Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Inhalt

Artikel 86 GG – Bundeseigene Verwaltung

Wortlaut des Art. 86 GG

Führt der Bund die Gesetze durch bundeseigene Verwaltung oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes aus, so erläßt die Bundesregierung, soweit nicht das Gesetz Besonderes vorschreibt, die allgemeinen Verwaltungsvorschriften. Sie regelt, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, die Einrichtung der Behörden.

Artikel 86 GG kurz erklärt

Art. 86 GG regelt die Organisation der Bundesverwaltung. Führt ausnahmsweise nicht ein Land, sondern der Bund ein Gesetz aus, entscheidet grundsätzlich die Bundesregierung über die allgemeinen Verwaltungsvorschriften und – soweit ein Gesetz nichts anderes bestimmt – über die Einrichtung der Bundesbehörden.

Art. 86 GG begründet jedoch nicht selbst die Zuständigkeit des Bundes, ein bestimmtes Gesetz durch Bundesbehörden auszuführen. Ob Bundesverwaltung zulässig ist, muss sich aus einer besonderen Vorschrift des Grundgesetzes ergeben. Wichtige Grundlagen stehen insbesondere in Art. 87 ff. GG. Fehlt eine solche Bundeskompetenz, bleibt es beim Grundsatz des Art. 83 GG: Bundesgesetze werden von den Ländern ausgeführt.

Art. 86 GG erfasst sowohl die unmittelbare Bundesverwaltung durch eigene Behörden als auch die mittelbare Bundesverwaltung durch bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts. Beispiele für bundesunmittelbare Verwaltungsträger sind die Bundesagentur für Arbeit als Körperschaft und die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht als Anstalt des öffentlichen Rechts.

Erläuterungen zu Art. 86 GG

Was regelt Art. 86 GG?

Art. 86 GG ist die allgemeine Organisationsnorm für die Ausführung von Gesetzen durch den Bund.

Die Vorschrift betrifft zwei Grundformen:

die bundeseigene Verwaltung durch Bundesbehörden und
die Verwaltung durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts.

Für diese Verwaltungsformen legt Art. 86 GG fest, wer grundsätzlich für allgemeine Verwaltungsvorschriften und die Behördenorganisation zuständig ist.

Begründet Art. 86 GG selbst eine Verwaltungskompetenz des Bundes?

Nein.

Das ist die wichtigste Aussage für das Verständnis der Vorschrift.

Art. 86 GG beantwortet im Wesentlichen die Frage:

Wie wird die Bundesverwaltung organisiert, wenn der Bund verfassungsrechtlich zuständig ist?

Die vorgelagerte Frage, ob der Bund eine bestimmte Aufgabe überhaupt selbst verwalten darf, muss dagegen anhand anderer Vorschriften des Grundgesetzes beantwortet werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt hervorgehoben, dass die Verwaltungskompetenzen des Bundes grundsätzlich in Art. 87 ff. GG und weiteren besonderen Verfassungsnormen festgelegt werden.

Was ist der verfassungsrechtliche Ausgangspunkt?

Ausgangspunkt ist nicht die Bundesverwaltung, sondern die Verwaltung durch die Länder.

Art. 83 GG bestimmt:

Die Länder führen die Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit aus.

Bundeseigene Verwaltung ist damit verfassungsrechtlich begründungsbedürftig.

Auch eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes reicht für sich allein nicht aus, um die Verwaltung an den Bund zu ziehen.

Warum sind Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz zu unterscheiden?

Das Grundgesetz verteilt Gesetzgebung und Verwaltung nach unterschiedlichen Regeln.

Der Bund kann deshalb für ein Sachgebiet zum Erlass eines Gesetzes befugt sein, während dessen Vollzug dennoch den Ländern obliegt.

Beispielsweise kann ein bundesweit geltendes Bundesgesetz von Landesbehörden ausgeführt werden.

Umgekehrt benötigt eine Bundesbehörde für ihre Verwaltungstätigkeit eine verfassungsrechtlich ausreichende Bundesverwaltungskompetenz.

Der Grundsatz lautet daher:

Bundesgesetzgebung bedeutet nicht automatisch Bundesverwaltung.

Woher ergeben sich Bundesverwaltungskompetenzen?

Besondere Verwaltungskompetenzen des Bundes finden sich insbesondere in Art. 87 ff. GG.

Dazu gehören beispielsweise:

der Auswärtige Dienst,
die Bundesfinanzverwaltung,
bestimmte Bundespolizeibehörden,
bestimmte Zentralstellen des Bundes,
bundesunmittelbare Sozialversicherungsträger,
die Bundeswehrverwaltung,
die Luftverkehrsverwaltung,
die Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes,
bestimmte Hoheitsaufgaben im Bereich von Post und Telekommunikation,
die Deutsche Bundesbank,
die Verwaltung der Bundeswasserstraßen sowie
die Verwaltung der Bundesautobahnen.

