Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Artikel 87 GG – Sachgebiete der Bundesverwaltung

Wortlaut des Art. 87 GG

Artikel 87 GG kurz erklärt

Art. 87 GG bestimmt wichtige Sachgebiete, auf denen der Bund eigene Verwaltung betreiben darf. Das ist eine Ausnahme vom Grundsatz des Art. 83 GG, wonach Bundesgesetze grundsätzlich von den Ländern ausgeführt werden. Der Bund darf also nicht allein deshalb eine eigene Behörde errichten, weil er für ein Sachgebiet Gesetzgebungskompetenz besitzt.

Absatz 1 ordnet für den Auswärtigen Dienst, die Bundesfinanzverwaltung und die Verwaltung der Bundeswasserstraßen eine Bundesverwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau an. Daneben erlaubt er insbesondere Bundesgrenzschutzbehörden sowie besondere Zentralstellen für Polizei und Verfassungsschutz. Absatz 2 regelt die föderale Zuordnung überregionaler Sozialversicherungsträger.

Absatz 3 eröffnet schließlich eine allgemeine Organisationsmöglichkeit: Für Materien, in denen der Bund Gesetzgebungskompetenz besitzt, können durch Bundesgesetz selbständige Bundesoberbehörden sowie neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten geschaffen werden. Ein eigener mehrstufiger Verwaltungsunterbau mit Mittel- und Unterbehörden ist dagegen nur unter strengeren Voraussetzungen zulässig.

Erläuterungen zu Art. 87 GG

Welche Funktion hat Art. 87 GG?

Art. 87 GG gehört zum achten Abschnitt des Grundgesetzes über die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung.

Die Vorschrift konkretisiert den Ausnahmebereich, in dem der Bund selbst Verwaltungsaufgaben wahrnimmt oder bundesunmittelbare Verwaltungsträger eingerichtet werden.

Ausgangspunkt bleibt Art. 83 GG:

Bundesgesetze werden grundsätzlich von den Ländern ausgeführt.

Art. 87 GG durchbricht diesen Grundsatz für bestimmte Sachgebiete und Organisationsformen.

Warum ist eine besondere Bundesverwaltungskompetenz erforderlich?

Das Grundgesetz trennt Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz.

Dass der Bund beispielsweise nach Art. 73 oder 74 GG ein Gesetz erlassen darf, beantwortet noch nicht die Frage, welche Behörden dieses Gesetz anschließend vollziehen.

Ohne besondere verfassungsrechtliche Verwaltungszuständigkeit verbleibt der Vollzug grundsätzlich bei den Ländern.

Art. 87 GG verhindert damit eine automatische Zentralisierung nach dem Prinzip:

„Wer das Gesetz erlässt, verwaltet es auch.“

Ein solcher Grundsatz gilt im deutschen Bundesstaat gerade nicht.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 86 und Art. 87 GG?

Art. 86 GG enthält allgemeine Organisationsregeln für den Fall, dass Bundesverwaltung bereits verfassungsrechtlich zulässig ist.

Art. 87 GG enthält dagegen konkrete Verwaltungskompetenzen und zusätzliche Möglichkeiten zur Errichtung bestimmter Bundesbehörden und bundesunmittelbarer Verwaltungsträger.

Vereinfacht:

• Art. 86 GG: Wie wird zulässige Bundesverwaltung organisiert?
• Art. 87 GG: Auf welchen Sachgebieten und in welchen Organisationsformen darf Bundesverwaltung bestehen?

Was bedeutet „bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau“?

Ein eigener Verwaltungsunterbau bedeutet, dass der Bund nicht nur eine zentrale Behörde besitzt, sondern eine mehrstufige eigene Verwaltungsorganisation unterhalten darf.

Typischerweise kann eine solche Struktur aus:

• einer obersten Bundesbehörde,
• nachgeordneten Mittelbehörden und
• regionalen oder örtlichen Unterbehörden

bestehen.

Eine solche flächendeckende Bundesverwaltung greift besonders deutlich in die föderale Verwaltungsstruktur ein. Deshalb lässt das Grundgesetz sie nicht allgemein, sondern nur in ausdrücklich vorgesehenen Bereichen zu.

Welche Bereiche nennt Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG?

Der heutige Wortlaut nennt drei Bereiche:

• den Auswärtigen Dienst,
• die Bundesfinanzverwaltung und
• nach Maßgabe des Art. 89 GG die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schifffahrt.

Für diese Sachgebiete ordnet das Grundgesetz ausdrücklich eine bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau an.

Was umfasst der Auswärtige Dienst?

Der Auswärtige Dienst ist die Verwaltungsorganisation des Bundes für die auswärtigen Angelegenheiten.

Er umfasst insbesondere:

• das Auswärtige Amt als Zentrale,
• Botschaften,
• Generalkonsulate,
• Konsulate und
• ständige Vertretungen bei internationalen Organisationen.

Zu den praktischen Aufgaben gehören beispielsweise diplomatische Beziehungen, konsularische Hilfe, Visaangelegenheiten und die Vertretung deutscher Interessen im Ausland.

