Artikel 108 GG

Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 108 GG – Finanzverwaltung und Finanzgerichtsbarkeit

Wortlaut des Art. 108 GG

(1) Zölle, Finanzmonopole, die bundesgesetzlich geregelten Verbrauchsteuern einschließlich der Einfuhrumsatzsteuer, die Kraftfahrzeugsteuer und sonstige auf motorisierte Verkehrsmittel bezogene Verkehrsteuern ab dem 1. Juli 2009 sowie die Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften werden durch Bundesfinanzbehörden verwaltet. Der Aufbau dieser Behörden wird durch Bundesgesetz geregelt. Soweit Mittelbehörden eingerichtet sind, werden deren Leiter im Benehmen mit den Landesregierungen bestellt.

(2) Die übrigen Steuern werden durch Landesfinanzbehörden verwaltet. Der Aufbau dieser Behörden und die einheitliche Ausbildung der Beamten können durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt werden. Soweit Mittelbehörden eingerichtet sind, werden deren Leiter im Einvernehmen mit der Bundesregierung bestellt.

(3) Verwalten die Landesfinanzbehörden Steuern, die ganz oder zum Teil dem Bund zufließen, so werden sie im Auftrage des Bundes tätig. Artikel 85 Abs. 3 und 4 gilt mit der Maßgabe, daß an die Stelle der Bundesregierung der Bundesminister der Finanzen tritt.

(4) Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, kann bei der Verwaltung von Steuern ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesfinanzbehörden sowie für Steuern, die unter Absatz 1 fallen, die Verwaltung durch Landesfinanzbehörden und für andere Steuern die Verwaltung durch Bundesfinanzbehörden vorgesehen werden, wenn und soweit dadurch der Vollzug der Steuergesetze erheblich verbessert oder erleichtert wird. Für die den Gemeinden (Gemeindeverbänden) allein zufließenden Steuern kann die den Landesfinanzbehörden zustehende Verwaltung durch die Länder ganz oder zum Teil den Gemeinden (Gemeindeverbänden) übertragen werden. Das Bundesgesetz nach Satz 1 kann für ein Zusammenwirken von Bund und Ländern bestimmen, dass bei Zustimmung einer im Gesetz genannten Mehrheit Regelungen für den Vollzug von Steuergesetzen für alle Länder verbindlich werden.

(4a) Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können bei der Verwaltung von Steuern, die unter Absatz 2 fallen, ein Zusammenwirken von Landesfinanzbehörden und eine länderübergreifende Übertragung von Zuständigkeiten auf Landesfinanzbehörden eines oder mehrerer Länder im Einvernehmen mit den betroffenen Ländern vorgesehen werden, wenn und soweit dadurch der Vollzug der Steuergesetze erheblich verbessert oder erleichtert wird. Die Kostentragung kann durch Bundesgesetz geregelt werden.

(5) Das von den Bundesfinanzbehörden anzuwendende Verfahren wird durch Bundesgesetz geregelt. Das von den Landesfinanzbehörden und in den Fällen des Absatzes 4 Satz 2 von den Gemeinden (Gemeindeverbänden) anzuwendende Verfahren kann durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt werden.

(6) Die Finanzgerichtsbarkeit wird durch Bundesgesetz einheitlich geregelt.

(7) Die Bundesregierung kann allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen, und zwar mit Zustimmung des Bundesrates, soweit die Verwaltung den Landesfinanzbehörden oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) obliegt.

Artikel 108 GG kurz erklärt

Art. 108 GG verteilt die Zuständigkeit für die Verwaltung der Steuern zwischen Bund, Ländern und teilweise Gemeinden. Bestimmte Steuern, insbesondere Zölle, bundesgesetzlich geregelte Verbrauchsteuern und die Kraftfahrzeugsteuer, werden durch Bundesfinanzbehörden verwaltet. Die übrigen Steuern werden grundsätzlich durch Landesfinanzbehörden verwaltet. Fließt das Aufkommen einer von den Ländern verwalteten Steuer ganz oder teilweise dem Bund zu, handeln die Länder insoweit im Auftrag des Bundes.

Die Vorschrift ermöglicht außerdem eine Zusammenarbeit von Bundes- und Landesfinanzbehörden, länderübergreifende Verwaltungsstrukturen und unter bestimmten Voraussetzungen die Übertragung von Verwaltungszuständigkeiten. Sie schafft damit einen verfassungsrechtlichen Rahmen für einen möglichst einheitlichen und effizienten Steuervollzug trotz föderaler Verwaltungsstrukturen.

Art. 108 GG regelt daneben das Steuerverwaltungsverfahren und die Finanzgerichtsbarkeit. Die Einzelheiten finden sich insbesondere im Finanzverwaltungsgesetz, in der Abgabenordnung und in der Finanzgerichtsordnung.

Erläuterungen zu Art. 108 GG

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 108 GG?

Art. 108 GG regelt die Verwaltungshoheit im Steuerrecht. Die Vorschrift beantwortet damit die Frage, welche staatliche Ebene die Steuergesetze praktisch vollzieht, also insbesondere Steuererklärungen bearbeitet, Steuerbescheide erlässt, Steuern erhebt, Außenprüfungen durchführt und Steueransprüche vollstreckt.

Davon sind zwei andere Bereiche der Steuerhoheit zu unterscheiden. Art. 105 GG regelt, wer Steuergesetze erlassen darf. Art. 106 GG bestimmt, wem das Aufkommen der jeweiligen Steuer zusteht. Art. 108 GG regelt dagegen, wer das Steuergesetz vollzieht.

Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungshoheit müssen nicht bei derselben staatlichen Ebene liegen. Gerade darin liegt eine Besonderheit der deutschen Finanzverfassung. Beispielsweise werden Einkommensteuer und Körperschaftsteuer im Wesentlichen durch Bundesgesetze geregelt, ihr Aufkommen wird zwischen Bund und Ländern geteilt, verwaltet werden sie aber grundsätzlich durch die Finanzbehörden der Länder.