Für die konkrete Zuständigkeit muss jeweils die einschlägige Spezialnorm geprüft werden.

Was bedeutet „bundeseigene Verwaltung“?

Bundeseigene Verwaltung im engeren Sinne bedeutet, dass der Bund eine Verwaltungsaufgabe durch seine eigenen Behörden wahrnimmt.

Die Behörde gehört organisatorisch zum Bund. Sie besitzt grundsätzlich keine vom Bund getrennte eigene Rechtspersönlichkeit.

Beispiele für solche Bundesbehörden sind – jeweils auf Grundlage der einschlägigen besonderen Kompetenznorm – Bundesministerien und nachgeordnete Bundesbehörden.

Was ist unmittelbare Bundesverwaltung?

Die bundeseigene Verwaltung durch Behörden des Bundes wird häufig auch als unmittelbare Bundesverwaltung bezeichnet.

Der Verwaltungsträger ist unmittelbar der Bund selbst.

Die Behörde handelt rechtlich für die Bundesrepublik Deutschland.

Davon zu unterscheiden ist die mittelbare Bundesverwaltung durch eigenständige juristische Personen des öffentlichen Rechts.

Was ist mittelbare Bundesverwaltung?

Bei der mittelbaren Bundesverwaltung nimmt nicht eine unmittelbar zum Bund gehörende Behörde die Aufgabe wahr, sondern ein rechtlich verselbständigter Verwaltungsträger.

Art. 86 GG nennt ausdrücklich:

bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts und
bundesunmittelbare Anstalten des öffentlichen Rechts.

Diese Einrichtungen stehen organisatorisch auf Bundesebene, besitzen aber eine vom Bund verselbständigte Verwaltungsorganisation.

Was bedeutet „bundesunmittelbar“?

„Bundesunmittelbar“ bedeutet, dass der betreffende öffentlich-rechtliche Verwaltungsträger unmittelbar der staatlichen Ebene des Bundes zugeordnet ist.

Er ist also nicht Teil eines Landes und steht nicht lediglich unter landesrechtlicher Aufsicht.

Welche Aufsichtsrechte eine oberste Bundesbehörde gegenüber der konkreten Körperschaft oder Anstalt besitzt, bestimmt sich nach der jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelung.

Was ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts?

Eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist ein mitgliedschaftlich organisierter öffentlich-rechtlicher Verwaltungsträger.

Sie besitzt eigene Rechtspersönlichkeit und erfüllt die ihr gesetzlich übertragenen öffentlichen Aufgaben.

Ein aktuelles Beispiel auf Bundesebene ist die Bundesagentur für Arbeit.

§ 367 Abs. 1 SGB III bestimmt ausdrücklich:

„Die Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur) ist eine rechtsfähige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung.“

Ist die Bundesagentur für Arbeit eine Bundesbehörde?

Nicht im engeren Sinne einer unmittelbar in die Behördenhierarchie des Bundes eingegliederten Bundesbehörde.

Sie ist eine eigenständige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung.

Damit ist sie ein typisches Beispiel dafür, dass Bundesverwaltung nicht ausschließlich durch klassische Bundesbehörden erfolgen muss.

Art. 86 GG erfasst ausdrücklich auch diese mittelbare Form der Bundesverwaltung.

Was ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts?

Eine Anstalt des öffentlichen Rechts ist ein organisatorisch verselbständigter Bestand von Personal und Sachmitteln, der einem bestimmten öffentlichen Zweck dient.

Anders als bei einer Körperschaft steht nicht die Mitgliedschaft von Personen im Mittelpunkt.

Ein wichtiges Beispiel ist die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin).

Nach § 1 Abs. 1 FinDAG ist sie eine:

„bundesunmittelbare, rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts“.

Welche Bedeutung hat die BaFin für Art. 86 GG?

Die BaFin verdeutlicht die mittelbare Bundesverwaltung durch eine bundesunmittelbare Anstalt.

Sie ist rechtlich verselbständigt, bleibt aber der Bundesebene zugeordnet.

Nach § 2 FinDAG untersteht sie der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums der Finanzen.

Ihre konkrete Organisation wird durch das Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz und die Satzung der Bundesanstalt näher geregelt.

Ist auch die Deutsche Bundesbank ein bundesunmittelbarer Verwaltungsträger?

Die Deutsche Bundesbank ist nach § 2 Bundesbankgesetz eine bundesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts.

Ihre verfassungsrechtliche Stellung folgt jedoch speziell aus Art. 88 GG und wird durch ihre Einbindung in das Europäische System der Zentralbanken wesentlich geprägt.

Sie ist deshalb kein Beispiel, an dem die allgemeinen Regeln des Art. 86 GG ohne Berücksichtigung ihrer besonderen Verfassungsstellung vollständig erläutert werden könnten.

Was regelt Art. 87 Abs. 2 GG für Sozialversicherungsträger?

