Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Artikel 85 GG – Bundesauftragsverwaltung

Wortlaut des Art. 85 GG

Artikel 85 GG kurz erklärt

Art. 85 GG regelt die Bundesauftragsverwaltung. Dabei führen nicht Bundesbehörden, sondern Behörden der Länder ein Bundesgesetz aus. Der Bund besitzt jedoch erheblich weitergehende Einflussmöglichkeiten als bei der normalen landeseigenen Ausführung nach Art. 83 und 84 GG. Insbesondere können die zuständigen obersten Bundesbehörden den Landesbehörden verbindliche Weisungen erteilen.

Trotz des starken Bundeseinflusses bleibt die Bundesauftragsverwaltung eine Form der Landesverwaltung. Gegenüber Bürgern und Unternehmen handelt grundsätzlich die zuständige Landesbehörde. Der Bund kann zwar die inhaltliche Entscheidung durch eine Weisung bestimmen, darf aber nicht ohne besondere verfassungsrechtliche Grundlage selbst anstelle des Landes den Verwaltungsakt erlassen.

Art. 85 GG ordnet nicht selbst an, welche Bundesgesetze in Auftragsverwaltung ausgeführt werden. Dafür ist jeweils eine besondere Verfassungsgrundlage erforderlich. Aktuelle Beispiele sind insbesondere Teile des Atomrechts nach Art. 87c GG, die Verwaltung sonstiger Bundesstraßen des Fernverkehrs nach Art. 90 Abs. 3 GG und bestimmte Bereiche der Steuerverwaltung nach Art. 108 Abs. 3 GG.

Erläuterungen zu Art. 85 GG

Was ist Bundesauftragsverwaltung?

Die Bundesauftragsverwaltung ist eine besondere Form des Vollzugs von Bundesgesetzen.

Sie verbindet zwei Elemente:

• Die Länder besitzen grundsätzlich die Behörden und handeln nach außen.
• Der Bund kann die inhaltliche Ausführung wesentlich stärker steuern als bei der normalen Landesverwaltung.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet die Bundesauftragsverwaltung trotz ihres Namens als Landesverwaltung. Der Bund erhält keine parallele zweite Verwaltungszuständigkeit gegenüber Bürgern und Unternehmen.

Was ist der Unterschied zu Art. 84 GG?

Art. 84 GG regelt den Regelfall, in dem die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen.

Dort beschränkt sich die allgemeine Bundesaufsicht grundsätzlich auf die Frage, ob die Länder das Bundesrecht rechtmäßig ausführen. Eine allgemeine Fachaufsicht über die Zweckmäßigkeit besteht nicht. Einzelweisungen des Bundes sind nur unter besonderen Voraussetzungen möglich.

Bei Art. 85 GG ist der Einfluss des Bundes erheblich stärker:

• Landesbehörden unterstehen den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden.
• Die Aufsicht des Bundes erfasst sowohl Gesetzmäßigkeit als auch Zweckmäßigkeit.
• Der Bund kann Berichte und Akten verlangen.
• Die Bundesregierung kann Beauftragte zu allen beteiligten Behörden entsenden.

Bundesauftragsverwaltung ist deshalb keine gewöhnliche Landesverwaltung mit bloßer Rechtsaufsicht.

Was ist der Unterschied zur bundeseigenen Verwaltung?

Bei der bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. GG führen Behörden des Bundes die Aufgabe selbst aus.

Bei der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG bleiben dagegen grundsätzlich Landesbehörden zuständig.

Vereinfacht:

• Art. 84 GG: Landesbehörde entscheidet in eigener Verwaltungsverantwortung.
• Art. 85 GG: Landesbehörde entscheidet, kann in der Sache aber vom Bund angewiesen werden.
• Art. 86 ff. GG: Bundesbehörde entscheidet selbst.

Ordnet Art. 85 GG selbst Bundesauftragsverwaltung an?

Nein.

Art. 85 GG regelt lediglich, wie Bundesauftragsverwaltung funktioniert, wenn das Grundgesetz sie für eine bestimmte Materie vorsieht oder zulässt.

Die Grundlage dafür muss sich aus einer besonderen Vorschrift ergeben.

Das Bundesverfassungsgericht und die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages betonen deshalb, dass Art. 85 GG keine allgemeine Ermächtigung des Bundes enthält, beliebige Bundesgesetze durch die Länder im Auftrag ausführen zu lassen.

Wo sieht das Grundgesetz Bundesauftragsverwaltung vor?

Aktuell besonders wichtig sind unter anderem:

• Art. 87c GG: Bundesgesetze über die friedliche Nutzung der Kernenergie können mit Zustimmung des Bundesrates bestimmen, dass die Länder sie im Auftrag des Bundes ausführen.
• Art. 90 Abs. 3 GG: Die Länder oder nach Landesrecht zuständige Selbstverwaltungskörperschaften verwalten grundsätzlich die sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrag des Bundes.
• Art. 108 Abs. 3 GG: Landesfinanzbehörden werden bei der Verwaltung von Steuern, die ganz oder teilweise dem Bund zufließen, im Auftrag des Bundes tätig.
• Art. 104a Abs. 3 GG: Bei bestimmten Geldleistungsgesetzen führt eine hohe finanzielle Beteiligung des Bundes kraft Verfassung zur Auftragsverwaltung.

Daneben enthalten weitere besondere Verfassungsbestimmungen Möglichkeiten der Auftragsverwaltung.

Ist das Atomrecht ein Beispiel für Art. 85 GG?

Ja.

Art. 87c GG erlaubt dem Bundesgesetzgeber, Gesetze über die friedliche Nutzung der Kernenergie mit Zustimmung des Bundesrates der Bundesauftragsverwaltung zu unterstellen.

