Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Artikel 90 GG – Bundesautobahnen und Bundesstraßen des Fernverkehrs

Wortlaut des Art. 90 GG

Artikel 90 GG kurz erklärt

Art. 90 GG regelt Eigentum und Verwaltung der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs. Der Bund bleibt Eigentümer dieser Bundesfernstraßen; dieses Eigentum darf nicht veräußert werden.

Für die Verwaltung unterscheidet das Grundgesetz seit der Reform von 2017 zwischen Autobahnen und sonstigen Bundesstraßen. Die Bundesautobahnen werden seit dem 1. Januar 2021 unmittelbar auf Bundesebene verwaltet. Der Bund bedient sich dabei insbesondere der vollständig bundeseigenen Autobahn GmbH des Bundes und des Fernstraßen-Bundesamtes.

Die sonstigen Bundesstraßen werden dagegen grundsätzlich weiterhin von den Ländern im Auftrag des Bundes verwaltet. Auf Antrag eines Landes können jedoch auch diese Straßen in Bundesverwaltung übernommen werden. Von der Übergangsmöglichkeit haben insbesondere Berlin, Bremen und Hamburg Gebrauch gemacht.

Erläuterungen zu Art. 90 GG

Was regelt Art. 90 GG?

Art. 90 GG enthält eine besondere verfassungsrechtliche Ordnung für die Bundesfernstraßen.

Die Vorschrift regelt insbesondere:

• das Eigentum des Bundes an Bundesautobahnen und Bundesstraßen,
• die Unveräußerlichkeit dieses Eigentums,
• die Bundesverwaltung der Autobahnen,
• die Möglichkeit einer privatrechtlich organisierten Infrastrukturgesellschaft,
• Schranken einer Privatisierung,
• die Bundesauftragsverwaltung für sonstige Bundesstraßen und
• die Möglichkeit einer Übernahme dieser Bundesstraßen in Bundesverwaltung.

Art. 90 GG gehört damit sowohl zum Bundesstaatsrecht als auch zum Verfassungsrecht der öffentlichen Infrastruktur.

Was sind Bundesfernstraßen?

Das Bundesfernstraßengesetz verwendet den Oberbegriff Bundesstraßen des Fernverkehrs beziehungsweise Bundesfernstraßen.

Nach § 1 Abs. 1 FStrG handelt es sich um öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind.

Sie gliedern sich insbesondere in:

• Bundesautobahnen und
• Bundesstraßen.

Nicht jede öffentliche Straße ist deshalb eine Bundesfernstraße. Landes-, Staats-, Kreis- und Gemeindestraßen gehören anderen Straßenklassen an.

Was ist der Unterschied zwischen einer Bundesautobahn und einer Bundesstraße?

Beide gehören zum Bundesfernstraßennetz, unterscheiden sich aber insbesondere in ihrer straßenrechtlichen Einordnung und ihrer Verwaltung.

Die verfassungsrechtlich wichtigste Unterscheidung seit 2021 lautet:

• Bundesautobahnen: Bundesverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG.
• Sonstige Bundesstraßen: grundsätzlich Verwaltung durch die Länder im Auftrag des Bundes nach Art. 90 Abs. 3 GG.

Diese unterschiedliche Verwaltungszuständigkeit ist das Ergebnis der 2017 beschlossenen Reform der Bundesfernstraßenverwaltung.

Was bedeutet Art. 90 Abs. 1 GG?

Art. 90 Abs. 1 GG sichert das Eigentum des Bundes an den Bundesautobahnen und den sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs.

Besonders wichtig ist der zweite Satz:

„Das Eigentum ist unveräußerlich.“

Damit enthält das Grundgesetz eine ausdrückliche Privatisierungsschranke. Der Bund darf das Bundesfernstraßennetz nicht als solches an private Investoren verkaufen.

Warum steht im Grundgesetz „Der Bund bleibt Eigentümer“?

Die Formulierung steht im Zusammenhang mit der Reform von 2017.

Schon vor der Reform waren die Bundesautobahnen und Bundesstraßen dem Bund vermögensrechtlich zugeordnet. Neu geordnet wurde vor allem die Verwaltung der Autobahnen.

Das Wort „bleibt“ sollte deutlich machen, dass die Übertragung der Autobahnverwaltung auf eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft gerade keinen Eigentumsübergang an Private bedeutet.