Ist Art. 108 GG eine Sonderregel gegenüber den allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Grundgesetzes?

Ja. Nach Art. 83 GG führen grundsätzlich die Länder die Bundesgesetze aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Art. 108 GG enthält für die Steuerverwaltung eine solche besondere Regelung.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet Art. 108 Abs. 1 bis 5 und Abs. 7 GG ausdrücklich als lex specialis gegenüber den allgemeinen Verwaltungsvorschriften der Art. 83 ff. GG. Die Vorschrift enthält ein eigenständiges System aus Bundesverwaltung, Landeseigenverwaltung, Bundesauftragsverwaltung und zugelassenen Formen der Verwaltungskooperation (BVerfG, Beschluss vom 27.06.2002 – 2 BvF 4/98, BVerfGE 106, 1).

Die allgemeinen Vorschriften über die Bundes- und Landesverwaltung bleiben aber insoweit bedeutsam, als Art. 108 GG ausdrücklich auf sie verweist oder keine speziellere Regelung enthält.

Warum sind Gesetzgebung, Steueraufkommen und Steuerverwaltung getrennt?

Die Trennung ist ein wesentliches Element des deutschen Finanzföderalismus. Sie verhindert, dass die gesamte Steuerhoheit bei einer einzigen staatlichen Ebene konzentriert wird.

So kann der Bund bundesweit einheitliche Steuergesetze erlassen, während die praktische Durchführung in erheblichem Umfang bei den Ländern verbleibt. Gleichzeitig werden die Erträge der wichtigsten Steuern zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt.

Diese Konstruktion verbindet bundeseinheitliches Steuerrecht mit föderaler Verwaltung. Sie ist allerdings organisatorisch anspruchsvoll, weil ein möglichst gleichmäßiger Gesetzesvollzug in 16 Landesfinanzverwaltungen gewährleistet werden muss. Ein erheblicher Teil der Absätze 3 bis 7 des Art. 108 GG dient gerade dazu, dieses Spannungsverhältnis zu bewältigen.

Welche Steuern werden durch Bundesfinanzbehörden verwaltet?

Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG weist bestimmte Steuer- und Abgabenarten unmittelbar der Bundesfinanzverwaltung zu. Dazu gehören:

  • Zölle,
  • Finanzmonopole,
  • bundesgesetzlich geregelte Verbrauchsteuern einschließlich der Einfuhrumsatzsteuer,
  • die Kraftfahrzeugsteuer,
  • sonstige auf motorisierte Verkehrsmittel bezogene Verkehrsteuern sowie
  • Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften.

Die praktische Verwaltung dieser Abgaben liegt heute zu einem erheblichen Teil bei der Zollverwaltung. Nach § 12 FVG sind insbesondere die Hauptzollämter für Zölle, Verbrauchsteuern, Einfuhrumsatzsteuer, Kraftfahrzeugsteuer und weitere dort bezeichnete Abgaben zuständig.

Was sind Bundesfinanzbehörden?

Art. 108 GG legt nicht selbst abschließend fest, welche Behörden zur Bundesfinanzverwaltung gehören. Absatz 1 Satz 2 überlässt den Aufbau der Behörden einem Bundesgesetz.

Das heutige System bestimmt § 1 Finanzverwaltungsgesetz. Bundesfinanzbehörden sind danach insbesondere:

  • als oberste Behörde das Bundesministerium der Finanzen,
  • als Bundesoberbehörden das Bundeszentralamt für Steuern, das Informationstechnikzentrum Bund und die Generalzolldirektion sowie
  • als örtliche Behörden die Hauptzollämter einschließlich der Zollämter und die Zollfahndungsämter.

Diese Organisationsstruktur ist einfachgesetzlich ausgestaltet und kann innerhalb der Vorgaben des Art. 108 GG verändert werden. Das Grundgesetz schreibt insbesondere nicht dauerhaft eine bestimmte Zahl oder konkrete Bezeichnung von Bundesfinanzbehörden fest.

Welche Bedeutung hat Art. 87 Abs. 1 GG für die Bundesfinanzverwaltung?

Art. 108 GG steht in engem Zusammenhang mit Art. 87 Abs. 1 GG. Danach wird die Bundesfinanzverwaltung in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt.

Art. 87 GG trifft damit eine allgemeine organisatorische Grundentscheidung zugunsten einer eigenen Bundesfinanzverwaltung. Art. 108 GG konkretisiert anschließend insbesondere, welche Steuern durch diese Bundesfinanzverwaltung beziehungsweise durch die Länder verwaltet werden.

Beide Vorschriften ergänzen sich daher: Art. 87 GG betrifft die Existenz und Organisationsform der Bundesfinanzverwaltung, Art. 108 GG ihre steuerlichen Zuständigkeiten und das Verhältnis zur Landesfinanzverwaltung.

Hängt die Verwaltungszuständigkeit davon ab, wem das Steueraufkommen zusteht?

Nicht zwingend. Gerade Art. 108 GG zeigt, dass Ertragshoheit und Verwaltungshoheit voneinander getrennt sind.

Ein anschauliches Beispiel ist die Biersteuer. Ihr Aufkommen steht nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 4 GG den Ländern zu. Als bundesgesetzlich geregelte Verbrauchsteuer wird sie gleichwohl nach Art. 108 Abs. 1 GG durch Bundesfinanzbehörden verwaltet. § 12 Abs. 2 FVG weist die Verwaltung ausdrücklich den Hauptzollämtern zu.

Umgekehrt werden Steuern, deren Aufkommen teilweise dem Bund zusteht, häufig von Landesfinanzbehörden verwaltet. In diesem Fall greift Art. 108 Abs. 3 GG und ordnet Bundesauftragsverwaltung an.

Die Frage „Wer erhält die Steuer?“ darf deshalb nicht mit der Frage „Wer erhebt die Steuer?“ gleichgesetzt werden.

