Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Artikel 87c GG – Bundesauftragsverwaltung im Atom- und Strahlenschutzrecht

Wortlaut des Art. 87c GG

Artikel 87c GG kurz erklärt

Art. 87c GG erlaubt dem Bundesgesetzgeber, Gesetze über Kernenergie und den Schutz vor ionisierender Strahlung von den Ländern im Auftrag des Bundes ausführen zu lassen. Die Vorschrift bildet damit eine Ausnahme vom Grundsatz des Art. 83 GG, wonach die Länder Bundesgesetze normalerweise als eigene Angelegenheit vollziehen.

Entscheidet sich der Bundesgesetzgeber für diese Bundesauftragsverwaltung, gelten die weitreichenden Befugnisse des Art. 85 GG. Der Bund kann insbesondere verbindliche Weisungen erteilen und sowohl die Rechtmäßigkeit als auch die Zweckmäßigkeit des Vollzugs überwachen. Gegenüber Bürgern und Anlagenbetreibern handeln grundsätzlich dennoch die Landesbehörden.

Art. 87c GG schreibt die Auftragsverwaltung nicht zwingend für das gesamte Atom- und Strahlenschutzrecht vor. Der Bundesgesetzgeber besitzt insoweit eine Organisationsentscheidung. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass Art. 87c GG auch eine Bundesverwaltung durch Bundesoberbehörden auf Grundlage des Art. 87 Abs. 3 GG nicht generell ausschließt. Das heutige Atom- und Strahlenschutzrecht enthält deshalb ein Nebeneinander von Landesverwaltung, Bundesauftragsverwaltung und besonderen Zuständigkeiten von Bundesbehörden.

Erläuterungen zu Art. 87c GG

Was regelt Art. 87c GG?

Art. 87c GG ist eine besondere Verwaltungskompetenz für das Atom- und Strahlenschutzrecht.

Die Norm knüpft unmittelbar an Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG an. Danach besitzt der Bund die ausschließliche Gesetzgebung insbesondere über:

• die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken,
• die Errichtung und den Betrieb entsprechender Anlagen,
• den Schutz vor Gefahren durch Kernenergie und ionisierende Strahlen sowie
• die Beseitigung radioaktiver Stoffe.

Art. 87c GG beantwortet die davon zu unterscheidende Frage, wer solche Bundesgesetze verwalten darf.

Warum braucht es neben Art. 73 GG überhaupt Art. 87c GG?

Weil Gesetzgebungskompetenz und Verwaltungskompetenz im Grundgesetz getrennt werden.

Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG gibt dem Bund das ausschließliche Recht, auf dem dort genannten Gebiet Gesetze zu erlassen.

Daraus folgt aber nicht automatisch, dass Bundesbehörden diese Gesetze auch selbst vollziehen dürfen.

Nach Art. 83 GG gilt vielmehr grundsätzlich:

Bundesgesetze werden von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.

Art. 87c GG ist eine solche ausdrückliche Öffnung für eine andere Verwaltungsform.

Was bedeutet „können“ in Art. 87c GG?

Die Formulierung ist entscheidend.

Art. 87c GG ordnet nicht unmittelbar an, dass sämtliche atomrechtlichen Gesetze durch die Länder im Auftrag des Bundes auszuführen sind.

Vielmehr erhält der Bundesgesetzgeber die Möglichkeit, dies durch Gesetz zu bestimmen.

Man spricht deshalb von einer fakultativen Bundesauftragsverwaltung.

Der Bundesgesetzgeber kann im Rahmen der übrigen Verfassungsregeln unterschiedliche Verwaltungsformen vorsehen.

Was bedeutet „mit Zustimmung des Bundesrates“?

Will ein Bundesgesetz aufgrund des Art. 87c GG die Ausführung durch die Länder im Auftrag des Bundes anordnen, benötigt diese gesetzgeberische Entscheidung die Zustimmung des Bundesrates.