Davon macht insbesondere § 24 Abs. 1 Atomgesetz Gebrauch. Danach werden die dort verbleibenden Verwaltungsaufgaben nach dem Atomgesetz und den aufgrund des Gesetzes ergehenden Rechtsverordnungen grundsätzlich durch die Länder im Auftrag des Bundes ausgeführt.

Gerade aus dem Atomrecht stammen deshalb mehrere grundlegende Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 85 GG.

Wer erteilt beispielsweise eine atomrechtliche Genehmigung?

Soweit die betreffende Aufgabe nach § 24 AtG in der Bundesauftragsverwaltung verbleibt, handelt grundsätzlich die zuständige Landesbehörde.

§ 24 Abs. 2 AtG bestimmt etwa für bestimmte Genehmigungen und deren Rücknahme oder Widerruf die von den Landesregierungen bestimmten obersten Landesbehörden als zuständig.

Der Bund kann innerhalb der Voraussetzungen des Art. 85 GG auf die Sachentscheidung Einfluss nehmen. Der Verwaltungsakt gegenüber dem Anlagenbetreiber bleibt grundsätzlich eine Entscheidung der Landesverwaltung.

Gehören Bundesautobahnen noch zur Bundesauftragsverwaltung?

Nein.

Bis Ende 2020 wurden auch die Bundesautobahnen grundsätzlich durch die Länder im Auftrag des Bundes verwaltet.

Im Zuge der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen wurde Art. 90 GG jedoch 2017 geändert. Seit dem 1. Januar 2021 werden die Bundesautobahnen in Bundesverwaltung geführt.

Die frühere Bundesauftragsverwaltung der Länder wurde insoweit beendet.

Welche Bundesfernstraßen werden weiterhin in Auftragsverwaltung geführt?

Art. 90 Abs. 3 GG bestimmt, dass die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften die sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrag des Bundes verwalten.

Für diese Straßen bleibt Art. 85 GG daher grundsätzlich relevant.

Art. 90 Abs. 4 GG ermöglicht allerdings auf Antrag eines Landes eine Übernahme auch dieser Bundesstraßen in Bundesverwaltung. Im Zuge der Verwaltungsreform machten insbesondere die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg von der Übertragungsmöglichkeit Gebrauch.

Ist Art. 85 GG auch im Steuerrecht relevant?

Ja.

Art. 108 Abs. 3 GG enthält eine besondere Regelung für Landesfinanzbehörden.

Verwalten diese Steuern, die ganz oder teilweise dem Bund zufließen, werden sie im Auftrag des Bundes tätig.

Art. 85 Abs. 3 und 4 GG gilt dort mit der Besonderheit, dass an die Stelle der Bundesregierung der Bundesminister der Finanzen tritt.

Die Steuerverwaltung besitzt allerdings eine eigenständige und detaillierte Sonderregelung in Art. 108 GG, sodass nicht alle Bestimmungen des allgemeinen Art. 85 GG unverändert übernommen werden.

Wer richtet die Behörden bei der Bundesauftragsverwaltung ein?

Grundsätzlich die Länder.

Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG bestimmt ausdrücklich, dass die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder bleibt.

Zur Organisationsgewalt gehören insbesondere Fragen wie:

• welche Landesbehörde zuständig ist,
• wie Behörden gegliedert werden,
• welche Mittel- und Unterbehörden bestehen und
• wie die Verwaltungsorganisation innerhalb des Landes aufgebaut ist.

Kann der Bund die Behördenorganisation trotzdem regeln?

Ja, aber nur unter einer erhöhten föderalen Voraussetzung.

Ein Bundesgesetz kann nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG etwas anderes über die Einrichtung der Behörden bestimmen, wenn der Bundesrat zustimmt.

Im Unterschied zu Art. 84 GG besitzt das Land insoweit grundsätzlich kein allgemeines Recht, anschließend wieder durch eigenes Organisationsrecht vom Bundesgesetz abzuweichen.

Die zustimmungsbedürftige bundesgesetzliche Organisationsregelung kann daher dauerhaft in die Organisationshoheit des Landes eingreifen.

Kann der Bund Gemeinden unmittelbar mit Aufgaben beauftragen?

Nein.

Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt ausdrücklich:

„Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.“

Dieses sogenannte Durchgriffsverbot schützt die Organisationshoheit der Länder und die kommunale Ebene vor unmittelbaren Aufgabenübertragungen durch den Bund.

Warum gibt es das Durchgriffsverbot?

Gemeinden gehören staatsorganisationsrechtlich zur Landesebene.

Könnte der Bund ihnen unmittelbar neue Verwaltungsaufgaben übertragen, könnte er die Organisations- und Finanzverantwortung der Länder umgehen.

Der Bund darf daher nicht einfach bestimmen, dass künftig jede Gemeinde eine bestimmte neue Bundesaufgabe zu erfüllen habe.

Wenn Gemeinden beteiligt werden sollen, erfolgt ihre Aufgabenstellung grundsätzlich über die dafür zuständige Landesgesetzgebung beziehungsweise Landesorganisation.

Seit wann steht das Durchgriffsverbot in Art. 85 GG?

Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG wurde durch die Föderalismusreform I von 2006 eingefügt.

Parallel wurde ein entsprechendes Verbot für die landeseigene Verwaltung in Art. 84 Abs. 1 GG aufgenommen.

Seit dem 1. September 2006 kann der Bund Gemeinden und Gemeindeverbänden damit weder bei der normalen Landesverwaltung noch bei der Bundesauftragsverwaltung unmittelbar neue Aufgaben durch Bundesgesetz übertragen.

Was geschieht mit älteren bundesrechtlichen Aufgabenübertragungen an Gemeinden?

Die Verfassungsänderung von 2006 sollte nicht dazu führen, dass sämtliche älteren gesetzlichen Aufgabenübertragungen schlagartig unwirksam werden.