Art. 87 Abs. 2 GG enthält eine besondere Regelung für Sozialversicherungsträger.

Sozialversicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt, werden grundsätzlich als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts geführt.

Für Träger, deren Zuständigkeitsbereich zwar ein Land überschreitet, aber nicht mehr als drei Länder umfasst, enthält die Vorschrift eine besondere Möglichkeit der landesunmittelbaren Führung.

Art. 87 Abs. 2 GG bestimmt damit in seinem Anwendungsbereich nicht nur die staatliche Ebene, sondern grundsätzlich auch die Organisationsform.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 1983 zur Schornsteinfegerversorgung?

Die Entscheidung vom 12. Januar 1983 – 2 BvL 23/81, BVerfGE 63, 1 – gehört zu den grundlegenden Entscheidungen über Art. 86 GG.

Es ging um die Versorgungsanstalt der deutschen Bezirksschornsteinfegermeister. Ihr Zuständigkeitsbereich erstreckte sich über das gesamte Bundesgebiet.

Das Bundesverfassungsgericht stellte klar, dass ein solcher Sozialversicherungsträger nach der einschlägigen Verfassungsregel als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts zu führen war.

Von besonderer Bedeutung war dabei die Aussage, dass die verfassungsrechtlich festgelegte Verwaltungsform nicht beliebig durch andere Organisationsmodelle ersetzt werden darf.

Kann eine bundesunmittelbare Körperschaft einfach von einer Landesbehörde verwaltet werden?

Grundsätzlich nicht, wenn dadurch die bundesstaatliche Kompetenzordnung umgangen wird.

Genau dies war ein Kernproblem der Schornsteinfegerentscheidung.

Das Bundesverfassungsgericht betonte:

Ein Verwaltungsträger, dem das Grundgesetz eine Aufgabe zuweist, nimmt diese grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen sowie eigene personelle und sachliche Mittel wahr.

Der Bund kann eine ihm zugeordnete Verwaltungsaufgabe deshalb nicht ohne verfassungsrechtliche Grundlage dadurch erledigen, dass er eine Landesbehörde zu seinem Verwaltungsorgan macht.

Können Bund und Land eine solche Konstruktion einvernehmlich vereinbaren?

Auch ein Einverständnis beider staatlicher Ebenen reicht grundsätzlich nicht aus, wenn die Kompetenzordnung des Grundgesetzes entgegensteht.

Bund und Länder können ihre verfassungsrechtlich zugewiesenen Verwaltungszuständigkeiten nicht frei untereinander verteilen.

Die Verwaltungskompetenz ist keine bloße Verfügungsmasse der jeweiligen Regierungen.

Dieser Grundsatz schützt die föderale Zuständigkeitsordnung unabhängig davon, ob die konkret Beteiligten mit einer Abweichung politisch einverstanden wären.

Ist damit jede Zusammenarbeit zwischen Bundes- und Landesbehörden verboten?

Nein.

Kooperation ist in einem Bundesstaat unvermeidbar und vielfach ausdrücklich vorgesehen.

Die Grenze liegt dort, wo ohne verfassungsrechtliche Grundlage die Verantwortungsbereiche so vermischt werden, dass eine staatliche Ebene Aufgaben der anderen übernimmt oder nicht mehr erkennbar ist, welchem Verwaltungsträger eine Entscheidung zuzurechnen ist.

Das Grundgesetz kennt selbst verschiedene besondere Formen zulässiger Verwaltungszusammenarbeit.

Was ist Mischverwaltung?

Als Mischverwaltung werden Verwaltungsstrukturen bezeichnet, in denen Bund und Länder gemeinsam Aufgaben wahrnehmen oder ihre Verwaltungsorganisationen so miteinander verbinden, dass die getrennte Verantwortlichkeit beider Ebenen abgeschwächt wird.

Das Bundesverfassungsgericht steht einer solchen Vermischung grundsätzlich zurückhaltend gegenüber.

Eine weitreichende Mischverwaltung benötigt regelmäßig eine besondere verfassungsrechtliche Grundlage.

Art. 86 GG ist deshalb zugleich Teil einer Ordnung, die eine klare Zuordnung von Bundes- und Landesverwaltung sichern soll.

Hat der Bund Organisationsfreiheit bei seiner eigenen Verwaltung?

Ja.

Das Bundesverfassungsgericht räumt dem Bund einen weiten organisatorischen Gestaltungsspielraum ein.

Die Art. 83 ff. GG regeln nicht jede Einzelheit der Verwaltungsorganisation.

Der Bund muss seine Behördenorganisation an veränderte technische, personelle und sachliche Anforderungen anpassen können, um eine leistungsfähige Verwaltung zu gewährleisten.

Dieser Spielraum folgt insbesondere aus Art. 86 GG.

Ist die Organisationsfreiheit des Bundes unbegrenzt?

