Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 111 GG – Vorläufige Haushaltsführung ohne verabschiedeten Bundeshaushalt

Wortlaut des Art. 111 GG

(1) Ist bis zum Schluß eines Rechnungsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt, so ist bis zu seinem Inkrafttreten die Bundesregierung ermächtigt, alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind,

a) um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen,

b) um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen,

c) um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind.

(2) Soweit nicht auf besonderem Gesetze beruhende Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen oder die Betriebsmittelrücklage die Ausgaben unter Absatz 1 decken, darf die Bundesregierung die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlichen Mittel bis zur Höhe eines Viertels der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplanes im Wege des Kredits flüssig machen.

Artikel 111 GG kurz erklärt

Art. 111 GG sichert die Handlungsfähigkeit des Bundes, wenn zu Beginn eines neuen Haushaltsjahres noch kein Bundeshaushalt verabschiedet ist. Die Bundesregierung darf in dieser sogenannten vorläufigen Haushaltsführung insbesondere bestehende staatliche Einrichtungen weiterfinanzieren, gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchführen, rechtliche Verpflichtungen erfüllen und bereits früher bewilligte Vorhaben fortsetzen.

Art. 111 GG ist jedoch kein Ersatz für einen regulären Bundeshaushalt. Die Bundesregierung darf während des etatlosen Zustandes grundsätzlich keine beliebigen neuen politischen Projekte beginnen. Zulässig sind nur Ausgaben, die unter eine der in Absatz 1 genannten Fallgruppen fallen und außerdem „nötig“, also sachlich erforderlich und zeitlich unaufschiebbar sind. Die Vorschrift schützt damit gleichzeitig die Funktionsfähigkeit des Staates und das Budgetrecht des Deutschen Bundestages.

Reichen die laufenden Einnahmen zur Finanzierung der zulässigen Ausgaben nicht aus, erlaubt Art. 111 Abs. 2 GG eine begrenzte Kreditaufnahme. Sie darf höchstens ein Viertel der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplans erreichen und dient ausschließlich der Finanzierung der vorläufig zulässigen Wirtschaftsführung.

Erläuterungen zu Art. 111 GG

Welchen Zweck hat Art. 111 GG?

Nach Art. 110 GG soll der Bundeshaushalt grundsätzlich vor Beginn des jeweiligen Rechnungsjahres durch Gesetz festgestellt werden. Dieser Normalfall lässt sich jedoch nicht immer einhalten. Insbesondere Bundestagswahlen, Regierungsbildungen, langwierige Haushaltsverhandlungen oder außergewöhnliche politische Entwicklungen können dazu führen, dass am 1. Januar noch kein neues Haushaltsgesetz in Kraft ist.

Ohne besondere verfassungsrechtliche Regelung würde dies ein erhebliches Problem verursachen. Der Haushaltsplan ermächtigt die Exekutive grundsätzlich erst dazu, die veranschlagten Ausgaben zu leisten. Fehlt die parlamentarische Bewilligung, könnte die Bundesregierung staatliche Einrichtungen nicht ohne Weiteres weiterfinanzieren.

Art. 111 GG verhindert diesen Zustand. Die Vorschrift enthält eine unmittelbar aus dem Grundgesetz folgende Ermächtigung zu bestimmten notwendigen Ausgaben und sichert dadurch die Kontinuität der staatlichen Tätigkeit.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet Art. 111 GG deshalb als Ausnahme vom parlamentarischen Haushaltsbewilligungsrecht. Die Vorschrift soll dieses Recht aber gerade nicht ersetzen. Sie soll lediglich einen nach der Konzeption des Grundgesetzes grundsätzlich kurzfristigen etatlosen Zustand überbrücken.

Was bedeutet „vorläufige Haushaltsführung“?

Von vorläufiger Haushaltsführung spricht man, wenn ein neues Rechnungsjahr begonnen hat, ohne dass für dieses Jahr bereits ein durch Haushaltsgesetz festgestellter Haushaltsplan vorliegt.

Die Bundesverwaltung arbeitet in dieser Zeit nicht einfach nach dem alten Haushalt weiter. Rechtsgrundlage der zulässigen Ausgaben ist vielmehr insbesondere Art. 111 GG. Nicht sämtliche Ansätze des Vorjahres gelten automatisch fort.

Das ist verfassungsrechtlich entscheidend: Eine automatische Fortgeltung des gesamten alten Haushalts würde der Bundesregierung faktisch erlauben, ohne aktuelle parlamentarische Bewilligung über erhebliche Mittel zu verfügen. Art. 111 GG begrenzt deshalb ausdrücklich, welche Ausgaben während des etatlosen Zustandes zulässig sind.

Wann beginnt die vorläufige Haushaltsführung?

Art. 111 GG greift ein, wenn bis zum Schluss eines Rechnungsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt worden ist.

Das Rechnungsjahr des Bundes entspricht nach der Bundeshaushaltsordnung grundsätzlich dem Kalenderjahr. Liegt am 1. Januar noch kein wirksamer neuer Bundeshaushalt vor, beginnt deshalb die vorläufige Haushaltsführung.