Für vor der Reform erlassenes Recht enthält insbesondere Art. 125a GG Übergangsregelungen.

Bei älteren Gesetzen ist deshalb gegebenenfalls zu prüfen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine vor 2006 wirksam begründete Aufgabenübertragung fortgilt oder durch Landesrecht ersetzt werden kann.

Was regelt Art. 85 Abs. 2 GG?

Absatz 2 gibt dem Bund zusätzliche Möglichkeiten, eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherzustellen.

Die Bundesregierung kann:

• mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen,
• die einheitliche Ausbildung der Beamten und Angestellten regeln und
• bei der Bestellung der Leiter von Mittelbehörden mitwirken.

Die Vorschrift zeigt, dass die Behörden zwar organisatorisch Landesbehörden bleiben, der Bund aber stärker in ihre fachliche Ausrichtung eingebunden ist.

Was sind allgemeine Verwaltungsvorschriften?

Allgemeine Verwaltungsvorschriften sind verwaltungsinterne Regelungen, die den Vollzug von Gesetzen vereinheitlichen und konkretisieren.

Sie richten sich grundsätzlich an Behörden und nicht unmittelbar an Bürger.

Im Bereich des Art. 85 GG kann die Bundesregierung solche Verwaltungsvorschriften nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen.

Damit wird verhindert, dass die Bundesregierung den Ländern einseitig eine vollständige allgemeine Vollzugspraxis vorgibt.

Warum wirkt der Bund bei der Ausbildung des Personals mit?

Der Bund trägt in der Bundesauftragsverwaltung eine erhebliche Sachverantwortung für einen einheitlichen und fachgerechten Vollzug.

Art. 85 Abs. 2 Satz 2 GG erlaubt deshalb Regelungen über die einheitliche Ausbildung der Beamten und Angestellten.

Das Personal bleibt jedoch grundsätzlich Personal der Länder.

Was sind Mittelbehörden?

Mittelbehörden sind Behörden, die organisatorisch zwischen einer obersten Landesbehörde – typischerweise einem Landesministerium – und unteren Verwaltungsbehörden stehen.

Soweit eine solche Mittelbehörde für die Bundesauftragsverwaltung eingerichtet ist, bestimmt Art. 85 Abs. 2 Satz 3 GG, dass ihr Leiter mit Einvernehmen der Bundesregierung zu bestellen ist.

Das Land kann diese Leitungsposition daher nicht vollständig ohne Beteiligung des Bundes besetzen.

Was ist das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG?

Das Weisungsrecht ist das zentrale Merkmal der Bundesauftragsverwaltung.

Die Landesbehörden unterstehen den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden.

Eine Weisung kann dem Land verbindlich vorgeben, wie es in einer konkreten Verwaltungsangelegenheit sachlich zu entscheiden hat.

Der Bund kann dadurch die inhaltliche Sachentscheidung an sich ziehen.

Wer darf Weisungen erteilen?

Art. 85 Abs. 3 GG spricht von den zuständigen obersten Bundesbehörden.

Das sind regelmäßig die sachlich zuständigen Bundesministerien.

Eine nachgeordnete Bundesbehörde besitzt nicht allein aufgrund des Art. 85 Abs. 3 GG dieselbe verfassungsunmittelbare Weisungsbefugnis.

Besondere Verfassungs- oder Gesetzesregelungen können für einzelne Bereiche zusätzliche Zuständigkeitsbestimmungen enthalten.

An wen ist die Weisung zu richten?

Grundsätzlich an die oberste Landesbehörde, also typischerweise an das zuständige Landesministerium.

Diese muss den Vollzug der Weisung innerhalb der Landesverwaltung sicherstellen.

Dadurch wird die organisatorische Eigenständigkeit des Landes respektiert: Der Bund soll grundsätzlich nicht unmittelbar bis zu jeder einzelnen unteren Landesbehörde durchgreifen.

Kann der Bund ausnahmsweise eine nachgeordnete Landesbehörde direkt anweisen?

Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG enthält eine Ausnahme für dringliche Fälle.

Hält die Bundesregierung einen Fall für dringlich, muss die Weisung nicht über die oberste Landesbehörde laufen.

Diese Ausnahme ist Ausdruck des starken Bundeseinflusses in der Auftragsverwaltung, ändert aber nichts daran, dass unmittelbare Weisungen an nachgeordnete Landesbehörden nicht den Regelfall darstellen.

Kann ein Bundesministerium jede beliebige Weisung erteilen?

Nein.

Das Weisungsrecht besteht nur innerhalb der betreffenden verfassungsrechtlich eröffneten Bundesauftragsverwaltung.

Der Bund kann Art. 85 Abs. 3 GG nicht benutzen, um das Land auf einem Gebiet anzuweisen, das außerhalb der jeweiligen Auftragsmaterie liegt.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies in seinem Urteil vom 3. Juli 2000 zur Abstufung eines Teilstücks der Bundesstraße B 75 deutlich gemacht.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht zur Bundesstraße B 75?

Der Bund hatte Schleswig-Holstein angewiesen, ein Teilstück der B 75 abzustufen.

Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass das Land der betreffenden Weisung nicht folgen musste, soweit der Bund damit den verfassungsrechtlichen Bereich der damaligen Bundesauftragsverwaltung überschritt.

Der zentrale Grundsatz lautet:

Auch ein weitreichendes Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG besteht nur innerhalb der dem Bund verfassungsrechtlich zugewiesenen Sachkompetenz.

Art. 85 GG selbst erweitert den materiellen Aufgabenbereich des Bundes nicht.

Was bedeutet „Sachkompetenz“?

Mit Sachkompetenz bezeichnet das Bundesverfassungsgericht die Befugnis, die inhaltliche Entscheidung darüber zu treffen, wie ein Bundesgesetz in einem konkreten Fall vollzogen wird.