Der Grund liegt auf der Hand: Die Länder müssen ihre eigenen Behörden und ihr Personal für die Durchführung des Bundesrechts einsetzen und werden zugleich einem erheblichen Weisungs- und Aufsichtseinfluss des Bundes unterstellt.

Diese besondere Veränderung ihrer Verwaltungsstellung darf der Bund nicht einseitig vornehmen.

Ist jedes Gesetz über Kernenergie automatisch ein Zustimmungsgesetz?

Nein.

Allein die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG führt noch nicht automatisch dazu, dass jedes atomrechtliche Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

Art. 87c GG verlangt die Zustimmung insbesondere für die Entscheidung, dass die betreffenden Bundesgesetze von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt werden.

Ob eine bestimmte Gesetzesänderung zustimmungsbedürftig ist, muss anhand ihres konkreten Regelungsgehalts und sämtlicher einschlägiger Zustimmungstatbestände geprüft werden.

Was ist Bundesauftragsverwaltung?

Bei der Bundesauftragsverwaltung führen Behörden der Länder ein Bundesgesetz aus, stehen dabei aber unter einem besonders starken Einfluss des Bundes.

Die grundlegenden Regeln stehen in Art. 85 GG.

Danach gilt insbesondere:

• Die Behörden bleiben grundsätzlich Landesbehörden.
• Die Einrichtung der Behörden ist grundsätzlich Sache der Länder.
• Die zuständigen obersten Bundesbehörden dürfen Weisungen erteilen.
• Die Bundesaufsicht umfasst Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit.
• Die Bundesregierung kann Berichte und Akten verlangen.
• Beauftragte des Bundes können zu den beteiligten Behörden entsandt werden.

Art. 87c GG eröffnet dieses Verwaltungsmodell für das Atom- und Strahlenschutzrecht.

Ist Bundesauftragsverwaltung Bundesverwaltung?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht betont ausdrücklich, dass die Bundesauftragsverwaltung trotz ihrer Bezeichnung eine Form der Landesverwaltung bleibt.

Die Behörde, die gegenüber einem Bürger oder Anlagenbetreiber handelt, ist grundsätzlich eine Landesbehörde.

Der Bund besitzt allerdings besonders weitreichende Einwirkungsmöglichkeiten im verwaltungsinternen Verhältnis.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 84 und Art. 85 GG?

Führen Länder Bundesgesetze nach Art. 83 und 84 GG als eigene Angelegenheit aus, liegt die Verwaltungsverantwortung weitgehend bei ihnen.

Der Bund besitzt dort grundsätzlich nur Rechtsaufsicht.

Bei der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG ist seine Stellung erheblich stärker:

• Der Bund kann konkrete Weisungen erteilen.
• Er kann auch Zweckmäßigkeitsfragen kontrollieren.
• Er kann die Sachentscheidung in einem konkreten Verwaltungsverfahren an sich ziehen.

Gerade diese stärkere Bundessteuerung ist im sicherheitsrelevanten Atomrecht historisch von besonderer Bedeutung.

Welche Rolle spielt das Atomgesetz?

Das Atomgesetz macht bis heute von Art. 87c GG Gebrauch.

§ 24 Abs. 1 Atomgesetz bestimmt grundsätzlich, dass die dort verbleibenden Verwaltungsaufgaben nach dem Atomgesetz und den hierzu ergehenden Rechtsverordnungen durch die Länder im Auftrag des Bundes ausgeführt werden.

§ 24 AtG ist damit eine zentrale einfachgesetzliche Umsetzung des Art. 87c GG.

Welche Landesbehörden vollziehen das Atomgesetz?

Die konkrete Zuständigkeit hängt von der jeweiligen Aufgabe und vom Landesrecht ab.

§ 24 Abs. 2 AtG weist bestimmte besonders wichtige atomrechtliche Genehmigungs- und Aufsichtsaufgaben den von den Landesregierungen bestimmten obersten Landesbehörden zu.