Dass hierfür eine einheitliche Bundesverwaltung vorgesehen ist, entspricht der ausschließlichen Bundeskompetenz für auswärtige Angelegenheiten nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG.

Können die Länder eigene Botschaften errichten?

Nein, jedenfalls nicht als diplomatische Vertretungen Deutschlands gegenüber ausländischen Staaten.

Die auswärtige Vertretung der Bundesrepublik ist Bundesaufgabe.

Länder können allerdings eigene Vertretungen oder Büros im Ausland unterhalten, etwa zur Wirtschafts-, Kultur- oder Europapolitik. Diese Einrichtungen sind keine Botschaften im völkerrechtlichen Sinn und ersetzen den Auswärtigen Dienst des Bundes nicht.

Was ist die Bundesfinanzverwaltung?

Die Bundesfinanzverwaltung ist ein weiterer ausdrücklich durch Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG zugelassener Verwaltungszweig mit eigenem Verwaltungsunterbau.

Ihre nähere verfassungsrechtliche Ausgestaltung ergibt sich vor allem aus Art. 108 GG.

Zur Bundesfinanzverwaltung gehören insbesondere Verwaltungsbereiche des Bundes, die mit der Erhebung und Verwaltung bestimmter Bundesabgaben sowie weiteren bundesfinanzrechtlichen Aufgaben befasst sind.

Besonders sichtbar ist die Zollverwaltung des Bundes.

Sind alle Steuerbehörden Bundesbehörden?

Nein.

Die Finanzverwaltung ist verfassungsrechtlich zwischen Bund und Ländern aufgeteilt.

Art. 108 GG enthält hierfür eine detaillierte Sonderordnung. Zahlreiche Steuern werden durch Landesfinanzbehörden verwaltet, teilweise im Auftrag des Bundes.

Aus Art. 87 Abs. 1 GG folgt deshalb nicht, dass sämtliche deutschen Finanzämter Bundesbehörden wären.

Was regelt Art. 87 GG bei den Bundeswasserstraßen?

Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG verweist ausdrücklich auf Art. 89 GG.

Art. 89 Abs. 2 GG bestimmt, dass der Bund die Bundeswasserstraßen durch eigene Behörden verwaltet.

Zudem nimmt er bestimmte überregionale Aufgaben der Binnen- und Seeschifffahrt wahr.

Art. 87 GG und Art. 89 GG müssen deshalb gemeinsam gelesen werden.

Warum verweist Art. 87 GG bei Wasserstraßen auf Art. 89 GG?

Art. 87 GG legt die grundsätzliche Organisationsform fest.

Art. 89 GG enthält die sachlich näheren Regelungen, insbesondere:

• das Eigentum des Bundes an den Bundeswasserstraßen,
• deren Verwaltung durch eigene Behörden,
• bestimmte Aufgaben der Binnenschifffahrt und Seeschifffahrt sowie
• Möglichkeiten zur Auftragsverwaltung durch Länder.

Was regelt Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG?

Satz 2 betrifft besondere Sicherheitsbehörden des Bundes.

Durch Bundesgesetz können eingerichtet werden:

• Bundesgrenzschutzbehörden,
• Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen,
• Zentralstellen für die Kriminalpolizei sowie
• Zentralstellen zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes und für bestimmte gewaltbezogene Bestrebungen, die auswärtige Belange Deutschlands gefährden.

Die Vorschrift ist für die föderale Sicherheitsarchitektur Deutschlands von erheblicher Bedeutung.

Warum spricht das Grundgesetz noch von „Bundesgrenzschutzbehörden“?

Der Verfassungstext verwendet weiterhin den historischen Begriff „Bundesgrenzschutzbehörden“.

Der frühere Bundesgrenzschutz wurde jedoch zum 1. Juli 2005 in Bundespolizei umbenannt. Das Bundespolizeigesetz verwendet seither die Bezeichnung „Bundespolizei“.

Art. 87 Abs. 1 GG wurde anlässlich dieser Umbenennung nicht sprachlich angepasst.

Die heutige Bundespolizei ist deshalb die institutionelle Fortentwicklung des früheren Bundesgrenzschutzes.

Ist die Bundespolizei eine allgemeine Polizei des Bundes?

Nein.

Die allgemeine Gefahrenabwehr und Polizeihoheit liegt grundsätzlich bei den Ländern.

Der Bund besitzt nur diejenigen Polizeizuständigkeiten, die ihm das Grundgesetz ausdrücklich zuweist oder zulässt.

Zu den gesetzlichen Aufgaben der Bundespolizei gehören beispielsweise:

• Grenzschutz,
• Bahnpolizei,
• bestimmte Aufgaben der Luftsicherheit,
• Schutz bestimmter Bundesorgane,
• bestimmte Aufgaben auf See und
• gesetzlich geregelte Unterstützungsaufgaben.

Art. 87 Abs. 1 GG ist daher keine Grundlage für eine allgemeine bundesweite Polizeikompetenz nach dem Vorbild der Landespolizeien.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 1998 zum Bundesgrenzschutz?