Die Ursache der Verzögerung ist für die Anwendbarkeit grundsätzlich unerheblich. Typische praktische Ursachen sind Bundestagswahlen und anschließende Regierungsbildungen. Art. 111 GG ist aber nicht auf Wahljahre beschränkt.

Auch wenn ein Haushaltsgesetz nachträglich seine Wirksamkeit verliert oder für nichtig erklärt wird und dadurch ein etatloser Zustand entsteht, wird eine Anwendung des Art. 111 GG in der verfassungsrechtlichen Literatur grundsätzlich für möglich beziehungsweise erforderlich gehalten. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages weisen ausdrücklich auf diese Konstellation hin.

Wann endet die vorläufige Haushaltsführung?

Die vorläufige Haushaltsführung endet mit der Verkündung beziehungsweise dem Wirksamwerden des neuen Haushaltsgesetzes.

In der Staatspraxis wird das Haushaltsgesetz regelmäßig rückwirkend zum Beginn des Rechnungsjahres in Kraft gesetzt. Die während der vorläufigen Haushaltsführung geleisteten Ausgaben werden anschließend auf die entsprechenden Ausgabeermächtigungen des gesetzlich festgestellten Haushaltsplans angerechnet.

Art. 111 GG schafft damit kein dauerhaftes paralleles Haushaltsregime. Seine Ermächtigungen werden durch den regulären Haushaltsplan abgelöst.

Warum darf die Bundesregierung ohne Haushaltsgesetz überhaupt Geld ausgeben?

Normalerweise benötigt die Bundesregierung eine parlamentarische Ausgabeermächtigung. Das Budgetrecht liegt nach Art. 110 GG beim Haushaltsgesetzgeber.

Art. 111 GG enthält für den besonderen Fall des etatlosen Zustandes jedoch selbst eine verfassungsunmittelbare Ausgabeermächtigung. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausdrücklich festgestellt, dass die Ermächtigungen der Art. 111 und 112 GG die sonst erforderliche Ermächtigung durch das Haushaltsgesetz ersetzen, soweit ihre jeweiligen Voraussetzungen erfüllt sind.

Diese außergewöhnliche Kompetenz der Exekutive erklärt zugleich die enge Auslegung der Vorschrift. Je weiter die Bundesregierung ohne parlamentarischen Haushalt politische Gestaltungsmöglichkeiten erhielte, desto stärker würde das Budgetrecht des Bundestages beeinträchtigt.

Ist Art. 111 GG ein „Nothaushaltsrecht“?

Der Begriff wird häufig verwendet und ist als Kurzbezeichnung verständlich. Missverständlich wäre allerdings die Annahme, Art. 111 GG setze eine politische, wirtschaftliche oder sonstige „Notlage“ voraus.

Eine solche Notlage ist gerade nicht erforderlich. Es genügt, dass der neue Haushaltsplan nicht rechtzeitig durch Gesetz festgestellt worden ist.

Präziser sind daher die Begriffe vorläufige Haushaltsführung oder etatloser Zustand. Das ebenfalls gebräuchliche Wort „Nothaushaltsrecht“ beschreibt die Funktion der Vorschrift, nicht eine zusätzliche tatbestandliche Voraussetzung.

Verhindert Art. 111 GG einen „Government Shutdown“?

Im Grundsatz ja. Ein allein durch das Fehlen eines verabschiedeten Haushalts ausgelöster weitgehender Stillstand der Bundesverwaltung nach dem aus den USA bekannten Muster ist mit der deutschen Verfassungsordnung nicht vergleichbar.

Art. 111 GG erlaubt insbesondere, bestehende Behörden und staatliche Einrichtungen aufrechtzuerhalten, Personal weiterzubezahlen, gesetzliche Leistungen zu erbringen und bestehende rechtliche Verpflichtungen zu erfüllen.

Die Bundesregierung hat deshalb auch während der vorläufigen Haushaltsführung eine erhebliche Handlungsfähigkeit. Diese Handlungsfähigkeit ist allerdings auf die verfassungsrechtlich zugelassenen Ausgaben beschränkt. Der Unterschied zum regulären Haushalt liegt vor allem darin, dass neue politische Gestaltungsspielräume stark begrenzt sind.

Welche Ausgaben erlaubt Art. 111 Abs. 1 GG?

Art. 111 Abs. 1 GG enthält drei Fallgruppen. Zulässig sind notwendige Ausgaben:

zur Erhaltung gesetzlich bestehender Einrichtungen und zur Durchführung gesetzlich beschlossener Maßnahmen,
zur Erfüllung rechtlich begründeter Verpflichtungen des Bundes sowie
zur Fortsetzung bereits früher haushaltsmäßig bewilligter Bauten, Beschaffungen, sonstiger Leistungen und entsprechender Beihilfen.

Diese Fallgruppen verfolgen einen gemeinsamen Grundgedanken: Bestehendes darf grundsätzlich fortgeführt und rechtlich bereits Gebotenes erfüllt werden. Die Bundesregierung soll dagegen nicht die fehlende parlamentarische Haushaltsbewilligung dazu nutzen können, eigenständig eine neue Ausgabenpolitik zu beginnen.

Was bedeutet, dass eine Ausgabe „nötig“ sein muss?

Die Zugehörigkeit zu einer der drei Fallgruppen genügt nicht. Art. 111 Abs. 1 GG erlaubt ausdrücklich nur solche Ausgaben, die nötig sind.