Dazu gehören insbesondere bestimmte Genehmigungen für kerntechnische Anlagen und die Aufsicht über entsprechende Anlagen.

In den Ländern sind hierfür regelmäßig die fachlich zuständigen Ministerien beziehungsweise Senatsverwaltungen verantwortlich.

Kann der Bund diesen Landesbehörden Weisungen erteilen?

Ja.

Gerade hierin liegt die zentrale praktische Bedeutung des Art. 87c GG in Verbindung mit Art. 85 Abs. 3 GG.

Die zuständige oberste Bundesbehörde kann einer Landesbehörde verbindlich vorgeben, wie eine bestimmte atomrechtliche Frage zu entscheiden ist.

Die Weisung ist grundsätzlich an die oberste Landesbehörde zu richten. Diese hat ihren Vollzug sicherzustellen.

Kann der Bund auch eine rechtmäßige Landesentscheidung korrigieren?

Grundsätzlich ja.

Das Weisungsrecht ist nicht bloß ein Instrument zur Beseitigung rechtswidriger Entscheidungen.

Die Bundesaufsicht nach Art. 85 Abs. 4 GG erstreckt sich ausdrücklich auch auf die Zweckmäßigkeit.

Bestehen mehrere rechtlich mögliche Entscheidungen, kann der Bund deshalb innerhalb seiner Kompetenz eine andere fachliche Bewertung vorgeben.

Was ist die Sachkompetenz?

Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet bei der Bundesauftragsverwaltung zwischen Sachkompetenz und Wahrnehmungskompetenz.

Die Sachkompetenz betrifft die Entscheidung darüber, welchen Inhalt eine konkrete Verwaltungsentscheidung haben soll.

Zunächst liegt auch diese Befugnis grundsätzlich beim Land.

Der Bund besitzt jedoch eine sogenannte Reservezuständigkeit und kann die Sachentscheidung durch Ausübung seines Weisungsrechts an sich ziehen.

Was ist die Wahrnehmungskompetenz?

Die Wahrnehmungskompetenz betrifft das rechtliche Handeln nach außen gegenüber Bürgern, Unternehmen und anderen Dritten.

Diese Befugnis verbleibt grundsätzlich beim Land.

Das bedeutet beispielsweise:

Ein Bundesministerium kann einer Landesbehörde verbindlich vorgeben, wie sie in einem bestimmten atomrechtlichen Verfahren entscheiden soll. Den eigentlichen Verwaltungsakt erlässt aber grundsätzlich weiterhin die Landesbehörde.

Kann das Bundesministerium selbst eine Genehmigung erteilen?

Im Rahmen der bloßen Bundesauftragsverwaltung grundsätzlich nicht.

Art. 85 GG begründet kein allgemeines Selbsteintrittsrecht des Bundes.

Der Bund darf also nicht allein wegen seiner Weisungsbefugnis die zuständige Landesbehörde beiseiteschieben und selbst gegenüber dem Anlagenbetreiber eine Genehmigung oder Untersagung erlassen.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies besonders deutlich in seiner Entscheidung zum Kernkraftwerk Biblis von 2002 herausgearbeitet.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht im Fall Biblis?

Das Urteil vom 19. Februar 2002 – 2 BvG 2/00 – betraf Kontakte des Bundesumweltministeriums mit einem Kernkraftwerksbetreiber im Zusammenhang mit der Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis A.

Das Gericht stellte klar:

• Der Bund darf sein Weisungsrecht umfassend vorbereiten.
• Er darf Informationen selbst beschaffen.
• Auch unmittelbare Kontakte mit einem Anlagenbetreiber sind nicht generell verboten.
• Der Bund muss jedoch seine Sachentscheidungsbefugnis erkennbar auf sich überleiten.
• Er darf nicht selbst rechtsverbindlich anstelle der Landesbehörde entscheiden.
• Eine verfassungsrechtlich nicht vorgesehene Doppelzuständigkeit von Bund und Land ist unzulässig.

