrzehntelange verfassungsrechtliche und politische Auseinandersetzung über eine mögliche Wiederherstellung Badens weitgehend.

Das Bundesverfassungsgericht befasste sich später noch mit der ordnungsgemäßen Durchführung des Volksentscheids. In seiner Entscheidung vom 2. April 1974 – 2 BvP 1/71 und 2 BvP 2/71, BVerfGE 37, 84 – entwickelte es unter anderem Maßstäbe für das Verhalten staatlicher Organe und öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten im Abstimmungskampf.

Welche Grundsätze entwickelte das Bundesverfassungsgericht im Südweststaat-Urteil?

BVerfGE 1, 14 ist nicht nur für die Landesgeschichte Baden-Württembergs wichtig. Die Entscheidung enthält zahlreiche frühe Grundsätze des deutschen Verfassungsrechts.

Das Gericht stellte insbesondere fest:

Das Bundesverfassungsgericht prüft die Rechtmäßigkeit eines Gesetzes, nicht dessen politische Zweckmäßigkeit.
Ob und in welchem Umfang das Grundgesetz dem Gesetzgeber einen Entscheidungsspielraum einräumt, ist eine gerichtlich überprüfbare Rechtsfrage.
Eine Verfassungsbestimmung darf nicht isoliert, sondern muss aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung ausgelegt werden.
Bundesstaatlichkeit, Demokratie und Rechtsstaat begrenzen auch besondere verfassungsrechtliche Kompetenzen.
Eine nach Art. 118 GG vorgesehene Volksbefragung musste für die Neugliederung tatsächlich bestimmend sein.
Frühere Länder bestanden nicht allein aufgrund ihrer historischen Existenz rechtlich neben den nach 1949 bestehenden Ländern fort.
Ein für nichtig erklärtes nachkonstitutionelles Gesetz ist grundsätzlich von Anfang an unwirksam.

Die Südweststaat-Entscheidung gehört damit zu den grundlegenden Urteilen aus der Frühzeit des Bundesverfassungsgerichts.

Welche Bedeutung hatte die Entscheidung für die Verfassungsauslegung?

Besonders einflussreich ist die Aussage des Gerichts, dass einzelne Vorschriften des Grundgesetzes nicht isoliert ausgelegt werden dürfen.

Das Grundgesetz bildet nach dieser Rechtsprechung eine innere Einheit. Einzelne Bestimmungen sind deshalb so auszulegen, dass sie mit den grundlegenden Entscheidungen der Verfassung – etwa Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Bundesstaatlichkeit – vereinbar bleiben.

Für Art. 118 GG bedeutete dies konkret: Die besondere Neugliederungskompetenz konnte nicht so verstanden werden, dass der Bund unter ihrem Deckmantel beliebig in die demokratische Organisation der Länder eingreifen durfte.

Dieser methodische Grundsatz wurde in der späteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vielfach aufgegriffen.

War die Bildung Baden-Württembergs eine Verschmelzung souveräner Staaten?

Nein. Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern waren zwar Länder mit eigener Staatlichkeit innerhalb der Bundesrepublik. Ihre Grenzen und ihre Existenz waren jedoch Teil der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes.

Art. 118 GG schuf selbst die verfassungsrechtliche Grundlage dafür, diese Länder neu zu ordnen.

Die Bildung Baden-Württembergs war daher keine völkerrechtliche Fusion souveräner Staaten, sondern eine innerstaatliche Neugliederung des Bundesgebietes nach deutschem Verfassungsrecht.

Auch deshalb lehnte das Bundesverfassungsgericht Versuche ab, die Beziehungen der beteiligten Länder im Neugliederungsverfahren wie Beziehungen unabhängiger Staaten zu behandeln.

Warum steht Art. 118 GG heute noch im Grundgesetz?

Die Vorschrift hat ihren konkreten Regelungszweck seit Jahrzehnten erfüllt. Das wurde auch vom verfassungsändernden Gesetzgeber ausdrücklich anerkannt.

Bei der Einführung des heutigen Art. 118a GG für eine mögliche Vereinigung von Berlin und Brandenburg hieß es in den Gesetzgebungsmaterialien ausdrücklich:

Der seit Gründung des Landes Baden-Württemberg gegenstandslos gewordene Art. 118 GG solle aus verfassungshistorischen Gründen aufrechterhalten werden.

Gerade deshalb wurde die neue Berlin-Brandenburg-Regelung 1994 nicht an die Stelle von Art. 118 GG gesetzt, sondern als zusätzlicher Art. 118a GG eingefügt (BT-Drs. 12/7109).