Bedeutet Bundeseigentum, dass Bundesbehörden jede Straße selbst verwalten müssen?

Nein.

Eigentum und Verwaltung sind voneinander zu unterscheiden.

Der Bund kann Eigentümer einer Bundesstraße sein, während deren Verwaltung nach Art. 90 Abs. 3 GG von einem Land im Auftrag des Bundes wahrgenommen wird.

Genau diese Konstruktion ist für die sonstigen Bundesstraßen weiterhin der Regelfall.

Was ist außerdem von der Straßenbaulast zu unterscheiden?

Auch die Straßenbaulast ist ein eigenständiger Begriff.

Nach § 3 FStrG umfasst sie grundsätzlich alle mit Bau und Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben.

Dazu gehören insbesondere:

• Bau,
• Unterhaltung,
• Erweiterung und
• sonstige Verbesserung der Straße.

Grundsätzlich ist nach § 5 FStrG der Bund Träger der Straßenbaulast für die Bundesfernstraßen. Das Gesetz enthält jedoch insbesondere für bestimmte Ortsdurchfahrten Sonderregelungen.

Was regelt Art. 90 Abs. 2 GG für die Autobahnen?

Art. 90 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt eindeutig:

„Die Verwaltung der Bundesautobahnen wird in Bundesverwaltung geführt.“

Damit liegt die Gesamtverantwortung für die Autobahnverwaltung heute beim Bund.

Zur Verwaltung gehören insbesondere:

• Planung,
• Bau,
• Betrieb,
• Erhaltung,
• Finanzierung und
• vermögensmäßige Verwaltung.

Diese Ordnung gilt praktisch seit dem 1. Januar 2021.

Wer verwaltete die Autobahnen vor 2021?

Vor der Reform wurden auch die Bundesautobahnen grundsätzlich von den Ländern im Auftrag des Bundes verwaltet.

Der Bund finanzierte die Bundesfernstraßen und konnte aufgrund der Regeln über die Bundesauftragsverwaltung weitreichend auf den Vollzug einwirken. Die eigentliche Straßenbauverwaltung befand sich jedoch bei den Ländern.

Diese über Jahrzehnte bestehende Aufgabenverteilung wurde mit der Grundgesetzänderung von 2017 grundlegend verändert.

Warum wurde die Autobahnverwaltung zentralisiert?

Die Reform war Teil der Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern.

Mit der Bundesverwaltung sollte insbesondere die zuvor zwischen Bund und 16 Landesverwaltungen aufgeteilte Verantwortung stärker gebündelt werden.

Planung, Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung des Autobahnnetzes sollten stärker aus einer Hand und mit bundesweit einheitlicheren Strukturen erfolgen.

Der Deutsche Bundestag beschloss die Reform 2017 zusammen mit umfangreichen weiteren Änderungen der Bund-Länder-Finanzordnung.

Seit wann gilt der neue Art. 90 GG?

Die maßgebliche Grundgesetzänderung erfolgte durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017.

Die eigentliche Umstellung der Autobahnverwaltung erfolgte aufgrund der Übergangsregel des Art. 143e GG zum 1. Januar 2021.

Bis zum 31. Dezember 2020 führten die Länder die Bundesautobahnen weiterhin im Auftrag des Bundes.

Was ist die Autobahn GmbH des Bundes?

Art. 90 Abs. 2 Satz 2 GG erlaubt dem Bund, sich zur Erledigung seiner Aufgaben einer Gesellschaft privaten Rechts zu bedienen.

Auf dieser Grundlage wurde die Autobahn GmbH des Bundes geschaffen.

Sie ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung und übernimmt seit dem 1. Januar 2021 wesentliche Aufgaben insbesondere bei:

• Planung,
• Bau,
• Betrieb,
• Erhaltung,
• Verkehrsmanagement,
• Finanzierung und
• vermögensmäßiger Verwaltung

der Bundesautobahnen.

Ist die Autobahn GmbH ein privates Autobahnunternehmen?

Nein.

Sie besitzt zwar die Rechtsform einer privatrechtlichen GmbH. Art. 90 Abs. 2 GG schreibt aber ausdrücklich vor, dass diese Gesellschaft im unveräußerlichen Eigentum des Bundes stehen muss.

