Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 110 GG – Bundeshaushalt und Budgetrecht des Bundestages

Wortlaut des Art. 110 GG

(1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes sind in den Haushaltsplan einzustellen; bei Bundesbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen eingestellt zu werden. Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen.

(2) Der Haushaltsplan wird für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Für Teile des Haushaltsplanes kann vorgesehen werden, daß sie für unterschiedliche Zeiträume, nach Rechnungsjahren getrennt, gelten.

(3) Die Gesetzesvorlage nach Absatz 2 Satz 1 sowie Vorlagen zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes werden gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestage eingebracht; der Bundesrat ist berechtigt, innerhalb von sechs Wochen, bei Änderungsvorlagen innerhalb von drei Wochen, zu den Vorlagen Stellung zu nehmen.

(4) In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. Das Haushaltsgesetz kann vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Artikel 115 zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.

Artikel 110 GG kurz erklärt

Art. 110 GG enthält die zentralen verfassungsrechtlichen Regeln für den Bundeshaushalt. Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes müssen grundsätzlich im Haushaltsplan ausgewiesen werden. Der Haushaltsplan muss ausgeglichen sein und wird durch das Haushaltsgesetz vom parlamentarischen Gesetzgeber festgestellt. Damit sichert Art. 110 GG vor allem das Budgetrecht des Deutschen Bundestages: Die Bundesregierung darf Bundesmittel grundsätzlich nur innerhalb der vom Parlament bewilligten haushaltsrechtlichen Ermächtigungen verwenden.

Aus Art. 110 GG folgen wichtige Haushaltsgrundsätze wie Vollständigkeit und Einheit, Haushaltswahrheit und -klarheit, Jährlichkeit und Vorherigkeit. Sondervermögen bilden eine ausdrücklich zugelassene Ausnahme vom Grundsatz der Haushaltseinheit, dürfen aber nicht dazu benutzt werden, die parlamentarische Budgethoheit oder andere Verfassungsvorgaben – insbesondere die Schuldenbremse – zu umgehen.

Der Haushaltsplan ist kein gewöhnliches Leistungsgesetz. Er ermächtigt die Verwaltung zu Ausgaben, begründet für Bürger oder Unternehmen grundsätzlich aber keine eigenen Zahlungsansprüche. Umgekehrt verpflichtet eine im Haushalt bewilligte Ausgabe die Bundesregierung grundsätzlich nicht dazu, den bewilligten Betrag tatsächlich vollständig auszugeben.

Erläuterungen zu Art. 110 GG

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 110 GG?

Art. 110 GG bildet das Zentrum der Bundeshaushaltsverfassung. Die Vorschrift ordnet das Verhältnis zwischen Parlament und Bundesregierung bei der Planung und Bewirtschaftung der Bundesfinanzen.

Seine zentrale Funktion besteht darin, die Verfügung über öffentliche Einnahmen und Ausgaben an eine vorherige parlamentarische Entscheidung zu binden. Die Bundesregierung kann politische Vorhaben nicht allein deshalb finanzieren, weil sie diese für zweckmäßig hält. Die erforderlichen Mittel müssen grundsätzlich im parlamentarisch festgestellten Haushaltsplan bereitgestellt sein oder auf einer besonderen verfassungsrechtlichen beziehungsweise gesetzlichen Ermächtigung beruhen.

Das Bundesverfassungsgericht misst dem Budgetrecht deshalb eine herausragende demokratische Bedeutung bei. Der Haushaltsplan ist nach seiner Rechtsprechung nicht nur ein Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein „staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform“. In ihm spiegeln sich wesentliche politische Prioritäten der jeweiligen Parlamentsmehrheit wider.

Der Deutsche Bundestag bezeichnet die Budgethoheit entsprechend als das „Königsrecht“ des Parlaments. Einen aktuellen Überblick über Funktion und Ablauf des Bundeshaushalts bietet der Deutsche Bundestag zum Bundeshaushalt.

Warum ist das Budgetrecht ein demokratisches Kernrecht des Parlaments?

Nahezu jede staatliche Politik benötigt finanzielle Mittel. Wer über Einnahmen und Ausgaben entscheidet, besitzt deshalb erheblichen Einfluss auf die tatsächliche staatliche Tätigkeit.

Das parlamentarische Budgetrecht gewährleistet, dass diese Entscheidungen nicht allein von der Exekutive getroffen werden. Die Bundesregierung entwirft und vollzieht den Haushalt, benötigt für die haushaltsrechtliche Ermächtigung aber die Entscheidung des Parlaments.

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt hervorgehoben, dass der Bundestag durch die Entscheidung über den Haushalt eine wirtschaftliche Grundentscheidung für zentrale Bereiche der Politik trifft. Umfang und Struktur des Haushaltsplans spiegeln die Gesamtpolitik wider. Gleichzeitig begrenzen die verfügbaren Einnahmen die Möglichkeiten staatlicher Aufgabenerfüllung.

Haushaltsdebatten sind deshalb regelmäßig zugleich politische Generaldebatten. Die Budgetentscheidung verbindet finanzielle Ressourcen mit politischen Prioritäten.

Was ist der Unterschied zwischen Haushaltsplan und Haushaltsgesetz?

Haushaltsgesetz und Haushaltsplan sind eng miteinander verbunden, aber nicht identisch.

Der Haushaltsplan enthält die eigentliche detaillierte Planung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen des Bundes. Er gliedert die Mittel insbesondere nach Ressorts, Aufgaben und Verwendungszwecken.

Das Haushaltsgesetz ist das formelle Bundesgesetz, durch das der Haushaltsplan nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG festgestellt wird. Der Haushaltsplan erhält damit seine verbindliche haushaltsrechtliche Wirkung.