Das Bundesverfassungsgericht überprüfte die Übertragung von Bahnpolizei- und Luftsicherheitsaufgaben auf den damaligen Bundesgrenzschutz.

Es bestätigte, dass der Bund bei seiner Verwaltungsorganisation einen erheblichen Gestaltungsspielraum besitzt.

Zugleich setzte das Gericht eine wichtige Grenze:

Die bundesstaatliche Entscheidung für grundsätzlich bei den Ländern liegende Polizeigewalt darf nicht dadurch unterlaufen werden, dass die Bundespolizei schrittweise zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Polizei ausgebaut wird.

Neue Aufgaben benötigen daher eine hinreichende besondere Bundeskompetenz und müssen mit dem verfassungsrechtlichen Gepräge der Bundespolizei vereinbar sein.

Was sind „Zentralstellen“ im Sinne des Art. 87 Abs. 1 GG?

Zentralstellen dienen insbesondere der bundesweiten Koordinierung von Sicherheitsbehörden.

Ihre zentrale Funktion besteht darin, Informationen:

• zu sammeln,
• auszuwerten,
• zwischen Bund und Ländern weiterzugeben und
• die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden zu koordinieren.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages beschreiben diese Funktion als dauerhafte gegenseitige Information, Abstimmung und Unterstützung von Bundes- und Landesbehörden.

Haben Zentralstellen einen eigenen flächendeckenden Verwaltungsunterbau?

Grundsätzlich zeichnet die Zentralstellenfunktion gerade aus, dass die Behörde zentral organisiert ist und keinen eigenen allgemeinen regionalen Mittel- und Unterbau besitzt.

Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG soll keinen zweiten flächendeckenden Polizeiapparat des Bundes neben den Polizeien der Länder schaffen.

Die Zentralstelle koordiniert vielmehr die föderale Zusammenarbeit auf den ausdrücklich genannten Gebieten.

Welche Behörden sind heute besonders wichtige Zentralstellen?

Von besonderer Bedeutung sind:

• das Bundeskriminalamt (BKA) für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen und die Kriminalpolizei sowie
• das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) für die in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Aufgaben des Verfassungsschutzes.

Ihre materiellen Aufgaben und Befugnisse ergeben sich nicht allein aus Art. 87 GG, sondern insbesondere aus dem Bundeskriminalamtgesetz beziehungsweise dem Bundesverfassungsschutzgesetz.

Was ist die Aufgabe des Bundeskriminalamtes?

Das BKA besitzt zunächst eine zentrale Koordinationsfunktion innerhalb der deutschen Polizei.

Es sammelt, verarbeitet und übermittelt kriminalpolizeilich bedeutsame Informationen und unterstützt die Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und ausländischen Sicherheitsbehörden.

Daneben besitzt das BKA aufgrund besonderer gesetzlicher und verfassungsrechtlicher Grundlagen auch eigene operative Zuständigkeiten, etwa in bestimmten Bereichen der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr.

Die Zentralstellenfunktion des Art. 87 Abs. 1 GG darf deshalb nicht mit sämtlichen heutigen Aufgaben des BKA gleichgesetzt werden. Für weitergehende eigene Befugnisse muss jeweils eine zusätzliche Kompetenzgrundlage bestehen.

Kann das BKA sämtliche Straftaten in Deutschland selbst verfolgen?

Nein.

Die Strafverfolgung wird im föderalen System überwiegend durch Landespolizeibehörden und Staatsanwaltschaften wahrgenommen.

Das BKA besitzt eigene Ermittlungszuständigkeiten nur in gesetzlich bestimmten Fällen.

Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG macht aus dem BKA keine allgemeine Bundeskriminalpolizei für sämtliche Straftaten.

Welche Aufgabe hat das Bundesamt für Verfassungsschutz?

Das Bundesamt für Verfassungsschutz ist die Zentralstelle des Bundes im Verfassungsschutzverbund.

Es sammelt und wertet nach Maßgabe des Bundesverfassungsschutzgesetzes insbesondere Informationen über verfassungsfeindliche und sicherheitsgefährdende Bestrebungen aus.

Das Grundgesetz geht dabei weiterhin von einem Verbund aus Bundes- und Landesbehörden aus.

Das BfV ersetzt die Landesverfassungsschutzbehörden nicht.

Warum ist die Zentralstellenfunktion föderal begrenzt?

Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG weist dem Bund in den betreffenden Sicherheitsbereichen insbesondere Kompetenzen für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern zu.

Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG steht dazu in engem Zusammenhang.

Der Bund darf seine Zentralstellenkompetenz deshalb nicht ohne weitere Verfassungsgrundlage als allgemeine Ermächtigung verstehen, Aufgaben der Landespolizei oder Landesverfassungsschutzbehörden vollständig zu übernehmen.

Ist die Aufzählung der Zentralstellen abschließend?

Nach überwiegender Auffassung ja.

Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG bezeichnet die Gebiete, für die besondere Zentralstellen dieser Art eingerichtet werden können.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages kamen beispielsweise 2022 zu dem Ergebnis, dass ein Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe nicht allein aufgrund dieser Vorschrift zu einer Zentralstelle mit verpflichtender Bund-Länder-Koordinierungsfunktion für allgemeinen Katastrophenschutz gemacht werden könnte.

Für andere Aufgaben können allerdings die Organisationsmöglichkeiten des Art. 87 Abs. 3 GG einschlägig sein.

Was regelt Art. 87 Abs. 2 GG?

Absatz 2 betrifft die Organisation der Sozialversicherungsträger.

Grundregel ist:

Erstreckt sich der Zuständigkeitsbereich eines sozialen Versicherungsträgers über das Gebiet eines Landes hinaus, wird er grundsätzlich als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts geführt.

Damit wird für überregional tätige Sozialversicherungsträger unmittelbar durch die Verfassung eine organisatorische Zuordnung zur Bundesebene vorgenommen.

Was ist ein sozialer Versicherungsträger?

Gemeint sind öffentlich-rechtliche Träger der Sozialversicherung.

Dazu gehören je nach gesetzlicher Ausgestaltung insbesondere Träger der:

• gesetzlichen Krankenversicherung,
• sozialen Pflegeversicherung,
• gesetzlichen Rentenversicherung und
• gesetzlichen Unfallversicherung.

Art. 87 Abs. 2 GG regelt nicht die konkreten Versicherungsleistungen, sondern die bundesstaatliche Organisationszuordnung dieser Träger.

Was bedeutet „Zuständigkeitsbereich“?

Entscheidend ist der rechtlich bestimmte räumliche Zuständigkeitsbereich des Versicherungsträgers.

Es kommt nicht lediglich darauf an, ob einzelne Versicherte zufällig in verschiedenen Ländern wohnen oder ob ein Träger gelegentlich außerhalb seines Sitzlandes tätig wird.

Maßgeblich ist vielmehr, für welches Gebiet der Versicherungsträger nach seiner gesetzlichen und organisatorischen Struktur zuständig ist.

Sind alle länderübergreifenden Sozialversicherungsträger automatisch bundesunmittelbar?

Seit 1994 gilt eine wichtige Ausnahme.

Erstreckt sich der Zuständigkeitsbereich über mehr als ein Land, aber über höchstens drei Länder, kann der Träger als landesunmittelbare Körperschaft geführt werden, wenn die beteiligten Länder ein aufsichtsführendes Land bestimmen.

Damit können regional verbundene Sozialversicherungsträger trotz länderübergreifender Zuständigkeit organisatorisch auf Landesebene verbleiben.

Was gilt bei einem Zuständigkeitsbereich von mehr als drei Ländern?

Dann greift die Ausnahme des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 GG nicht.

Solche Sozialversicherungsträger werden grundsätzlich als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts geführt.

Das Bundesamt für Soziale Sicherung führt insbesondere über zahlreiche bundesunmittelbare Träger der gesetzlichen Kranken-, Pflege-, Renten- und Unfallversicherung die Rechtsaufsicht.

Welche Rentenversicherungsträger sind beispielsweise bundesunmittelbar?

Das Bundesamt für Soziale Sicherung nennt insbesondere:

• die Deutsche Rentenversicherung Bund und
• die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See.

Regionalträger der gesetzlichen Rentenversicherung sind dagegen regelmäßig landesunmittelbar.

Warum enthält Art. 87 Abs. 2 GG eine besondere Regel für Sozialversicherungsträger?

Sozialversicherungsträger sind häufig keine klassischen Behörden, sondern rechtlich verselbständigte Körperschaften mit Selbstverwaltung.

Ihre Zuständigkeitsgebiete stimmen zudem nicht zwingend mit den Grenzen einzelner Länder überein.

Art. 87 Abs. 2 GG schafft deshalb eine klare Regel, welcher staatlichen Ebene ein solcher Träger organisatorisch zugeordnet wird.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 1983 zur Sozialversicherung?

In seinem Beschluss vom 12. Januar 1983 zur Versorgung der Bezirksschornsteinfegermeister befasste sich das Bundesverfassungsgericht grundlegend mit der bundesunmittelbaren Sozialversicherung.

Das Gericht betonte, dass eine durch das Grundgesetz vorgegebene Organisationsform nicht beliebig verändert werden kann.

Ein Verwaltungsträger, der der Bundesebene zugeordnet ist, muss seine Aufgaben grundsätzlich mit einer der verfassungsrechtlichen Ordnung entsprechenden eigenen Verwaltungsorganisation wahrnehmen.

Bund und Länder können die verfassungsrechtlich festgelegte Verwaltungszuständigkeit nicht allein durch organisatorische Zweckmäßigkeitsüberlegungen verschieben.

Was regelt Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG?

Absatz 3 erweitert die Möglichkeiten des Bundes über die ausdrücklich in Absatz 1 und 2 genannten Bereiche hinaus.