Eine unmittelbare oder mittelbare Beteiligung Dritter an der Gesellschaft oder ihren Tochtergesellschaften ist verfassungsrechtlich ausgeschlossen.

Die privatrechtliche Rechtsform bedeutet daher keine Privatisierung des Unternehmens im Sinne eines Verkaufs an private Anteilseigner.

Warum erlaubt das Grundgesetz überhaupt eine privatrechtliche Gesellschaft?

Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte eine zentralisierte Bundesverwaltung ermöglichen, ohne sämtliche operativen Aufgaben zwingend durch klassische Bundesbehörden ausführen zu lassen.

Art. 90 Abs. 2 GG verbindet deshalb:

• Bundesverantwortung,
• vollständiges Bundeseigentum und
• eine privatrechtliche Organisationsform.

Die Gesellschaft bleibt dabei an die gesetzlichen Aufgabenbindungen und die staatlichen Kontrollstrukturen gebunden.

Kann die Autobahn GmbH hoheitliche Entscheidungen treffen?

Ja, soweit sie ausdrücklich mit entsprechenden Befugnissen beliehen worden ist.

§ 6 des Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetzes ermächtigt dazu, der Gesellschaft hoheitliche Befugnisse zu übertragen.

Die entsprechende Beleihung wurde durch die Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetz-Beleihungsverordnung vorgenommen.

Die Autobahn GmbH handelt in diesem Bereich nicht lediglich wie ein privates Bauunternehmen, sondern nimmt gesetzlich übertragene öffentliche Aufgaben wahr.

Wer kontrolliert die Autobahn GmbH?

Eine wichtige Rolle besitzt das Fernstraßen-Bundesamt (FBA).

Es ist eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr und nimmt unter anderem die Rechts- und Fachaufsicht über die Autobahn GmbH wahr, soweit diese mit hoheitlichen Aufgaben beliehen ist.

Daneben bestehen gesetzlich geregelte Steuerungs- und Kontrollbefugnisse des zuständigen Bundesministeriums sowie parlamentarische Kontrollmechanismen.

Welche Aufgaben hat das Fernstraßen-Bundesamt?

Das Fernstraßen-Bundesamt nahm zum 1. Januar 2021 seine gesetzlichen Aufgaben im neuen Verwaltungssystem auf.

Zu seinen wichtigen Aufgaben gehören insbesondere:

• Rechts- und Fachaufsicht über die beliehene Autobahn GmbH,
• Widmung, Umstufung und Einziehung von Bundesfernstraßen in Bundesverwaltung,
• Linienbestimmungen,
• bestimmte Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren sowie
• Unterstützung des Bundesverkehrsministeriums bei der Aufsicht über die Bundesstraßenverwaltung der Länder.

Das FBA und die Autobahn GmbH erfüllen damit unterschiedliche Funktionen innerhalb der Bundesverwaltung.

Plant und baut das Fernstraßen-Bundesamt selbst Autobahnen?

Grundsätzlich nein.

Die Autobahn GmbH ist insbesondere Vorhabenträgerin und nimmt die Aufgaben der Straßenbaulast wahr.

Das Fernstraßen-Bundesamt ist vor allem Aufsichts- und Genehmigungsbehörde.

Bei einem größeren Autobahnprojekt beantragt daher grundsätzlich die Autobahn GmbH das erforderliche Baurecht, während die zuständige Planfeststellungsbehörde über das Vorhaben entscheidet.

Wer führt Planfeststellungsverfahren für Autobahnen durch?

Grundsätzlich ist das Fernstraßen-Bundesamt nach dem Fernstraßen-Bundesamt-Errichtungsgesetz Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde für Bundesautobahnen.

Art. 143e Abs. 3 GG erlaubt jedoch eine besondere Ausnahme: Durch Bundesgesetz kann vorgesehen werden, dass ein Land auf Antrag Planfeststellung und Plangenehmigung weiterhin im Auftrag des Bundes übernimmt.

Von dieser Möglichkeit wird auch praktisch Gebrauch gemacht. Nach den aktuellen Angaben des Fernstraßen-Bundesamtes werden die Autobahn-Planrechtsverfahren derzeit grundsätzlich durch das FBA geführt, mit entsprechenden landesrechtlichen Zuständigkeiten insbesondere in Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg und Hessen.