Nach § 3 Abs. 1 Bundeshaushaltsordnung ermächtigt der Haushaltsplan die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Das Haushaltsgesetz und der damit festgestellte Haushaltsplan wirken deshalb in erster Linie im Verhältnis zwischen Parlament und Exekutive.

Begründet der Haushaltsplan Ansprüche von Bürgern oder Unternehmen?

Grundsätzlich nein. Eine im Haushaltsplan vorgesehene Ausgabe ist für sich genommen keine Anspruchsgrundlage.

Dies bestimmt § 3 Abs. 2 BHO ausdrücklich: Durch den Haushaltsplan werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben.

Steht beispielsweise im Bundeshaushalt ein bestimmter Betrag für ein Förderprogramm zur Verfügung, folgt daraus allein noch kein subjektiver Anspruch eines einzelnen Unternehmens oder Bürgers auf Auszahlung. Ein solcher Anspruch benötigt eine eigenständige materiell-rechtliche Grundlage.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese begrenzte Außenwirkung des Haushaltsgesetzes erneut in seiner Entscheidung zur staatlichen Parteienfinanzierung vom 22. Februar 2023 hervorgehoben: Das Haushaltsgesetz entfaltet seine unmittelbaren Rechtswirkungen grundsätzlich im organschaftlichen Verhältnis zwischen Parlament und Regierung.

Muss die Bundesregierung bewilligte Haushaltsmittel vollständig ausgeben?

Nein. Ein Haushaltsansatz ist grundsätzlich eine Ausgabeermächtigung, keine Ausgabeanweisung.

Der Haushaltsgesetzgeber gestattet der Exekutive, bis zur vorgesehenen Höhe für den bestimmten Zweck Ausgaben zu leisten. Allein aus der Bewilligung folgt aber regelmäßig keine Pflicht, den gesamten Ansatz tatsächlich auszuschöpfen.

Ob eine konkrete Zahlung geleistet werden muss, bestimmt sich vielmehr nach dem jeweiligen materiellen Recht. Besteht etwa ein gesetzlicher Zahlungsanspruch, muss dieser erfüllt werden. Bei disponiblen politischen Ausgaben kann die Verwaltung dagegen grundsätzlich unterhalb des bewilligten Höchstbetrags bleiben.

Was bedeutet der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts?

Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt grundsätzlich, dass alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes im Haushaltsplan erscheinen.

Der Grundsatz verhindert sogenannte Schattenhaushalte außerhalb parlamentarischer Kontrolle. Der Bundestag soll bei seiner Haushaltsentscheidung einen möglichst vollständigen Überblick über die finanzielle Tätigkeit des Bundes erhalten.

Das Bundesverfassungsgericht hat den Zweck des Vollständigkeitsgrundsatzes mehrfach hervorgehoben: Das gesamte staatliche Finanzvolumen soll der parlamentarischen Planung, Entscheidung und Kontrolle unterworfen werden.

Einfachgesetzlich wird der Grundsatz durch § 11 BHO konkretisiert. Danach enthält der Haushaltsplan grundsätzlich alle im Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen, voraussichtlich zu leistenden Ausgaben und voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen.

Was bedeutet der Grundsatz der Haushaltseinheit?

Mit dem Vollständigkeitsgrundsatz eng verbunden ist der Grundsatz der Haushaltseinheit. Die Einnahmen und Ausgaben des Bundes sollen grundsätzlich in einem einheitlichen Haushaltsplan zusammengeführt werden.

Die Einheit des Haushalts ermöglicht eine Gesamtbetrachtung der finanziellen Lage. Würden für unterschiedliche Politikbereiche zahlreiche voneinander getrennte Haushalte geführt, könnte das Parlament die Gesamtbelastung des Bundes nur schwer erkennen und politische Prioritäten nicht zuverlässig gegeneinander abwägen.

Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG lässt allerdings ausdrücklich Ausnahmen für Bundesbetriebe und Sondervermögen zu.

Was bedeutet Haushaltswahrheit?

Aus dem Vollständigkeitsgebot des Art. 110 Abs. 1 GG folgt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch der Grundsatz der Haushaltswahrheit.

Da ein Haushalt zwangsläufig zukünftige Einnahmen und Ausgaben prognostiziert, bedeutet Haushaltswahrheit nicht, dass sämtliche Ansätze später exakt eintreten müssen. Eine Prognose kann sich nachträglich als falsch herausstellen, ohne deshalb verfassungswidrig gewesen zu sein.

Entscheidend ist vielmehr die Qualität der Schätzung aus damaliger Sicht. Das Bundesverfassungsgericht verlangt eine sachgerechte und vertretbare Prognose. Einnahmen dürfen nicht bewusst unrealistisch hoch angesetzt oder Ausgaben offensichtlich zu niedrig veranschlagt werden, um einen rechnerisch günstigeren Haushalt darzustellen.

Diese Anforderungen hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil zum Bundeshaushalt 2004 näher präzisiert (BVerfG, Urteil vom 09.07.2007 – 2 BvF 1/04).

Was bedeutet Haushaltsklarheit?

Der Haushaltsplan muss nicht nur vollständig und wahrheitsgemäß, sondern auch hinreichend verständlich und nachvollziehbar gegliedert sein.

Das Parlament muss erkennen können, für welchen Zweck welche Mittel vorgesehen sind. Werden zahlreiche unterschiedliche Ausgaben in sehr allgemeinen oder undifferenzierten Haushaltstiteln zusammengefasst, kann dadurch die parlamentarische Steuerungsfunktion geschwächt werden.