Warum unterscheidet Art. 108 GG zwischen Einfuhrumsatzsteuer und Umsatzsteuer?

Die Einfuhrumsatzsteuer wird nach Art. 108 Abs. 1 GG durch Bundesfinanzbehörden verwaltet und gehört organisatorisch zum Aufgabenbereich der Zollverwaltung.

Die gewöhnliche inländische Umsatzsteuer gehört dagegen zu den „übrigen Steuern“ des Absatzes 2 und wird grundsätzlich durch Landesfinanzbehörden verwaltet. Da ihr Aufkommen nach Art. 106 GG sowohl dem Bund als auch den Ländern und teilweise den Gemeinden zufließt, handeln die Landesfinanzbehörden bei ihrer Verwaltung nach Art. 108 Abs. 3 GG im Auftrag des Bundes.

Obwohl beide Abgaben materiell Teile des Umsatzsteuersystems sind, unterscheiden sich ihre verfassungsrechtlichen Verwaltungszuständigkeiten damit erheblich.

Warum wird die Kraftfahrzeugsteuer seit 2009 vom Bund verwaltet?

Bis 2009 gehörte die Kraftfahrzeugsteuer hinsichtlich ihres Aufkommens und ihrer Verwaltung zu den Länderzuständigkeiten. Durch die Grundgesetzänderung vom 19. März 2009 wurden Ertrags- und Verwaltungshoheit auf den Bund übertragen.

Seit dem 1. Juli 2009 nennt Art. 108 Abs. 1 GG die Kraftfahrzeugsteuer ausdrücklich als durch Bundesfinanzbehörden zu verwaltende Steuer. Praktisch erfolgte der Verwaltungsübergang zunächst stufenweise. Bis Mitte 2014 führten die Landesfinanzbehörden die Verwaltung noch übergangsweise für den Bund fort; seitdem liegt sie bei der Zollverwaltung.

Für den Verlust des Kraftfahrzeugsteueraufkommens erhalten die Länder den in Art. 106b GG geregelten finanziellen Ausgleich.

Was bedeutet „die übrigen Steuern“ in Art. 108 Abs. 2 GG?

Absatz 2 enthält eine umfassende Auffangregel. Alle Steuern, deren Verwaltung nicht nach Absatz 1 Bundesfinanzbehörden zugewiesen ist oder aufgrund einer besonderen Regelung abweichend organisiert wird, werden grundsätzlich durch Landesfinanzbehörden verwaltet.

Dazu gehören insbesondere die praktisch besonders bedeutsamen Gemeinschaftsteuern:

  • Einkommensteuer einschließlich Lohnsteuer,
  • Körperschaftsteuer und
  • die inländische Umsatzsteuer.

Daneben verwalten Landesfinanzbehörden grundsätzlich auch typische Ländersteuern wie Erbschaft- und Schenkungsteuer oder Grunderwerbsteuer.

Das Bundesverfassungsgericht hat bestätigt, dass „übrige Steuern“ in Art. 108 Abs. 2 GG sämtliche Steuerarten erfasst, die nicht von Absatz 1 umfasst sind. Die Vorschrift ist daher als Auffangzuständigkeit konzipiert.

Was sind Landesfinanzbehörden?

Die organisatorische Grundstruktur der Landesfinanzverwaltung regelt § 2 FVG.

Landesfinanzbehörden sind danach insbesondere die für die Finanzverwaltung zuständige oberste Landesbehörde, gegebenenfalls Landesoberbehörden und Mittelbehörden sowie als örtliche Behörden die Finanzämter.

Die konkrete Verwaltungsorganisation unterscheidet sich zwischen den Ländern. Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG ermöglicht dem Bund zwar, den Aufbau der Landesfinanzbehörden durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz zu regeln. Die Vorschrift zwingt die Länder aber beispielsweise nicht dazu, dauerhaft eine bestimmte Mittelbehördenstruktur aufrechtzuerhalten.

Müssen die Länder Oberfinanzdirektionen unterhalten?

Nein. Art. 108 Abs. 2 Satz 3 GG beginnt ausdrücklich mit den Worten „Soweit Mittelbehörden eingerichtet sind“. Die Existenz einer solchen Mittelinstanz ist damit nicht verfassungsrechtlich vorgeschrieben.

Auch das Finanzverwaltungsgesetz trägt dem Rechnung. Nach § 2 FVG sind Oberfinanzdirektionen lediglich Mittelbehörden, „soweit eingerichtet“. Die Länder können ihre Steuerverwaltung daher innerhalb des gesetzlichen Rahmens auch anders organisieren.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 27. Juni 2002 ausdrücklich festgestellt, dass Art. 108 GG keine verfassungsrechtliche Garantie für den Fortbestand einer bestimmten kooperativen Behördenstruktur oder einer bestimmten Oberfinanzdirektion enthält.

Was ist der Unterschied zwischen „Benehmen“ und „Einvernehmen“ bei Behördenleitern?

Art. 108 GG verwendet bewusst zwei unterschiedliche Beteiligungsformen.

Bei Mittelbehörden des Bundes werden deren Leiter nach Absatz 1 Satz 3 im Benehmen mit den Landesregierungen bestellt. Die Länder müssen also beteiligt und angehört werden; ihre Zustimmung ist jedoch nicht zwingend erforderlich.

Bei Mittelbehörden der Länder verlangt Absatz 2 Satz 3 dagegen das Einvernehmen mit der Bundesregierung. Hier ist eine übereinstimmende Entscheidung erforderlich.

Die unterschiedliche Intensität der Beteiligung spiegelt die föderale Verschränkung der Steuerverwaltung wider. Besonders bei Landesbehörden, die möglicherweise zugleich Bundessteuern im Auftrag des Bundes verwalten, besitzt der Bund ein gesteigertes Interesse an der personellen Leitungsebene.

Warum darf der Bund die Ausbildung der Steuerbeamten der Länder regeln?

Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG erlaubt ausdrücklich eine bundesgesetzliche Regelung der einheitlichen Ausbildung der Beamten der Landesfinanzverwaltung.