Zunächst liegt auch diese Sachentscheidung grundsätzlich beim Land.

Der Bund besitzt jedoch ein weitgehendes Weisungsrecht und kann dadurch die Sachentscheidung auf sich überleiten.

Das Bundesverfassungsgericht spricht insoweit von einer zunächst beim Bund vorhandenen Reservezuständigkeit.

Was bedeutet „Wahrnehmungskompetenz“?

Die Wahrnehmungskompetenz betrifft das tatsächliche rechtliche Handeln nach außen gegenüber Bürgern, Unternehmen und sonstigen Dritten.

Sie verbleibt bei der Bundesauftragsverwaltung grundsätzlich beim Land.

Das bedeutet:

• Der Bund kann dem Land in der Sache verbindlich vorgeben, welche Entscheidung zu treffen ist.
• Der eigentliche Verwaltungsakt wird jedoch grundsätzlich von der zuständigen Landesbehörde erlassen.

Diese Unterscheidung zwischen Sach- und Wahrnehmungskompetenz ist eine der wichtigsten dogmatischen Aussagen des Art. 85 GG.

Kann der Bund die Sachentscheidung vollständig an sich ziehen?

Ja.

Das Bundesverfassungsgericht hat insbesondere in der Entscheidung „Kalkar II“ klargestellt, dass die Sachkompetenz des Landes von vornherein unter dem Vorbehalt einer Inanspruchnahme durch den Bund steht.

Der Bund kann durch Ausübung seines Weisungsrechts eine konkrete Sachentscheidung verbindlich vorgeben.

Er muss dafür nicht nachweisen, dass das Land zuvor rechtswidrig gehandelt hat.

Das Weisungsrecht ist ein reguläres Instrument der Bundesauftragsverwaltung und nicht lediglich eine Notfallbefugnis.

Kann der Bund auch eine rechtmäßige Entscheidung des Landes durch eine andere rechtmäßige Entscheidung ersetzen?

Grundsätzlich ja.

Gerade weil die Bundesaufsicht in Art. 85 Abs. 4 GG auch die Zweckmäßigkeit erfasst, ist der Bund nicht darauf beschränkt, ausschließlich rechtswidriges Verwaltungshandeln zu korrigieren.

Bestehen innerhalb des gesetzlichen Rahmens mehrere mögliche Entscheidungen, kann der Bund seine eigene sachliche Bewertung durch eine Weisung durchsetzen.

Das unterscheidet Art. 85 GG wesentlich von einer bloßen Rechtsaufsicht.

Darf der Bund selbst den Verwaltungsakt gegenüber dem Bürger erlassen?

Grundsätzlich nein.

Art. 85 GG enthält kein allgemeines Selbsteintrittsrecht des Bundes.

Auch wenn der Bund die Sachentscheidung vollständig durch eine Weisung bestimmt, verbleibt die Wahrnehmungskompetenz grundsätzlich beim Land.

Der Bund darf deshalb nicht einfach anstelle der Landesbehörde die Genehmigung, Untersagung oder sonstige außenwirksame Entscheidung erlassen.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2002 zur Wahrnehmungskompetenz?

Im Urteil vom 19. Februar 2002 – 2 BvG 2/00 – konkretisierte das Bundesverfassungsgericht die Aufgabenverteilung besonders deutlich.

Der Bund darf danach alle Tätigkeiten entfalten, die für die Vorbereitung und Ausübung seines Weisungsrechts notwendig sind.

Er kann sich insbesondere selbst Informationen beschaffen und unter Umständen auch unmittelbare Kontakte mit betroffenen Dritten führen.

Die Grenze ist erreicht, wenn er nach außen selbst eine rechtsverbindliche Entscheidung trifft oder durch sein Verhalten faktisch die dem Land vorbehaltene Wahrnehmungskompetenz übernimmt.

Darf ein Bundesministerium direkt mit einem betroffenen Unternehmen sprechen?

Unter bestimmten Voraussetzungen ja.

Das Bundesverfassungsgericht hat unmittelbare Kontakte des Bundes mit Dritten nicht generell verboten.

Solche Kontakte können der Vorbereitung einer Weisung oder der Informationsgewinnung dienen.

Der Bund darf dabei jedoch nicht selbst anstelle des Landes den Gesetzesvollzug übernehmen.

Insbesondere darf er keine rechtsverbindliche Entscheidung gegenüber dem Unternehmen treffen oder die Landesbehörde faktisch aus dem Verfahren verdrängen.

Kann der Bund informelle Absprachen mit Unternehmen treffen?

Auch informales Verwaltungshandeln unterliegt der Kompetenzordnung.

Ein Bundesministerium kann im Rahmen seiner Sachkompetenz Gespräche führen und Informationen austauschen.

Es darf aber nicht durch vermeintlich unverbindliche Absprachen erreichen, was ihm durch einen formellen Selbsteintritt verwehrt wäre.

Entscheidend ist nicht allein die Bezeichnung des Handelns, sondern seine tatsächliche Wirkung auf den konkreten Gesetzesvollzug.

Muss eine Weisung klar formuliert sein?

Ja.

Das Bundesverfassungsgericht verlangt Weisungsklarheit.

Für das Land muss eindeutig erkennbar sein:

• dass eine verbindliche Weisung erteilt wird,
• welche Entscheidung verlangt wird und
• auf welchen Verwaltungsgegenstand sich die Weisung bezieht.

Dies ist schon deshalb notwendig, weil mit der Weisung die sachliche Verantwortlichkeit zwischen Bund und Land verschoben wird.

Muss das Land vor Erlass einer Weisung angehört werden?

Grundsätzlich ja.

Das Bundesverfassungsgericht hat aus dem bundesfreundlichen Verhalten verfahrensrechtliche Anforderungen entwickelt.