Nach den vom Bundesrechnungshof entwickelten und in der Literatur weitgehend zugrunde gelegten Maßstäben muss eine Ausgabe:

zur Erreichung des zulässigen Zwecks geeignet sein,
sachlich erforderlich sein und
zeitlich unaufschiebbar sein.

Eine Ausgabe ist insbesondere nicht nötig, wenn sie ohne Beeinträchtigung des verfolgten Zwecks bis zur Verabschiedung des regulären Haushalts zurückgestellt werden kann.

Art. 111 GG erlaubt also nicht alles, was politisch sinnvoll, wirtschaftlich vorteilhaft oder langfristig wünschenswert erscheint. Erforderlich ist gerade ein besonderer Fortführungs- oder Erfüllungsbedarf während des Übergangszeitraums.

Was darf zur Erhaltung „gesetzlich bestehender Einrichtungen“ ausgegeben werden?

Art. 111 Abs. 1 Buchst. a GG erlaubt zunächst Ausgaben, die erforderlich sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten.

Der Begriff wird weit verstanden. Er kann insbesondere Behörden, staatliche Institute und andere auf gesetzlicher Grundlage bestehende Einrichtungen erfassen. Zulässig sind diejenigen Personal-, Sach- und Erhaltungsausgaben, die für ihre weitere Funktionsfähigkeit notwendig sind.

Einfaches Beispiel ist die Fortzahlung der Bezüge von Beschäftigten bestehender Bundesbehörden. Auch notwendige Arbeitsmittel, Mieten, Energie- und Betriebskosten können erfasst sein.

Die Vorschrift erlaubt dagegen grundsätzlich nicht, allein während der vorläufigen Haushaltsführung eine völlig neue staatliche Einrichtung zu schaffen. Art. 111 GG soll den bestehenden Zustand funktionsfähig halten, nicht ohne parlamentarischen Haushalt neue institutionelle Strukturen ermöglichen.

Was sind „gesetzlich beschlossene Maßnahmen“?

Art. 111 Abs. 1 Buchst. a GG erfasst außerdem Maßnahmen, über deren Durchführung der Gesetzgeber bereits vor Beginn des etatlosen Zustandes entschieden hat.

Gemeint sind insbesondere Sachgesetze, aus denen sich eine staatliche Aufgabe oder Maßnahme ergibt, ohne dass die konkrete Höhe der hierfür erforderlichen jährlichen Haushaltsmittel bereits abschließend gesetzlich festgelegt sein muss.

Die Bundesregierung darf das Fehlen des Haushaltsgesetzes also nicht zum Anlass nehmen, die Durchführung eines bereits geltenden Gesetzes auszusetzen, wenn die hierfür erforderlichen Ausgaben nach Art. 111 GG nötig sind.

Bloße Erwähnungen oder Ansätze im früheren Haushaltsplan sind dagegen noch keine „gesetzlich beschlossene Maßnahme“ in diesem Sinne. Für ausschließlich haushaltsmäßig bewilligte freiwillige Programme ist vor allem Buchstabe c maßgeblich.

Was sind „rechtlich begründete Verpflichtungen des Bundes“?

Art. 111 Abs. 1 Buchst. b GG stellt sicher, dass der Bund seine rechtlichen Verpflichtungen auch ohne neuen Haushaltsplan erfüllen kann.

Die Verpflichtung kann insbesondere beruhen auf:

einem Gesetz,
einem Vertrag,
einem wirksamen Verwaltungsakt,
einem gerichtlichen oder außergerichtlichen Vergleich,
einem Schadensersatz- oder Staatshaftungsanspruch oder
einer völkerrechtlich begründeten Verpflichtung.

Typische Beispiele sind gesetzlich begründete Sozialleistungen, aufgrund bereits geschlossener Verträge fällige Zahlungen oder Leistungen aus vor Beginn des Haushaltsjahres erlassenen Förderbescheiden.

Der Bundesrechnungshof geht für Buchstabe b grundsätzlich davon aus, dass die Verbindlichkeit vor Beginn der vorläufigen Haushaltsführung eingegangen oder unmittelbar kraft Gesetzes entstanden sein muss. Neue Verpflichtungen während der etatlosen Zeit werfen weitergehende Fragen auf.

Darf der Bund laufende Bauvorhaben fortführen?

Ja. Art. 111 Abs. 1 Buchst. c GG nennt ausdrücklich Bauten und Beschaffungen.

Ein bereits begonnenes Bauprojekt soll nicht nur deshalb stillgelegt werden müssen, weil sich die Verabschiedung des neuen Bundeshaushalts verzögert. Ein Baustopp könnte selbst erhebliche Mehrkosten verursachen und den Zweck der bisherigen Investitionen gefährden.

Voraussetzung ist allerdings, dass für die betreffende Maßnahme bereits in einem Haushaltsplan eines Vorjahres Mittel bewilligt worden sind und dass die weitere Ausgabe während der vorläufigen Haushaltsführung nötig ist.

Noch nicht begonnene, lediglich geplante Bauvorhaben dürfen auf Grundlage des Buchstaben c dagegen grundsätzlich nicht neu gestartet werden.

