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Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 21.09.2026

Art. 15 GG erlaubt dem Gesetzgeber, Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen. Die Vorschrift eröffnet damit eine verfassungsrechtliche Möglichkeit, bestimmte wirtschaftlich bedeutsame Güter einer privatwirtschaftlichen Nutzung zu entziehen oder ihre privatwirtschaftliche Organisationsform grundlegend umzugestalten.

Die Vergesellschaftung nach Art. 15 GG ist von der Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG zu unterscheiden. Während eine Enteignung konkrete Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben entzieht, zielt Art. 15 GG auf eine Veränderung der Wirtschafts- und Eigentumsordnung hinsichtlich der ausdrücklich genannten Güter. Die Vergesellschaftung ist deshalb ein eigenständiges verfassungsrechtliches Instrument.

Art. 15 GG wurde seit Inkrafttreten des Grundgesetzes noch nicht durch ein Vergesellschaftungsgesetz praktisch verwirklicht. Entsprechend fehlt bis heute eine ausdifferenzierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu seinen Voraussetzungen. Zahlreiche zentrale Fragen – etwa zum Begriff der Produktionsmittel, zur Verhältnismäßigkeit und zur Höhe der Entschädigung – sind deshalb in der Rechtswissenschaft umstritten.

Inhalt

Artikel 15 GG – Vergesellschaftung

Wortlaut des Art. 15 GG

Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden. Für die Entschädigung gilt Artikel 14 Abs. 3 Satz 3 und 4 entsprechend.

Erläuterungen zu Art. 15 GG

1. Verfassungsrechtliche Bedeutung des Art. 15 GG

Art. 15 GG gehört zu den ungewöhnlichsten Vorschriften des Grundgesetzes. Die Norm steht im Grundrechtsabschnitt unmittelbar hinter der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG und ermöglicht eine grundlegende Umgestaltung bestimmter privater Eigentumspositionen.

Die Vorschrift wird traditionell als Sozialisierungs- oder Vergesellschaftungsermächtigung bezeichnet. Sie erlaubt dem Gesetzgeber, die ausdrücklich genannten Güter aus einer privatwirtschaftlichen Ordnung in eine gemeinwirtschaftliche Ordnung zu überführen.

Art. 15 GG schreibt eine solche Wirtschaftsordnung allerdings nicht vor. Bereits im Urteil zur Privatisierung des Volkswagenwerks vom 17. Mai 1961 stellte das Bundesverfassungsgericht klar, dass Art. 15 GG keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung enthält. Die Norm eröffnet dem Gesetzgeber eine Möglichkeit; ob und in welchem Umfang er davon Gebrauch macht, ist zunächst eine politische Gestaltungsentscheidung.

Umgekehrt ist Art. 15 GG aber auch keine bloße historische Programmaussage. Solange die Vorschrift Bestandteil des Grundgesetzes ist, stellt sie eine geltende verfassungsrechtliche Ermächtigung zur Vergesellschaftung dar.

2. Art. 15 GG als eigenständiges Rechtsinstitut

Die Vergesellschaftung nach Art. 15 GG ist dogmatisch von der Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG zu trennen.

Das ist besonders wichtig, weil in der öffentlichen Diskussion beide Vorgänge häufig als „Enteignung“ bezeichnet werden. Verfassungsrechtlich handelt es sich jedoch um unterschiedliche Instrumente.

Art. 14 Abs. 3 GG betrifft die Enteignung konkreter Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Das klassische Beispiel ist der Entzug eines Grundstücks für den Bau einer Straße.

Art. 15 GG zielt dagegen auf Vergesellschaftung. Die wirtschaftliche Nutzung bestimmter Güter soll nicht lediglich einem anderen Eigentümer übertragen, sondern in eine gemeinwirtschaftliche Ordnung überführt werden.

Diese Eigenständigkeit zeigt sich auch in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes: Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG nennt das Recht der Enteignung, während Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG die Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft gesondert aufführt.

3. Was bedeutet „Vergesellschaftung“?

Der Begriff der Vergesellschaftung bezeichnet eine strukturelle Veränderung der Zuordnung und Bewirtschaftung der in Art. 15 GG genannten Güter.