Nein.

Grenzen ergeben sich insbesondere aus:

besonderen Organisationsvorgaben des Grundgesetzes,
der verfassungsrechtlichen Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten,
dem Bundesstaatsprinzip,
dem Rechtsstaatsprinzip,
dem Demokratieprinzip und
den Grundrechten.

Der Bund darf seine Organisationsfreiheit deshalb nicht benutzen, um Aufgaben an sich zu ziehen, die das Grundgesetz den Ländern vorbehält.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 1998 zum Bundesgrenzschutz?

Im Beschluss vom 28. Januar 1998 – 2 BvF 3/92 – überprüfte das Bundesverfassungsgericht unter anderem die Übertragung von Bahnpolizei- und Luftsicherheitsaufgaben auf den damaligen Bundesgrenzschutz.

Das Gericht bestätigte den weiten organisatorischen Gestaltungsspielraum des Bundes, betonte aber gleichzeitig dessen verfassungsrechtliche Grenzen.

Eine Bundesbehörde darf nicht durch die Zuweisung immer weiterer Aufgaben so verändert werden, dass ihr vom Grundgesetz vorgegebenes institutionelles Gepräge verloren geht.

Insbesondere durfte der Bundesgrenzschutz nicht zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizei ausgebaut werden.

Kann eine bestehende Bundesbehörde beliebig zusätzliche Aufgaben erhalten?

Nein.

Ob eine neue Aufgabe einer bestehenden Bundesbehörde übertragen werden darf, hängt insbesondere davon ab:

ob für die betreffende Aufgabe überhaupt eine Bundesverwaltungskompetenz besteht,
ob das Grundgesetz die Aufgabe einem bestimmten anderen Verwaltungsträger vorbehält und
ob die zusätzliche Aufgabe mit der verfassungsrechtlichen Stellung und dem Gepräge der Behörde vereinbar ist.

Bloße organisatorische Zweckmäßigkeit genügt nicht.

Kann der Bund eine Aufgabe übernehmen, weil eine Bundesbehörde effizienter wäre?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht betont ausdrücklich, dass die bloße Zweckmäßigkeit einer Bundesverwaltung keine Verwaltungskompetenz schafft.

Auch wenn eine zentrale Bundesbehörde technisch leistungsfähiger, kostengünstiger oder einheitlicher handeln könnte, muss eine verfassungsrechtliche Grundlage für ihre Zuständigkeit bestehen.

Die Kompetenzordnung ist bindendes Verfassungsrecht und keine bloße Verwaltungsoptimierungsvorgabe.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2003 im Telekommunikationsrecht?

Im Urteil vom 15. Juli 2003 – 2 BvF 6/98, BVerfGE 108, 169 – erklärte das Bundesverfassungsgericht eine Regelung des damaligen Telekommunikationsgesetzes für nichtig.

Eine Bundesregulierungsbehörde sollte unter bestimmten Voraussetzungen anstelle des grundsätzlich zuständigen Wegebaulastträgers über die Zustimmung zur Verlegung von Telekommunikationslinien entscheiden.

Das Gericht sah darin ein Problem der bundesstaatlichen Verwaltungszuständigkeit.

Der Gesetzgeber hatte dieselbe Entscheidung einerseits grundsätzlich der Straßenverwaltung der Länder und Kommunen zugeordnet, sie andererseits in einer Sonderkonstellation vollständig einer Bundesbehörde übertragen.

Welche Grundsätze formulierte das Bundesverfassungsgericht 2003?

Besonders wichtig sind drei Aussagen:

Die Verwaltungszuständigkeiten des Bundes nach Art. 86 und 87 ff. GG sind grundsätzlich abschließend geregelt.
Eine stillschweigende Bundesverwaltungskompetenz kann nur in Ausnahmefällen angenommen werden.
Der Gesetzgeber muss Verwaltungszuständigkeiten klar und widerspruchsfrei bestimmen.

Die Gefahr, dass Bundesbehörden ohne eindeutige Verfassungsgrundlage in Verwaltungsbereiche der Länder eindringen, ist mit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung nicht vereinbar.

Was bedeutet das Gebot der Normenklarheit für Verwaltungszuständigkeiten?

Es muss erkennbar sein, welche staatliche Ebene für eine Verwaltungsentscheidung zuständig ist.

Unklare oder widersprüchliche Zuständigkeitsregeln gefährden:

die föderale Kompetenzordnung,
die demokratische Verantwortungszurechnung,
die Rechtssicherheit und
den effektiven Rechtsschutz.

Der Bürger muss grundsätzlich feststellen können, welche Behörde für eine Entscheidung verantwortlich ist und gegen wen gegebenenfalls Rechtsschutz zu suchen ist.

Was regelt Art. 86 GG zu allgemeinen Verwaltungsvorschriften?

Art. 86 Satz 1 GG weist den Erlass der allgemeinen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich der Bundesregierung zu.