Die Entscheidung gehört zu den wichtigsten Konkretisierungen des Art. 87c in Verbindung mit Art. 85 GG.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht in „Kalkar II“?

Im Urteil vom 22. Mai 1990 – 2 BvG 1/88, BVerfGE 81, 310 – stritten Bund und Nordrhein-Westfalen über Weisungen im Genehmigungsverfahren für den Schnellen Brüter in Kalkar.

Das Bundesverfassungsgericht entwickelte dabei die grundlegende Unterscheidung zwischen Sach- und Wahrnehmungskompetenz.

Die Kernaussage lautet:

Die Wahrnehmungskompetenz verbleibt beim Land; die Sachkompetenz kann der Bund durch Weisung an sich ziehen.

Damit wurde die bis heute maßgebliche Struktur der atomrechtlichen Bundesauftragsverwaltung geprägt.

Muss der Bund vor einer Weisung das Land anhören?

Grundsätzlich hat der Bund die verfassungsrechtliche Stellung des Landes zu berücksichtigen.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Zusammenhang mit Art. 85 GG Anforderungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens entwickelt.

Das betroffene Land soll grundsätzlich Gelegenheit erhalten, seine Auffassung darzulegen, bevor der Bund eine verbindliche Weisung erlässt, soweit nicht eine besondere Dringlichkeit entgegensteht.

Die Anhörung gibt dem Land allerdings kein Vetorecht.

Was bedeutet Weisungsklarheit?

Eine Bundesweisung muss für das betroffene Land hinreichend klar erkennen lassen:

• dass eine verbindliche Weisung vorliegt,
• welche Entscheidung der Bund verlangt und
• auf welchen konkreten Verwaltungsvorgang sie sich bezieht.

Das ist besonders wichtig, weil mit der Weisung die sachliche Verantwortlichkeit vom Land auf den Bund übergeht.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht im Fall Schacht Konrad?

Im Urteil vom 10. April 1991 – 2 BvG 1/91, BVerfGE 84, 25 – ging es um das atomrechtliche Planfeststellungsverfahren für das Endlager Schacht Konrad.

Niedersachsen weigerte sich, einer Weisung des Bundesumweltministers zu folgen.

Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass das Land dadurch Art. 85 Abs. 3 GG verletzte.

Ein Land kann eine wirksame Bundesweisung im Rahmen der Auftragsverwaltung nicht allein deshalb unbeachtet lassen, weil es die Rechtsauffassung oder fachliche Beurteilung des Bundes nicht teilt.

Ist das Land einer Bundesweisung völlig schutzlos ausgeliefert?

Nein.

Ein Land kann im Bund-Länder-Streit vor dem Bundesverfassungsgericht geltend machen, dass der Bund seine verfassungsrechtlichen Befugnisse überschritten hat.

Prüfbar sind beispielsweise Fragen wie:

• Liegt überhaupt Bundesauftragsverwaltung vor?
• Ist der Bund sachlich zuständig?
• Überschreitet die Weisung den durch das Gesetz eröffneten Aufgabenbereich?
• Wurde die Wahrnehmungskompetenz des Landes verletzt?
• Wurden verfassungsrechtliche Verfahrensanforderungen eingehalten?

Ist Art. 87c GG eine abschließende Spezialregelung?

Nein.

Diese lange umstrittene Frage hat das Bundesverfassungsgericht 2008 ausdrücklich beantwortet.

Art. 87c GG schließt nicht aus, dass der Bund auf Grundlage des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG für bestimmte Aufgaben des Atomrechts eine selbständige Bundesoberbehörde errichtet oder einer bestehenden Bundesoberbehörde atomrechtliche Aufgaben überträgt.

Art. 87c GG und Art. 87 Abs. 3 GG können damit nebeneinander Anwendung finden.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2008 zu Art. 87c GG?

Im Beschluss vom 12. November 2008 – 1 BvR 2456/06 – ging es unter anderem um die Zuständigkeit einer Bundesbehörde für die Genehmigung eines Standortzwischenlagers.