Es geht nicht lediglich darum, dass an die Stelle eines privaten Eigentümers der Staat tritt. Vielmehr muss die Überführung einem gemeinwirtschaftlichen Zweck dienen.

Gemeinwirtschaft ist dabei als Gegenmodell zu einer ausschließlich privatnützigen, an individuellen Erwerbs- und Gewinnerzielungsinteressen orientierten Nutzung zu verstehen. Die Bewirtschaftung soll stärker an kollektiv bestimmten Bedürfnissen oder Gemeinwohlzielen ausgerichtet werden.

Eine bloße Verstaatlichung zur Erzielung staatlicher Einnahmen wäre deshalb nicht allein aufgrund des Eigentümerwechsels bereits eine Vergesellschaftung im Sinne des Art. 15 GG.

4. Welche Güter können vergesellschaftet werden?

Art. 15 GG enthält einen abschließenden Katalog vergesellschaftungsfähiger Güter:

Grund und Boden,
Naturschätze und
Produktionsmittel.

Andere Vermögensgegenstände können nicht allein deshalb auf Art. 15 GG gestützt vergesellschaftet werden, weil der Gesetzgeber ihre Überführung in eine gemeinwirtschaftliche Ordnung für sinnvoll hält.

Die genaue Reichweite dieser drei Begriffe ist allerdings teilweise umstritten. Weil Art. 15 GG bislang nicht praktisch angewandt wurde, konnte das Bundesverfassungsgericht ihre Grenzen noch nicht abschließend bestimmen.

5. Grund und Boden

Der Begriff „Grund und Boden“ erfasst Grundstücke. Gerade dieser Tatbestand steht seit der Diskussion über eine mögliche Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände im Mittelpunkt der verfassungsrechtlichen Debatte.

Grundstücke werden nicht dadurch aus dem Anwendungsbereich des Art. 15 GG herausgenommen, dass sie bebaut sind. Die auf einem Grundstück errichteten Gebäude sind regelmäßig wesentliche Bestandteile des Grundstücks. Daher können insbesondere auch bebaute Grundstücke grundsätzlich Gegenstand einer auf Grund und Boden bezogenen Vergesellschaftung sein.

Art. 15 GG ist dabei nicht auf Grundstücke beschränkt, die bereits einer bestimmten wirtschaftlichen Nutzung dienen. Welche Grundstücke ein konkretes Vergesellschaftungsgesetz erfassen dürfte, hängt jedoch zusätzlich von den weiteren verfassungsrechtlichen Anforderungen ab.

6. Naturschätze

Als Naturschätze kommen insbesondere wirtschaftlich nutzbare natürliche Ressourcen in Betracht.

Dazu können beispielsweise Bodenschätze und andere natürlich vorhandene Rohstoffe gehören. Die eigenständige Nennung neben „Grund und Boden“ zeigt, dass Art. 15 GG nicht nur Grundstückseigentum, sondern auch wirtschaftlich relevante natürliche Ressourcen erfassen soll.

Die praktische Bedeutung dieses Tatbestands ist bislang gering. Eine höchstrichterliche Konkretisierung des Begriffs speziell für Art. 15 GG fehlt.

7. Produktionsmittel

Besonders umstritten ist der Begriff der Produktionsmittel.

Im Ausgangspunkt sind darunter Güter zu verstehen, die zur Herstellung von Waren oder zur Erbringung wirtschaftlicher Leistungen eingesetzt werden. Klassische Beispiele sind industrielle Anlagen, Maschinen und Produktionsbetriebe.

Umstritten ist insbesondere, wie weit der Begriff über die klassische industrielle Produktion hinausreicht. Ein engeres Verständnis beschränkt Produktionsmittel im Wesentlichen auf Mittel zur Güterproduktion. Ein weiteres Verständnis bezieht auch Unternehmen aus Dienstleistungsbereichen ein, sofern sie eine entsprechende wirtschaftliche Funktion besitzen.