Haushaltsklarheit steht deshalb in engem Zusammenhang mit der sachlichen Spezialität des Haushalts: Die parlamentarische Bewilligung soll sich grundsätzlich auf hinreichend bestimmte Ausgabenzwecke beziehen.

Das bedeutet allerdings nicht, dass jeder einzelne Euro einem individuellen Vorgang zugeordnet werden müsste. Globale Ansätze und gewisse Flexibilisierungen sind zulässig. Sie dürfen aber nicht ein Ausmaß erreichen, bei dem die eigentliche Entscheidung über wesentliche Ausgaben faktisch vom Parlament auf die Verwaltung verlagert wird.

Was sind globale Haushaltstitel?

Globale Titel enthalten keine abschließende Zuordnung zu jedem einzelnen späteren Ausgabenvorgang. Typische Formen sind globale Mehrausgaben, globale Minderausgaben oder allgemeine Verstärkungsmittel.

Solche Instrumente können notwendig sein, weil sich Haushaltsentwicklungen nicht bis ins letzte Detail vorhersehen lassen. Sie werfen aber Probleme der Haushaltsklarheit und parlamentarischen Bestimmtheit auf, wenn ihr Umfang sehr groß wird.

Im Verfahren zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 wurde auch darüber gestritten, ob außergewöhnlich umfangreiche globale Ansätze gegen Art. 110 Abs. 1 GG verstießen. Das Bundesverfassungsgericht musste diese Frage im Urteil vom 15. November 2023 letztlich nicht entscheiden, weil das Gesetz bereits aus anderen Gründen verfassungswidrig war.

Eine starre verfassungsrechtliche Prozentgrenze für sämtliche globalen Haushaltstitel lässt sich dieser Entscheidung deshalb nicht entnehmen.

Was bedeutet das Bruttoprinzip?

Der Grundsatz der Vollständigkeit wird einfachgesetzlich durch das sogenannte Bruttoprinzip ergänzt. Einnahmen und Ausgaben sollen grundsätzlich in ihrer vollen Höhe und nicht lediglich miteinander verrechnet ausgewiesen werden.

Würde eine Behörde beispielsweise Einnahmen von 100 Millionen Euro und Ausgaben von 80 Millionen Euro lediglich mit einem Saldo von 20 Millionen Euro darstellen, bliebe ein erheblicher Teil ihrer finanziellen Tätigkeit für Parlament und Öffentlichkeit unsichtbar.

§ 15 BHO konkretisiert deshalb die Bruttoveranschlagung. Für bestimmte Fallgruppen bestehen allerdings gesetzlich zugelassene Ausnahmen.

Was bedeutet der Haushaltsausgleich nach Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG?

Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass der Haushaltsplan in Einnahme und Ausgabe ausgeglichen ist. Die Summe der veranschlagten Einnahmen muss also der Summe der veranschlagten Ausgaben entsprechen.

Dieses Ausgleichsgebot darf nicht mit einem vollständigen Verschuldungsverbot verwechselt werden. Auch Einnahmen aus zulässig aufgenommenen Krediten können auf der Einnahmenseite des Haushalts erscheinen.

Ob und in welchem Umfang der Bund Kredite aufnehmen darf, entscheidet deshalb nicht Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG allein. Maßgeblich sind insbesondere die Schuldenbremse des Art. 109 GG und ihre Konkretisierung für den Bund durch Art. 115 GG.

Ein formal ausgeglichener Haushaltsplan kann daher durchaus Kredite enthalten. Entscheidend ist, dass diese Kredite ihrerseits verfassungsrechtlich zulässig sind.

Ist ein Haushaltsdefizit während des Haushaltsvollzugs automatisch verfassungswidrig?

Nein. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG richtet sich zunächst an die Aufstellung und Feststellung des Haushaltsplans. Tatsächliche Einnahmen und Ausgaben können im Laufe des Jahres von den Prognosen abweichen.

Steuereinnahmen können beispielsweise niedriger ausfallen als erwartet, während gesetzlich zwingende Ausgaben steigen. Solche Abweichungen machen den ursprünglich ordnungsgemäß aufgestellten Haushaltsplan nicht rückwirkend verfassungswidrig.

Erreichen die Veränderungen allerdings ein Ausmaß, bei dem die Haushaltsplanung ihre Steuerungsfunktion verliert oder neue wesentliche Ausgaben erforderlich werden, können Nachtragshaushalt oder andere verfassungsrechtlich vorgesehene Instrumente notwendig werden.

Welche Bedeutung haben Sondervermögen für Art. 110 GG?

Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG erkennt Sondervermögen ausdrücklich an. Bei ihnen müssen nicht sämtliche Einnahmen und Ausgaben im Kernhaushalt dargestellt werden. Dort brauchen lediglich die Zuführungen an das Sondervermögen und die Ablieferungen aus dem Sondervermögen eingestellt zu werden.

Ein Sondervermögen ist ein rechtlich oder organisatorisch abgegrenzter Vermögensbestand, der regelmäßig einer bestimmten Aufgabe gewidmet und getrennt vom übrigen Bundesvermögen bewirtschaftet wird.

Sondervermögen stellen damit eine ausdrücklich zugelassene Ausnahme vom Grundsatz der Haushaltseinheit dar. Ihre Einrichtung bedarf regelmäßig einer gesetzlichen Grundlage und muss mit der Haushaltsverfassung insgesamt vereinbar sein. Einen Überblick über Funktion und verfassungsrechtliche Einordnung bietet der Deutsche Bundestag zu den Sondervermögen des Bundes.

Stehen Sondervermögen außerhalb des Bundeshaushaltsrechts?