Dürfen Private Anteile an der Autobahn GmbH erwerben?

Nein.

Art. 90 Abs. 2 Satz 4 GG verbietet ausdrücklich jede unmittelbare oder mittelbare Beteiligung Dritter:

• an der Autobahn GmbH selbst und
• an ihren Tochtergesellschaften.

Damit kann auch eine indirekte Teilprivatisierung über Tochterunternehmen nicht ohne Verfassungsänderung vorgenommen werden.

Dürfen Autobahnen über Öffentlich-Private Partnerschaften betrieben werden?

Art. 90 GG verbietet Öffentlich-Private Partnerschaften nicht vollständig.

Ausgeschlossen ist jedoch die Beteiligung Privater an Streckennetzen, die:

• das gesamte Bundesautobahnnetz,
• das gesamte Netz sonstiger Bundesfernstraßen eines Landes oder
• wesentliche Teile dieser Netze

umfassen.

Einzelne projektbezogene öffentlich-private Partnerschaften bleiben dagegen grundsätzlich möglich.

Wie weit dürfen solche einzelnen ÖPP-Projekte gehen?

Das Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetz konkretisiert die verfassungsrechtliche Privatisierungsschranke.

Nach § 5 Abs. 2 InfrGG darf die Einbeziehung Privater bei Planung, Bau, Betrieb und Erhaltung grundsätzlich nur einzelne Vorhaben mit einem Gesamtumfang von bis zu 100 Kilometern betreffen.

Mehrere Vorhaben dürfen nicht miteinander verbunden werden, um diese Begrenzung zu umgehen.

Warum enthält Art. 90 GG so detaillierte Privatisierungsschranken?

Die Frage einer möglichen Privatisierung der Autobahninfrastruktur war im Gesetzgebungsverfahren 2017 politisch besonders umstritten.

Der Verfassungsgeber entschied sich deshalb dafür, zentrale Sicherungen unmittelbar im Grundgesetz festzuschreiben.

Verfassungsrechtlich gesichert sind insbesondere:

• das unveräußerliche Eigentum des Bundes am Straßennetz,
• das unveräußerliche Eigentum des Bundes an der Infrastrukturgesellschaft,
• der Ausschluss privater Gesellschaftsanteile und
• die Begrenzung großflächiger Öffentlich-Privater Partnerschaften.

Was regelt Art. 90 Abs. 3 GG?

Für die sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs gilt weiterhin ein anderes Verwaltungsmodell.

Sie werden grundsätzlich von:

• den Ländern oder
• den nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften

im Auftrag des Bundes verwaltet.

Damit liegt Bundesauftragsverwaltung im Sinne des Art. 85 GG vor.

Was bedeutet Bundesauftragsverwaltung bei Bundesstraßen?

Die Verwaltung bleibt organisatorisch grundsätzlich Landesverwaltung.

Der Bund verfügt jedoch nach Art. 85 GG über weitreichende Einflussmöglichkeiten.

Insbesondere:

• unterstehen die Landesbehörden grundsätzlich den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden,
• erstreckt sich die Bundesaufsicht auf Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit und
• kann der Bund Berichte und Akten verlangen.

Die Bundesstraßenverwaltung nach Art. 90 Abs. 3 GG unterscheidet sich damit deutlich von einer normalen landeseigenen Verwaltung nach Art. 84 GG.

Wer bezahlt die Bundesstraßen in Auftragsverwaltung?

Finanzierungs- und Verwaltungsverantwortung sind zu unterscheiden.

Der Bund ist grundsätzlich Träger der Straßenbaulast der Bundesfernstraßen und trägt bei Bundesauftragsverwaltung nach Art. 104a Abs. 2 GG grundsätzlich die sogenannten Zweckausgaben.

Die allgemeinen Verwaltungskosten ihrer Behörden tragen die Länder nach den finanzverfassungsrechtlichen Regeln grundsätzlich selbst.

Welche konkrete Ausgabe welcher Kategorie zuzuordnen ist, kann im Einzelfall schwierig sein.

Was entschied das Bundesverwaltungsgericht 2022 zu den Kosten?