Für Angelegenheiten, in denen dem Bund die Gesetzgebung zusteht, können durch Bundesgesetz errichtet werden:

• selbständige Bundesoberbehörden,
• neue bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts und
• neue bundesunmittelbare Anstalten des öffentlichen Rechts.

Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ist damit eine wichtige allgemeine Grundlage für zentrale Bundesverwaltung.

Reicht irgendeine Gesetzgebungskompetenz des Bundes?

Die betreffende Verwaltungsaufgabe muss einer Angelegenheit zugeordnet werden können, für die der Bund Gesetzgebungskompetenz besitzt.

Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG knüpft die Möglichkeit der Behördenerrichtung ausdrücklich an die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes.

Die Vorschrift verhindert damit die Errichtung zentraler Bundesbehörden für Sachbereiche, die allein in der Zuständigkeit der Länder liegen.

Was ist eine selbständige Bundesoberbehörde?

Eine selbständige Bundesoberbehörde ist eine zentrale Behörde des Bundes, die typischerweise unmittelbar einem Bundesministerium nachgeordnet ist und für das Bundesgebiet zuständig sein kann.

Sie verfügt grundsätzlich nicht über einen eigenen flächendeckenden Verwaltungsunterbau aus Mittel- und Unterbehörden.

Aktuelle Beispiele für Bundesoberbehörden sind etwa:

• das Bundesamt für Justiz,
• das Bundesamt für Soziale Sicherung und
• zahlreiche weitere Bundesämter, soweit ihre jeweilige Errichtung auf einer tragfähigen verfassungs- und bundesgesetzlichen Grundlage beruht.

Kann die Bundesregierung eine selbständige Bundesoberbehörde allein durch Organisationsentscheidung errichten?

Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG verlangt ein Bundesgesetz.

Der Gesetzgeber muss daher selbst die Grundlage für die Errichtung schaffen.

Dies ist eine besondere verfassungsrechtliche Anforderung gegenüber der allgemeinen Organisationsgewalt der Bundesregierung nach Art. 86 GG.

Warum verlangt Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ein Gesetz?

Die Schaffung einer selbständigen Bundesoberbehörde verändert die föderale Verwaltungsstruktur.

Der Bund erhält eine eigene Verwaltungseinrichtung für einen bestimmten Sachbereich.

Diese Entscheidung soll deshalb nicht allein durch interne Regierungsorganisation erfolgen, sondern parlamentarisch legitimiert sein.

Was ist der Unterschied zwischen Bundesoberbehörde und eigenem Verwaltungsunterbau?

Eine selbständige Bundesoberbehörde ist grundsätzlich eine zentrale Verwaltungseinheit.

Ein eigener Verwaltungsunterbau bedeutet demgegenüber eine mehrstufige Bundesverwaltung mit Mittel- und Unterbehörden.

Für letztere stellt Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG deutlich strengere Voraussetzungen auf.

Was regelt Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG?

Erwachsen dem Bund auf einem Gebiet seiner Gesetzgebungskompetenz neue Aufgaben, dürfen bei dringendem Bedarf auch bundeseigene Mittel- und Unterbehörden errichtet werden.

Dafür verlangt das Grundgesetz:

• eine entsprechende bundesgesetzliche Regelung,
• die Zustimmung des Bundesrates und
• die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.

Die Anforderungen sind damit erheblich höher als bei der Errichtung einer bloßen Bundesoberbehörde nach Satz 1.

Warum sind die Voraussetzungen für Mittel- und Unterbehörden strenger?

Ein flächendeckender Bundesverwaltungsapparat berührt die föderale Aufgabenverteilung besonders intensiv.

Würde der Bund für jedes Gebiet seiner Gesetzgebungskompetenz ohne Weiteres regionale Bundesbehörden einrichten dürfen, könnte die in Art. 83 GG vorgesehene Landesverwaltung weitgehend verdrängt werden.

Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG verlangt deshalb zusätzlich:

• neue Aufgaben,
• einen dringenden Bedarf und
• eine qualifizierte Beteiligung von Bundestag und Bundesrat.

Welche Mehrheit ist im Bundestag erforderlich?

Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG verlangt die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.

Bei derzeit 630 Mitgliedern sind daher mindestens 316 Stimmen erforderlich.

Eine bloße Mehrheit der gerade anwesenden Abgeordneten genügt nicht.

Braucht der Bundesrat nur beteiligt zu werden oder muss er zustimmen?

Er muss zustimmen.

Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG verlangt ausdrücklich die Zustimmung des Bundesrates.

Damit besitzt der Bundesrat bei der Errichtung eines neuen bundeseigenen Mittel- und Unterbaus ein echtes Vetorecht.

Kann Art. 87 Abs. 3 GG die Landesverwaltung vollständig verdrängen?

Nein.

Art. 87 Abs. 3 GG ist eine Ausnahme innerhalb der grundsätzlich landesfreundlichen Verwaltungsordnung der Art. 30 und 83 GG.