Die Beschwerdeführerin argumentierte, Art. 87c GG gestatte im Atomrecht lediglich Auftragsverwaltung durch die Länder und sperre deshalb eine Bundesverwaltung nach Art. 87 Abs. 3 GG.

Das Bundesverfassungsgericht wies diese Auffassung zurück.

Art. 87c GG regelt danach die Möglichkeit, Länder im Auftrag des Bundes tätig werden zu lassen. Daraus folgt aber keine ausschließliche Festlegung des gesamten atomrechtlichen Vollzugs auf Landesbehörden.

Bundesoberbehörden können auf Grundlage des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ebenfalls zuständig sein, wenn dessen Voraussetzungen erfüllt sind.

Gibt es deshalb heute sowohl Landes- als auch Bundesbehörden im Atomrecht?

Ja.

Das heutige Atomrecht ist organisatorisch differenziert.

§ 24 AtG weist den Ländern weiterhin zahlreiche Aufgaben im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung zu.

Daneben bestehen besondere Bundeszuständigkeiten.

So weist beispielsweise § 23d AtG dem Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung verschiedene Aufgaben zu, insbesondere in Bereichen der nuklearen Entsorgung, der Beförderung und Aufbewahrung von Kernbrennstoffen.

Die heutige Verwaltungsstruktur kann daher nicht auf die einfache Formel „Atomrecht wird ausschließlich von den Ländern verwaltet“ reduziert werden.

Welche Bedeutung hat Art. 87c GG für das Strahlenschutzgesetz?

Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG umfasst nicht nur klassische Kernkraftwerke, sondern auch den Schutz gegen Gefahren durch ionisierende Strahlen.

Auch das Strahlenschutzgesetz enthält deshalb eine differenzierte Verwaltungsordnung.

§ 184 Strahlenschutzgesetz unterscheidet zwischen:

• Aufgaben, welche die Länder als eigene Angelegenheit ausführen,
• Aufgaben, die die Länder im Auftrag des Bundes wahrnehmen, und
• besonderen Aufgaben von Bundesbehörden.

Art. 87c GG ist daher auch nach dem Ende des kommerziellen Leistungsbetriebs der letzten deutschen Kernkraftwerke weiterhin praktisch bedeutsam.

Ist Art. 87c GG seit dem Atomausstieg bedeutungslos?

Nein.

Der Anwendungsbereich des Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG und damit des Art. 87c GG ist erheblich weiter als die Stromerzeugung in Kernkraftwerken.

Zu den weiterhin relevanten Bereichen gehören insbesondere:

• Stilllegung und Rückbau kerntechnischer Anlagen,
• Zwischenlagerung radioaktiver Stoffe,
• Entsorgung radioaktiver Abfälle,
• Endlagerung,
• Beförderung und Aufbewahrung von Kernbrennstoffen,
• Strahlenschutz in Medizin, Forschung und Technik sowie
• Schutz vor ionisierender Strahlung.

Auch nach Beendigung der kommerziellen Kernenergienutzung bleibt daher ein umfangreicher Verwaltungs- und Aufsichtsbedarf bestehen.

Gilt Art. 87c GG auch für die Endlagerung radioaktiver Abfälle?

Ja.

Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG umfasst ausdrücklich die Beseitigung radioaktiver Stoffe.

Damit fällt auch die Endlagerung in den atomrechtlichen Kompetenzbereich des Bundes.

Die konkrete Verwaltungsorganisation ist allerdings besonders geregelt und umfasst heute erhebliche unmittelbare Bundeszuständigkeiten.

Die Entscheidung „Schacht Konrad“ zeigt zugleich die historische Bedeutung der Bundesauftragsverwaltung für atomrechtliche Endlagerverfahren.

Kann der Bund die gesamte Atomaufsicht einfach durch Bundesgesetz übernehmen?

Art. 87c GG allein erlaubt das nicht.