Was sind „sonstige Leistungen“ nach Buchstabe c?

Der Begriff ist weit und praktisch besonders bedeutsam. Er erfasst insbesondere freiwillige staatliche Leistungen, die weder auf einer gesetzlichen Verpflichtung noch auf einem bereits bestehenden Rechtsanspruch beruhen.

Von Bedeutung ist dies etwa bei Förderprogrammen. Wurde ein bestimmtes Programm in früheren Haushalten parlamentarisch bewilligt und tatsächlich durchgeführt, kann es unter den Voraussetzungen des Art. 111 Abs. 1 Buchst. c GG grundsätzlich fortgesetzt werden.

Die Maßnahme muss jedoch ihrem Charakter nach tatsächlich dieselbe bleiben. Eine erhebliche inhaltliche Erweiterung eines bestehenden Programms kann nicht dadurch zur bloßen Fortsetzungsmaßnahme werden, dass hierfür derselbe Haushaltstitel verwendet wird.

Welche Beihilfen dürfen weitergezahlt werden?

Der Begriff „Beihilfen“ in Art. 111 Abs. 1 Buchst. c GG ist nicht auf beamtenrechtliche Beihilfe beschränkt.

Gemeint sind insbesondere finanzielle Zuwendungen an Stellen außerhalb der unmittelbaren Bundesverwaltung, also etwa institutionelle Förderungen oder Projektförderungen.

Bereits bestehende institutionelle Förderungen können grundsätzlich in dem Umfang weitergeführt werden, der zur notwendigen Aufrechterhaltung der betreffenden Einrichtung erforderlich ist. Bei Projektförderungen muss besonders sorgfältig geprüft werden, ob tatsächlich ein bereits früher parlamentarisch gebilligtes Projekt fortgesetzt wird oder ob faktisch eine neue Förderentscheidung getroffen werden soll.

Darf die Bundesregierung bestehende Förderprogramme automatisch vollständig fortsetzen?

Nein. Eine frühere Haushaltsbewilligung schafft keine pauschale Ermächtigung, denselben Betrag im nächsten Jahr automatisch erneut auszugeben.

Auch eine Fortsetzungsmaßnahme muss während der vorläufigen Haushaltsführung „nötig“ sein. Außerdem muss sie sich inhaltlich im Rahmen der früheren parlamentarischen Bewilligung halten.

Besonders wichtig ist der erkennbare Wille des aktuellen Haushaltsgesetzgebers. Hat der neu gewählte Bundestag oder eine parlamentarische Mehrheit deutlich erkennen lassen, dass ein bestimmtes Programm nicht fortgeführt werden soll, darf die Bundesregierung nicht ohne Weiteres auf eine ältere Bewilligung zurückgreifen.

Der Bundesrechnungshof betont deshalb, dass die vorläufige Haushaltsführung das Budgetrecht des neu gewählten Parlaments nicht präjudizieren darf.

Darf die Bundesregierung neue Maßnahmen beginnen?

Auf Grundlage des Art. 111 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht. Die Vorschrift ist im Kern auf die Aufrechterhaltung bestehender staatlicher Tätigkeit, die Erfüllung von Verpflichtungen und die Fortführung bereits begonnener Maßnahmen zugeschnitten.

Allein die Aufnahme eines neuen Vorhabens in einen Regierungsentwurf des Haushalts reicht nicht. Ein Haushaltsentwurf ist noch keine parlamentarische Bewilligung.

In der Praxis wurde dieser Grundsatz etwa bei der vorläufigen Haushaltsführung 2025 ausdrücklich angewendet: War eine Maßnahme im Haushalt 2024 nicht vorgesehen und handelte es sich um ein neues Vorhaben, konnte sie nicht allein deshalb auf Art. 111 Abs. 1 Buchst. c GG gestützt werden, weil sie bereits im Regierungsentwurf für 2025 veranschlagt war.

Für außergewöhnliche Fälle kann allerdings Art. 112 GG zusätzlich eingreifen.

Kann Art. 112 GG während der vorläufigen Haushaltsführung angewendet werden?

Ja. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der herrschenden Auffassung stehen Art. 111 und Art. 112 GG nebeneinander.

Art. 112 GG erlaubt über- und außerplanmäßige Ausgaben bei einem unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnis mit Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Diese Notkompetenz kann grundsätzlich auch während einer vorläufigen Haushaltsführung genutzt werden.

Der Bezugsrahmen ist dann nicht ein noch gar nicht bestehender neuer Haushaltsplan, sondern der durch Art. 111 GG eröffnete Ausgabenrahmen.

Die Voraussetzungen sind streng zu prüfen. Art. 112 GG darf nicht zu einem bequemen Instrument werden, um die Beschränkungen des Art. 111 GG für beliebige neue politische Vorhaben zu umgehen. Der Bundesrechnungshof verlangt auch während der vorläufigen Haushaltsführung denselben strengen Maßstab des unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses.

Können deshalb ausnahmsweise auch völlig neue Ausgaben zulässig sein?

Ja, soweit die Voraussetzungen des Art. 112 GG tatsächlich erfüllt sind.