Nein. Der Begriff kann missverständlich sein. Ein Sondervermögen ist kein verfassungsfreier Haushalt neben dem Haushalt.

Art. 110 Abs. 1 GG erleichtert lediglich die Darstellung im Kernhaushalt. Daraus folgt nicht, dass das Parlament seine Budgetverantwortung verliert oder andere finanzverfassungsrechtliche Vorgaben nicht mehr gelten.

Insbesondere gelten die verfassungsrechtlichen Verschuldungsregeln grundsätzlich auch für rechtlich unselbständige Sondervermögen, soweit das Grundgesetz nicht selbst ausdrücklich eine Ausnahme bestimmt.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies im Haushaltsurteil von 2023 besonders deutlich gemacht. Die Grundsätze der Jährlichkeit und Jährigkeit sowie die Grenzen der Notlagenverschuldung können nicht dadurch umgangen werden, dass Kreditermächtigungen in ein Sondervermögen verschoben werden.

Können Kreditermächtigungen in einem Sondervermögen für spätere Jahre „gespeichert“ werden?

Nicht ohne besondere verfassungsrechtliche Grundlage. Gerade diese Konstruktion stand im Zentrum des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 2023.

Der Bundesgesetzgeber hatte nicht benötigte Kreditermächtigungen des Haushaltsjahres 2021 in Höhe von 60 Milliarden Euro einem Sondervermögen zugeführt, damit sie in späteren Jahren verwendet werden konnten. Die Kredite waren ursprünglich mit der COVID-19-Notlage begründet worden.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte die Konstruktion für verfassungswidrig. Die haushaltsverfassungsrechtlichen Grundsätze der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit gelten auch für Notlagenkredite. Sie können nicht durch die Übertragung von Kreditermächtigungen auf ein rechtlich unselbständiges Sondervermögen außer Kraft gesetzt werden.

Das Urteil zeigt damit eine wesentliche Grenze der in Art. 110 Abs. 1 GG zugelassenen Sondervermögen: Die Ausnahme vom Grundsatz der Haushaltseinheit ist keine allgemeine Ausnahme von den übrigen Regeln der Haushaltsverfassung.

Was bedeutet der Grundsatz der Jährlichkeit?

Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt, dass der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre aufzustellen und bei mehreren Jahren nach Jahren getrennt auszuweisen ist.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet dies als Grundsatz der Jährlichkeit. Für jedes Haushaltsjahr muss erkennbar sein, welche Einnahmen und Ausgaben vorgesehen sind.

Die Jährlichkeit sichert die regelmäßige parlamentarische Kontrolle. Würde ein Parlament den Haushalt beispielsweise einmal für zehn Jahre im Voraus pauschal bewilligen, verlöre seine jährliche politische Steuerungs- und Kontrollfunktion erheblich an Bedeutung.

Die Bundeshaushaltsordnung konkretisiert diesen Grundsatz. Nach § 1 BHO wird der Bundeshaushalt derzeit für ein oder zwei Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, festgestellt.

Was ist ein Doppelhaushalt?

Ein Doppelhaushalt umfasst zwei aufeinanderfolgende Haushaltsjahre. Art. 110 Abs. 2 GG lässt dies grundsätzlich zu, verlangt aber eine getrennte Darstellung der beiden Jahre.

Der Gesetzgeber darf also nicht lediglich einen einheitlichen Gesamtbetrag für zwei Jahre bereitstellen. Einnahmen und Ausgaben müssen für jedes Rechnungsjahr gesondert ausgewiesen werden.

Auch bei einem Doppelhaushalt bleibt damit die jährliche Zuordnung der Haushaltsmittel erhalten.

Was ist der Unterschied zwischen Jährlichkeit und Jährigkeit?

Die Begriffe sind ähnlich, bezeichnen aber unterschiedliche Grundsätze.

Jährlichkeit betrifft die Aufstellung des Haushalts: Einnahmen und Ausgaben werden einzelnen Haushaltsjahren zugeordnet.

Jährigkeit betrifft dagegen grundsätzlich die Verwendung der bewilligten Mittel: Eine Ausgabeermächtigung darf grundsätzlich nur während des Haushaltsjahres genutzt werden, für das sie erteilt wurde.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages fassen den Unterschied entsprechend zusammen: Jährlichkeit regelt die Periodizität der Haushaltsaufstellung, Jährigkeit die zeitliche Geltung der Ausgabeermächtigung (WD 4 – 3000 – 081/24).

Verfallen Haushaltsmittel immer am Jahresende?

Nicht ausnahmslos. Der Grundsatz der Jährigkeit kennt gesetzlich vorgesehene Ausnahmen.

Nach § 19 BHO sind insbesondere Investitionsausgaben und Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen übertragbar. Auch andere Ausgaben können unter bestimmten Voraussetzungen für übertragbar erklärt werden.

§ 45 BHO regelt näher, wie lange entsprechende Ausgabereste verfügbar bleiben können.

Solche gesetzlich vorgesehenen Übertragungen sind mit dem Jährigkeitsprinzip vereinbar. Problematisch wird eine Konstruktion dagegen, wenn sie die zeitliche Bindung des Haushalts systematisch entleert. Genau hier setzte die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2023 an.

Was bedeutet der Grundsatz der Vorherigkeit?

Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG verlangt, dass der Haushaltsplan grundsätzlich vor Beginn des Rechnungsjahres durch Haushaltsgesetz festgestellt wird.

Die Haushaltsentscheidung soll die staatliche Tätigkeit steuern, nicht lediglich im Nachhinein bereits erfolgte Ausgaben bestätigen. Ein Haushalt, der erst nach Ablauf des betreffenden Jahres beschlossen würde, könnte diese Lenkungsfunktion nicht mehr erfüllen.