Außer bei besonderer Eilbedürftigkeit muss der Bund dem betroffenen Land grundsätzlich Gelegenheit geben, seinen Standpunkt darzulegen. Der Bund muss diesen Standpunkt zur Kenntnis nehmen und erwägen.

Die Anhörung macht die Weisung nicht von der Zustimmung des Landes abhängig. Sie dient vielmehr der föderalen Rücksichtnahme.

Kann ein Land eine Bundesweisung ablehnen, weil es sie für sachlich falsch hält?

Grundsätzlich nein.

Ist die Weisung innerhalb der Bundeskompetenz ergangen und verfassungsrechtlich wirksam, muss das Land sie vollziehen.

Die politische oder fachliche Überzeugung der Landesregierung tritt insoweit zurück.

Das Weisungsrecht soll gerade ermöglichen, dass der Bund in der Auftragsverwaltung eine von der landeseigenen Auffassung abweichende Sachentscheidung durchsetzen kann.

Was geschah im Fall „Schacht Konrad“?

1991 weigerte sich das Land Niedersachsen, einer Weisung des zuständigen Bundesministers im Zusammenhang mit dem atomrechtlichen Verfahren zum Endlager Schacht Konrad zu folgen.

Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass Niedersachsen gegen Art. 85 Abs. 3 GG verstieß, indem es die verbindliche Weisung nicht ausführte.

Die Entscheidung verdeutlicht:

Ein Land darf eine wirksame Weisung des Bundes nicht allein deshalb unbeachtet lassen, weil es die zugrunde liegende Rechtsauffassung nicht teilt.

Kann ein Land eine Weisung gerichtlich überprüfen lassen?

Ja, wenn es sich durch die Weisung in eigenen verfassungsrechtlichen Rechten verletzt sieht.

Typischerweise kommt dafür ein Bund-Länder-Streit vor dem Bundesverfassungsgericht in Betracht.

Das Land kann beispielsweise geltend machen, dass:

• der Bund die Grenzen der Auftragsverwaltung überschritten hat,
• die Weisung außerhalb der Bundeskompetenz liegt oder
• verfassungsrechtliche Verfahrensanforderungen verletzt wurden.

Die Kompetenzstreitigkeit zwischen Bund und Land ist von einem möglichen Verwaltungsrechtsstreit eines betroffenen Bürgers gegen den späteren Verwaltungsakt zu unterscheiden.

Kann sich das Land gegenüber einer Weisung auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz berufen?

Nicht in derselben Weise wie ein Bürger gegenüber einem staatlichen Grundrechtseingriff.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Bund-Länder-Verhältnis betont, dass die aus dem Rechtsstaatsprinzip entwickelten grundrechtstypischen Schranken staatlicher Eingriffe nicht ohne Weiteres auf Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern übertragbar sind.

Der Bund ist allerdings an die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung und an den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens gebunden.

Was bedeutet bundesfreundliches Verhalten?

Bund und Länder müssen bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen auf die legitimen Belange der jeweils anderen staatlichen Ebene Rücksicht nehmen.

Im Rahmen des Art. 85 GG kann daraus insbesondere folgen, dass der Bund vor einer Weisung:

• das Land informiert,
• ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gibt und
• seine Argumente in die Entscheidung einbezieht.

Der Grundsatz beseitigt jedoch das Weisungsrecht des Bundes nicht.

Was regelt Art. 85 Abs. 4 GG?

Absatz 4 bestimmt den Umfang der Bundesaufsicht.

Sie erstreckt sich auf:

• Gesetzmäßigkeit der Ausführung und
• Zweckmäßigkeit der Ausführung.

Damit besitzt der Bund eine umfassende Rechts- und Fachaufsicht.

Was bedeutet Rechtsaufsicht?

Rechtsaufsicht betrifft die Frage, ob die Landesbehörden:

• das einschlägige Bundesrecht richtig anwenden,
• Verfahrensvorschriften beachten,
• ihre Kompetenzen einhalten und
• sonstige rechtliche Anforderungen erfüllen.

Sie kontrolliert also die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsvollzugs.

Was bedeutet Zweckmäßigkeitsaufsicht?

Zweckmäßigkeitsaufsicht geht weiter.

Der Bund kann auch prüfen, ob eine innerhalb des gesetzlichen Rahmens rechtlich mögliche Verwaltungsentscheidung fachlich, politisch oder verwaltungspraktisch sachgerecht erscheint.

Damit kann der Bund in der Bundesauftragsverwaltung eine einheitlichere Vollzugspolitik sicherstellen.

Genau diese zusätzliche Fachaufsicht unterscheidet Art. 85 Abs. 4 GG vom normalen Aufsichtsmodell des Art. 84 Abs. 3 GG.

Welche Informationsrechte besitzt die Bundesregierung?

Nach Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG kann die Bundesregierung:

• Berichte verlangen,
• die Vorlage von Akten verlangen und
• Beauftragte zu allen Behörden entsenden.

Diese umfassenden Informationsrechte ermöglichen es dem Bund, sein Weisungs- und Aufsichtsrecht sachgerecht wahrzunehmen.

Darf der Bund Beauftragte unmittelbar zu unteren Landesbehörden schicken?

Ja.

Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG erlaubt ausdrücklich die Entsendung von Beauftragten zu allen Behörden.

Das ist weitergehend als bei der landeseigenen Verwaltung nach Art. 84 GG, wo der Zugang zu nachgeordneten Behörden stärkeren föderalen Schranken unterliegt.

Kann der Bund über Art. 85 GG auch das Verwaltungsverfahren gesetzlich regeln?

Ja, soweit er eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz besitzt.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2010 klargestellt, dass Art. 85 Abs. 1 GG für bundesgesetzliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens nicht allgemein die Zustimmung des Bundesrates verlangt.