Die Bundesregierung und die überwiegende Auffassung gehen davon aus, dass bei einem unvorhergesehenen und sachlich wie zeitlich unabweisbaren Bedarf auch eine Ausgabe für eine Maßnahme möglich sein kann, die nicht bereits von Art. 111 Abs. 1 GG gedeckt wird.

Die Hürde ist allerdings bewusst hoch. Eine bloße politische Dringlichkeit oder die Absicht, ein neues Regierungsprogramm möglichst schnell umzusetzen, reicht nicht aus. Das Bedürfnis muss derart unabweisbar sein, dass ein Zuwarten bis zum regulären Haushaltsbeschluss nicht vertretbar ist.

Darf die Bundesregierung während der vorläufigen Haushaltsführung neue Verträge schließen?

Diese Frage ist differenzierter zu beantworten als die unmittelbare Leistung neuer Ausgaben.

Soweit ein Vertrag lediglich der Durchführung einer nach Art. 111 Abs. 1 GG ohnehin zulässigen Maßnahme dient und noch im selben Haushaltsjahr zu zulässigen Ausgaben führt, wird eine entsprechende Befugnis überwiegend anerkannt.

Umstrittener ist die Eingehung neuer Verpflichtungen, die erst in künftigen Haushaltsjahren zu Ausgaben führen. Ein Teil der Literatur verweist darauf, dass Art. 111 GG seinem Wortlaut nach lediglich von „Ausgaben“ spricht, und sieht neue Verpflichtungsermächtigungen deshalb grundsätzlich kritisch.

Andere Stimmen sowie die Verwaltungspraxis halten neue Verpflichtungen auch während der vorläufigen Haushaltsführung für möglich, soweit sie funktional von einer nach Art. 111 GG zulässigen Maßnahme umfasst sind. Teilweise wird hierfür zusätzlich ein unvorhergesehener und unabweisbarer Bedarf verlangt.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages haben 2024 ausdrücklich festgestellt, dass die Frage in der Literatur unterschiedlich beantwortet wird. Eine pauschale Aussage, sämtliche neuen langfristigen Verpflichtungen seien während der vorläufigen Haushaltsführung zulässig, wäre daher zu weitgehend.

Gelten alte Verpflichtungsermächtigungen weiter?

Teilweise ja. § 45 Abs. 1 Satz 2 BHO bestimmt, dass nicht in Anspruch genommene Verpflichtungsermächtigungen grundsätzlich bis zur Verkündung des neuen Haushaltsgesetzes weitergelten, wenn dieses nicht rechtzeitig verkündet worden ist.

Damit können bereits parlamentarisch bewilligte Verpflichtungsermächtigungen den Übergang in das neue Haushaltsjahr überdauern.

Dies ist von der Frage zu unterscheiden, ob während der vorläufigen Haushaltsführung erstmals völlig neue Verpflichtungsermächtigungen geschaffen werden dürfen.

Wer entscheidet, ob eine konkrete Ausgabe nach Art. 111 GG zulässig ist?

Art. 111 GG bezeichnet die Bundesregierung als Trägerin der verfassungsrechtlichen Ermächtigung. Im praktischen Haushaltsvollzug muss aber nicht jede einzelne Ausgabe durch Kabinettsbeschluss genehmigt werden.

Die jeweilige oberste Bundesbehörde beziehungsweise das zuständige Ressort beurteilt im Rahmen seiner Ressortverantwortung grundsätzlich selbst, ob die Voraussetzungen des Art. 111 Abs. 1 GG für eine konkrete Ausgabe vorliegen.

Das Bundesministerium der Finanzen erlässt auf Grundlage von § 5 BHO allgemeine Verwaltungsvorschriften und Rundschreiben für die vorläufige Haushaltsführung. Diese sorgen insbesondere dafür, dass die Bundesverwaltung Art. 111 GG nach einheitlichen Grundsätzen anwendet.

Kann das Bundesfinanzministerium den verfassungsrechtlichen Ausgabenrahmen selbst erweitern?

Nein. Verwaltungsinterne Rundschreiben können Art. 111 GG konkretisieren, aber nicht erweitern.

Besonders anschaulich war die vorläufige Haushaltsführung 2025. Das Bundesministerium der Finanzen stellte für die meisten sächlichen Verwaltungs- und Programmausgaben grundsätzlich 45 Prozent bestimmter im Regierungsentwurf vorgesehener Ansätze zur Verfügung. Für Personal- und Investitionsausgaben galt diese Quote nicht.

Diese 45-Prozent-Regel war aber keine verfassungsrechtliche Ausgabeermächtigung. Eine Ausgabe durfte auch innerhalb dieser Grenze nur geleistet werden, wenn Art. 111 GG oder eine andere verfassungsrechtliche Grundlage sie tatsächlich erlaubte.

Umgekehrt ist auch die Zahl von 45 Prozent keine dauerhaft geltende Regel des Art. 111 GG. Solche Bewirtschaftungsgrenzen können abhängig von Dauer und Umständen der jeweiligen vorläufigen Haushaltsführung verändert werden.

Welche Rolle hat der Haushaltsausschuss während der vorläufigen Haushaltsführung?

Art. 111 GG selbst verleiht dem Haushaltsausschuss keine besondere Bewilligungskompetenz für jede einzelne Ausgabe. Die Vorschrift ermächtigt die Exekutive unmittelbar.