Diese Streitfrage ist für moderne Wirtschaftsbereiche von erheblicher Bedeutung. Das Grundgesetz stammt aus dem Jahr 1949 und verwendet einen Begriff, der stark durch die damalige industriegesellschaftliche Wirtschaftsstruktur geprägt ist. Ob und in welchem Umfang moderne Dienstleistungs-, Finanz- oder Plattformunternehmen unter den Begriff fallen können, ist bislang nicht verfassungsgerichtlich geklärt.

8. Müssen Produktionsmittel eine bestimmte wirtschaftliche Bedeutung haben?

In der Literatur wird vielfach eine sogenannte Vergesellschaftungsreife verlangt. Danach soll Art. 15 GG nicht dazu dienen, beliebige kleinere Vermögensgegenstände oder Kleinbetriebe zu vergesellschaften. Der betreffende Gegenstand müsse vielmehr eine gewisse gesellschaftliche beziehungsweise wirtschaftliche Bedeutung besitzen.

Für diese Auffassung spricht der strukturelle Zweck der Norm: Art. 15 GG eröffnet keine gewöhnliche Eigentumsentziehung, sondern eine Änderung der Wirtschaftsordnung für bestimmte Güter.

Wie hoch die erforderliche Schwelle liegt, ist allerdings umstritten. Insbesondere enthält der Wortlaut des Art. 15 GG keine ausdrückliche Unternehmensgrößen- oder Marktanteilsgrenze.

Eine konkrete Größenbegrenzung müsste daher sachlich aus dem Vergesellschaftungszweck und den übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen hergeleitet werden.

9. Überführung in Gemeineigentum

Art. 15 GG nennt als erste mögliche Rechtsfolge die Überführung in Gemeineigentum.

Gemeineigentum steht im Gegensatz zum privatnützigen Eigentum einzelner Personen. Denkbar ist insbesondere eine Zuordnung zu einem öffentlich-rechtlichen Rechtsträger.

Art. 15 GG schreibt jedoch gerade nicht vor, dass vergesellschaftete Güter zwingend unmittelbares Eigentum des Bundes, eines Landes oder einer Gemeinde werden müssen.

Das zeigt die zweite Alternative der Vorschrift: die Überführung in „andere Formen der Gemeinwirtschaft“.

10. Andere Formen der Gemeinwirtschaft

Die Formulierung „andere Formen der Gemeinwirtschaft“ eröffnet dem Gesetzgeber Gestaltungsmöglichkeiten jenseits klassischen Staatseigentums.

Denkbar sind Organisationsformen, in denen die wirtschaftliche Nutzung dauerhaft gemeinwirtschaftlich gebunden wird, ohne dass das Eigentum unmittelbar einer Gebietskörperschaft gehören muss.

Welche Organisationsformen hierfür geeignet sind, lässt das Grundgesetz bewusst offen. In Betracht kommen je nach Ausgestaltung insbesondere öffentlich-rechtliche Körperschaften oder Anstalten sowie andere rechtlich verselbständigte Organisationsmodelle.

Entscheidend ist nicht die Bezeichnung der Organisation. Maßgeblich ist vielmehr, ob die konkrete Rechtsordnung tatsächlich eine gemeinwirtschaftliche Bewirtschaftung sicherstellt.

11. Muss Privateigentum vollständig aufgehoben werden?

Art. 15 GG spricht von einer Überführung „in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft“. Daraus folgt, dass Vergesellschaftung nicht zwingend mit einer klassischen Verstaatlichung identisch ist.

Nach einem in der Literatur vertretenen weiten Verständnis können auch Organisationsformen erfasst sein, bei denen privatrechtliche Strukturen teilweise bestehen bleiben, die wirtschaftliche Verfügungsmacht aber so umgestaltet wird, dass die Bewirtschaftung dauerhaft gemeinwirtschaftlich gebunden ist.

Wo genau die Grenze zwischen einer solchen Vergesellschaftung und einer bloßen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG liegt, ist mangels praktischer Anwendung des Art. 15 GG nicht abschließend geklärt.