Insbesondere Satz 2 ist nicht als allgemeine Ermächtigung zu verstehen, für jedes bundesgesetzlich geregelte Sachgebiet eine parallele Bundesverwaltung aufzubauen.

Die ausdrücklich genannten Voraussetzungen müssen erfüllt sein.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2003 zu Bundesverwaltung und Landeszuständigkeiten?

Im Urteil vom 15. Juli 2003 – 2 BvF 6/98 – ging es um eine Vorschrift des damaligen Telekommunikationsgesetzes.

Eine Bundesbehörde sollte unter bestimmten Voraussetzungen anstelle eines grundsätzlich zuständigen Wegebaulastträgers umfassend über die Verlegung von Telekommunikationslinien entscheiden.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte die Regelung für nichtig.

Es betonte insbesondere:

• Bundesverwaltungskompetenzen sind verfassungsrechtlich begrenzt.
• Bloße Zweckmäßigkeit schafft keine Bundeszuständigkeit.
• Verwaltungszuständigkeiten müssen klar und widerspruchsfrei geregelt sein.
• Eine Bundesbehörde darf nicht ohne ausreichende Grundlage in den Verwaltungsbereich der Länder eindringen.

Kann eine Bundesbehörde auch Landesrecht anwenden?

Nur soweit hierfür eine hinreichende verfassungsrechtliche Grundlage besteht.

Das Telekommunikationsurteil von 2003 zeigt, dass eine Bundesbehörde nicht allein deshalb umfassende Entscheidungsbefugnisse erhalten darf, weil ihre Beteiligung verwaltungspraktisch sinnvoll erscheint.

Eine Konstruktion, bei der eine Bundesbehörde faktisch Landes- oder Kommunalrecht vollzieht, obwohl die betreffende Verwaltungskompetenz den Ländern zusteht, kann gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung verstoßen.

Was bedeutet Normenklarheit bei Verwaltungszuständigkeiten?

Für Bürger, Behörden und Gerichte muss klar erkennbar sein, welche staatliche Ebene für eine Aufgabe verantwortlich ist.

Die Zuständigkeitsordnung darf deshalb nicht widersprüchlich ausgestaltet werden.

Das ist sowohl für den Bundesstaat als auch für den Rechtsstaat wichtig:

• Der Bürger muss die zuständige Behörde erkennen können.
• Parlamente müssen wissen, welche Regierung sie kontrollieren können.
• Gerichte müssen den verantwortlichen Verwaltungsträger feststellen können.

Ist Art. 87 GG eine abschließende Regelung der gesamten Bundesverwaltung?

Art. 87 GG ist eine zentrale Norm, aber nicht die einzige Grundlage der Bundesverwaltung.

Weitere spezielle Vorschriften stehen insbesondere in:

• Art. 87a GG für die Streitkräfte,
• Art. 87b GG für die Bundeswehrverwaltung,
• Art. 87c GG für das Kernenergierecht,
• Art. 87d GG für die Luftverkehrsverwaltung,
• Art. 87e GG für die Eisenbahnverkehrsverwaltung,
• Art. 87f GG für Post und Telekommunikation,
• Art. 88 GG für die Bundesbank,
• Art. 89 GG für Bundeswasserstraßen,
• Art. 90 GG für Bundesfernstraßen und
• Art. 108 GG für die Finanzverwaltung.

Für eine konkrete Bundesbehörde muss daher stets die einschlägige besondere Kompetenzgrundlage bestimmt werden.

Warum standen Bundesbahn und Bundespost früher in Art. 87 GG?

In der ursprünglichen Verfassungsordnung wurden auch die Bundesbahn und die Bundespost in bundeseigener Verwaltung geführt.

Diese Struktur wurde in den 1990er-Jahren grundlegend verändert.

Mit der Bahnreform 1993 wurde das Eisenbahnwesen neu organisiert. Die frühere Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Reichsbahn wurden in eine privatrechtlich organisierte Unternehmensstruktur überführt; zugleich wurde Art. 87e GG geschaffen.

Mit der Postreform II 1994 wurden auch die Dienstleistungen von Post und Telekommunikation aus der klassischen Bundesverwaltung herausgelöst. Ihre neue Verfassungsordnung findet sich seitdem insbesondere in Art. 87f GG.

Welche Hoheitsaufgaben bleiben bei Post und Telekommunikation beim Bund?

Art. 87f Abs. 2 GG unterscheidet zwischen privatwirtschaftlichen Dienstleistungen und Hoheitsaufgaben.

Die Dienstleistungen werden grundsätzlich privatwirtschaftlich erbracht.

Hoheitsaufgaben im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation werden dagegen weiterhin in bundeseigener Verwaltung ausgeführt.

Art. 87f GG ist damit heute die speziellere Verfassungsnorm für diesen früher in Art. 87 Abs. 1 GG geregelten Bereich.

Wie entwickelte sich Art. 87 GG seit 1949?