Das Bundesverwaltungsgericht entschied am 2. Juni 2022 – 9 A 13.21 –, dass die Kosten regelmäßiger Streckenkontrollen auf Bundesfernstraßen zu den vom Bund zu tragenden Zweckausgaben gehörten.

Die Streckenkontrolle diene unmittelbar der Straßenbaulast und Verkehrssicherheit und sei deshalb Sachaufgabe der Bundesauftragsverwaltung.

Die Entscheidung betrifft insbesondere die bis Ende 2020 bestehende Auftragsverwaltung der Autobahnen, verdeutlicht aber zugleich die finanzverfassungsrechtlichen Grundsätze der weiterhin bestehenden Auftragsverwaltung für Bundesstraßen.

Was regelt Art. 90 Abs. 4 GG?

Absatz 4 ermöglicht einen Wechsel von der Auftragsverwaltung zur Bundesverwaltung.

Auf Antrag eines Landes kann der Bund die sonstigen Bundesstraßen, die im Gebiet dieses Landes liegen, in Bundesverwaltung übernehmen.

Das Land kann dem Bund die Zuständigkeit also nicht einseitig übertragen. Art. 90 Abs. 4 GG sieht ein Verfahren voraus, das von einem Antrag des Landes ausgeht.

Kann ein Land nur einzelne Bundesstraßen an den Bund abgeben?

Die verfassungsrechtliche Konstruktion zielt grundsätzlich auf die Bundesstraßen im Gebiet des betreffenden Landes und nicht auf eine beliebige Auswahl einzelner Strecken.

Das vermeidet eine kleinteilige Zersplitterung zwischen Bundes- und Landesverwaltung innerhalb desselben Landes.

Für die Übergangsübernahme zum 1. Januar 2021 stellte Art. 143e Abs. 2 GG dies besonders deutlich sicher.

Welche Länder haben ihre Bundesstraßen an den Bund übertragen?

Im Zuge der Umstellung zum 1. Januar 2021 haben die Stadtstaaten:

• Berlin,
• Bremen und
• Hamburg

von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, ihre sonstigen Bundesfernstraßen in Bundesverwaltung überführen zu lassen.

In den übrigen 13 Ländern werden die sonstigen Bundesstraßen grundsätzlich weiterhin im Wege der Bundesauftragsverwaltung geführt.

Warum war Art. 143e GG notwendig?

Die Grundgesetzänderung von 2017 ordnete zwar bereits die künftige Bundesverwaltung der Autobahnen an. Eine derart umfassende Verwaltungsreform konnte aber nicht sofort praktisch umgesetzt werden.

Art. 143e Abs. 1 GG bestimmte deshalb, dass die Autobahnen längstens bis zum 31. Dezember 2020 noch durch die Länder im Auftrag des Bundes verwaltet wurden.

Zum 1. Januar 2021 erfolgte der Wechsel in die neue Verwaltungsstruktur.

Was regelte Art. 143e Abs. 2 GG für Bundesstraßen?

Die Übergangsregel gab den Ländern bis zum 31. Dezember 2018 die Möglichkeit, die Übernahme ihrer sonstigen Bundesstraßen durch den Bund zum 1. Januar 2021 zu beantragen.

Berlin, Bremen und Hamburg machten hiervon Gebrauch.

Art. 90 Abs. 4 GG enthält daneben die allgemeine verfassungsrechtliche Möglichkeit einer Übernahme auf Antrag eines Landes.

Was regelte Art. 143e Abs. 3 GG?

Art. 143e Abs. 3 GG betrifft die Planfeststellung und Plangenehmigung.

Bundesgesetzlich kann geregelt werden, dass ein Land auf eigenen Antrag solche Aufgaben für Bundesautobahnen und für vom Bund übernommene Bundesstraßen weiterhin im Auftrag des Bundes wahrnimmt.

Damit lässt das Grundgesetz innerhalb der ansonsten zentralisierten Bundesverwaltung einen begrenzten Rückgriff auf Landesbehörden zu.

Warum ist das keine Rückkehr zur alten Autobahn-Auftragsverwaltung?

Die Möglichkeit betrifft lediglich bestimmte Planrechtsverfahren.

Die Gesamtverantwortung für die Autobahnverwaltung liegt weiterhin beim Bund.