Die Möglichkeit eigener Bundesverwaltung richtet sich insbesondere nach Art. 87 Abs. 3 GG und den hierfür geltenden Voraussetzungen.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2008 zwar klargestellt, dass Art. 87c GG Bundesoberbehörden nicht ausschließt. Daraus folgt aber keine grenzenlose Kompetenz zur Errichtung eines beliebigen flächendeckenden Bundesverwaltungsunterbaus.

Für eine Bundesoberbehörde und erst recht für Mittel- und Unterbehörden gelten die besonderen Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 GG.

Kann der Bund durch informelles Handeln die Landesverwaltung umgehen?

Nein.

Auch unverbindlich erscheinende Gespräche oder Absprachen mit Anlagenbetreibern müssen die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung respektieren.

Der Bund darf sich nicht faktisch an die Stelle der zuständigen Landesbehörde setzen.

Nach der Biblis-Entscheidung können unmittelbare Kontakte zwar zulässig sein. Sie dürfen aber nicht dazu führen, dass der Bund gegenüber einem Dritten selbst eine rechtsverbindliche oder einer solchen Entscheidung gleichkommende Erklärung abgibt und damit die Wahrnehmungskompetenz des Landes an sich zieht.

Wer trägt bei der Bundesauftragsverwaltung die Kosten?

Art. 104a Abs. 2 GG bestimmt:

Handeln die Länder im Auftrag des Bundes, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben.

Die Finanzierungsordnung muss allerdings gemeinsam mit Art. 104a Abs. 5 GG und den jeweiligen Fachgesetzen gelesen werden.

Insbesondere sind Zweckausgaben und die bei den jeweiligen Behörden entstehenden allgemeinen Verwaltungsausgaben zu unterscheiden.

Warum hat der Bundesrat bei Art. 87c GG eine starke Stellung?

Die Länder übernehmen im Rahmen der Auftragsverwaltung den tatsächlichen Vollzug des Bundesrechts und stellen dafür ihre Behördenorganisation zur Verfügung.

Gleichzeitig unterliegen sie dem Weisungs- und Aufsichtssystem des Art. 85 GG.

Art. 87c GG verlangt deshalb, dass die Länder über den Bundesrat der gesetzlichen Einführung dieser Verwaltungsform zustimmen.

Die Vorschrift verbindet damit bundesweite Steuerung mit föderaler institutioneller Mitwirkung.

Wann wurde Art. 87c GG eingeführt?

Art. 87c GG gehörte nicht zur ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes von 1949.

Er wurde durch das Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 23. Dezember 1959, BGBl. I S. 813, eingefügt und trat am 1. Januar 1960 in Kraft.

Mit derselben Grundgesetzänderung erhielt der Bund damals eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für Kernenergie in Art. 74 Nr. 11a GG a.F.

Ebenfalls am 23. Dezember 1959 wurde das Atomgesetz ausgefertigt.

Warum wurde Art. 87c GG 1959 geschaffen?

Die friedliche Nutzung der Kernenergie entwickelte sich in den 1950er-Jahren zu einem neuen, technisch komplexen und sicherheitsrelevanten Rechtsgebiet.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte einerseits eine bundesweit einheitliche gesetzliche Ordnung ermöglichen und andererseits die vorhandenen Verwaltungsstrukturen der Länder nutzen.

Das Modell der Bundesauftragsverwaltung verband beide Interessen:

• Bundesgesetzgebung,
• Vollzug durch Landesbehörden und
• starke fachliche Steuerungsmöglichkeiten des Bundes.

Wie lautete Art. 87c GG ursprünglich?

Die ursprüngliche Fassung von 1959 lautete:

Die Verwaltungsregel selbst war damit bereits 1959 praktisch genauso gestaltet wie heute.

Was änderte sich durch die Föderalismusreform 2006?

Bis zum 31. August 2006 befand sich die Gesetzgebungskompetenz für Kernenergie in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a GG a.F. und gehörte damit zur konkurrierenden Gesetzgebung.