Dies gilt, soweit das jeweilige Gesetz nichts Besonderes bestimmt.

Die Bundesregierung besitzt damit unmittelbar aufgrund des Grundgesetzes eine allgemeine Zuständigkeit für solche verwaltungsinternen Regelungen innerhalb der Bundesverwaltung.

Was sind allgemeine Verwaltungsvorschriften?

Allgemeine Verwaltungsvorschriften richten sich grundsätzlich an die Verwaltung selbst.

Sie können beispielsweise regeln:

wie gesetzliche Vorschriften einheitlich auszulegen sind,
wie Ermessen ausgeübt werden soll,
welche internen Verfahrensabläufe einzuhalten sind,
wie Zuständigkeiten verwaltungsintern verteilt werden oder
wie bestimmte Verwaltungsaufgaben organisatorisch durchgeführt werden.

Sie sind von Rechtsverordnungen zu unterscheiden.

Was ist der Unterschied zwischen Verwaltungsvorschrift und Rechtsverordnung?

Eine Rechtsverordnung ist eine Rechtsnorm. Sie kann aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung nach Art. 80 GG abstrakt-generelle Rechte und Pflichten mit Außenwirkung begründen.

Eine Verwaltungsvorschrift richtet sich dagegen grundsätzlich an Behörden und entfaltet ihre Wirkung im Verwaltungsinnenbereich.

Sie kann ein Gesetz nicht eigenmächtig verändern oder eine fehlende gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe ersetzen.

Benötigt die Bundesregierung für Verwaltungsvorschriften nach Art. 86 GG ein besonderes Gesetz?

Art. 86 GG selbst enthält grundsätzlich die verfassungsrechtliche Kompetenz der Bundesregierung zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die dort erfasste Bundesverwaltung.

Ein einfaches Gesetz kann allerdings Besonderheiten vorsehen und die Zuständigkeit näher ausgestalten.

Art. 86 Satz 1 GG formuliert deshalb ausdrücklich den Vorbehalt:

„soweit nicht das Gesetz Besonderes vorschreibt“.

Muss der Bundesrat allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach Art. 86 GG zustimmen?

Art. 86 GG enthält – anders als Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 GG – keine allgemeine Zustimmungspflicht des Bundesrates.

Der Grund liegt in der unterschiedlichen föderalen Situation:

Bei Art. 84 und 85 betreffen die Verwaltungsvorschriften die Ausführung durch Landesbehörden. Bei Art. 86 geht es dagegen um Bundesverwaltung.

Eine Zustimmungspflicht kann sich allerdings aus einer besonderen gesetzlichen oder verfassungsrechtlichen Regelung ergeben.

Wer entscheidet über die Einrichtung der Bundesbehörden?

Nach Art. 86 Satz 2 GG grundsätzlich die Bundesregierung.

Sie regelt die Einrichtung der Behörden, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt.

Damit besitzt die Bundesregierung grundsätzlich Organisationsgewalt über die Bundesverwaltung innerhalb der verfassungsrechtlich eröffneten Zuständigkeiten.

Kann die Bundesregierung allein jede neue Bundesbehörde gründen?

Nein.

Art. 86 Satz 2 GG muss gemeinsam mit den besonderen Organisationsvorschriften des Grundgesetzes gelesen werden.

Art. 87 Abs. 3 GG bestimmt beispielsweise, dass selbständige Bundesoberbehörden für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, durch Bundesgesetz errichtet werden können.

Für bundeseigene Mittel- und Unterbehörden gelten unter den Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG nochmals zusätzliche Anforderungen.

Die allgemeine Organisationsgewalt aus Art. 86 GG kann solche speziellen verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalte nicht verdrängen.

Was ist eine Bundesoberbehörde?

Eine Bundesoberbehörde ist eine Bundesbehörde, die grundsätzlich unmittelbar einem Bundesministerium nachgeordnet ist und selbst keinen eigenen mehrstufigen Verwaltungsunterbau besitzen muss.

Ein aktuelles Beispiel ist das Bundesamt für Justiz.

§ 1 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesamts für Justiz bestimmt ausdrücklich, dass der Bund das Bundesamt als Bundesoberbehörde errichtet und dass es dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz untersteht.

Wann darf eine Bundesoberbehörde errichtet werden?

Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG erlaubt für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, die Errichtung selbständiger Bundesoberbehörden durch Bundesgesetz.

Die Vorschrift schafft damit eine wichtige Möglichkeit, Bundesverwaltung ohne flächendeckenden eigenen Verwaltungsunterbau aufzubauen.

Sie ist zugleich eine besondere Kompetenzgrundlage, die Art. 86 GG ergänzt.

Kann der Bund auch Mittel- und Unterbehörden errichten?

Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG stellt hierfür strengere Voraussetzungen auf.