Das Land übernimmt also nicht wieder Planung, Bau, Betrieb und Finanzierung des gesamten Autobahnnetzes, sondern lediglich die gesetzlich bestimmten Genehmigungsaufgaben im Rahmen einer besonderen Auftragsverwaltung.

Welche Bedeutung hat das Bundesfernstraßengesetz?

Art. 90 GG legt die verfassungsrechtliche Grundstruktur fest. Das Bundesfernstraßengesetz (FStrG) regelt zahlreiche Einzelheiten des Straßenrechts.

Dazu gehören insbesondere:

• Definition und Einteilung der Bundesfernstraßen,
• Widmung und Einziehung,
• Straßenbaulast,
• Ortsdurchfahrten,
• Sondernutzungen,
• Anbauverbote,
• Planung und Planfeststellung sowie
• weitere Zuständigkeitsfragen.

Was bedeutet „Widmung“ einer Bundesfernstraße?

Durch die Widmung erhält eine Straße ihre öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung als Bundesautobahn oder Bundesstraße.

Bei Straßen in Bundesverwaltung ist hierfür in den gesetzlich bestimmten Fällen das Fernstraßen-Bundesamt zuständig.

Eine Widmung ist damit von der tatsächlichen Errichtung einer Straße zu unterscheiden: Erst ihre straßenrechtliche Einordnung bestimmt unter anderem, welchem öffentlichen Verkehrszweck sie gewidmet ist.

Kann eine Bundesstraße ihren Status verlieren?

Ja.

Erfüllt eine Straße die gesetzlichen Voraussetzungen einer Bundesfernstraße nicht mehr, kann eine Umstufung erforderlich werden.

Sie kann dann beispielsweise zu einer Landesstraße abgestuft werden.

Gerade die Frage, wie weit der Bund im früheren System der Auftragsverwaltung eine solche Abstufung anweisen durfte, war Gegenstand einer wichtigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2000.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht zur B 75?

Im Urteil vom 3. Juli 2000 – 2 BvG 1/96, BVerfGE 102, 167 – stritten Bund und Schleswig-Holstein über eine Weisung zur Abstufung eines Abschnitts der Bundesstraße B 75.

Das Bundesverfassungsgericht stellte einen grundlegenden Zusammenhang her:

Die Verwaltungszuständigkeit für Bundesfernstraßen reicht jedenfalls nicht weiter als die entsprechende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Bau und Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr.

Damit wird auch das Weisungsrecht des Bundes in der Auftragsverwaltung begrenzt.

Warum ist die Entscheidung trotz der Reform von 2017 noch relevant?

Das Urteil bezieht sich auf die frühere Fassung des Art. 90 GG, als auch die Autobahnen in Landesauftragsverwaltung geführt wurden.

Sein Grundgedanke bleibt jedoch bedeutsam:

Eine Verwaltungskompetenz des Bundes darf nicht ohne Weiteres über den Sachbereich hinaus ausgedehnt werden, den das Grundgesetz dem Bund zuweist.

Für die nach Art. 90 Abs. 3 GG weiterhin bestehende Auftragsverwaltung der Bundesstraßen besitzt diese Kompetenzabgrenzung weiterhin Bedeutung.

Welche Gesetzgebungskompetenz korrespondiert mit Art. 90 GG?

Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG weist dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung unter anderem zu für:

• den Straßenverkehr,
• das Kraftfahrwesen,
• den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr sowie
• die Erhebung und Verteilung bestimmter Straßenbenutzungsgebühren oder Entgelte.

Gesetzgebung und Verwaltung beruhen damit auf unterschiedlichen, aber miteinander verbundenen Kompetenznormen.

Ist Art. 90 GG eine Gesetzgebungskompetenz?

Nein.

Art. 90 GG regelt vor allem Eigentum und Verwaltung.

Die Kompetenz zum Erlass straßenrechtlicher Gesetze ergibt sich insbesondere aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG.

Diese Unterscheidung ist wichtig: Eine Verwaltungszuständigkeit erlaubt nicht automatisch jede denkbare gesetzliche Regelung und eine Gesetzgebungskompetenz begründet nicht automatisch Bundesverwaltung.

Kann der Bund Bundesstraßen zu Autobahnen erklären, um die Verwaltung an sich zu ziehen?