Das Bundesverfassungsgericht versteht die Vorherigkeit deshalb als Bestandteil der zeitlichen Sicherung parlamentarischer Budgethoheit. Nicht nur Bundestag und Bundesrat, sondern sämtliche am Haushaltsgesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane müssen daran mitwirken, dass der Haushalt rechtzeitig beschlossen werden kann.

Was geschieht, wenn der Bundeshaushalt nicht rechtzeitig beschlossen wird?

Ein verspäteter Stammhaushalt führt nicht dazu, dass der Staat handlungsunfähig wird. Für diese Situation enthält Art. 111 GG besondere Regeln zur vorläufigen Haushaltsführung.

Die Bundesregierung darf dann insbesondere diejenigen Ausgaben leisten, die erforderlich sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen aufrechtzuerhalten, rechtliche Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen und bereits begonnene Maßnahmen unter den Voraussetzungen des Art. 111 GG fortzusetzen.

Diese verfassungsrechtliche Notkompetenz ist bewusst enger als die reguläre Haushaltsbewilligung. Sie soll die Funktionsfähigkeit des Staates sichern, ohne das Budgetrecht des Bundestages während eines etatlosen Zustandes weitgehend auf die Bundesregierung zu übertragen.

Was ist ein Nachtragshaushalt?

Ein Nachtragshaushalt verändert einen bereits beschlossenen Haushalt während des laufenden Haushaltsjahres.

Er kann insbesondere erforderlich werden, wenn wesentliche Einnahmen hinter den Erwartungen zurückbleiben, erhebliche zusätzliche Ausgaben entstehen oder die bisherigen Haushaltsansätze aus anderen Gründen nicht mehr der tatsächlichen Entwicklung entsprechen.

Die Bundesregierung legt dann einen Entwurf zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans vor. Art. 110 Abs. 3 GG behandelt solche Änderungsvorlagen ausdrücklich.

Das Bundesverfassungsgericht hat hervorgehoben, dass der Nachtragshaushalt gegenüber einer großzügigen Nutzung außerplanmäßiger Ausgaben grundsätzlich Vorrang besitzt, wenn eine rechtzeitige parlamentarische Entscheidung noch möglich ist. Damit wird die Budgetverantwortung des Bundestages geschützt.

Muss ein Nachtragshaushalt noch im betreffenden Haushaltsjahr beschlossen werden?

Grundsätzlich ja. Diese Frage hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 15. November 2023 ausdrücklich geklärt.

Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz für das Haushaltsjahr 2021 wurde erst im Januar 2022 vom Bundestag beschlossen und im Februar 2022 verkündet. Das Bundesverfassungsgericht sah darin einen Verstoß gegen Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG.

Das Vorherigkeitsgebot gilt in angepasster Form auch für Nachtragshaushalte. Zwar kann ein Nachtrag naturgemäß erst im laufenden Haushaltsjahr entstehen. Er muss aber grundsätzlich noch so rechtzeitig beschlossen werden, dass das Parlament den Haushalt des betreffenden Jahres tatsächlich steuern kann.

Nach Ablauf des Haushaltsjahres können Ausgaben rückwirkend nicht mehr vorgenommen und Verpflichtungen rückwirkend nicht mehr eingegangen werden. Ein erst danach verabschiedeter Nachtragshaushalt kann deshalb seine verfassungsrechtliche Steuerungsfunktion nicht mehr erfüllen.

Warum war das Haushaltsurteil vom 15. November 2023 für Art. 110 GG so wichtig?

Das Urteil wird häufig vor allem als Entscheidung zur Schuldenbremse wahrgenommen. Es enthält jedoch zugleich grundlegende Aussagen zu Art. 110 GG.

Das Bundesverfassungsgericht stellte insbesondere fest:

Der Grundsatz der Jährlichkeit folgt aus Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG.
Mit ihm stehen Jährigkeit und Fälligkeit der Haushaltsmittel in engem Zusammenhang.
Diese Grundsätze gelten auch für notlagenbedingte Kreditaufnahme.
Die Nutzung eines Sondervermögens hebt die zeitlichen Haushaltsbindungen nicht auf.
Auch ein Nachtragshaushalt muss grundsätzlich vor Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres beschlossen werden.

Der Zweite Senat erklärte das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 deshalb unter anderem wegen Verstoßes gegen Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG für nichtig (BVerfG, Urteil vom 15.11.2023 – 2 BvF 1/22).

Wer darf einen Entwurf des Bundeshaushalts einbringen?

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besitzt die Bundesregierung für das Haushaltsgesetz eine besondere Initiativprärogative.

Art. 110 Abs. 3 GG geht davon aus, dass die Haushaltsvorlage gleichzeitig dem Bundestag und dem Bundesrat zugeleitet wird. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus der besonderen Struktur des Haushaltsverfahrens ab, dass die Bundesregierung das alleinige Initiativrecht für den Entwurf des Haushaltsgesetzes und für Nachtragshaushalte besitzt.

Das bedeutet nicht, dass der Bundestag den Regierungsentwurf lediglich annehmen oder ablehnen könnte. Im parlamentarischen Verfahren kann er den Entwurf umfassend beraten und verändern. Der Ausgangsentwurf selbst wird jedoch von der Bundesregierung vorgelegt.

Wie entsteht der Bundeshaushalt praktisch?

Die Ressorts melden zunächst ihren Finanzbedarf an. Das Bundesministerium der Finanzen koordiniert die Haushaltsaufstellung und bereitet den Entwurf von Haushaltsgesetz und Haushaltsplan vor. Die Bundesregierung beschließt anschließend den Regierungsentwurf.