Hintergrund ist insbesondere die Notwendigkeit eines möglichst gleichmäßigen Steuervollzugs. Steuerpflichtige sollen nicht allein deshalb unterschiedlich behandelt werden, weil ihr Fall von einer Finanzverwaltung in Bayern, Hessen oder Schleswig-Holstein bearbeitet wird.

Von der Ermächtigung hat der Bund insbesondere mit dem Steuerbeamten-Ausbildungsgesetz und der Steuerbeamtenausbildungs- und -prüfungsordnung Gebrauch gemacht.

Die einheitliche Ausbildung ist damit ein institutionelles Mittel zur Sicherung einer möglichst einheitlichen Anwendung des bundesweit geltenden Steuerrechts.

Wann handeln Landesfinanzbehörden im Auftrag des Bundes?

Nach Art. 108 Abs. 3 GG entsteht Bundesauftragsverwaltung, wenn zwei Voraussetzungen zusammentreffen:

  • Die betreffende Steuer wird durch Landesfinanzbehörden verwaltet und
  • ihr Aufkommen fließt ganz oder teilweise dem Bund zu.

Die praktisch wichtigsten Fälle sind Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer. Sie werden von den Landesfinanzbehörden verwaltet, ihr Aufkommen steht nach Art. 106 Abs. 3 GG aber Bund und Ländern gemeinschaftlich zu.

Die Finanzämter bleiben dabei Behörden des jeweiligen Landes. Sie handeln jedoch bei diesen Steuern nicht lediglich als eigene Landesverwaltung, sondern im verfassungsrechtlichen Regime der Bundesauftragsverwaltung.

Welche Folgen hat die Bundesauftragsverwaltung nach Art. 108 Abs. 3 GG?

Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG verweist auf Art. 85 Abs. 3 und 4 GG. Dadurch erhält der Bund erheblich weitergehende Einflussmöglichkeiten als bei gewöhnlicher Landeseigenverwaltung.

Die Landesfinanzbehörden unterliegen Weisungen der zuständigen Bundesebene. Außerdem erstreckt sich die Bundesaufsicht sowohl auf die Rechtmäßigkeit als auch auf die Zweckmäßigkeit der Ausführung.

Der Bund kann insbesondere Berichte und Akten verlangen und unter den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen Beauftragte zu Landesbehörden entsenden.

Eine Besonderheit enthält Art. 108 Abs. 3 GG selbst: An die Stelle der Bundesregierung tritt bei den in Bezug genommenen Befugnissen der Bundesminister der Finanzen. Damit wird die steuerliche Auftragsverwaltung innerhalb des Bundes besonders beim Bundesministerium der Finanzen konzentriert.

Darf der Bundesfinanzminister einem Finanzamt Weisungen erteilen?

Grundsätzlich eröffnet Art. 108 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 85 Abs. 3 GG ein fachliches Weisungsrecht des Bundes.

Im Regelfall werden Weisungen allerdings an die obersten Landesbehörden gerichtet. Ein unmittelbarer Durchgriff auf nachgeordnete Behörden ist nach der Systematik des Art. 85 Abs. 3 GG grundsätzlich der Ausnahmefall. Der Bundesminister der Finanzen kann die besondere Dringlichkeit feststellen, die einen unmittelbaren Durchgriff rechtfertigt.

In der Praxis erfolgt die Sicherung eines einheitlichen Steuervollzugs überwiegend über abgestimmte Verwaltungsvorgaben, Weisungen, Bund-Länder-Gremien und gemeinsame Verwaltungsgrundsätze und nicht über Einzelanweisungen des Bundes an örtliche Finanzämter.

Welche Rolle spielen BMF-Schreiben im System des Art. 108 GG?

BMF-Schreiben haben erhebliche praktische Bedeutung für die einheitliche Anwendung des Steuerrechts. Das Bundesministerium der Finanzen ordnet sie selbst als Weisungen im Rahmen der Zusammenarbeit von Bund und Ländern nach Art. 108 Abs. 4 Satz 1 GG und § 21a FVG ein.

Sie enthalten insbesondere die Verwaltungsauffassung zur Auslegung und Anwendung bestimmter Steuervorschriften. Bei von den Ländern im Auftrag des Bundes verwalteten Steuern dienen sie dazu, einen möglichst bundesweit einheitlichen Vollzug zu gewährleisten.

BMF-Schreiben sind allerdings nicht mit Gesetzen gleichzusetzen. Sie binden die Steuergerichte grundsätzlich nicht in ihrer Auslegung des Gesetzes. Ein Finanzgericht oder der Bundesfinanzhof ist bei der Entscheidung eines Rechtsstreits an Gesetz und Recht, nicht an die Verwaltungsauffassung des Bundesministeriums der Finanzen gebunden.

Darf die Verwaltungshoheit zwischen Bund und Ländern abweichend verteilt werden?

Ja. Art. 108 Abs. 4 Satz 1 GG enthält eine sogenannte Öffnungs- oder Flexibilisierungsklausel.

Durch ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates kann insbesondere:

  • ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesfinanzbehörden vorgesehen werden,
  • die Verwaltung von eigentlich nach Absatz 1 bundesverwalteten Steuern Landesfinanzbehörden übertragen werden oder
  • die Verwaltung anderer Steuern Bundesfinanzbehörden übertragen werden.

Voraussetzung ist stets, dass der Vollzug der Steuergesetze dadurch erheblich verbessert oder erleichtert wird. Die Abweichung ist also kein beliebig einsetzbares Instrument zur Neuordnung der Verwaltung, sondern muss einem qualifizierten Vollzugszweck dienen.

Wie weit reicht die Kooperationsklausel des Art. 108 Abs. 4 GG?

Das Bundesverfassungsgericht versteht Art. 108 Abs. 4 GG als weitreichende Grundlage für Verwaltungskooperationen.