Art. 87 GG gehört zur Ursprungsfassung des Grundgesetzes, wurde aber mehrfach verändert.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages weisen bis 2024 vier Änderungen aus:

• 1972: Neufassung von Art. 87 Abs. 1 Satz 2 im Zusammenhang mit der Neuordnung sicherheitsrechtlicher Kompetenzen von Bund und Ländern.
• 1993: Änderung im Zuge der Bahnreform und Schaffung der neuen Eisenbahnverfassung des Art. 87e GG.
• 1994: Änderung im Zuge der Postreform II und Ausgliederung der früheren Bundespost aus der klassischen Verwaltung des Art. 87 GG.
• 1994: Ergänzung von Art. 87 Abs. 2 Satz 2 über länderübergreifende Sozialversicherungsträger mit Zuständigkeit für höchstens drei Länder.

Der heutige Art. 87 GG spiegelt damit auch die Entwicklung vom klassischen staatlichen Bundesbetrieb hin zu stärker spezialisierten Verwaltungs- und Unternehmensstrukturen wider.

Warum wurde Art. 87 Abs. 2 Satz 2 im Jahr 1994 ergänzt?

Die frühere Regel führte dazu, dass bereits jeder Sozialversicherungsträger, dessen Zuständigkeitsbereich auch nur geringfügig über eine Landesgrenze hinausging, grundsätzlich bundesunmittelbar war.

Die 1994 eingeführte Ausnahme ermöglicht dagegen regionalen Trägern, die höchstens drei Länder erfassen, eine landesunmittelbare Organisation.

Voraussetzung ist, dass die beteiligten Länder ein aufsichtsführendes Land bestimmen.

Die Regel stärkt damit die föderale Organisationsfreiheit im Bereich der Sozialversicherung.

Warum wurde Art. 87 Abs. 1 Satz 2 im Jahr 1972 geändert?

Die Änderung stand im Zusammenhang mit einer Neuordnung der sicherheitsrechtlichen Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern.

Zugleich wurde Art. 73 Nr. 10 GG neu gefasst.

Der bis heute erkennbare Zusammenhang zwischen:

• der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich und
• der Verwaltungskompetenz zur Einrichtung entsprechender Zentralstellen

wurde dadurch weiter präzisiert.

Welche Bedeutung hat Art. 87 GG für die Polizeihoheit der Länder?

Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG bestätigt mittelbar einen wichtigen Grundsatz:

Allgemeine Polizeiverwaltung ist grundsätzlich Ländersache.

Der Bund erhält nur bestimmte besonders bezeichnete Organisations- und Verwaltungsbefugnisse.

Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb hervorgehoben, dass der Bundesgesetzgeber Bundespolizeibehörden nicht ohne besondere Kompetenz zu einer allgemeinen Parallelpolizei der Länder ausbauen darf.

Kann der Bund neue Sicherheitsbehörden über Art. 87 Abs. 3 GG errichten?

Art. 87 Abs. 3 GG kann grundsätzlich die Errichtung von Bundesoberbehörden ermöglichen, wenn der Bund für die betreffende Angelegenheit Gesetzgebungskompetenz besitzt.

Die Vorschrift darf jedoch nicht dazu verwendet werden, besondere kompetenzbegrenzende Vorgaben des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG zu umgehen.

Ist eine bestimmte Sicherheitsfunktion verfassungsrechtlich bewusst auf eine Zentralstellenfunktion begrenzt, kann nicht allein durch die Wahl eines anderen Behördennamens eine umfassendere Bundeszuständigkeit geschaffen werden.

Kann Art. 87 GG durch Verwaltungsvereinbarung erweitert werden?

Nein.

Bund und Länder können ihre verfassungsrechtlich festgelegten Verwaltungskompetenzen nicht frei untereinander verschieben.

Eine politische Einigung aller beteiligten Regierungen ersetzt keine erforderliche Verfassungsgrundlage.

Gerade bei der Errichtung neuer Bundesbehörden muss deshalb geprüft werden, welche Norm des Grundgesetzes die entsprechende Bundesverwaltung zulässt.

Warum ist die Verwaltungsorganisation auch demokratisch bedeutsam?

Die Kompetenzordnung soll politische Verantwortung erkennbar machen.

Ist eine Landesbehörde zuständig, trägt grundsätzlich die Landesregierung die politische Verantwortung gegenüber dem Landtag.

Handelt eine Bundesbehörde, liegt die parlamentarische Verantwortung grundsätzlich auf Bundesebene.

Unklare oder vermischte Zuständigkeiten erschweren dem Bürger die demokratische Zuordnung staatlicher Entscheidungen.

Die Art. 83 ff. GG schützen daher nicht nur föderale Eigenständigkeit, sondern auch demokratische Verantwortlichkeit.

Kann der Bund neue Behörden allein mit dem Argument der Effizienz schaffen?

Nein.

Eine bundesweite zentrale Verwaltung mag im Einzelfall kostengünstiger, technisch einfacher oder politisch wünschenswert erscheinen.

Solche Erwägungen ersetzen jedoch keine verfassungsrechtliche Zuständigkeit.

Die Frage lautet zuerst:

Darf der Bund diese Aufgabe nach dem Grundgesetz überhaupt verwalten?