Das parlamentarische Budgetverfahren läuft jedoch weiter. Der Haushaltsausschuss berät den neuen Haushaltsentwurf und kann durch Änderungsvorschläge maßgeblichen Einfluss auf den späteren Bundeshaushalt nehmen.

Außerdem können fortgeltende haushaltsgesetzliche oder einfachgesetzliche Regelungen besondere Unterrichtungspflichten oder Zustimmungsvorbehalte des Haushaltsausschusses vorsehen. Solche Rechte folgen dann allerdings nicht unmittelbar aus Art. 111 GG.

Darf der Bundestag statt Art. 111 GG einen Teilhaushalt beschließen?

Nach überwiegender Auffassung ja. Art. 111 GG schließt eine parlamentarische Regelung der vorläufigen Haushaltsführung nicht aus.

Bei besonderer Dringlichkeit kann die Bundesregierung einen Entwurf für ein sogenanntes Teilhaushaltsgesetz, Haushaltsvorschaltgesetz oder vorläufiges Haushaltsgesetz einbringen. Das Parlament kann damit bestimmte Ausgabeermächtigungen ausdrücklich gesetzlich bewilligen, bevor der vollständige Haushalt verabschiedet wird.

Das Bundesverfassungsgericht hat eine solche Möglichkeit im Zusammenhang mit dem Haushaltsrecht grundsätzlich anerkannt. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages sehen den Erlass eines Teilhaushaltsgesetzes nach überwiegender Auffassung als verfassungsrechtlich zulässig an.

Auf Bundesebene besitzt dieses Instrument allerdings kaum praktische Bedeutung. Ein Gesetz über die vorläufige Haushaltsführung der Bundesverwaltung wurde im Jahr 1950 erlassen, weil damals ein Vorjahreshaushalt fehlte und deshalb Art. 111 GG nicht in der heute üblichen Weise als Grundlage für Fortsetzungsmaßnahmen genutzt werden konnte.

Darf ein Teilhaushaltsgesetz über Art. 111 GG hinausgehen?

Grundsätzlich ja. Der entscheidende Unterschied besteht darin, dass bei einem Teilhaushaltsgesetz wieder der parlamentarische Haushaltsgesetzgeber selbst entscheidet.

Die engen Grenzen des Art. 111 GG dienen vor allem dazu, eine eigenständige Haushaltsgestaltung durch die Exekutive ohne parlamentarischen Haushalt zu verhindern. Bewilligt das Parlament bestimmte Ausgaben durch Gesetz, ist dieses Legitimationsdefizit gerade nicht vorhanden.

Umstritten ist dagegen, ob ein Teilhaushaltsgesetz die verfassungsunmittelbaren Befugnisse des Art. 111 GG auch einschränken kann. Eine Auffassung betont die Budgethoheit des Parlaments und hält dies grundsätzlich für möglich. Die Gegenauffassung versteht Art. 111 GG als verfassungsrechtliches Mindestprogramm zur Aufrechterhaltung der staatlichen Funktionsfähigkeit, das auch der einfache Haushaltsgesetzgeber nicht unterschreiten dürfe.

Darf die Bundesregierung während der vorläufigen Haushaltsführung Kredite aufnehmen?

Ja. Art. 111 Abs. 2 GG enthält hierfür eine eigene verfassungsrechtliche Ermächtigung.

Reichen die verfügbaren Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen sowie die im Verfassungstext genannte Betriebsmittelrücklage nicht aus, um die nach Absatz 1 zulässigen Ausgaben zu decken, darf die Bundesregierung zusätzliche Mittel durch Kreditaufnahme beschaffen.

Die Kreditaufnahme dient also keinem eigenständigen politischen Zweck. Sie ist akzessorisch zur vorläufigen Haushaltsführung: Kredite dürfen nur aufgenommen werden, soweit sie für die Finanzierung der nach Art. 111 Abs. 1 zulässigen Wirtschaftsführung benötigt werden.

Wie hoch dürfen Kredite nach Art. 111 Abs. 2 GG sein?

Die Verfassung setzt eine absolute zusätzliche Obergrenze: Die nach Art. 111 Abs. 2 GG beschafften Mittel dürfen höchstens ein Viertel der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplanes erreichen.

Die Bundesregierung darf diesen Betrag jedoch nicht automatisch ausschöpfen. Die 25-Prozent-Grenze ist lediglich eine Höchstgrenze.

Vorrangig sind die verfügbaren Einnahmen einzusetzen. Nur soweit diese zur Finanzierung der nach Absatz 1 zulässigen Ausgaben nicht ausreichen, darf auf die Kreditermächtigung zurückgegriffen werden. Zusätzlich muss die Kreditaufnahme zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlich sein.

Bedeutet Art. 111 Abs. 2 GG einen zusätzlichen jährlichen Verschuldungsspielraum von 25 Prozent des Haushalts?

Nein. Die Vorschrift darf nicht als allgemeine zusätzliche Verschuldungsquote verstanden werden.

Die Kreditermächtigung gilt nur während des besonderen etatlosen Zustandes und nur zur Finanzierung der nach Art. 111 Abs. 1 GG zulässigen Ausgaben. Sie ist damit eine besondere vorläufige Finanzierungskompetenz und kein politisch frei verfügbarer Kreditrahmen.