Der Entwurf wird dem Bundestag und gleichzeitig dem Bundesrat zugeleitet. Im Bundestag folgen mehrere Beratungen. Eine besonders wichtige Rolle spielt der Haushaltsausschuss, der die einzelnen Haushaltsansätze detailliert prüft und verändert.

Am Ende beschließt der Bundestag das Haushaltsgesetz. Einen aktuellen Einblick in das Verfahren gibt der Bundestag etwa in seiner Darstellung „Der Weg zum Bundeshaushalt 2027 vom Entwurf zum Beschluss“.

Welche Rolle hat der Bundesrat beim Bundeshaushalt?

Art. 110 Abs. 3 GG gibt dem Bundesrat ein besonderes Stellungnahmerecht.

Der Haushaltsentwurf wird gleichzeitig mit seiner Einbringung in den Bundestag dem Bundesrat zugeleitet. Der Bundesrat kann innerhalb von sechs Wochen Stellung nehmen. Bei Vorlagen zur Änderung des Haushaltsgesetzes oder Haushaltsplans beträgt die Frist drei Wochen.

Art. 110 Abs. 3 GG macht das Haushaltsgesetz allerdings nicht schon als solches zu einem Zustimmungsgesetz. Die Länder besitzen also kein allgemeines Vetorecht gegen den Bundeshaushalt allein aufgrund dieser Vorschrift. Soweit keine besondere verfassungsrechtliche Zustimmungspflicht eingreift, gelten die allgemeinen Regeln über Einspruchsgesetze.

Warum erhält der Bundesrat überhaupt ein Beteiligungsrecht?

Obwohl der Bundeshaushalt die Finanzen des Bundes betrifft, können haushaltspolitische Entscheidungen erhebliche Auswirkungen auf die Länder haben. Zudem sind Bund und Länder durch die Finanzverfassung eng miteinander verbunden.

Die frühzeitige Beteiligung des Bundesrates ermöglicht es den Ländern deshalb, ihre Sichtweise bereits während des Haushaltsgesetzgebungsverfahrens einzubringen.

Gleichzeitig bleibt die eigentliche Bundesbudgethoheit beim Bundestag. Art. 110 Abs. 3 GG stellt damit einen föderalen Ausgleich zwischen Bundeshaushalt und Länderbeteiligung her.

Darf das Haushaltsgesetz beliebige andere Gesetze ändern?

Nein. Art. 110 Abs. 4 GG enthält ein sogenanntes Bepackungsverbot.

In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen oder Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird.

Der Sinn liegt auf der Hand: Das Haushaltsgesetz wird unter besonderen zeitlichen und politischen Bedingungen beraten. Es soll nicht als Vehikel benutzt werden, um sachlich völlig andere dauerhafte Regelungen gewissermaßen zwischen tausenden Haushaltspositionen mitzuverabschieden.

Eine Vorschrift muss deshalb sowohl einen hinreichenden sachlichen Bezug zu den Bundesfinanzen als auch grundsätzlich einen zeitlichen Bezug zum jeweiligen Haushalt besitzen.

Was ist ein Haushaltsbegleitgesetz?

Vom Haushaltsgesetz zu unterscheiden sind sogenannte Haushaltsbegleit- oder Haushaltsfinanzierungsgesetze.

Mit ihnen können materielle Gesetze geändert werden, wenn dies im Zusammenhang mit der Finanzierung des Haushalts politisch gewollt oder erforderlich ist. Solche Gesetze unterliegen jedoch dem gewöhnlichen Gesetzgebungsverfahren und den jeweils einschlägigen verfassungsrechtlichen Kompetenz- und Zustimmungsvoraussetzungen.

Das Bepackungsverbot des Art. 110 Abs. 4 GG lässt sich also nicht dadurch missverstehen, dass finanzpolitisch begleitende Sachgesetze überhaupt verboten wären. Verboten ist vielmehr, sachfremde oder unzulässig dauerhafte materielle Regelungen unmittelbar in das besondere Haushaltsgesetz hineinzupacken.

Warum dürfen bestimmte Vorschriften des Haushaltsgesetzes länger gelten?

Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG lässt Ausnahmen von der strikten zeitlichen Bindung zu.

Das Haushaltsgesetz kann bestimmen, dass einzelne darin enthaltene Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes außer Kraft treten. Dadurch wird verhindert, dass bei verspäteter Verabschiedung des Folgehaushalts eine rechtliche Regelungslücke entsteht.

Für Ermächtigungen nach Art. 115 GG – insbesondere Kredit- und Gewährleistungsermächtigungen – kann zudem ein späterer Zeitpunkt für das Außerkrafttreten vorgesehen werden.

Diese Sonderregelung bestätigt zugleich den Grundsatz: Haushaltsgesetzliche Bestimmungen sollen grundsätzlich zeitlich an den jeweiligen Haushaltszeitraum gebunden bleiben.

Was ist sachliche Spezialität des Haushalts?

Der Haushaltsgesetzgeber bewilligt Mittel grundsätzlich für einen bestimmten Zweck. Eine Ausgabeermächtigung für Verkehrsinfrastruktur darf deshalb nicht ohne Weiteres für einen sachlich völlig anderen Zweck verwendet werden.

Einfachgesetzlich wird diese Bindung insbesondere durch § 45 Abs. 1 BHO konkretisiert. Danach dürfen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen grundsätzlich nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck verwendet werden.

Die sachliche Spezialität schützt die parlamentarische Entscheidung. Würde die Regierung Haushaltsmittel nachträglich frei zwischen völlig unterschiedlichen Politikbereichen verschieben können, verlöre die detaillierte Bewilligung durch den Bundestag einen wesentlichen Teil ihrer Bedeutung.