Erst wenn diese Frage bejaht ist, kann über die zweckmäßigste Organisationsform entschieden werden.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 87 GG?

Art. 87 GG ist eine zentrale Ausnahmevorschrift zur grundsätzlich dezentralen Verwaltungsordnung des Grundgesetzes.

Sie erlaubt beziehungsweise verlangt Bundesverwaltung insbesondere für bestimmte klassische Bundesaufgaben und schafft Möglichkeiten für besondere Zentralstellen, Sozialversicherungsträger und Bundesoberbehörden.

Die entscheidende Grenze lautet:

Der Bund darf seine Verwaltungsorganisation nicht allein deshalb ausweiten, weil er Gesetzgebungskompetenz besitzt oder eine zentrale Lösung zweckmäßiger erscheint. Eine eigene Bundesverwaltung benötigt eine tragfähige verfassungsrechtliche Grundlage.

Art. 87 GG verbindet damit handlungsfähige Bundesverwaltung mit dem Schutz der grundsätzlich bei den Ländern liegenden Verwaltungskompetenz.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 87 GG ist Teil eines umfassenden Systems der Verwaltungszuständigkeiten. Art. 83 GG enthält den Grundsatz der Landesverwaltung, Art. 86 GG die allgemeinen Organisationsregeln der Bundesverwaltung. Die folgenden Artikel regeln besondere Bereiche der Bundesverwaltung im Einzelnen.

• Art. 83 GG – Grundregel der Verwaltungszuständigkeit: Bundesgesetze werden grundsätzlich von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt.
• Art. 86 GG – allgemeine Organisationsregeln für bundeseigene Verwaltung sowie bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten.
• Art. 87a GG – Streitkräfte des Bundes; besondere verfassungsrechtliche Ordnung der Bundeswehr.
• Art. 87b GG – Bundeswehrverwaltung als bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau.
• Art. 87d GG – Bundesverwaltung im Bereich der Luftverkehrsverwaltung.
• Art. 87e GG – Eisenbahnverkehrsverwaltung und verfassungsrechtliche Organisation der Eisenbahnen des Bundes nach der Bahnreform.
• Art. 87f GG – Postwesen und Telekommunikation; seit der Postreform werden Dienstleistungen privatwirtschaftlich erbracht, während Hoheitsaufgaben beim Bund verbleiben.
• Art. 89 GG – Eigentum und Verwaltung der Bundeswasserstraßen; konkretisiert Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG.

Rechtsprechung zu Art. 87 GG

• BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 1998 – 2 BvF 3/92, BVerfGE 97, 198 – Bundesgrenzschutz: grundlegende Entscheidung zum organisatorischen Gestaltungsspielraum des Bundes und zu den Grenzen eines Ausbaus sonderpolizeilicher Bundesbehörden; die allgemeine Polizeihoheit der Länder darf nicht durch eine bundesweite Parallelpolizei ausgehöhlt werden.
• BVerfG, Urteil vom 15. Juli 2003 – 2 BvF 6/98, BVerfGE 108, 169 – Telekommunikationsgesetz: Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern müssen klar und widerspruchsfrei bestimmt sein; eine Bundesbehörde darf nicht ohne hinreichende Verfassungsgrundlage in Landesverwaltung eindringen.
• BVerfG, Beschluss vom 12. Januar 1983 – 2 BvL 23/81, BVerfGE 63, 1 – Schornsteinfegerversorgung: grundlegende Aussagen zu Art. 87 Abs. 2 GG, zur bundesunmittelbaren Sozialversicherung und zur Bindung des Gesetzgebers an die verfassungsrechtlich vorgegebene Verwaltungsorganisation.

Fachartikel und Materialien zu Art. 87 GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Grundgesetzes einschließlich Art. 87 GG.
• Deutscher Bundestag – Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung: Überblick über Landesverwaltung, Bundesauftragsverwaltung und bundeseigene Verwaltung.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 3 – 3000 – 082/22 – Zentralstellen nach Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG: Funktion, Organisationsform und verfassungsrechtliche Grenzen der Zentralstellenkompetenz.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages – 75 Jahre Grundgesetz: Übersicht über die Änderungen des Art. 87 GG seit 1949.
• Bundeskriminalamt – gesetzlicher und verfassungsrechtlicher Auftrag des BKA als Zentralstelle sowie weitere Aufgaben nach dem Bundeskriminalamtgesetz.
• Bundespolizeigesetz – Aufgaben und Befugnisse der heutigen Bundespolizei; der frühere Bundesgrenzschutz wurde 2005 in Bundespolizei umbenannt.
• Bundesamt für Soziale Sicherung – Rechtsaufsicht über bundesunmittelbare Träger der gesetzlichen Kranken-, Renten- und Unfallversicherung sowie der sozialen Pflegeversicherung.
• Auswärtiges Amt – Aufgaben und Organisation des Auswärtigen Dienstes als bundeseigene Verwaltung nach Art. 87 Abs. 1 GG.

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 87 GG.