In seiner Entscheidung zur Übertragung von Aufgaben zwischen Oberfinanzdirektionen stellte es fest, dass Art. 108 GG neben der grundsätzlichen Trennung von Bundes- und Landesverwaltung ausdrücklich Elemente einer besonderen Mischverwaltung zulässt. Art. 108 Abs. 4 GG bildet hierfür eine verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage.

Gleichzeitig folgt daraus keine Verpflichtung, eine bestimmte Mischverwaltungsstruktur aufrechtzuerhalten. Das Bundesverfassungsgericht stellte ausdrücklich fest, dass weder eine bestimmte Form des Zusammenwirkens noch der Fortbestand historisch gewachsener gemeinsamer Behördenorganisationen verfassungsrechtlich garantiert ist (BVerfG, Beschluss vom 27.06.2002 – 2 BvF 4/98).

Gibt es Beispiele für eine Übertragung von Steuerverwaltung auf Bundesbehörden?

Ja. Ein anschauliches Beispiel ist die Versicherungsteuer. Sie gehört nicht zu den in Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG ausdrücklich der Bundesfinanzverwaltung zugewiesenen Steuerarten. Ihr Aufkommen steht zwar nach Art. 106 GG dem Bund zu, daraus folgt aber nicht automatisch eine Bundesverwaltung.

Auf Grundlage der Öffnungsmöglichkeiten des Art. 108 GG wurde ihre Verwaltung dem Bundeszentralamt für Steuern übertragen. § 5 Abs. 1 Nr. 25 FVG weist dem Bundeszentralamt für Steuern heute die Verwaltung der Versicherung- und Feuerschutzsteuer zu.

Dieses Beispiel zeigt, dass die Grundverteilung der Absätze 1 und 2 nicht starr ist, sondern durch die ausdrücklich vorgesehenen Kooperations- und Übertragungstatbestände modifiziert werden kann.

Dürfen Länder die Steuerverwaltung Gemeinden übertragen?

Ja, allerdings nur in dem von Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG bestimmten Bereich. Die Länder können die Verwaltung von Steuern, deren Aufkommen ausschließlich den Gemeinden oder Gemeindeverbänden zufließt, ganz oder teilweise auf diese übertragen.

Praktisch relevant ist dies insbesondere für kommunale Steuern. Auch bei Grund- und Gewerbesteuer bestehen unterschiedliche Zuständigkeiten zwischen staatlicher Finanzverwaltung und kommunaler Verwaltung. So können etwa Finanzämter Besteuerungsgrundlagen beziehungsweise Messbeträge feststellen, während die Gemeinde auf dieser Grundlage die konkrete Gemeindesteuer festsetzt und erhebt.

Welche Aufgaben den Gemeinden übertragen werden, richtet sich nach dem jeweiligen Landes- und Steuerrecht. Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG ist die verfassungsrechtliche Öffnung für diese kommunale Steuerverwaltung.

Warum erlaubt Art. 108 GG verbindliche Mehrheitsentscheidungen?

Art. 108 Abs. 4 Satz 3 GG wurde 2017 eingefügt. Hintergrund waren insbesondere Schwierigkeiten bei der Koordinierung einer zunehmend digitalisierten Steuerverwaltung.

Bei einer Zusammenarbeit von Bund und 16 Ländern kann ein Einstimmigkeitserfordernis dazu führen, dass gemeinsame technische oder organisatorische Entscheidungen durch einzelne Beteiligte blockiert werden. Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte deshalb ermöglichen, durch Bundesgesetz Mehrheitsmechanismen zu schaffen, deren Ergebnisse für sämtliche Länder verbindlich sind.

Der ursprüngliche Gesetzentwurf bezog die Neuregelung ausdrücklich auf die Informationstechnik. Im parlamentarischen Verfahren wurde diese Beschränkung gestrichen. Die heutige Verfassung erlaubt entsprechende Mehrheitsregeln daher allgemein für das Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Steuerverwaltung, soweit die Voraussetzungen des Absatzes 4 vorliegen. Die Entwicklung ist in BT-Drs. 18/11131 und der späteren Ausschussfassung dokumentiert.

Was ist KONSENS und welche Bedeutung hat Art. 108 GG dafür?

Ein besonders wichtiges Anwendungsbeispiel ist das IT-Vorhaben KONSENS – die koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung.

Bund und Länder entwickeln und betreiben dabei gemeinsame IT-Verfahren für die Steuerverwaltung. Die verfassungsrechtliche Grundlage für die verstärkte Kooperation und verbindliche Mehrheitsentscheidungen wurde 2017 durch Art. 108 Abs. 4 Satz 3 GG erweitert.

Das KONSENS-Gesetz regelt heute Entwicklung, Einsatz, Pflege und Betrieb einheitlicher Software. Besonders anschaulich ist § 9 KONSENS-G: Entscheidungen einer aus Bund und mehreren Ländern bestehenden Steuerungsgruppe können unter den gesetzlichen Mehrheitsvoraussetzungen sämtliche Länder binden.

Art. 108 Abs. 4 Satz 3 GG ermöglicht damit einen kooperativen Föderalismus, der bei gemeinsam genutzter Informationstechnik nicht auf Einstimmigkeit aller Beteiligten angewiesen ist.

Was regelt Art. 108 Abs. 4a GG?

Absatz 4a wurde ebenfalls 2017 eingefügt. Anders als Absatz 4 betrifft er insbesondere die Zusammenarbeit der Länder untereinander.

Ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz kann vorsehen, dass Landesfinanzbehörden zusammenarbeiten oder Zuständigkeiten länderübergreifend auf eine Finanzbehörde eines anderen Landes übertragen werden. Voraussetzung ist wiederum, dass dadurch der Vollzug der Steuergesetze erheblich verbessert oder erleichtert wird.

Zusätzlich verlangt die Verfassung das Einvernehmen der betroffenen Länder. Ein Land kann also nicht allein durch Bundesgesetz gegen seinen Willen gezwungen werden, eine seiner Verwaltungszuständigkeiten auf die Finanzverwaltung eines anderen Landes zu übertragen.