Die ausdrückliche Zustimmungspflicht des Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG betrifft die bundesgesetzliche Regelung der Behördeneinrichtung.

Ob für konkrete Verfahrensregelungen aus anderen Gründen die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, muss gesondert geprüft werden.

Wer trägt die Kosten der Bundesauftragsverwaltung?

Art. 104a Abs. 2 GG enthält eine wichtige Sonderregel:

Handeln die Länder im Auftrag des Bundes, trägt der Bund grundsätzlich die sich daraus ergebenden Zweckausgaben.

Das unterscheidet die Bundesauftragsverwaltung auch finanzverfassungsrechtlich von der normalen landeseigenen Verwaltung.

Bezahlt der Bund damit auch das Personal der Landesbehörden?

Grundsätzlich nicht aufgrund des Art. 104a Abs. 2 GG.

Zu unterscheiden sind:

• Zweckausgaben: Ausgaben, die unmittelbar durch die Erfüllung der betreffenden Verwaltungsaufgabe entstehen; sie trägt bei Bundesauftragsverwaltung grundsätzlich der Bund.
• Verwaltungsausgaben: insbesondere Personal- und allgemeine Sachkosten der eigenen Behörden; diese trägt nach Art. 104a Abs. 5 GG grundsätzlich die jeweilige staatliche Ebene selbst.

Die Länder stellen daher grundsätzlich die eigene Verwaltungsorganisation und das Personal, obwohl der Bund die aufgabenbezogenen Zweckausgaben trägt.

Warum trägt der Bund die Zweckausgaben?

Die besondere Kostenregel entspricht der starken Sachverantwortung des Bundes.

Der Bund kann dem Land durch Weisung vorgeben, wie die Aufgabe erfüllt werden soll. Es wäre deshalb problematisch, wenn er zugleich beliebig kostenträchtige Sachentscheidungen treffen könnte, deren Zweckausgaben vollständig das Land zu finanzieren hätte.

Art. 104a Abs. 2 GG verbindet die Weisungsbefugnis deshalb mit einer besonderen Finanzierungsverantwortung des Bundes.

Wer haftet bei fehlerhafter Auftragsverwaltung?

Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG bestimmt, dass Bund und Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung haften.

Die Einzelheiten sind komplex und werden durch einfaches Recht und Rechtsprechung konkretisiert.

Grundsätzlich kann daher eine fehlerhafte Verwaltung innerhalb der föderalen Aufgabenverteilung auch finanzielle Ausgleichsansprüche zwischen Bund und Land auslösen.

Ist das Land nach einer Bundesweisung noch verantwortlich?

Die Verantwortung muss differenziert werden.

Nach außen bleibt die Wahrnehmung grundsätzlich Sache des Landes. Es ist die Landesbehörde, die gegenüber dem Bürger handelt.

Für die inhaltliche Sachentscheidung kann jedoch der Bund verantwortlich sein, wenn er durch eine Weisung die Sachkompetenz an sich gezogen hat.

Gerade deshalb ist die Unterscheidung zwischen Wahrnehmungs- und Sachkompetenz so bedeutsam.

Kann der Bürger gegen einen auf Bundesweisung erlassenen Verwaltungsakt klagen?

Ja.

Ein Verwaltungsakt wird grundsätzlich durch die zuständige Landesbehörde erlassen und kann nach den allgemeinen verwaltungsprozessualen Regeln angegriffen werden.

Die Bundesweisung im Innenverhältnis zwischen Bund und Land beseitigt den Rechtsschutz des Betroffenen nicht.

Für ihn ist entscheidend, ob der nach außen ergangene Verwaltungsakt rechtmäßig ist.

Wird die Bundesweisung selbst unmittelbar gegenüber dem Bürger wirksam?

Grundsätzlich nein.

Die Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG gehört zum verwaltungsinternen Verhältnis zwischen Bund und Land.

Die Außenwirkung gegenüber dem Bürger entsteht grundsätzlich erst durch die Entscheidung der zuständigen Landesbehörde.

Dies folgt aus der dem Land verbleibenden Wahrnehmungskompetenz.

Kann eine rechtswidrige Weisung einen rechtswidrigen Verwaltungsakt rechtfertigen?

Nein.

Auch ein Verwaltungsakt, der aufgrund einer Bundesweisung ergeht, muss mit dem geltenden Recht vereinbar sein.

Eine Bundesweisung kann gegenüber dem Bürger keine gesetzliche Grundlage ersetzen und keine Grundrechtsverletzung legitimieren.

Bund und Land sind gleichermaßen an Gesetz und Recht gebunden.

Warum hat der Bund in der Auftragsverwaltung ein so starkes Weisungsrecht?

Die Bundesauftragsverwaltung wird gerade für Materien eingesetzt, in denen zwar die vorhandenen Verwaltungsstrukturen der Länder genutzt werden, zugleich aber ein besonderes gesamtstaatliches Interesse an einer bundesweiten Steuerung besteht.

Der Bund soll deshalb nicht lediglich beobachten können, wie 16 Länder dieselbe Bundesmaterie jeweils eigenständig vollziehen.

Art. 85 GG ermöglicht ihm, im Konfliktfall eine einheitliche Sachentscheidung durchzusetzen.

Warum führt der Bund die Aufgaben dann nicht gleich selbst aus?

Bundesauftragsverwaltung verbindet vorhandene Landesverwaltungen mit bundesweiter Sachsteuerung.

Dies kann sinnvoll sein, wenn:

• die Länder bereits über die notwendigen Verwaltungsstrukturen verfügen,
• regionale Kenntnisse erforderlich sind,
• eine vollständige Bundesverwaltung unnötig wäre,
• der Bund aber dennoch eine starke bundesweite Steuerungsmöglichkeit benötigt.