12. Vergesellschaftung ist nicht Konfiskation

Art. 15 GG erlaubt keine entschädigungslose Wegnahme privaten Vermögens.

Die Vorschrift verlangt ausdrücklich ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Eine entschädigungslose Konfiskation kann deshalb nicht auf Art. 15 GG gestützt werden.

Auch der Vorwurf, ein Eigentümer habe sein Eigentum nicht ausreichend sozialverträglich genutzt, lässt die verfassungsrechtliche Entschädigungspflicht nicht entfallen.

13. Vergesellschaftung nur durch Gesetz

Art. 15 GG verlangt ausdrücklich eine Vergesellschaftung „durch ein Gesetz“.

Damit unterscheidet sich die Vorschrift auch in diesem Punkt von Art. 14 Abs. 3 GG. Eine Enteignung darf nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG „durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes“ erfolgen. Art. 15 GG verwendet dagegen ausschließlich die Formulierung „durch ein Gesetz“.

Die grundlegende Entscheidung über die Vergesellschaftung muss daher der parlamentarische Gesetzgeber selbst treffen. Eine allgemeine gesetzliche Ermächtigung, aufgrund derer die Exekutive nach freiem Ermessen bestimmte Wirtschaftsgüter vergesellschaftet, würde dem Wortlaut und der besonderen Tragweite des Art. 15 GG nicht entsprechen.

14. Art und Ausmaß der Entschädigung müssen gesetzlich geregelt sein

Das Vergesellschaftungsgesetz muss zugleich bestimmen, wie entschädigt wird.

Art. 15 Satz 1 GG verlangt ausdrücklich ein Gesetz, „das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt“. Der Gesetzgeber darf die Entschädigungsfrage daher nicht vollständig auf eine spätere Verwaltungsentscheidung verschieben.

Art. 15 Satz 2 GG verweist für die Entschädigung auf Art. 14 Abs. 3 Satz 3 und 4 GG.

Danach ist die Entschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen ihrer Höhe muss der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten offenstehen.

15. Muss die Entschädigung dem Verkehrswert entsprechen?

Eine der wichtigsten ungeklärten Fragen des Art. 15 GG betrifft die Entschädigungshöhe.

Der Wortlaut schreibt keine Entschädigung in Höhe des vollen Markt- oder Verkehrswerts vor. Er verweist vielmehr auf Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG. Danach ist die Entschädigung „unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten“ zu bestimmen.

Über die Konsequenzen dieses Maßstabs für Art. 15 GG besteht ein erheblicher Meinungsstreit.

Welche Auffassungen werden zur Entschädigung vertreten?

Eine Auffassung misst dem Verkehrswert erhebliche Bedeutung bei und sieht in ihm grundsätzlich einen wesentlichen Ausgangspunkt einer gerechten Entschädigung.

Andere Stimmen betonen die Eigenständigkeit der Vergesellschaftung gegenüber der Individualenteignung. Würde stets zwingend der volle Verkehrswert verlangt, könne die ausdrücklich vom Grundgesetz zugelassene Vergesellschaftung größerer Vermögensbestände faktisch erheblich erschwert oder unmöglich gemacht werden. Deshalb könne eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts verfassungsrechtlich zulässig sein.

Eine dritte, vermittelnde Betrachtung lehnt starre Regeln ab und stellt auf die nach Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG vorgeschriebene gerechte Abwägung ab. Danach wären insbesondere Vergesellschaftungszweck, Art des betroffenen Eigentums, bisherige rechtliche Bindungen und die Belastung der Eigentümer in die gesetzgeberische Bewertung einzubeziehen.

Eine abschließende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts speziell zur Entschädigung nach Art. 15 GG existiert bislang nicht.

16. Gilt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz für Art. 15 GG?

Auch die Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gehört zu den zentralen Streitfragen des Art. 15 GG.

Nach einer verbreiteten Auffassung ist auch eine Vergesellschaftung an den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Danach müsste sie einen legitimen Zweck verfolgen und zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein.