Mit der Föderalismusreform I wurde die Materie zum 1. September 2006 in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG verschoben.

Art. 87c GG wurde entsprechend angepasst:

Der frühere Verweis auf Art. 74 Nr. 11a GG wurde durch den heutigen Verweis auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG ersetzt.

Am eigentlichen Mechanismus der Bundesauftragsverwaltung änderte sich dadurch nichts.

Warum wurde die Kernenergie 2006 zur ausschließlichen Bundeskompetenz?

Die Föderalismusreform ordnete zahlreiche Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern neu.

Für das Kernenergierecht wurde die zuvor konkurrierende Bundeskompetenz in eine ausschließliche Bundeskompetenz überführt.

Damit besteht heute kein eigener landesgesetzgeberischer Spielraum in diesem Sachgebiet, soweit Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG reicht.

Die praktische Verwaltung kann dennoch weiterhin in erheblichem Umfang durch Landesbehörden erfolgen – gerade aufgrund des Art. 87c GG.

Ist Art. 87c GG jemals vollständig neu gefasst worden?

Nein.

Seit seiner Einführung 1959 ist die materielle Grundentscheidung der Vorschrift unverändert geblieben.

Die wesentliche Änderung von 2006 bestand in der Anpassung des Kompetenzverweises von Art. 74 Nr. 11a GG a.F. auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages führen für Art. 87c GG dementsprechend die Einführung 1959 und die Anpassung im Rahmen der Föderalismusreform 2006 auf.

Wie prüft man Art. 87c GG praktisch?

Eine Prüfung kann in folgenden Schritten erfolgen:

1. Fällt das betreffende Gesetz in den Sachbereich des Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG?
2. Hat der Bundesgesetzgeber bestimmt, dass das Gesetz ganz oder teilweise durch die Länder im Auftrag des Bundes ausgeführt wird?
3. Lag die erforderliche Zustimmung des Bundesrates vor?
4. Welche Aufgaben weist das konkrete Fachgesetz Landesbehörden und welche Bundesbehörden zu?
5. Bei Landesauftragsverwaltung: Welche Rechte ergeben sich für den Bund aus Art. 85 GG?
6. Wurde eine Bundesweisung innerhalb der sachlichen Bundeskompetenz erteilt?
7. Bleibt die Wahrnehmungskompetenz des Landes gegenüber Dritten gewahrt?

Gerade bei modernen atom- und strahlenschutzrechtlichen Gesetzen genügt es nicht, allein Art. 87c GG zu betrachten. Die konkreten Zuständigkeitsbestimmungen des Fachgesetzes sind entscheidend.

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 87c GG?

Art. 87c GG verbindet drei Anliegen:

• Bundeseinheitlichkeit: Das Atomrecht wird bundesgesetzlich geregelt und kann vom Bund fachlich stark gesteuert werden.
• Föderaler Vollzug: Die vorhandenen Verwaltungsstrukturen der Länder können für Genehmigung und Aufsicht eingesetzt werden.
• Länderbeteiligung: Die Einführung der Auftragsverwaltung setzt die Zustimmung des Bundesrates voraus.

Die Norm schafft damit eine verfassungsrechtlich geordnete Form enger Zusammenarbeit, ohne die Zuständigkeiten von Bund und Ländern vollständig miteinander zu verschmelzen.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 87c GG?

Die zentrale Aussage lautet:

Der Bund kann für sein ausschließliches Gesetzgebungsgebiet der Kernenergie und des Schutzes vor ionisierender Strahlung mit Zustimmung des Bundesrates bestimmen, dass Landesbehörden die Bundesgesetze im Auftrag des Bundes ausführen.

Die Länder bleiben dabei Träger der Verwaltung nach außen, während der Bund nach Art. 85 GG weitreichende Weisungs- und Aufsichtsrechte besitzt.