Für den endgültigen Jahreshaushalt gelten daneben die staatsschuldenrechtlichen Vorgaben der Art. 109 und 115 GG. Die 25-Prozent-Grenze des Art. 111 Abs. 2 GG darf deshalb insbesondere nicht mit der regulären strukturellen Kreditobergrenze der Schuldenbremse gleichgesetzt werden.

Die Haushaltsführung des Jahres 2025 veranschaulicht die Unterscheidung: Obwohl der Bund einen großen Teil des Jahres nach Art. 111 GG vorläufig wirtschaftete, wurde die tatsächlich für das Gesamtjahr relevante Nettokreditaufnahme nach Verabschiedung des Haushalts nach den Vorgaben der Schuldenbremse abgerechnet.

Was bedeutet die „Betriebsmittelrücklage“ in Art. 111 Abs. 2 GG?

Der Begriff stammt aus der traditionellen Haushaltssystematik und bezeichnet einen für die laufende Liquidität verfügbaren Bestand an Mitteln. Der Wortlaut des Art. 111 GG gehört insoweit zu den sprachlich und haushaltstechnisch historisch geprägten Vorschriften des Grundgesetzes.

Für die Systematik des Absatzes 2 ist vor allem entscheidend: Kreditaufnahme ist subsidiär. Solange die nach Absatz 1 notwendigen Ausgaben aus verfügbaren Einnahmen beziehungsweise vorhandenen Deckungsmitteln finanziert werden können, ist ein Rückgriff auf die besondere Kreditermächtigung nicht erforderlich.

Gelten die Beschränkungen des Art. 111 GG auch für Sondervermögen?

Grundsätzlich ja. Sondervermögen des Bundes bilden keinen verfassungsfreien Nebenhaushalt.

Art. 110 Abs. 1 GG enthält zwar für Sondervermögen besondere Regeln hinsichtlich ihrer Darstellung im Bundeshaushalt. Daraus folgt jedoch nicht, dass sie während eines etatlosen Zustandes von den Grenzen des Art. 111 GG ausgenommen wären.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages haben diese Frage 2024 ausdrücklich untersucht und keine Grundlage für eine allgemeine Ausnahme von Sondervermögen festgestellt. Auch die Bundesregierung geht davon aus, dass im Rahmen eines Sondervermögens während der vorläufigen Haushaltsführung insbesondere bestehende Rechtsverpflichtungen erfüllt und begonnene Vorhaben fortgesetzt werden können, soweit die Voraussetzungen des Art. 111 GG erfüllt sind.

Darf ein Sondervermögen während der vorläufigen Haushaltsführung neue Projekte beginnen?

Nicht allein deshalb, weil das Sondervermögen bereits besteht oder über eigene finanzielle Mittel verfügt.

Auch hier kommt es darauf an, ob eine verfassungsrechtliche beziehungsweise gesetzliche Ausgabeermächtigung vorliegt. Die Existenz eines Sondervermögens beseitigt das parlamentarische Budgetrecht nicht.

Für ein neues Projekt ist deshalb insbesondere zu prüfen, ob bereits eine hinreichende gesetzliche Verpflichtung oder parlamentarische Bewilligung besteht oder ausnahmsweise ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis nach Art. 112 GG vorliegt.

Was geschieht, wenn der neue Bundestag eine frühere Maßnahme nicht mehr will?

Art. 111 GG soll gerade verhindern, dass eine Bundesregierung während des etatlosen Zustandes politische Entscheidungen des neu gewählten Parlaments vorwegnimmt.

Der Bundesrechnungshof stellt deshalb bei Fortsetzungsmaßnahmen auf die vermutete Zustimmung des Haushaltsgesetzgebers ab. Gibt es konkrete Anhaltspunkte dafür, dass das Parlament eine bisherige Maßnahme nicht weiterführen will, kann die Grundlage für eine weitere Finanzierung nach Art. 111 Abs. 1 Buchst. c GG entfallen.

Das ist besonders nach Bundestagswahlen relevant. Der alte Haushaltsplan darf nicht dazu benutzt werden, politische Prioritäten der vorherigen Wahlperiode ungeachtet eines erkennbar geänderten parlamentarischen Willens fortzuschreiben.

Welche Bedeutung hat das Bundesverfassungsgerichtsurteil vom 25. Mai 1977?

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Mai 1977 ist die zentrale Entscheidung zum Verhältnis zwischen parlamentarischem Budgetrecht und den Notkompetenzen der Art. 111 und 112 GG.

Das Gericht betonte zunächst die herausragende Stellung des Haushaltsgesetzgebers. Art. 111 GG soll dessen Bewilligungsrecht nicht zeitweilig ersetzen, sondern lediglich die kurzfristige Ausnahmesituation eines fehlenden Haushalts überbrücken.

Daraus folgt zugleich eine verfassungsrechtliche Pflicht sämtlicher beteiligter Verfassungsorgane, daran mitzuwirken, dass der Haushaltsplan grundsätzlich rechtzeitig verabschiedet werden kann.