Erwachsen dem Bund auf einem Gebiet seiner Gesetzgebungskompetenz neue Aufgaben, können bei dringendem Bedarf bundeseigene Mittel- und Unterbehörden errichtet werden.

Dafür sind erforderlich:

die Zustimmung des Bundesrates und
die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.

Ein flächendeckender Bundesverwaltungsunterbau soll also nicht allein aus Gründen organisatorischer Bequemlichkeit aufgebaut werden können.

Was bedeutet „eigener Verwaltungsunterbau“?

Ein eigener Verwaltungsunterbau bedeutet eine mehrstufige Verwaltungsorganisation des Bundes mit nachgeordneten regionalen oder örtlichen Behörden.

Ein solcher Aufbau greift besonders deutlich in die föderale Verwaltungsstruktur ein, weil neben den Landesverwaltungen eine eigenständige territoriale Bundesverwaltung entsteht.

Deshalb nennt das Grundgesetz ausdrücklich, in welchen Bereichen Bundesverwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau vorgesehen ist oder unter welchen Voraussetzungen sie geschaffen werden kann.

Welche Bereiche nennt Art. 87 Abs. 1 GG?

Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG nennt als Bundesverwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau insbesondere:

den Auswärtigen Dienst,
die Bundesfinanzverwaltung und
nach Maßgabe des Art. 89 GG die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schifffahrt.

Daneben erlaubt Satz 2 die gesetzliche Einrichtung bestimmter Bundespolizei- und Zentralstellen.

Gehören Bundesministerien zur bundeseigenen Verwaltung?

Ja.

Die Bundesministerien gehören zur unmittelbaren Bundesverwaltung.

Art. 86 GG betrifft allerdings vor allem die Organisations- und Vorschriftenkompetenz für den Gesetzesvollzug durch die Bundesverwaltung insgesamt.

Die interne Aufgabenverteilung innerhalb der Bundesregierung ist zusätzlich durch Art. 65 GG und die Geschäftsordnung der Bundesregierung geprägt.

Kann ein Bundesministerium anstelle einer gesetzlich vorgesehenen Körperschaft selbst entscheiden?

Nicht allein aufgrund des Art. 86 GG.

Hat das Gesetz oder das Grundgesetz eine Aufgabe einer eigenständigen bundesunmittelbaren Körperschaft oder Anstalt zugewiesen, muss deren organisatorische Selbständigkeit beachtet werden.

Welche Aufsichts- und Weisungsrechte einem Bundesministerium zustehen, richtet sich nach der jeweils einschlägigen Verfassungs- und Gesetzeslage.

Art. 86 GG verwandelt verselbständigte Verwaltungsträger nicht automatisch in nachgeordnete Bundesbehörden.

Haben bundesunmittelbare Körperschaften immer Selbstverwaltung?

Nein.

Bundesunmittelbarkeit und Selbstverwaltung sind unterschiedliche Merkmale.

Eine Körperschaft kann gesetzlich mit Selbstverwaltungsrechten ausgestattet sein – wie beispielsweise die Bundesagentur für Arbeit.

Wie weit diese Selbstverwaltung reicht und welche staatlichen Aufsichtsrechte bestehen, bestimmt sich nach dem jeweiligen Organisationsgesetz.

Aus Art. 86 GG allein folgt kein einheitliches Selbstverwaltungsmodell.

Kann der Bund private Unternehmen mit Verwaltungsaufgaben betrauen?

Art. 86 GG nennt unmittelbar Bundesbehörden sowie bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten.

Das Verfassungsrecht schließt eine Beleihung Privater mit einzelnen Hoheitsaufgaben jedoch nicht generell aus.

Eine solche Beleihung benötigt eine hinreichende gesetzliche Grundlage und muss mit der verfassungsrechtlichen Verwaltungszuständigkeit sowie den übrigen Verfassungsanforderungen vereinbar sein.

Aus einer möglichen Beleihung folgt deshalb keine allgemeine Befugnis, Bundesverwaltung beliebig zu privatisieren.

Was ist funktionale Selbstverwaltung?

Funktionale Selbstverwaltung bezeichnet die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch rechtlich verselbständigte Verwaltungsträger, deren Betroffene beziehungsweise Mitglieder in die eigene Willensbildung eingebunden sein können.

Sozialversicherungsträger sind ein besonders bedeutsamer Anwendungsbereich.

Solche Organisationsformen können eine sachnahe und eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung ermöglichen.

Sie bleiben jedoch an das Demokratieprinzip und die gesetzlichen Vorgaben gebunden.

Kann eine Körperschaft selbst Gesetze erlassen?

Nein, jedenfalls nicht im Sinne parlamentarischer Gesetze.

Öffentlich-rechtliche Körperschaften können aufgrund gesetzlicher Ermächtigung Satzungen erlassen.

Diese Satzungsautonomie ist jedoch von der Gesetzgebung des Bundestages zu unterscheiden und bleibt an das höherrangige Recht sowie die gesetzliche Ermächtigung gebunden.