Art. 87c GG legt den Vollzug aber nicht ausschließlich auf Landesbehörden fest. Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass daneben unter den Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 GG auch Bundesoberbehörden mit bestimmten atomrechtlichen Aufgaben betraut werden können.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 87c GG kann nur im Zusammenspiel mit der ausschließlichen Bundesgesetzgebung nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG und den allgemeinen Regeln der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG verstanden werden.

• Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG – ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für friedliche Kernenergienutzung, kerntechnische Anlagen, Schutz vor ionisierender Strahlung und Beseitigung radioaktiver Stoffe.
• Art. 83 GG – Grundregel, wonach Bundesgesetze von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden; Art. 87c GG ermöglicht hiervon die besondere Auftragsverwaltung.
• Art. 85 GG – zentrale Verfahrensnorm der Bundesauftragsverwaltung mit Weisungsrecht des Bundes sowie Rechts- und Zweckmäßigkeitsaufsicht.
• Art. 87 Abs. 3 GG – ermöglicht neben Art. 87c GG die Errichtung selbständiger Bundesoberbehörden für Angelegenheiten der Bundesgesetzgebung; nach der Rechtsprechung wird diese Kompetenz durch Art. 87c GG nicht verdrängt.
• Art. 104a GG – regelt insbesondere die Ausgabenverantwortung bei Bundesauftragsverwaltung; nach Absatz 2 trägt grundsätzlich der Bund die aus der Auftragsverwaltung folgenden Ausgaben.

Rechtsprechung zu Art. 87c GG

• BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1990 – 2 BvG 1/88, BVerfGE 81, 310 – Kalkar II: Grundsatzentscheidung zur Bundesauftragsverwaltung im Atomrecht; die Wahrnehmungskompetenz verbleibt beim Land, während der Bund die Sachkompetenz durch Ausübung seines Weisungsrechts an sich ziehen kann.
• BVerfG, Urteil vom 10. April 1991 – 2 BvG 1/91, BVerfGE 84, 25 – Schacht Konrad: Ein Land muss eine innerhalb der verfassungsrechtlichen Bundeskompetenz wirksam erteilte Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG befolgen; Streit über die kompetentiellen Grenzen ist im Bund-Länder-Streit auszutragen.
• BVerfG, Urteil vom 19. Februar 2002 – 2 BvG 2/00, BVerfGE 104, 249 – Biblis: Der Bund darf sein Direktions- und Weisungsrecht vorbereiten und dabei auch unmittelbare Kontakte zu Dritten führen; ein Selbsteintritt in die dem Land vorbehaltene Wahrnehmungskompetenz und eine Doppelzuständigkeit sind jedoch ausgeschlossen.
• BVerfG, Beschluss vom 12. November 2008 – 1 BvR 2456/06 – Standortzwischenlager Grafenrheinfeld: Art. 87c GG ist keine abschließende Spezialregelung, die Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG verdrängt; auch im Atomrecht können daher Bundesoberbehörden mit bestimmten Verwaltungsaufgaben betraut werden.

Fachartikel und Materialien zu Art. 87c GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Grundgesetzes einschließlich Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 und Art. 87c GG.
• § 24 Atomgesetz – zentrale einfachgesetzliche Umsetzung der Bundesauftragsverwaltung durch die Länder und aktuelle Zuständigkeitsregelung für Landesbehörden.
• § 23d Atomgesetz – aktuelle besondere Zuständigkeiten des Bundesamtes für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung und Beispiel für Bundesverwaltung neben Art. 87c GG.
• § 184 Strahlenschutzgesetz – aktuelle Abgrenzung zwischen landeseigener Verwaltung, Bundesauftragsverwaltung und besonderen Bundeszuständigkeiten im Strahlenschutzrecht.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 3 – 3010 – 032/24 – 75 Jahre Grundgesetz: Einführung des Art. 87c GG zum 1. Januar 1960 und Änderung im Rahmen der Föderalismusreform 2006.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 3 – 3000 – 180/10 – Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen im Kernenergierecht einschließlich Art. 73 Abs. 1 Nr. 14, Art. 85 und Art. 87c GG.

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 87c GG.