Die straßenrechtliche Einstufung richtet sich nach den gesetzlichen Voraussetzungen und darf nicht lediglich als Mittel zur Umgehung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung verwendet werden.

Ob eine Straße Bundesautobahn oder sonstige Bundesstraße ist, richtet sich insbesondere nach ihrer gesetzlichen Widmung und den Vorgaben des Bundesfernstraßengesetzes.

Die föderale Verwaltungszuständigkeit kann daher nicht allein durch eine sachlich nicht gerechtfertigte Bezeichnung einer Straße verschoben werden.

Wer entscheidet über Neubau und Ausbau von Bundesfernstraßen?

Der langfristige Aus- und Neubau orientiert sich insbesondere am Bedarfsplan des Bundes nach dem Fernstraßenausbaugesetz.

Damit sind mehrere Ebenen zu unterscheiden:

• Der Bundesgesetzgeber entscheidet über die gesetzliche Bedarfsplanung.
• Die zuständigen Verwaltungsträger konkretisieren die Projekte.
• In Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren wird das konkrete Baurecht geschaffen.
• Erst anschließend kann das Vorhaben nach Maßgabe der gesetzlichen und haushaltsrechtlichen Voraussetzungen umgesetzt werden.

Ist der Bau einer Autobahn allein wegen Art. 90 GG erlaubt?

Nein.

Art. 90 GG schafft keine unmittelbare Baugenehmigung.

Ein konkretes Straßenprojekt muss die gesetzlichen Planungs- und Zulassungsverfahren durchlaufen. Dabei sind unter anderem Belange des:

• Umweltschutzes,
• Naturschutzes,
• Lärmschutzes,
• Eigentums,
• Städtebaus und
• sonstiger öffentlicher und privater Interessen

zu berücksichtigen.

Welche Bedeutung hat Art. 90 GG für Enteignungen?

Art. 90 GG selbst ist keine Enteignungsermächtigung.

Wird für den Bau einer Bundesfernstraße privates Grundeigentum benötigt, gelten die besonderen gesetzlichen Vorschriften sowie die Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG.

Art. 90 GG beantwortet dagegen vor allem die Frage, welcher staatlichen Ebene die betreffende Straßeninfrastruktur und ihre Verwaltung zugeordnet sind.

Kann ein Bundesland eine Autobahn selbst übernehmen?

Eine allgemeine Möglichkeit, Bundesautobahnen wieder vollständig in die eigene Landesverwaltung zu übernehmen, sieht der heutige Art. 90 GG nicht vor.

Die Verfassung entscheidet sich in Absatz 2 ausdrücklich für Bundesverwaltung.

Eine begrenzte Übertragung bestimmter Planfeststellungs- und Plangenehmigungsaufgaben auf Länder ist nach Art. 143e Abs. 3 GG möglich, ändert aber nichts an der grundsätzlichen Bundeszuständigkeit.

Kann der Bund dagegen Bundesstraßen eines Landes übernehmen?

Ja.

Genau dies ermöglicht Art. 90 Abs. 4 GG.

Anders als bei den Autobahnen besteht für sonstige Bundesstraßen daher ein verfassungsrechtlich vorgesehenes Wahlmodell:

• Regelfall ist die Bundesauftragsverwaltung des Landes.
• Auf Antrag des Landes kann Bundesverwaltung eintreten.

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 90 GG?

Art. 90 GG verbindet drei zentrale Anliegen.

Erstens: Bundesweit besonders wichtige Straßeninfrastruktur bleibt dauerhaft dem Bund zugeordnet.

Zweitens: Bei den Autobahnen werden Finanzierung und Verwaltung seit 2021 stärker auf Bundesebene gebündelt.

Drittens: Das Grundgesetz schützt das Straßennetz und die Infrastrukturgesellschaft durch ausdrückliche Privatisierungsschranken.

Bei den übrigen Bundesstraßen bleibt gleichzeitig ein erheblicher Anteil föderaler Verwaltungsverantwortung bestehen.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 90 GG?

Art. 90 GG trifft seit der Reform von 2017 eine klare Zweiteilung:

Autobahnen werden vom Bund verwaltet; sonstige Bundesstraßen grundsätzlich von den Ländern im Auftrag des Bundes.