Dem wird entgegengehalten, dass eine uneingeschränkte Übertragung der für gewöhnliche Grundrechtseingriffe entwickelten Erforderlichkeitsprüfung die eigenständige Entscheidung des Verfassungsgebers für die Zulässigkeit einer Vergesellschaftung verkürzen könnte. Könnte stets auf mildere Regulierungsinstrumente verwiesen werden, ließe sich eine grundlegende gemeinwirtschaftliche Neuordnung möglicherweise nahezu immer als „nicht erforderlich“ zurückweisen.

Eine vermittelnde Auffassung wendet den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz an, berücksichtigt aber bei seiner Konkretisierung die besondere Struktur des Art. 15 GG und den politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Insbesondere könne die Entscheidung für eine gemeinwirtschaftliche Organisationsform nicht ohne Weiteres durch den Hinweis ersetzt werden, dass auch eine weniger einschneidende Regulierung des bestehenden Marktes denkbar wäre.

Diese Frage ist höchstrichterlich nicht abschließend geklärt.

17. Bindung an den Gleichheitssatz

Ein Vergesellschaftungsgesetz müsste neben Art. 15 GG auch andere Vorschriften des Grundgesetzes beachten. Von besonderer Bedeutung ist Art. 3 Abs. 1 GG.

Der Gesetzgeber müsste sachlich rechtfertigen können, welche Unternehmen oder Eigentümer in die Vergesellschaftung einbezogen und welche ausgenommen werden.

Unternehmensgrößen, Bestandszahlen oder Marktanteile können grundsätzlich als Differenzierungskriterien in Betracht kommen. Ob eine konkrete Grenze verfassungsgemäß wäre, hinge aber davon ab, ob sie in einem nachvollziehbaren Zusammenhang mit dem gesetzgeberischen Vergesellschaftungskonzept steht.

Art. 15 GG ermächtigt daher nicht zu einer willkürlichen Auswahl einzelner Eigentümer.

18. Verhältnis zu Art. 14 GG

Art. 14 und Art. 15 GG bilden einen engen systematischen Zusammenhang, haben aber unterschiedliche Funktionen.

Art. 14 GG gewährleistet Eigentum und Erbrecht, erlaubt gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen und regelt die Enteignung.

Art. 15 GG eröffnet dagegen die Möglichkeit einer gemeinwirtschaftlichen Neuordnung bestimmter Güter.

Gerade weil Art. 15 GG einen Eingriff in bestehende Eigentumspositionen ausdrücklich zulässt, kann aus Art. 14 GG kein generelles Verbot der Vergesellschaftung hergeleitet werden. Art. 15 GG ist insoweit eine besondere verfassungsrechtliche Ermächtigung innerhalb der Eigentumsordnung des Grundgesetzes.

Die übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen an staatliche Gesetzgebung bleiben jedoch bestehen.

19. Vergesellschaftung und Enteignung im Vergleich

	Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG	Vergesellschaftung nach Art. 15 GG
Zweck	Beschaffung konkreter Eigentumspositionen zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe	Überführung bestimmter Güter in eine gemeinwirtschaftliche Ordnung
Gegenstand	Grundsätzlich jede von Art. 14 GG geschützte und für den Enteignungszweck benötigte Eigentumsposition	Nur Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel
Form	Durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes	Durch Gesetz
Gemeinwohlbezug	Enteignung muss dem Wohl der Allgemeinheit dienen	Überführung muss dem Zweck der Vergesellschaftung dienen
Entschädigung	Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 bis 4 GG	Gesetz muss Art und Ausmaß regeln; Art. 14 Abs. 3 Satz 3 und 4 GG gilt entsprechend
Struktur	Konkreter Güterentzug	Strukturelle Änderung der Eigentums- und Wirtschaftsordnung hinsichtlich der erfassten Güter

20. Art. 15 GG legt keine bestimmte Wirtschaftsordnung fest

Aus Art. 15 GG folgt weder ein verfassungsrechtliches Gebot einer sozialistischen Wirtschaftsordnung noch ein Verbot einer marktwirtschaftlichen Ordnung.