Gesetzlich geregelte Deckungsfähigkeiten und Umschichtungsmöglichkeiten können jedoch einen begrenzten flexiblen Mitteleinsatz ermöglichen.

Was bedeutet zeitliche Spezialität?

Die zeitliche Spezialität bedeutet, dass Haushaltsmittel grundsätzlich nur während desjenigen Zeitraums verwendet werden dürfen, für den sie bewilligt wurden.

Sie hängt eng mit den Grundsätzen der Jährlichkeit und Jährigkeit zusammen. Eine Ausgabeermächtigung des Jahres 2026 kann daher grundsätzlich nicht beliebig im Jahr 2028 verwendet werden.

Ausnahmen bestehen insbesondere bei gesetzlich übertragbaren Ausgaben. Solche Ausnahmen müssen jedoch auf einer haushaltsrechtlichen Grundlage beruhen und dürfen die zeitliche Bindung des Parlaments nicht vollständig aushöhlen.

Was sind Verpflichtungsermächtigungen?

Nicht jede staatliche Verpflichtung kann innerhalb eines einzigen Haushaltsjahres abgewickelt werden. Große Bau-, Beschaffungs- oder Dienstleistungsverträge können den Bund über viele Jahre finanziell binden.

Eine bloße Ausgabeermächtigung für das laufende Jahr reicht hierfür nicht aus. Deshalb kennt das Haushaltsrecht sogenannte Verpflichtungsermächtigungen. Sie erlauben es der Verwaltung, Verpflichtungen einzugehen, die erst in späteren Haushaltsjahren zu Ausgaben führen.

Die Regelung verhindert, dass die Exekutive zukünftige Haushalte ohne parlamentarische Ermächtigung vorbelastet. Einzelheiten bestimmt insbesondere § 16 BHO.

Eine vertiefte Darstellung bietet die Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages zu Verpflichtungsermächtigungen im Bundeshaushalt.

Darf die Bundesregierung mehr ausgeben als im Haushaltsplan vorgesehen?

Nur unter besonderen Voraussetzungen. Grundsätzlich bindet der vom Bundestag beschlossene Haushaltsplan die Exekutive.

Für unvorhergesehene und unabweisbare Ausgaben enthält jedoch Art. 112 GG eine Ausnahme. Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen grundsätzlich der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen.

Einfachgesetzlich konkretisiert § 37 BHO die Voraussetzungen. Ein Bedarf ist danach insbesondere dann nicht unabweisbar, wenn rechtzeitig ein Nachtragshaushaltsgesetz herbeigeführt oder die Ausgabe bis zum nächsten Haushalt zurückgestellt werden kann.

Das verdeutlicht den Vorrang des parlamentarischen Budgetrechts: Die Ausnahmebefugnis des Bundesministeriums der Finanzen darf nicht an die Stelle eines rechtzeitig möglichen Nachtragshaushalts treten.

Was ist der Unterschied zwischen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Ausgaben?

Eine überplanmäßige Ausgabe liegt vor, wenn für einen bestimmten Zweck zwar Haushaltsmittel bewilligt wurden, der bewilligte Betrag aber nicht ausreicht.

Eine außerplanmäßige Ausgabe betrifft dagegen einen Zweck, für den im Haushaltsplan überhaupt kein entsprechender Ansatz vorgesehen ist.

Beide Fallgruppen berühren die parlamentarische Budgetentscheidung und sind deshalb nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 112 GG zulässig.

Kann die Bundesregierung den Haushalt nachträglich eigenständig umgestalten?

Nein. Der Haushaltsplan ist für die Verwaltung verbindlich. Veränderungen sind nur innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Flexibilitätsinstrumente möglich.

Bei grundlegenden Änderungen der finanziellen Planung muss grundsätzlich der parlamentarische Haushaltsgesetzgeber erneut tätig werden. Dies geschieht insbesondere durch einen Nachtragshaushalt.

Die Exekutive besitzt zwar einen gewissen Bewirtschaftungsspielraum. Dieser darf aber nicht so weit reichen, dass die politische Grundentscheidung des Bundestages durch eine eigenständige Neuverteilung der Mittel ersetzt wird.

Welche Bedeutung hat Art. 110 GG für geheime Ausgaben?

Auch geheimhaltungsbedürftige staatliche Ausgaben stehen grundsätzlich unter parlamentarischer Budgetkontrolle. Geheimhaltungsinteressen beseitigen nicht das Budgetrecht des Bundestages.

Einfachgesetzlich enthält insbesondere § 10a BHO besondere Verfahren für geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten.

Die Einzelheiten können aus Gründen der nationalen Sicherheit einem begrenzten parlamentarischen Kontrollgremium vorbehalten werden. Vollständig der parlamentarischen Bewilligung und Kontrolle entzogen werden solche Ausgaben dadurch jedoch nicht.

Gilt Art. 110 GG auch unmittelbar für die Länder?

Nein. Art. 110 GG regelt ausdrücklich den Bundeshaushalt.

Die Haushalte der Länder richten sich nach den jeweiligen Landesverfassungen und Landeshaushaltsordnungen. Allerdings enthält Art. 109 GG gemeinsame verfassungsrechtliche Regeln für Bund und Länder.

Außerdem ermöglicht Art. 109 Abs. 4 GG gemeinsame haushaltsrechtliche Grundsätze. Auf dieser Grundlage enthält das Haushaltsgrundsätzegesetz zahlreiche gemeinsame Vorgaben für das Haushaltsrecht von Bund und Ländern.

