Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 118a GG – Vereinigung von Berlin und Brandenburg

Wortlaut des Art. 118a GG

Die Neugliederung in dem die Länder Berlin und Brandenburg umfassenden Gebiet kann abweichend von den Vorschriften des Artikels 29 unter Beteiligung ihrer Wahlberechtigten durch Vereinbarung beider Länder erfolgen.

Artikel 118a GG kurz erklärt

Art. 118a GG eröffnet Berlin und Brandenburg einen besonderen Weg zu einem gemeinsamen Bundesland. Statt das aufwendige allgemeine Neugliederungsverfahren des Art. 29 GG durchlaufen zu müssen, können beide Länder ihre Vereinigung durch einen Staatsvertrag vereinbaren. Zwingende Voraussetzung ist die Beteiligung der Wahlberechtigten beider Länder.

Die Vorschrift wurde 1994 im Zusammenhang mit den verfassungsrechtlichen Folgerungen der deutschen Wiedervereinigung in das Grundgesetz eingefügt. Bereits der Einigungsvertrag von 1990 hatte empfohlen, für Berlin und Brandenburg eine solche besondere Möglichkeit der Neugliederung zu schaffen.

Ein erster Vereinigungsversuch scheiterte bei den Volksabstimmungen am 5. Mai 1996. Während in Berlin 53,4 Prozent der Abstimmenden für die Fusion votierten, lehnten in Brandenburg 62,7 Prozent den Zusammenschluss ab. Art. 118a GG wurde dadurch jedoch nicht gegenstandslos. Die Vorschrift gilt unverändert fort und ermöglicht Berlin und Brandenburg auch heute einen neuen Vereinigungsversuch.

Erläuterungen zu Art. 118a GG

Welche Funktion hat Art. 118a GG?

Art. 118a GG ist eine Sonderregel für die territoriale Neugliederung der Länder Berlin und Brandenburg.

Nach dem allgemeinen System des Grundgesetzes ist die Veränderung von Ländergrenzen grundsätzlich Sache des Bundes. Art. 29 GG enthält hierfür detaillierte Verfahren, die je nach Fall ein Bundesgesetz, Staatsverträge, Volksentscheide und Beteiligungsrechte des Bundestages vorsehen.

Art. 118a GG durchbricht dieses System für einen einzigen räumlich bestimmten Fall. Berlin und Brandenburg können selbst vereinbaren, ihre bisherige Eigenstaatlichkeit aufzugeben und ein gemeinsames Land zu bilden.

Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg bezeichnete Art. 118a GG deshalb zutreffend als bundesverfassungsrechtliches „Angebot“ an beide Länder. Ob sie davon Gebrauch machen, entscheiden Berlin und Brandenburg selbst.

Ist Art. 118a GG eine Sonderregel zu Art. 29 GG?

Ja. Art. 118a GG ist für seinen besonderen Anwendungsbereich eine lex specialis gegenüber Art. 29 GG.

Die Vorschrift erklärt ausdrücklich, dass die Neugliederung „abweichend von den Vorschriften des Artikels 29“ erfolgen kann.

Die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat wollte Berlin und Brandenburg gerade nicht dem anspruchsvollen allgemeinen Verfahren des Art. 29 GG unterwerfen. Sie sollte vielmehr einen wesentlich flexibleren Vereinigungsweg erhalten.

Das Verfassungsgericht Brandenburg bestätigte dies in seinem Urteil vom 21. März 1996 – VfGBbg 18/95. Danach geht Art. 118a GG für die vereinbarte Vereinigung Berlins und Brandenburgs den Einzelvorgaben des Art. 29 GG vor.

Warum brauchten Berlin und Brandenburg überhaupt eine Sonderregel?

Die besondere Situation geht unmittelbar auf die deutsche Teilung und Wiedervereinigung zurück.

Berlin und Brandenburg waren historisch eng miteinander verbunden. Berlin gehörte über Jahrhunderte zum brandenburgisch-preußischen Staatsraum und wurde erst durch das Groß-Berlin-Gesetz von 1920 territorial erheblich erweitert und verwaltungsmäßig aus Brandenburg herausgelöst.

Nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelte sich die Trennung weiter. Brandenburg lag in der sowjetischen Besatzungszone und wurde 1952 im Zuge der DDR-Bezirksreform als Land aufgelöst. Berlin war in vier Besatzungssektoren geteilt; West-Berlin besaß einen besonderen Status, während Ost-Berlin faktisch in die staatliche Ordnung der DDR einbezogen wurde.