Das Bundesverfassungsgericht stellte im Volkswagen-Urteil ausdrücklich fest, dass der Gesetzgeber nicht zur Sozialisierung verpflichtet ist. Art. 15 GG enthält auch kein Gebot, Maßnahmen zu unterlassen, die eine spätere Vergesellschaftung erschweren könnten.

Die Vorschrift ist damit Ausdruck der wirtschaftspolitischen Offenheit des Grundgesetzes: Das Grundgesetz schützt Privateigentum, ermöglicht aber zugleich für bestimmte Güter eine gesetzgeberische Entscheidung zugunsten gemeinwirtschaftlicher Organisationsformen.

Diese Offenheit endet dort, wo konkrete Vorgaben des Grundgesetzes verletzt würden. Art. 15 GG ist daher weder ein Auftrag zur Vergesellschaftung noch eine von der übrigen Verfassungsordnung gelöste Generalermächtigung.

21. Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern

Die Möglichkeit einer Vergesellschaftung sagt noch nichts darüber aus, welcher Gesetzgeber im konkreten Fall zuständig ist.

Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG weist die „Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft“ der konkurrierenden Gesetzgebung zu.

Damit können grundsätzlich sowohl der Bund als auch – unter den Voraussetzungen der Kompetenzordnung – die Länder gesetzgeberisch tätig werden. Entscheidend sind insbesondere Art. 72 GG und die Frage, ob und in welchem Umfang der Bund seine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz bereits ausgeübt hat.

Gerade bei einem Landesgesetz zur Vergesellschaftung wäre diese Kompetenzfrage deshalb eigenständig zu prüfen.

22. Art. 15 GG und Wohnungsunternehmen

Seit 2019 steht Art. 15 GG besonders wegen der Diskussion über eine mögliche Vergesellschaftung großer privater Wohnungsbestände im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses.

Ausgangspunkt ist dabei vor allem die erste Alternative des Art. 15 GG: Grund und Boden. Eine Vergesellschaftung bebauter Grundstücke ist deshalb nicht darauf angewiesen, Wohnungsunternehmen als „Produktionsmittel“ einzuordnen.

Zu prüfen wäre bei einem konkreten Gesetz insbesondere, welche Grundstücke erfasst werden, welchem Vergesellschaftungszweck die Überführung dient, welche Unternehmen einbezogen werden, wie die gemeinwirtschaftliche Bewirtschaftung organisiert wird und welche Entschädigung vorgesehen ist.

Hinzu kommen insbesondere Fragen des Gleichheitssatzes, der Verhältnismäßigkeit, der Gesetzgebungskompetenz sowie des Europa- und Völkerrechts.

23. Die Berliner Expertenkommission

Besondere praktische Bedeutung erhielt Art. 15 GG durch die Berliner Diskussion um die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen.

Der Berliner Senat setzte 2022 eine Expertenkommission ein, die die Verfassungskonformität einer möglichen Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände untersuchte. Ihr Abschlussbericht vom Juni 2023 behandelt unter anderem die Voraussetzungen des Art. 15 GG, die Gesetzgebungskompetenz, den Gleichheitssatz, die Verhältnismäßigkeit und die Entschädigung.

Der Bericht ist keine gerichtliche Entscheidung und besitzt keine verbindliche Wirkung für die Auslegung des Grundgesetzes. Er dokumentiert jedoch besonders ausführlich den gegenwärtigen Meinungsstand zu zahlreichen bislang höchstrichterlich ungeklärten Fragen des Art. 15 GG. In einzelnen Punkten enthält der Bericht ausdrücklich unterschiedliche Auffassungen und Sondervoten.

24. Art. 15 GG und Unionsrecht

Auch ein verfassungsgemäßes Vergesellschaftungsgesetz müsste das Recht der Europäischen Union beachten, soweit dessen Anwendungsbereich eröffnet ist.

Art. 345 AEUV bestimmt zwar:

Die Verträge lassen die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt.

Die Mitgliedstaaten dürfen damit grundsätzlich selbst entscheiden, ob bestimmte Vermögensgegenstände privatem oder öffentlichem Eigentum zugeordnet werden. Art. 345 AEUV nimmt solche Entscheidungen aber nicht vollständig aus dem übrigen Unionsrecht heraus.