Wer kontrolliert Bundesbehörden?

Bundesbehörden unterliegen grundsätzlich der Verwaltungs- und politischen Verantwortungsordnung des Bundes.

Nachgeordnete Bundesbehörden stehen regelmäßig unter der Rechts- und Fachaufsicht des zuständigen Bundesministeriums, soweit besondere Regelungen nichts anderes bestimmen.

Die Bundesregierung wiederum ist parlamentarisch gegenüber dem Deutschen Bundestag verantwortlich.

Dadurch ist die Bundesverwaltung in die demokratische Legitimationskette des Bundes eingebunden.

Wer kontrolliert bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten?

Das hängt von der jeweiligen gesetzlichen Ausgestaltung ab.

Das Organisationsgesetz kann beispielsweise:

Rechtsaufsicht,
Fachaufsicht,
Genehmigungsvorbehalte,
Mitwirkungsrechte eines Bundesministeriums oder
eigene Selbstverwaltungsorgane

vorsehen.

Bei der BaFin bestimmt § 2 FinDAG etwa ausdrücklich die Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums der Finanzen.

Welche Rolle spielt das Demokratieprinzip?

Auch verselbständigte Bundesverwaltung muss demokratisch legitimiert sein.

Staatliche Herrschaft kann nicht dadurch den Anforderungen des Art. 20 Abs. 2 GG entzogen werden, dass Aufgaben auf Körperschaften oder Anstalten verlagert werden.

Welche Form und Dichte demokratischer Legitimation erforderlich ist, hängt von der konkreten Organisations- und Aufgabenstruktur ab.

Gesetzliche Aufgabenbestimmung, staatliche Aufsicht und gegebenenfalls Selbstverwaltungsstrukturen bilden dabei wichtige Elemente.

Warum ist die Abgrenzung zwischen Bund und Ländern bei der Verwaltung so streng?

Die Verwaltung macht einen erheblichen Teil praktischer Staatsgewalt aus.

Würde der Bund trotz Art. 83 GG beliebig Bundesbehörden errichten und ihnen den Vollzug von Bundesrecht übertragen können, könnte er die Verwaltungszuständigkeit der Länder schrittweise leerlaufen lassen.

Die Art. 83 ff. GG schützen deshalb nicht nur organisatorische Details, sondern die bundesstaatliche Machtverteilung.

Hat die Verwaltungszuständigkeit auch Bedeutung für den Rechtsschutz?

Ja.

Die Zuständigkeit entscheidet unter anderem darüber:

welcher Verwaltungsträger einen Verwaltungsakt erlässt,
welche Behörde im gerichtlichen Verfahren beteiligt ist,
welche Aufsichtsstrukturen gelten und
welcher politischen Ebene die Entscheidung zuzurechnen ist.

Unklare Zuständigkeitsregelungen können deshalb auch rechtsstaatliche Probleme verursachen.

Welche Bedeutung hat Art. 86 GG für Bürger im Alltag?

Art. 86 GG erklärt, warum manche bundesrechtlichen Aufgaben unmittelbar durch Bundesstellen wahrgenommen werden, während andere Bundesgesetze von Landes- oder Kommunalbehörden vollzogen werden.

Ob beispielsweise eine Landesbehörde, ein Bundesamt oder eine bundesunmittelbare Anstalt zuständig ist, folgt nicht allein daraus, dass das zugrunde liegende Recht „Bundesrecht“ ist.

Es muss zusätzlich die verfassungsrechtliche und gesetzliche Verwaltungszuständigkeit geprüft werden.

Kann eine Bundesbehörde Landesrecht ausführen?

Grundsätzlich kann der Bund nicht ohne besondere Verfassungsgrundlage in die den Ländern vorbehaltene Verwaltung eingreifen.

Das Bundesverfassungsgericht hat gerade im Telekommunikationsurteil von 2003 davor gewarnt, eine Bundesbehörde in eine Position zu bringen, in der sie im Rahmen ihrer Entscheidung zugleich Landes- oder Kommunalrecht vollzieht, obwohl diese Verwaltungszuständigkeit dem Land vorbehalten ist.

Auch hier gilt: Zweckmäßigkeit allein verschiebt keine verfassungsrechtliche Kompetenz.

Kann Landesrecht eine Bundesbehörde mit zusätzlichen Aufgaben betrauen?

Auch umgekehrt kann eine Landesregelung nicht beliebig über Bundesbehörden verfügen.

Bund und Länder besitzen jeweils eigene Organisationshoheit innerhalb ihrer verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten.

Eine echte Aufgabenübertragung benötigt deshalb eine geeignete verfassungsrechtliche und gesetzliche Grundlage.

Ist Art. 86 GG seit 1949 geändert worden?

Nein.

Art. 86 GG gehört zur Ursprungsfassung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 und gilt bis heute in unverändertem Wortlaut.