Ob dieses Modell gewählt werden darf, entscheidet jedoch nicht allein die politische Zweckmäßigkeit. Das Grundgesetz muss es zulassen.

Ist Bundesauftragsverwaltung eine Form von Mischverwaltung?

Sie enthält eine bewusst enge Verflechtung von Bundes- und Landesverantwortung, ist aber gerade deshalb verfassungsrechtlich zulässig, weil das Grundgesetz sie ausdrücklich regelt.

Anders als bei einer verfassungsrechtlich nicht vorgesehenen Mischverwaltung sind die Zuständigkeiten in Art. 85 GG klar verteilt:

• Das Land besitzt die Wahrnehmungskompetenz.
• Der Bund besitzt ein weitreichendes Weisungs- und Aufsichtsrecht.
• Die Behörden bleiben grundsätzlich Landesbehörden.

Art. 85 GG ist damit ein verfassungsrechtlich geregeltes Kooperationsmodell und keine unstrukturierte Mischverwaltung.

Kann der Bund Art. 85 GG durch Verwaltungsvereinbarung erweitern?

Nein.

Die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung steht grundsätzlich nicht zur freien Verfügung von Bund und Ländern.

Auch wenn Bundesregierung und sämtliche Länderregierungen einverstanden wären, könnten sie nicht allein durch eine Verwaltungsvereinbarung eine beliebige Landesaufgabe in Bundesauftragsverwaltung umwandeln.

Für die besondere Verwaltungsform muss eine verfassungsrechtliche Grundlage bestehen.

Kann ein einfaches Bundesgesetz Bundesauftragsverwaltung anordnen?

Nur wenn das Grundgesetz dies für die betreffende Materie ausdrücklich zulässt.

Art. 87c GG ist ein gutes Beispiel: Dort erlaubt das Grundgesetz ausdrücklich, atomrechtliche Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates der Auftragsverwaltung zu unterstellen.

Ohne eine vergleichbare Verfassungsgrundlage kann ein einfaches Bundesgesetz die Grundregel des Art. 83 GG nicht beliebig verdrängen.

Was änderte sich 2006 an Art. 85 GG?

Der ursprüngliche Art. 85 GG von 1949 enthielt bereits die wesentlichen Strukturen der Bundesauftragsverwaltung:

• Landesorganisation,
• allgemeine Verwaltungsvorschriften,
• Weisungsrecht und
• Rechts- und Zweckmäßigkeitsaufsicht.

Mit der Föderalismusreform I wurde zum 1. September 2006 Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG ergänzt.

Seitdem verbietet das Grundgesetz ausdrücklich die unmittelbare bundesgesetzliche Aufgabenübertragung an Gemeinden und Gemeindeverbände.

Welche Bedeutung hatte die Fernstraßenreform 2017?

Bis zur Verfassungsänderung von 2017 waren Bundesautobahnen ein besonders wichtiges Praxisbeispiel der Bundesauftragsverwaltung.

Mit der Neufassung des Art. 90 GG wurde die Autobahnverwaltung auf den Bund übertragen.

Seit dem 1. Januar 2021 führt der Bund die Bundesautobahnen selbst. Damit entfiel ein großer und jahrzehntelang besonders bedeutsamer Anwendungsbereich des Art. 85 GG.

Für sonstige Bundesstraßen des Fernverkehrs bleibt die Auftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 3 GG dagegen grundsätzlich bestehen.

Was ist die Entscheidung „Kalkar II“?

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai 1990 – 2 BvG 1/88, BVerfGE 81, 310 – gehört zu den grundlegenden Entscheidungen zu Art. 85 GG.

Das Verfahren betraf eine Weisung des Bundes im Zusammenhang mit dem Atomrecht.

Das Gericht entwickelte insbesondere folgende bis heute bedeutsame Grundsätze:

• Dem Land verbleibt unentziehbar die Wahrnehmungskompetenz.
• Die Sachkompetenz steht dem Land dagegen nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den Bund zu.
• Das Weisungsrecht des Bundes ist grundsätzlich weitreichend.
• Eine Weisung muss hinreichend klar sein.
• Bund und Land sind zu bundesfreundlichem Verhalten verpflichtet.
• Das Land ist vor einer Weisung grundsätzlich anzuhören, soweit keine besondere Eilbedürftigkeit besteht.

Was ist die Entscheidung „Schacht Konrad“?

Im Urteil vom 10. April 1991 – 2 BvG 1/91, BVerfGE 84, 25 – bestätigte und konkretisierte das Bundesverfassungsgericht seine Rechtsprechung zum Weisungsrecht.

Niedersachsen durfte eine verfassungsrechtlich verbindliche Weisung des Bundes im Zusammenhang mit dem atomrechtlichen Verfahren nicht allein wegen einer abweichenden eigenen Rechtsauffassung verweigern.

Die Entscheidung zeigt die starke Stellung des Bundes bei der Sachsteuerung der Auftragsverwaltung.

Welche Bedeutung hat das Urteil von 2002?

Das Urteil vom 19. Februar 2002 – 2 BvG 2/00 – präzisierte insbesondere die Grenze zwischen Sach- und Wahrnehmungskompetenz.

Der Bund darf danach umfangreiche eigene Aktivitäten zur Vorbereitung seines Weisungsrechts entfalten. Er kann Informationen beschaffen und unter bestimmten Voraussetzungen unmittelbare Kontakte nach außen pflegen.

Er darf jedoch nicht selbst anstelle des Landes rechtsverbindlich gegenüber Dritten tätig werden.

Art. 85 GG begründet keine parallele Doppelzuständigkeit von Bund und Land.

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 85 GG?