Viele in Art. 110 GG für den Bund ausdrücklich geregelte Haushaltsgrundsätze finden sich daher in ähnlicher Form auch im Haushaltsrecht der Länder.

Kann sich ein Bürger mit einer Verfassungsbeschwerde gegen einen Haushaltsansatz wenden?

Regelmäßig nicht allein deshalb, weil er mit dem politischen Verwendungszweck einer Ausgabe nicht einverstanden ist.

Haushaltsgesetz und Haushaltsplan wirken grundsätzlich im Verhältnis zwischen Parlament und Exekutive. Ein einzelner Steuerzahler kann insbesondere nicht verlangen, dass gerade die von ihm gezahlten Steuern nicht für einen bestimmten politischen Zweck eingesetzt werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen, mit denen Steuerpflichtige unmittelbar die Verwendung von Haushaltsmitteln beanstandeten. Eine Grundrechtsbetroffenheit kann sich nur ergeben, wenn eine haushaltsrechtliche Regelung oder eine darauf beruhende staatliche Maßnahme den Beschwerdeführer selbst in einer rechtlich relevanten Weise betrifft.

Was geschieht nach Ablauf des Haushaltsjahres?

Mit der Bewilligung des Haushalts endet die parlamentarische Kontrolle nicht. Nach dem Haushaltsvollzug muss über Einnahmen, Ausgaben, Vermögen und Schulden Rechnung gelegt werden.

Diese nachträgliche Kontrolle regelt insbesondere Art. 114 GG. Der Bundesminister der Finanzen legt Bundestag und Bundesrat Rechnung. Der Bundesrechnungshof prüft die Rechnung sowie Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung.

Art. 110 und Art. 114 GG bilden damit gewissermaßen zwei Seiten parlamentarischer Finanzkontrolle: Art. 110 betrifft die vorherige Bewilligung und Steuerung, Art. 114 die nachträgliche Rechnungslegung und Kontrolle.

Wie ist Art. 110 GG historisch einzuordnen?

Das parlamentarische Budgetrecht gehört zu den historischen Wurzeln moderner parlamentarischer Demokratie. Die Kontrolle über Steuern und Staatsausgaben war über Jahrhunderte ein zentraler Gegenstand der Auseinandersetzung zwischen monarchischer Exekutive und Volksvertretung.

Das Grundgesetz knüpft an diese Tradition an und macht die Entscheidung über den Bundeshaushalt zu einer zentralen Aufgabe des demokratisch gewählten Bundestages. Der Haushalt ist deshalb weit mehr als eine buchhalterische Aufstellung.

Die große Finanzreform von 1969 ergänzte die Haushaltsverfassung um zusätzliche Instrumente der gesamtwirtschaftlichen Steuerung und koordinierte sie stärker mit der Finanzplanung von Bund und Ländern. Spätere Verfassungsänderungen – insbesondere die Schuldenbremse 2009 und ihre Änderung 2025 – erweiterten die materiellen Grenzen der Kreditaufnahme. Die grundlegende Funktion des Art. 110 GG als Schutz des parlamentarischen Budgetrechts blieb dabei bestehen.

Welche praktische Bedeutung hat Art. 110 GG heute?

Art. 110 GG bestimmt jedes Jahr ein zentrales Verfahren der Bundespolitik. Der Bundeshaushalt legt fest, für welche Politikbereiche der Bund Mittel bereitstellt – von Sozialleistungen über Verteidigung, Verkehr und Forschung bis zur Bundesverwaltung.

Die parlamentarische Entscheidung betrifft inzwischen Haushaltsvolumina von mehreren hundert Milliarden Euro. Der Umfang ändert jedoch nichts an der verfassungsrechtlichen Grundstruktur: Die Exekutive entwirft und bewirtschaftet den Haushalt, aber das Parlament besitzt die grundlegende Bewilligungs- und Feststellungskompetenz.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2023 hat dabei nochmals deutlich gemacht, dass die klassischen Haushaltsgrundsätze keine bloßen buchhalterischen Gepflogenheiten sind. Vorherigkeit, Jährlichkeit und parlamentarische Budgetverantwortung sind justiziable Verfassungsvorgaben.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 110 GG steht im Zentrum eines zusammenhängenden Systems der Haushaltsverfassung. Art. 109 GG enthält die allgemeinen Regeln für die Haushaltswirtschaft und die Schuldenbremse. Art. 111 GG sichert die staatliche Handlungsfähigkeit, wenn ein neuer Haushalt noch nicht rechtzeitig beschlossen wurde. Art. 112 GG ermöglicht unter engen Voraussetzungen über- und außerplanmäßige Ausgaben. Art. 113 GG schützt die Finanzplanung der Bundesregierung bei finanzwirksamen Gesetzen. Art. 114 GG regelt Rechnungslegung und Kontrolle durch den Bundesrechnungshof, während Art. 115 GG die Kreditaufnahme des Bundes näher bestimmt.

Art. 109 GG – Haushaltsautonomie, Haushaltsdisziplin und Schuldenbremse
Art. 109a GG – Stabilitätsrat und Überwachung der Haushaltswirtschaft
Art. 111 GG – Vorläufige Haushaltsführung bei fehlendem Haushaltsgesetz
Art. 112 GG – Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben
Art. 113 GG – Zustimmung der Bundesregierung zu finanzwirksamen Gesetzen
Art. 114 GG – Rechnungslegung und Kontrolle durch den Bundesrechnungshof
Art. 115 GG – Kreditaufnahme des Bundes und Schuldenbremse

Rechtsprechung zu Art. 110 GG

Fachartikel zu Art. 110 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 110 GG.

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