Je nach Ausgestaltung einer Vergesellschaftung können insbesondere die Grundfreiheiten, der allgemeine Gleichheitssatz und der Eigentumsschutz nach Art. 17 der EU-Grundrechtecharta relevant werden.

Vor allem Regelungen, die unmittelbar oder mittelbar zwischen inländischen und ausländischen Eigentümern unterscheiden, bedürften deshalb einer eigenständigen unionsrechtlichen Prüfung.

25. Art. 15 GG und die EMRK

Eine Vergesellschaftung muss außerdem mit der Europäischen Menschenrechtskonvention und ihren für Deutschland verbindlichen Zusatzprotokollen vereinbar sein.

Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK schützt das Eigentum. Eigentumsentziehungen müssen insbesondere gesetzlich vorgesehen sein, einem öffentlichen Interesse dienen und einen angemessenen Ausgleich zwischen Allgemeininteresse und den Rechten des Betroffenen wahren.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte verlangt bei Eigentumsentziehungen grundsätzlich einen angemessenen Zusammenhang zwischen dem Wert des entzogenen Eigentums und der gewährten Entschädigung. Eine vollständige Entschädigung ist nach seiner Rechtsprechung allerdings nicht unter allen Umständen zwingend. Bei umfassenden wirtschafts- oder sozialpolitischen Reformen kann den Staaten ein erheblicher Beurteilungsspielraum zukommen.

Damit ist die verfassungsrechtliche Entschädigungsfrage des Art. 15 GG nicht isoliert zu betrachten. Ein Vergesellschaftungsgesetz müsste zugleich die menschenrechtlichen Anforderungen des europäischen Eigentumsschutzes erfüllen.

26. Ausländische Eigentümer und Investitionsschutz

Bei ausländischen Eigentümern können zusätzlich völkerrechtliche Fragen entstehen.

Je nach Herkunft des Eigentümers und Struktur der Investition können völkerrechtliche Investitionsschutzregelungen einschlägig sein. Diese können Anforderungen an Gleichbehandlung, Eigentumsentzug und Entschädigung enthalten, die nicht vollständig mit dem innerstaatlichen Maßstab des Art. 15 GG übereinstimmen müssen.

Das bedeutet nicht, dass ausländisches Eigentum von Art. 15 GG grundsätzlich ausgenommen wäre. Vielmehr muss ein Vergesellschaftungsgesetz neben dem Grundgesetz gegebenenfalls auch die einschlägigen unions- und völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands beachten.

27. Entstehungsgeschichte

Art. 15 GG ist nur vor dem Hintergrund der wirtschaftspolitischen Auseinandersetzungen der Nachkriegszeit vollständig zu verstehen.

Bei Entstehung des Grundgesetzes bestand keineswegs Einigkeit über die künftige Wirtschaftsordnung Deutschlands. Vorstellungen einer marktwirtschaftlichen Ordnung standen verschiedenen Konzepten einer stärkeren Vergesellschaftung wichtiger Wirtschaftsbereiche gegenüber.

Der Parlamentarische Rat legte sich nicht auf eine umfassende Wirtschaftsverfassung fest. Art. 14 GG gewährleistete das Privateigentum und dessen Sozialbindung; Art. 15 GG hielt zugleich die Möglichkeit einer Vergesellschaftung bestimmter Güter ausdrücklich offen.

Die Vorschrift ist daher Ausdruck eines verfassungsrechtlichen Kompromisses: Die Entscheidung über eine konkrete Vergesellschaftung sollte nicht bereits 1949 endgültig getroffen, sondern dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber eröffnet werden.

28. Art. 15 GG ist seit 1949 unverändert

Art. 15 GG gehört zu den Vorschriften des Grundgesetzes, deren Wortlaut seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes unverändert geblieben ist.

Seine geringe praktische Anwendung bedeutet daher nicht, dass die Vorschrift gegenstandslos geworden wäre. Eine Verfassungsnorm verliert ihre Geltung nicht allein dadurch, dass der Gesetzgeber über lange Zeit von einer darin vorgesehenen Möglichkeit keinen Gebrauch macht.