Warum wurde Art. 108 Abs. 4a GG erforderlich?

Vor 2017 enthielt Art. 108 GG eine ausdrückliche Grundlage für das Zusammenwirken zwischen Bund und Ländern, aber keine entsprechende bundesgesetzliche Ermächtigung für Zuständigkeitsübertragungen zwischen verschiedenen Ländern.

Die Gesetzgebungsmaterialien weisen ausdrücklich darauf hin, dass Art. 108 Abs. 2 zwar bundesgesetzliche Vorgaben für den Aufbau der Landesfinanzbehörden zulässt, daraus aber keine hinreichende Kompetenz folgt, Zuständigkeiten von einer Landesfinanzverwaltung auf eine andere zu übertragen.

Art. 108 Abs. 4a GG schloss diese Lücke. Die Regelung sollte insbesondere arbeitsteilige und länderübergreifende Verwaltungsstrukturen ermöglichen, wenn dadurch Ressourcen effizienter eingesetzt oder spezialisierte Aufgaben zentralisiert werden können (BT-Drs. 18/11131, S. 13 f. und 19).

Können die Länder auch ohne Art. 108 Abs. 4a GG zusammenarbeiten?

Ja. Die Länder können grundsätzlich weiterhin durch Staatsverträge oder andere zulässige Formen der Verwaltungszusammenarbeit gemeinsame Lösungen schaffen.

Art. 108 Abs. 4a GG eröffnet daneben einen besonderen bundesgesetzlichen Weg. Das Finanzverwaltungsgesetz nutzt diese Möglichkeit insbesondere in § 17 FVG. Dort sind sowohl länderübergreifende Zuständigkeitsübertragungen aufgrund von Staatsverträgen als auch bundesrechtlich vermittelte Übertragungsmöglichkeiten vorgesehen.

Die Verfassungsänderung ersetzt die freiwillige Kooperation der Länder daher nicht, sondern ergänzt sie um zusätzliche Organisationsmöglichkeiten.

Wer trägt die Kosten einer länderübergreifenden Steuerverwaltung?

Art. 108 Abs. 4a Satz 2 GG erlaubt ausdrücklich, die Kostentragung durch Bundesgesetz zu regeln.

Diese Regelung ist praktisch notwendig, weil eine länderübergreifende Konzentration von Verwaltungsaufgaben dazu führen kann, dass ein Land Personal- und Sachkosten für Steuerfälle anderer Länder trägt.

Die Verfassung schreibt keine bestimmte Kostenverteilung vor. Der Bundesgesetzgeber kann hierfür innerhalb der bundesstaatlichen Grenzen eine sachgerechte Regelung schaffen.

Wer regelt das Verfahren der Steuerverwaltung?

Art. 108 Abs. 5 GG unterscheidet zwischen Bundes- und Landesfinanzbehörden.

Das von Bundesfinanzbehörden anzuwendende Verfahren wird durch Bundesgesetz geregelt. Für das Verfahren der Landesfinanzbehörden sowie der nach Absatz 4 Satz 2 einbezogenen Gemeinden kann ebenfalls ein Bundesgesetz erlassen werden; dieses bedarf jedoch der Zustimmung des Bundesrates.

Das zentrale allgemeine Verfahrensgesetz ist die Abgabenordnung (AO). Sie enthält insbesondere Regelungen über Zuständigkeit, Besteuerungsverfahren, Steuerbescheid, Außenprüfung, Erhebung, Vollstreckung, außergerichtliche Rechtsbehelfe sowie Steuerstraf- und Bußgeldverfahren.

Art. 108 Abs. 5 GG ermöglicht damit ein weitgehend einheitliches steuerliches Verwaltungsverfahren, obwohl die Behörden unterschiedlichen staatlichen Ebenen angehören.

Warum ist ein einheitliches Steuerverwaltungsverfahren wichtig?

Bundesweit geltende Steuergesetze würden erheblich an praktischer Einheitlichkeit verlieren, wenn jedes Land für Einkommensteuer, Körperschaftsteuer oder Umsatzsteuer völlig unterschiedliche Verwaltungsverfahren anwenden könnte.

Die bundesgesetzliche Abgabenordnung sorgt deshalb dafür, dass wesentliche Verfahrensregeln bundesweit identisch sind. Ein Einkommensteuerbescheid folgt in Bayern grundsätzlich denselben verfahrensrechtlichen Regeln wie in Hamburg oder Sachsen.

Die einheitliche Verfahrensordnung dient damit nicht nur der Verwaltungsvereinfachung. Sie trägt auch zur Gleichmäßigkeit der Besteuerung bei, die ihrerseits in engem Zusammenhang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG steht.

Was bedeutet die Gleichmäßigkeit des Steuervollzugs?

Steuergesetze dürfen nicht nur auf dem Papier für alle Steuerpflichtigen gleich gelten. Der Staat muss sie grundsätzlich auch tatsächlich gleichmäßig vollziehen.

Erhebliche strukturelle Vollzugsdefizite können deshalb verfassungsrechtlich problematisch werden. Unterschiede in der Verwaltungsorganisation der Länder dürfen nicht dazu führen, dass dieselbe bundesgesetzliche Steuer je nach Wohn- oder Unternehmenssitz systematisch unterschiedlich durchgesetzt wird.

Art. 108 GG enthält mehrere Instrumente, die solchen Unterschieden entgegenwirken sollen: Bundesauftragsverwaltung, Weisungs- und Aufsichtsrechte, bundesgesetzliche Verfahrensregelungen, einheitliche Ausbildung, Zusammenarbeit der Behörden und inzwischen insbesondere einheitliche IT-Strukturen.

Was regelt Art. 108 Abs. 6 GG zur Finanzgerichtsbarkeit?

Art. 108 Abs. 6 GG schreibt vor, dass die Finanzgerichtsbarkeit durch Bundesgesetz einheitlich geregelt wird.