Mit der deutschen Wiedervereinigung 1990 entstanden wieder zwei unmittelbar benachbarte Länder: das wiedervereinigte Land Berlin und das neu errichtete Land Brandenburg.

Bereits damals wurde intensiv über ihre spätere Vereinigung diskutiert.

Was regelte der Einigungsvertrag zu Berlin und Brandenburg?

Der Art. 5 des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 empfahl den gesetzgebenden Körperschaften des vereinten Deutschlands ausdrücklich, sich mit einer besonderen Neugliederungsregel für Berlin und Brandenburg zu befassen.

Genannt wurde ausdrücklich:

„die Möglichkeit einer Neugliederung für den Raum Berlin/Brandenburg abweichend von den Vorschriften des Artikels 29 des Grundgesetzes durch Vereinbarung der beteiligten Länder“.

Art. 118a GG setzte diese Empfehlung später um.

Der Einigungsvertrag selbst vereinigte Berlin und Brandenburg also gerade noch nicht. Nach seinem Art. 1 wurde Brandenburg zum 3. Oktober 1990 Land der Bundesrepublik Deutschland; die damals 23 Bezirke Berlins bildeten das Land Berlin.

Wann wurde Art. 118a GG eingeführt?

Art. 118a GG wurde durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146) eingefügt und trat am 15. November 1994 in Kraft.

Die Änderung war Teil eines umfangreichen Pakets von Verfassungsänderungen nach der Wiedervereinigung. Gleichzeitig wurden unter anderem Art. 3, Art. 28, Art. 29, Art. 72 und weitere Bestimmungen geändert sowie Art. 20a GG eingefügt.

Die wesentlichen Vorarbeiten stammen aus der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat. Deren Abschlussbericht findet sich in BT-Drs. 12/6000.

Warum wurde nicht einfach Art. 118 GG geändert?

Mit Art. 118 GG enthielt das Grundgesetz bereits eine Sondervorschrift für eine bestimmte Länderneugliederung. Sie hatte die Bildung Baden-Württembergs aus Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern ermöglicht.

Nach Gründung Baden-Württembergs im Jahr 1952 war dieser konkrete Regelungsauftrag erledigt.

Bei den Beratungen über Berlin und Brandenburg wurde erwogen, Art. 118 GG einfach neu zu fassen. Die Gemeinsame Verfassungskommission entschied jedoch, Art. 118 GG wegen seiner verfassungshistorischen Bedeutung im Grundgesetz zu belassen.

Deshalb wurde unmittelbar anschließend der neue Art. 118a GG eingefügt.

Was bedeutet „durch Vereinbarung beider Länder“?

Berlin und Brandenburg müssen sich auf die Neugliederung und deren Bedingungen verständigen.

Praktisch geschieht dies durch einen Staatsvertrag zwischen beiden Ländern.

In einem solchen Vertrag können insbesondere geregelt werden:

der Zeitpunkt der Vereinigung,
die Bildung und Wahl eines gemeinsamen Landesparlaments,
Übergangsregelungen für die bisherigen Landesorgane,
die künftige Landeshauptstadt,
die Überleitung von Vermögen, Schulden und Personal,
die Zusammenführung der Verwaltungen,
Regelungen zur künftigen Landesverfassung sowie
das Verfahren der Beteiligung der Wahlberechtigten.

Die Vereinbarung besitzt damit eine staatsgestaltende Funktion. Die bisher bestehenden Länder würden bei erfolgreichem Abschluss des Verfahrens in einem neuen gemeinsamen Land aufgehen.

Braucht eine Fusion nach Art. 118a GG ein Bundesgesetz?

Nein. Gerade darin liegt einer der wichtigsten Unterschiede zu Art. 29 GG.

Die Gesetzgebungsmaterialien stellen ausdrücklich klar:

Die Neugliederung soll weder der Zustimmung des Bundestages noch eines Bundesgesetzes bedürfen.

Die Kompetenz liegt aufgrund des Art. 118a GG unmittelbar bei Berlin und Brandenburg. Sie können ihre Vereinigung durch eigenen Staatsvertrag und unter Beteiligung ihrer Wahlberechtigten herbeiführen.

Der Bund besitzt bei diesem besonderen Verfahren also kein zusätzliches politisches Vetorecht.

Muss der Bundestag einem Fusionsstaatsvertrag zustimmen?