Das Bundesverfassungsgericht hat Art. 15 GG im Volkswagen-Urteil vielmehr ausdrücklich als gesetzgeberische Ermächtigung behandelt.

29. Fehlende Rechtsprechung als dogmatische Besonderheit

Zu Art. 15 GG existiert bislang keine Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in der ein tatsächlich erlassenes Vergesellschaftungsgesetz umfassend an der Vorschrift geprüft worden wäre.

Das unterscheidet Art. 15 GG deutlich von den meisten anderen Bestimmungen des Grundrechtsabschnitts.

Viele Aussagen zu seinen Voraussetzungen beruhen deshalb auf Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und rechtswissenschaftlicher Auslegung. Das betrifft insbesondere:

die Reichweite des Begriffs „Produktionsmittel“,
die Voraussetzungen einer Vergesellschaftungsreife,
die zulässigen Formen der Gemeinwirtschaft,
die Reichweite des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und
die konkrete Bemessung der Entschädigung.

Bei diesen Fragen muss deshalb besonders sorgfältig zwischen gesicherter Verfassungsaussage und rechtswissenschaftlichem Meinungsstreit unterschieden werden.

30. Kein Verfassungsauftrag zur Vergesellschaftung – das Volkswagen-Urteil

Die wichtigste Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts mit unmittelbaren Aussagen zu Art. 15 GG ist bis heute das Volkswagen-Urteil vom 17. Mai 1961 – 1 BvR 561/60, 1 BvR 579/60 und 1 BvR 114/61 (BVerfGE 12, 354).

Gegenstand war gerade keine Vergesellschaftung, sondern die umgekehrte Richtung: die Privatisierung des Volkswagenwerks.

Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass Art. 15 GG einer solchen Privatisierung nicht entgegensteht. Die Vorschrift enthält nach dem Gericht keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung, sondern eine Ermächtigung des Gesetzgebers.

Der Gesetzgeber darf deshalb grundsätzlich sowohl eine privatwirtschaftliche als auch – innerhalb der Voraussetzungen des Art. 15 GG – eine gemeinwirtschaftliche Organisationsentscheidung treffen.

Das Urteil beantwortet allerdings nicht die heute besonders umstrittenen Detailfragen eines konkreten Vergesellschaftungsgesetzes. Insbesondere enthält es keine abschließenden Maßstäbe zur Entschädigung, Verhältnismäßigkeit oder Auswahl zu vergesellschaftender Unternehmen.

Wichtige Entscheidungen zu Art. 15 GG

Eine klassische Liste von Leitentscheidungen wie bei Art. 14 GG existiert zu Art. 15 GG nicht. Der Grund ist einfach: Von der Vergesellschaftungsermächtigung ist bislang nicht durch ein tatsächlich vollzogenes Vergesellschaftungsgesetz Gebrauch gemacht worden. Daher hatte das Bundesverfassungsgericht noch keine Gelegenheit, die Tatbestandsmerkmale des Art. 15 GG umfassend anhand eines solchen Gesetzes zu konkretisieren.

BVerfG, Urteil vom 17. Mai 1961 – 1 BvR 561/60, 1 BvR 579/60 und 1 BvR 114/61 (BVerfGE 12, 354) – Volkswagenprivatisierung: Art. 15 GG enthält keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung, sondern eine Ermächtigung des Gesetzgebers. Die Vorschrift verbietet deshalb auch nicht die Privatisierung eines staatlichen Unternehmens, das grundsätzlich Gegenstand einer Vergesellschaftung sein könnte.

Für die Auslegung von Art. 15 GG sind daneben die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 14 GG von Bedeutung, soweit Art. 15 Satz 2 GG ausdrücklich auf die Entschädigungsregelung des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 und 4 GG verweist. Sie ersetzen jedoch keine eigenständige Rechtsprechung zu den Voraussetzungen der Vergesellschaftung.

Fachartikel zu Art. 15 GG

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