Das maßgebliche Gesetz ist die Finanzgerichtsordnung (FGO). Sie bestimmt sowohl die Gerichtsorganisation als auch das finanzgerichtliche Verfahren.

Nach § 2 FGO besteht die Finanzgerichtsbarkeit aus den Finanzgerichten der Länder als oberen Landesgerichten und dem Bundesfinanzhof mit Sitz in München als oberstem Bundesgericht.

Art. 108 Abs. 6 GG ist insoweit mit Art. 95 Abs. 1 GG zu lesen, der den Bundesfinanzhof ausdrücklich als einen der obersten Gerichtshöfe des Bundes vorsieht.

Welche Streitigkeiten entscheiden die Finanzgerichte?

Die Finanzgerichtsbarkeit entscheidet insbesondere über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in Abgabenangelegenheiten, soweit hierfür nach der Finanzgerichtsordnung der Finanzrechtsweg eröffnet ist.

Typische Verfahren betreffen etwa Einkommensteuerbescheide, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer, Gewerbesteuermessbescheide, Erbschaftsteuer, Grunderwerbsteuer oder Kindergeld nach dem Einkommensteuergesetz.

Im ersten Rechtszug entscheiden grundsätzlich die Finanzgerichte der Länder. Der Bundesfinanzhof entscheidet insbesondere über Revisionen gegen finanzgerichtliche Urteile sowie über bestimmte Beschwerden.

Art. 108 Abs. 6 GG garantiert dabei nicht den Erfolg eines bestimmten Rechtsbehelfs. Die Vorschrift betrifft in erster Linie die bundesgesetzliche Ordnung der Finanzgerichtsbarkeit.

Gehört der Bundesfinanzhof zur Bundesfinanzverwaltung?

Nein. Trotz seines Namens ist der Bundesfinanzhof kein Bestandteil der Finanzverwaltung, sondern ein unabhängiges Gericht.

Die Finanzverwaltung gehört zur vollziehenden Gewalt. Der Bundesfinanzhof übt dagegen rechtsprechende Gewalt aus und ist nach Art. 95 Abs. 1 GG der oberste Gerichtshof des Bundes für die Finanzgerichtsbarkeit.

Diese Trennung ist rechtsstaatlich wesentlich. Die Rechtmäßigkeit eines Steuerbescheides wird nicht abschließend von derselben Verwaltungsorganisation beurteilt, die ihn erlassen hat, sondern kann durch unabhängige Gerichte überprüft werden.

Was darf die Bundesregierung nach Art. 108 Abs. 7 GG regeln?

Art. 108 Abs. 7 GG erlaubt der Bundesregierung, allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, soweit die Steuerverwaltung den Landesfinanzbehörden oder Gemeinden beziehungsweise Gemeindeverbänden obliegt.

Solche Verwaltungsvorschriften dienen insbesondere einer einheitlichen verwaltungsinternen Anwendung des Steuerrechts. Da sie in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen, verlangt Art. 108 Abs. 7 GG die Zustimmung des Bundesrates.

Adressat der Kompetenz ist ausdrücklich die Bundesregierung. Die Verfassung unterscheidet damit zwischen Befugnissen der Bundesregierung als Kollegialorgan und Befugnissen des Bundesministers der Finanzen, dem insbesondere in der Auftragsverwaltung nach Absatz 3 besondere Rechte zukommen.

Binden allgemeine Verwaltungsvorschriften auch die Finanzgerichte?

Nein. Verwaltungsvorschriften binden grundsätzlich die Verwaltung, nicht aber unabhängige Gerichte bei der Auslegung des Gesetzes.

Ein Finanzgericht kann deshalb zu dem Ergebnis kommen, dass eine steuerliche Verwaltungsvorschrift das Gesetz falsch auslegt. In diesem Fall muss das Gericht das Gesetz anwenden und ist nicht verpflichtet, der Verwaltungsauffassung zu folgen.

Dasselbe gilt grundsätzlich für BMF-Schreiben. Sie haben für den praktischen Steuervollzug große Bedeutung, sind aber keine Gesetze und können die richterliche Auslegung des Steuerrechts nicht verbindlich vorgeben.

Was hat das Bundesverfassungsgericht 2002 zu Art. 108 GG entschieden?

Die wichtigste spezifisch auf Art. 108 GG bezogene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist der Beschluss vom 27. Juni 2002 zur Übertragung von Bundesaufgaben zwischen Oberfinanzdirektionen.

Das Gericht stellte dabei zunächst grundlegend fest, dass Art. 108 Abs. 1 bis 5 und Abs. 7 GG als Spezialregelung die Verteilung der Steuerverwaltungshoheit zwischen Bund und Ländern bestimmt.

Art. 108 GG enthalte sowohl Trennungs- als auch Verbindungselemente. Neben Bundesverwaltung, Landeseigenverwaltung und Bundesauftragsverwaltung lasse die Vorschrift ausdrücklich Formen einer besonderen Mischverwaltung und Zusammenarbeit zu.

Das Gericht stellte zugleich klar, dass die Verfassung keine bestimmte historisch gewachsene Behördenstruktur garantiert. Insbesondere besteht keine verfassungsrechtliche Pflicht, die gemeinsame Wahrnehmung von Bundes- und Landesaufgaben durch eine bestimmte Oberfinanzdirektion dauerhaft beizubehalten.

Schließlich wertete das Bundesverfassungsgericht die gesetzlichen Vorgaben des Art. 108 GG als organisatorische Gesetzesvorbehalte. Änderungen der Finanzverwaltungsorganisation müssen sich daher auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützen, ohne dass die Verfassung jede organisatorische Einzelentscheidung selbst dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehält.

Welche Bedeutung hatte die Reform von 2017 für Art. 108 GG?

Die bislang jüngste größere Änderung erfolgte im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen 2017.

Zum einen wurde Art. 108 Abs. 4 Satz 3 GG eingefügt. Dadurch können Bundesgesetze beim Zusammenwirken von Bund und Ländern Mehrheitsentscheidungen vorsehen, die für sämtliche Länder verbindlich werden.