Das Gericht stellte außerdem klar, dass Art. 111 und Art. 112 GG selbständige verfassungsrechtliche Ausgabeermächtigungen darstellen. Art. 112 GG kann deshalb grundsätzlich auch im etatlosen Zustand neben Art. 111 GG angewendet werden.

Darf die Politik den etatlosen Zustand bewusst verlängern?

Art. 111 GG ist nicht als politisch gleichwertige Alternative zu einem verabschiedeten Bundeshaushalt konzipiert.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich beanstandet, dass die frühere Staatspraxis den etatlosen Zustand teilweise über lange Zeiträume hinnahm. Die enge Begrenzung des Art. 111 GG korrespondiere vielmehr mit der Verpflichtung der Verfassungsorgane, auf eine rechtzeitige Feststellung des Haushalts hinzuwirken.

Die Vorschrift darf deshalb nicht dazu benutzt werden, schwierige Haushaltsentscheidungen dauerhaft zu vermeiden und die staatliche Ausgabensteuerung faktisch auf die Exekutive zu verlagern.

Welche praktische Bedeutung hatte Art. 111 GG zuletzt?

Art. 111 GG wird in der Staatspraxis regelmäßig nach Bundestagswahlen relevant. Beispiele sind die vorläufigen Haushaltsführungen nach mehreren Bundestagswahlen sowie die Haushaltsjahre 2022 und 2025.

Besonders deutlich zeigte sich die praktische Bedeutung im Jahr 2025. Aufgrund des vorzeitigen Endes der damaligen Regierungskoalition und der vorgezogenen Bundestagswahl lag zu Jahresbeginn kein verabschiedeter Bundeshaushalt vor. Der Bund befand sich deshalb vom 1. Januar 2025 bis zur Verkündung des Haushaltsgesetzes 2025 am 2. Oktober 2025 über weite Teile des Jahres in vorläufiger Haushaltsführung.

Der Bund blieb in dieser Zeit handlungsfähig: rechtliche Verpflichtungen konnten erfüllt, Behörden betrieben und bestehende Programme und Investitionen innerhalb der Grenzen des Art. 111 GG fortgeführt werden. Zugleich waren neue Maßnahmen grundsätzlich bis zur parlamentarischen Haushaltsentscheidung zurückzustellen.

Die Praxis zeigt damit die eigentliche Funktion der Norm besonders anschaulich: Art. 111 GG verhindert staatliche Handlungsunfähigkeit, ohne der Bundesregierung für den etatlosen Zeitraum einen Ersatzhaushalt zur freien Verfügung zu stellen.

Wie ist Art. 111 GG historisch einzuordnen?

Art. 111 GG gehört bereits zum ursprünglichen Haushaltsverfassungsrecht des Grundgesetzes von 1949. Die Problematik eines fehlenden Haushalts war allerdings schon erheblich älter.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung von 1977 auf historische Vorgängerregelungen hingewiesen. Insbesondere Art. 64 der Preußischen Verfassung von 1850 enthielt bereits eine Regelung, die dem späteren Art. 111 GG weitgehend entsprach.

Hinter solchen Regelungen steht ein dauerhaftes verfassungsrechtliches Problem: Einerseits kann der Staat seine Tätigkeit nicht am 1. Januar einstellen, wenn ein Haushalt verspätet ist. Andererseits darf die Exekutive den fehlenden Haushalt nicht zum Anlass nehmen, das parlamentarische Bewilligungsrecht zu übernehmen.

Art. 111 GG löst diesen Konflikt durch eine eng begrenzte verfassungsunmittelbare Fortführungsbefugnis.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 111 GG ist nur im Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften der Haushaltsverfassung vollständig verständlich. Art. 110 GG enthält den verfassungsrechtlichen Normalfall des parlamentarisch festgestellten Bundeshaushalts. Art. 111 GG überbrückt dessen vorübergehendes Fehlen. Art. 112 GG ermöglicht zusätzlich Ausgaben bei unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnissen. Für eine Kreditaufnahme sind außerdem die Verschuldungsregeln der Art. 109 und 115 GG von Bedeutung. Nachträgliche Kontrolle des Haushaltsvollzugs erfolgt insbesondere nach Art. 114 GG.

Art. 109 GG – Haushaltsautonomie, Haushaltsdisziplin und Schuldenbremse
Art. 110 GG – Bundeshaushalt, Haushaltsplan und Budgetrecht des Bundestages
Art. 112 GG – Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben bei unvorhergesehenem und unabweisbarem Bedürfnis
Art. 113 GG – Zustimmung der Bundesregierung zu finanzwirksamen Gesetzen
Art. 114 GG – Rechnungslegung und Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung
Art. 115 GG – Kreditaufnahme des Bundes und Schuldenbremse

Rechtsprechung zu Art. 111 GG

BVerfG, Urteil vom 25.05.1977 – 2 BvE 1/74, BVerfGE 45, 1 – Haushaltsüberschreitung; grundlegende Entscheidung zum parlamentarischen Budgetrecht, zur engen Ausnahmefunktion des Art. 111 GG, zum kurzfristigen Charakter der vorläufigen Haushaltsführung und zum Verhältnis von Art. 111 und Art. 112 GG

Fachartikel zu Art. 111 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 111 GG.

Click to rate this post!

[Total: 0 Average: 0]