Art. 118 GG ist damit einer der seltenen Fälle, in denen der Gesetzgeber selbst ausdrücklich dokumentiert hat, dass eine gegenstandslos gewordene Verfassungsnorm wegen ihrer historischen Bedeutung im Text des Grundgesetzes verbleiben soll.

Könnte Art. 118 GG heute erneut benutzt werden, um Baden-Württemberg aufzuteilen?

Nein. Art. 118 GG bezieht sich ausdrücklich auf das Gebiet der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern. Diese Länder existieren nicht mehr.

Die durch Art. 118 GG vorgesehene konkrete Neugliederungsaufgabe ist abgeschlossen. Der verfassungsändernde Gesetzgeber bezeichnete die Vorschrift bereits 1994 ausdrücklich als gegenstandslos.

Eine heutige Änderung der Grenzen Baden-Württembergs oder eine Aufteilung des Landes müsste daher nach den heute einschlägigen Regeln des Art. 29 GG oder aufgrund einer neuen besonderen Verfassungsregelung erfolgen.

Art. 118 GG stellt keine dauerhaft abrufbare Sonderermächtigung für beliebige spätere Neuordnungen des Südwestens dar.

Was unterscheidet Art. 118 GG von Art. 118a GG?

Beide Vorschriften schaffen Sonderwege gegenüber dem allgemeinen Neugliederungsverfahren des Art. 29 GG, unterscheiden sich aber in ihrer heutigen Bedeutung grundlegend.

Art. 118 GG bezog sich auf eine konkrete historische Neugliederungsaufgabe, die mit der Gründung Baden-Württembergs erledigt wurde.

Art. 118a GG wurde dagegen 1994 für die Länder Berlin und Brandenburg geschaffen und ist weiterhin potentiell anwendbar. Danach können Berlin und Brandenburg ihre Vereinigung durch Vereinbarung beider Länder unter Beteiligung ihrer Wahlberechtigten regeln.

Der erste Versuch einer solchen Fusion scheiterte 1996 an der Volksabstimmung. Art. 118a GG blieb dadurch jedoch anwendbar und könnte grundsätzlich Grundlage eines neuen Vereinigungsversuchs sein.

Art. 118 GG ist somit heute Verfassungsgeschichte; Art. 118a GG enthält weiterhin eine operative Neugliederungsmöglichkeit.

Warum ist Art. 118 GG trotz seiner Gegenstandslosigkeit juristisch interessant?

Die praktische Neugliederungsaufgabe der Vorschrift ist erledigt. Juristisch bleibt Art. 118 GG dennoch in mehrfacher Hinsicht bedeutsam.

Er dokumentiert erstens die außergewöhnliche föderale Ausgangslage der Bundesrepublik nach dem Zweiten Weltkrieg.

Zweitens erklärt er unmittelbar die Entstehung eines der heutigen Länder der Bundesrepublik.

Drittens führte seine Anwendung zu den allerersten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und damit zu Rechtsprechung, die weit über das Neugliederungsrecht hinausreicht.

Schließlich zeigt die Vorschrift anschaulich, dass das Grundgesetz die konkrete Zahl und Grenzziehung der Länder nicht für unveränderlich erklärt. Geschützt ist durch Art. 20 GG und Art. 79 Abs. 3 GG die bundesstaatliche Gliederung als solche, nicht dagegen jeder historisch bestehende Grenzverlauf eines bestimmten Landes.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 118 GG ist eine historische Sonderregel zum allgemeinen Neugliederungsrecht des Art. 29 GG. Für das Verständnis sind außerdem das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 GG, die verfassungsrechtliche Eigenständigkeit der Länder nach Art. 28 und 30 GG sowie die heutige Parallelregel des Art. 118a GG von Bedeutung. Art. 79 Abs. 3 GG schützt die bundesstaatliche Gliederung als solche, steht einer Veränderung der konkreten Ländergrenzen aber nicht grundsätzlich entgegen.

Art. 20 GG – Bundesstaatsprinzip und demokratische Grundordnung
Art. 28 GG – Verfassungsordnung und demokratische Organisation der Länder
Art. 29 GG – allgemeines Verfahren zur Neugliederung des Bundesgebietes
Art. 30 GG – Eigenstaatlichkeit und grundsätzliche Zuständigkeit der Länder
Art. 79 Abs. 3 GG – Schutz der Gliederung des Bundes in Länder
Art. 118a GG – Sonderregelung für eine mögliche Vereinigung von Berlin und Brandenburg

Rechtsprechung zu Art. 118 GG

Fachartikel zu Art. 118 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 118 GG.

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