Das Eigentum am Bundesfernstraßennetz bleibt beim Bund und ist unveräußerlich. Auch die Autobahn GmbH muss vollständig und unveräußerlich im Eigentum des Bundes bleiben.

Damit erlaubt das Grundgesetz zwar privatrechtliche Organisationsformen und begrenzte projektbezogene Kooperationen mit Privaten, verhindert aber eine Veräußerung oder umfassende Privatisierung des Bundesfernstraßennetzes.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 90 GG ist Teil der verfassungsrechtlichen Verwaltungsordnung. Besonders wichtig sind die allgemeinen Regeln über Bundesauftragsverwaltung und Bundesverwaltung sowie die Übergangsvorschrift zur Autobahnreform.

• Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG – konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes insbesondere für Straßenverkehr sowie Bau und Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr.
• Art. 83 GG – Grundregel, dass Bundesgesetze grundsätzlich von den Ländern ausgeführt werden; Art. 90 GG enthält hierzu besondere Regelungen.
• Art. 85 GG – allgemeine Regeln der Bundesauftragsverwaltung; maßgeblich für die Verwaltung sonstiger Bundesstraßen durch die Länder nach Art. 90 Abs. 3 GG.
• Art. 86 GG – allgemeine Organisationsregel für die bundeseigene Verwaltung; bedeutsam für die seit 2021 bestehende Bundesverwaltung der Autobahnen.
• Art. 89 GG – besondere Eigentums- und Verwaltungsordnung für Bundeswasserstraßen und damit parallele Verfassungsregel für einen anderen wichtigen Verkehrsträger.
• Art. 104a GG – regelt insbesondere die Ausgabenverantwortung bei Bundesauftragsverwaltung; für die Finanzierung der von Ländern verwalteten Bundesstraßen von Bedeutung.
• Art. 143e GG – Übergangsregeln für den Wechsel der Autobahnverwaltung zum Bund ab 1. Januar 2021, die Übernahme von Bundesstraßen und die Planfeststellung durch Länder.

Rechtsprechung zu Art. 90 GG

• BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2000 – 2 BvG 1/96, BVerfGE 102, 167 – Bundesstraße B 75: Die Verwaltungszuständigkeit für Bundesfernstraßen reicht jedenfalls nicht weiter als die korrespondierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes; entsprechend ist auch das Weisungsrecht des Bundes in der Auftragsverwaltung begrenzt. Die Entscheidung betrifft Art. 90 GG a.F., bleibt für das Verständnis der Kompetenzgrenzen aber bedeutsam.
• BVerwG, Urteil vom 2. Juni 2022 – 9 A 13.21 – Streckenkontrollen an Bundesfernstraßen: Kosten für Streckenkontrollen in der Bundesauftragsverwaltung sind als der Sachaufgabe unmittelbar zurechenbare Zweckausgaben grundsätzlich vom Bund zu tragen.

Fachartikel und Materialien zu Art. 90 GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Art. 90 GG und des Art. 143e GG.
• Deutscher Bundestag – Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung: Erläuterungen zur seit 2021 bundeseigenen Autobahnverwaltung und zur Auftragsverwaltung der Bundesstraßen.
• Deutscher Bundestag – Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen 2017: Hintergründe der Neufassung des Art. 90 GG und der Übertragung der Autobahnverwaltung auf den Bund.
• Bundesfernstraßengesetz – einfachgesetzliche Regelungen zu Bundesautobahnen und Bundesstraßen, Straßenbaulast, Widmung, Planung und Verwaltung.
• Infrastrukturgesellschaftserrichtungsgesetz – Organisation, Aufgaben und Privatisierungsschranken der Autobahn GmbH des Bundes.
• InfrGG-Beleihungsverordnung – Übertragung hoheitlicher Befugnisse auf die Autobahn GmbH des Bundes.
• Fernstraßen-Bundesamt-Errichtungsgesetz – Aufgaben des Fernstraßen-Bundesamtes, insbesondere Aufsicht, Widmung sowie Planfeststellung und Plangenehmigung.
• Fernstraßen-Bundesamt – aktuelle Aufgaben und Organisation der Bundesoberbehörde im System der Bundesfernstraßenverwaltung.
• Autobahn GmbH des Bundes – Aufgaben der seit 1. Januar 2021 zentralisierten Autobahnverwaltung.

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 90 GG.