Zum anderen wurde Absatz 4a neu geschaffen. Er ermöglicht bundesgesetzlich geregelte Kooperationen der Landesfinanzbehörden untereinander und länderübergreifende Zuständigkeitsübertragungen.

Hintergrund war insbesondere der zunehmende Bedarf an gemeinsamer Informationstechnik, arbeitsteiliger Spezialisierung und einem möglichst einheitlichen Vollzug bundesrechtlich geregelter Steuern. Die Gesetzgebungsmaterialien sprechen ausdrücklich von einer Stärkung der Verwaltungszusammenarbeit und einer effizienteren Ressourcennutzung (BT-Drs. 18/11131).

Führt die Digitalisierung zu einer Bundessteuerverwaltung?

Nein. Gemeinsame Software, zentrale Datenverarbeitung und verbindliche IT-Standards ändern für sich genommen nicht die verfassungsrechtliche Verwaltungszuständigkeit.

Ein Einkommensteuerbescheid bleibt beispielsweise ein Verwaltungsakt der zuständigen Landesfinanzbehörde, auch wenn das hierfür eingesetzte IT-Verfahren gemeinsam von Bund und Ländern entwickelt wurde und bundesweit identisch eingesetzt wird.

Die Digitalisierung verstärkt allerdings die tatsächliche Zusammenarbeit. Genau deshalb wurden Art. 108 Abs. 4 und 4a GG ausgebaut. Das Grundgesetz ermöglicht heute eine weitreichende technische und organisatorische Kooperation, ohne das föderale Grundmodell der Steuerverwaltung vollständig aufzugeben.

Könnte der Bund die gesamte Steuerverwaltung übernehmen?

Nicht auf Grundlage einer einfachen organisatorischen Entscheidung. Art. 108 GG trifft selbst eine verfassungsrechtliche Grundentscheidung darüber, welche Steuerbereiche grundsätzlich durch Bundes- und welche durch Landesfinanzbehörden verwaltet werden.

Absatz 4 erlaubt zwar erhebliche Abweichungen und Kooperationen, wenn dadurch der Steuervollzug wesentlich verbessert oder erleichtert wird. Die Vorschrift ist aber als Flexibilisierung der verfassungsrechtlichen Grundordnung ausgestaltet, nicht als voraussetzungslose Ermächtigung, die gesamte Steuerverwaltung dauerhaft beim Bund zu konzentrieren.

Auch Untersuchungen zur möglichen Einführung einer umfassenden Bundessteuerverwaltung sind deshalb in der Vergangenheit davon ausgegangen, dass ein substantieller vollständiger Systemwechsel eine Änderung des Art. 108 GG erfordern würde.

Warum gibt es trotz bundeseinheitlicher Steuergesetze Landesfinanzämter?

Dies ist keine historische Zufälligkeit, sondern Bestandteil der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes.

Der Bund besitzt zwar weitreichende Gesetzgebungskompetenzen für das Steuerrecht. Die Länder sollen aber an der tatsächlichen Staatsverwaltung in erheblichem Umfang beteiligt bleiben. Gerade die Verwaltung der großen Gemeinschaftsteuern durch Landesbehörden verbindet beide Ebenen miteinander.

Das System verhindert sowohl eine vollständige Zentralisierung der Steuerverwaltung als auch einen völlig autonomen Steuervollzug der Länder. Art. 108 GG versucht stattdessen, dezentrale Verwaltung mit bundesweit möglichst einheitlicher Anwendung der Steuergesetze zu verbinden.

Welche praktische Bedeutung hat Art. 108 GG?

Art. 108 GG prägt nahezu jedes Besteuerungsverfahren in Deutschland. Ob eine Einkommensteuererklärung vom Finanzamt, eine Kraftfahrzeugsteuer vom Hauptzollamt oder eine Versicherungsteuer vom Bundeszentralamt für Steuern bearbeitet wird, lässt sich letztlich auf die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung dieser Vorschrift zurückführen.

Die praktische Größenordnung ist erheblich. Die Landesfinanzverwaltungen bearbeiten jedes Jahr Millionen von Steuerfällen und verwalten insbesondere Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer. Daneben nimmt die Bundesfinanzverwaltung umfangreiche Aufgaben insbesondere im Zoll-, Verbrauchsteuer- und Kraftfahrzeugsteuerbereich sowie zahlreiche zentrale steuerliche Aufgaben wahr.

Einen aktuellen Überblick über Aufbau, Aufgaben und Zusammenwirken der Behörden bietet die 2026 aktualisierte Broschüre des Bundesministeriums der Finanzen „Die Steuerverwaltung in Deutschland“.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 108 GG vervollständigt die steuerliche Kompetenzordnung des Grundgesetzes. Art. 105 GG regelt die Gesetzgebung, Art. 106 und 107 GG die Verteilung des Steueraufkommens und Art. 108 GG die Verwaltung. Für die Unterscheidung zwischen Landeseigenverwaltung, Bundesauftragsverwaltung und bundeseigener Verwaltung sind außerdem Art. 83, 85 und 87 GG wichtig. Die Finanzgerichtsbarkeit nach Art. 108 Abs. 6 GG steht insbesondere mit Art. 95 GG in Zusammenhang.

  • Art. 105 GG – Gesetzgebungskompetenzen für Steuern
  • Art. 106 GG – Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden
  • Art. 107 GG – Steuerverteilung auf die Länder und Finanzkraftausgleich
  • Art. 83 GG – Grundsatz der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder
  • Art. 85 GG – Bundesauftragsverwaltung und Weisungsrechte des Bundes
  • Art. 87 GG – Bundeseigene Verwaltung und Bundesfinanzverwaltung
  • Art. 95 GG – Bundesfinanzhof als oberster Gerichtshof des Bundes

Rechtsprechung zu Art. 108 GG

Fachartikel zu Art. 108 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 108 GG.

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