Art. 85 GG versucht zwei Interessen miteinander zu verbinden:

Erstens: Die Länder bleiben Träger einer eigenen Verwaltung und verfügen grundsätzlich über die Behördenorganisation und das Handeln nach außen.

Zweitens: Der Bund erhält bei besonders gesamtstaatlich bedeutsamen Verwaltungsaufgaben eine starke fachliche Steuerungsmöglichkeit.

Die Vorschrift schafft damit ein differenziertes Modell zwischen selbständiger Landesverwaltung und vollständiger Bundesverwaltung.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 85 GG?

Bundesauftragsverwaltung bedeutet:

Das Land handelt – der Bund kann in der Sache bestimmen.

Die Landesbehörden bleiben grundsätzlich für den Vollzug nach außen zuständig. Der Bund kann jedoch durch Weisungen die Sachentscheidung an sich ziehen und kontrolliert sowohl Rechtmäßigkeit als auch Zweckmäßigkeit der Ausführung.

Dieses starke Weisungsrecht gilt nur in denjenigen Bereichen, in denen das Grundgesetz Bundesauftragsverwaltung vorsieht oder ausdrücklich zulässt. Art. 85 GG selbst gibt dem Bund weder ein allgemeines Selbsteintrittsrecht noch die Befugnis, beliebige Verwaltungsaufgaben an sich zu ziehen.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 85 GG steht zwischen dem Regelfall der landeseigenen Verwaltung und der bundeseigenen Verwaltung. Besonders wichtig sind außerdem die speziellen Verfassungsnormen, die Auftragsverwaltung für einzelne Materien anordnen oder zulassen.

• Art. 83 GG – Grundregel: Die Länder führen Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit aus; Bundesauftragsverwaltung ist eine besonders begründungsbedürftige Abweichung.
• Art. 84 GG – landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen; der Bund besitzt hier deutlich geringere Weisungs- und Aufsichtsrechte als nach Art. 85 GG.
• Art. 86 GG – bundeseigene Verwaltung; im Unterschied zu Art. 85 GG handelt dort der Bund durch eigene Behörden oder bundesunmittelbare Verwaltungsträger.
• Art. 87c GG – erlaubt Bundesauftragsverwaltung für Gesetze über die friedliche Nutzung der Kernenergie; § 24 AtG macht hiervon Gebrauch.
• Art. 90 GG – sonstige Bundesstraßen des Fernverkehrs werden grundsätzlich von den Ländern im Auftrag des Bundes verwaltet; Bundesautobahnen stehen dagegen seit 2021 in Bundesverwaltung.
• Art. 104a GG – Finanzierungsfolgen der Auftragsverwaltung; der Bund trägt grundsätzlich die Zweckausgaben, während Bund und Länder die Verwaltungsausgaben ihrer eigenen Behörden tragen.
• Art. 108 GG – besondere Auftragsverwaltung bei der Steuerverwaltung; Art. 85 Abs. 3 und 4 GG gilt dort mit verfassungsrechtlichen Modifikationen.

Rechtsprechung zu Art. 85 GG

• BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1990 – 2 BvG 1/88, BVerfGE 81, 310 – „Kalkar II“: Grundsatzentscheidung zur Aufteilung von Sach- und Wahrnehmungskompetenz, zur Reichweite des Weisungsrechts, zur Weisungsklarheit und zum bundesfreundlichen Verhalten.
• BVerfG, Urteil vom 10. April 1991 – 2 BvG 1/91, BVerfGE 84, 25 – „Schacht Konrad“: Ein Land ist an eine verfassungsrechtlich wirksame Weisung des Bundes gebunden und kann deren Befolgung nicht allein wegen abweichender eigener Rechtsauffassung verweigern.
• BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2000 – 2 BvG 1/96 – Bundesstraße B 75: Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG reicht nur so weit wie die jeweilige verfassungsrechtlich eröffnete Auftragsverwaltung; der Bund darf deren sachliche Grenzen nicht überschreiten.
• BVerfG, Urteil vom 19. Februar 2002 – 2 BvG 2/00 – Atomrecht/Biblis: Der Bund darf sein Weisungsrecht umfassend vorbereiten, besitzt aber kein Selbsteintrittsrecht; die Wahrnehmungskompetenz gegenüber Dritten verbleibt grundsätzlich beim Land.
• BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2010 – 2 BvL 8/07 u.a. – zur Kompetenz des Bundes für Regelungen des Verwaltungsverfahrens in der Bundesauftragsverwaltung und zur Reichweite der Zustimmungspflicht des Bundesrates nach Art. 85 GG.

Fachartikel und Materialien zu Art. 85 GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Art. 85 GG.
• Deutscher Bundestag – Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung: Überblick über landeseigene Verwaltung, Bundesauftragsverwaltung und bundeseigene Verwaltung.
• § 24 Atomgesetz – aktuelles Praxisbeispiel für die Ausführung atomrechtlicher Aufgaben durch die Länder im Auftrag des Bundes.
• Art. 87c GG – verfassungsrechtliche Grundlage für die Anordnung von Bundesauftragsverwaltung im Kernenergierecht.
• Art. 90 GG – Bundesverwaltung der Bundesautobahnen und Bundesauftragsverwaltung bei sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs.
• Art. 104a GG – Kostentragung bei Bundesauftragsverwaltung, insbesondere Bundesverantwortung für Zweckausgaben und Eigenverantwortung für Verwaltungsausgaben.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages – Föderalismusreform 2006: Synopse der Änderungen von Art. 84 und 85 GG, insbesondere Einführung des Durchgriffsverbots zugunsten der Gemeinden und Gemeindeverbände.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages – Zuständigkeiten beim Bau von Bundesfern- und Landesstraßen: heutige Abgrenzung zwischen Bundesverwaltung der Autobahnen und Bundesauftragsverwaltung bei sonstigen Bundesfernstraßen.

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 85 GG.