Stark verändert hat sich dagegen das Umfeld der Vorschrift.

Insbesondere Art. 87 ff. GG wurden vielfach an neue Verwaltungsstrukturen angepasst, etwa infolge:

der Wiederbewaffnung,
der Bahn- und Postreformen,
der europäischen Integration und
der Neuordnung der Bundesfernstraßenverwaltung.

Dadurch hat sich der konkrete Umfang der Bundesverwaltung verändert, ohne dass Art. 86 GG selbst geändert werden musste.

Wie lautete Art. 86 GG bereits 1949?

Die Urschrift des Grundgesetzes enthielt bereits den heute geltenden Satz:

„Führt der Bund die Gesetze durch bundeseigene Verwaltung oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes aus, so erläßt die Bundesregierung, soweit nicht das Gesetz Besonderes vorschreibt, die allgemeinen Verwaltungsvorschriften. Sie regelt, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, die Einrichtung der Behörden.“

Die organisatorische Grundentscheidung ist damit seit Gründung der Bundesrepublik unverändert.

Wie prüft man eine Bundesverwaltungskompetenz?

Eine praktische Prüfung kann in mehreren Schritten erfolgen:

Welche konkrete Verwaltungsaufgabe wird wahrgenommen?
Würde nach Art. 83 GG grundsätzlich ein Land das Bundesgesetz ausführen?
Enthält Art. 87 ff. GG oder eine andere Verfassungsnorm eine besondere Bundesverwaltungskompetenz?
Welche Verwaltungsform schreibt oder erlaubt die betreffende Verfassungsnorm?
Handelt es sich um unmittelbare Bundesverwaltung oder um einen bundesunmittelbaren verselbständigten Verwaltungsträger?
Welche Organisationsvorgaben enthält das einschlägige Bundesgesetz?
Verbleibt Raum für die Organisationsgewalt der Bundesregierung nach Art. 86 Satz 2 GG?
Wer ist für allgemeine Verwaltungsvorschriften zuständig?

Art. 86 GG ist also regelmäßig nicht der Beginn, sondern ein wichtiger Teil einer mehrstufigen Kompetenzprüfung.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 86 GG?

Art. 86 GG enthält die allgemeine Organisationsregel für die Verwaltung des Bundes.

Die zentrale Aussage lautet:

Ist der Bund nach dem Grundgesetz zur eigenen Verwaltung befugt, besitzt die Bundesregierung grundsätzlich die Organisations- und Verwaltungsvorschriftenkompetenz, soweit ein Gesetz nichts anderes bestimmt.

Die Vorschrift schafft jedoch keine allgemeine Bundesverwaltungskompetenz. Ob der Bund eine Aufgabe selbst wahrnehmen darf, muss sich aus den Art. 87 ff. GG oder einer anderen besonderen Verfassungsnorm ergeben.

Art. 86 GG verbindet damit organisatorische Flexibilität der Bundesverwaltung mit einer klaren föderalen Grenze: Der Bund darf seine Behördenorganisation gestalten, aber nicht unter Berufung auf Organisationszweckmäßigkeit Verwaltungsaufgaben der Länder an sich ziehen.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 86 GG steht zwischen der Verwaltung durch die Länder und den besonderen Kompetenznormen für die Bundesverwaltung. Erst das Zusammenspiel mit Art. 83 und 87 ff. GG zeigt, ob und in welcher Organisationsform ein Gesetz durch den Bund ausgeführt werden darf.

Art. 30 GG – allgemeine Grundregel: Staatliche Aufgaben und Befugnisse sind grundsätzlich Sache der Länder, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.
Art. 83 GG – Grundsatz der Landesverwaltung: Bundesgesetze werden grundsätzlich von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt.
Art. 84 GG – regelt Behördenorganisation, Verwaltungsverfahren und Bundesaufsicht bei der landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen.
Art. 85 GG – Bundesauftragsverwaltung; Landesbehörden führen das Gesetz aus, unterliegen jedoch weitreichenden Weisungs- und Aufsichtsrechten des Bundes.
Art. 87 GG – wichtigste allgemeine Kompetenznorm für konkrete Formen bundeseigener Verwaltung, Bundesoberbehörden sowie bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten.
Art. 87b bis 87f GG – besondere Verwaltungsregelungen unter anderem für Bundeswehr, Kernenergie, Luftverkehr, Eisenbahnen sowie Post und Telekommunikation.
Art. 88 GG – besondere Verfassungsgrundlage der Deutschen Bundesbank und ihrer Stellung im Europäischen System der Zentralbanken.
Art. 89 und 90 GG – besondere Verwaltungszuständigkeiten für Bundeswasserstraßen und Bundesfernstraßen einschließlich der Bundesverwaltung der Autobahnen.

Rechtsprechung zu Art. 86 GG

Fachartikel und Materialien zu Art. 86 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 86 GG.

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