Nein. Auch eine gesonderte Zustimmung des Bundestages ist beim Sonderverfahren nach Art. 118a GG nicht erforderlich.

Dies unterscheidet Art. 118a GG insbesondere von Art. 29 Abs. 8 GG. Dort kann eine Länderneugliederung ebenfalls durch Staatsvertrag geregelt werden; der Vertrag muss jedoch unter anderem vom Bundestag bestätigt werden.

Art. 118a GG verzichtet bewusst auf diese Bundeskomponente.

Die Gemeinsame Verfassungskommission wollte Berlin und Brandenburg damit eine besonders weitgehende eigene Gestaltungsmöglichkeit einräumen.

Braucht der Bundesrat der Fusion zuzustimmen?

Auch eine Zustimmung des Bundesrates verlangt Art. 118a GG nicht.

Die Besonderheit des Verfahrens besteht gerade darin, dass die beiden betroffenen Länder die Entscheidung gemeinsam mit ihren Wahlberechtigten treffen können.

Natürlich hätte eine Vereinigung praktische Auswirkungen auf die Zusammensetzung des Bundesrates, weil aus zwei Ländern ein Land würde. Die Stimmenverteilung im Bundesrat richtet sich anschließend nach Art. 51 GG.

Diese bundesstaatliche Folge begründet jedoch kein zusätzliches Zustimmungserfordernis des Bundesrates für die eigentliche Vereinigung.

Müssen beide Länder der Vereinbarung zustimmen?

Ja. Art. 118a GG erlaubt die Neugliederung ausdrücklich nur „durch Vereinbarung beider Länder“.

Berlin kann daher Brandenburg nicht gegen dessen Willen eingliedern. Ebenso wenig kann Brandenburg die Vereinigung einseitig erzwingen.

Das Verfahren beruht auf gegenseitigem Konsens.

Dies unterscheidet Art. 118a GG ebenfalls vom klassischen bundesgesetzlichen Neugliederungsverfahren, bei dem der Bund unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen den politischen Willen einzelner Landesorgane eine Gebietsneuordnung beschließen kann, sofern die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einschließlich der erforderlichen Volksentscheide erfüllt sind.

Welche Rolle spielen die Wahlberechtigten?

Die Beteiligung der Wahlberechtigten ist nach dem ausdrücklichen Wortlaut des Art. 118a GG zwingend.

Eine Fusion allein aufgrund übereinstimmender Beschlüsse des Berliner Abgeordnetenhauses und des Brandenburger Landtages wäre deshalb nicht möglich.

Bemerkenswert ist jedoch, dass das Grundgesetz die konkrete Form der Beteiligung nicht selbst festlegt.

Art. 118a GG bestimmt weder:

welche Mehrheit erforderlich ist,
ob ein bestimmtes Beteiligungsquorum erreicht werden muss,
wie die Abstimmungsfrage formuliert wird noch
welche weiteren Verfahrensregeln gelten.

Diese Fragen können grundsätzlich in der Vereinbarung der beiden Länder geregelt werden, wobei zusätzlich die jeweiligen Landesverfassungen zu beachten sind.

Warum spricht Art. 118a GG nur von „Beteiligung“ und nicht ausdrücklich vom „Volksentscheid“?

Diese Formulierung war bewusst gewählt.

Die Gemeinsame Verfassungskommission diskutierte, ob das Grundgesetz selbst – ähnlich wie Art. 29 GG – einen verbindlichen Volksentscheid und ein bestimmtes Mindestquorum vorschreiben sollte.

Berlin und Brandenburg plädierten jedoch dafür, die konkrete Ausgestaltung den beiden Ländern zu überlassen. Die Kommission schloss sich dem an.

Der Abschlussbericht führt deshalb ausdrücklich aus, dass in Abweichung von Art. 29 Abs. 2 und Abs. 6 GG die konkrete Ausgestaltung der Bürgerbeteiligung der Vereinbarung zwischen Berlin und Brandenburg vorbehalten werden sollte.

Art. 118a GG verlangt damit ein plebiszitäres Element, schreibt dessen Einzelheiten aber bundesverfassungsrechtlich nicht vollständig vor.

Könnten Berlin und Brandenburg heute auf einen Volksentscheid verzichten?

Nach den derzeit geltenden Landesverfassungen nicht.

Die Bundesverfassung spricht zwar lediglich von einer „Beteiligung“ der Wahlberechtigten. Berlin und Brandenburg haben diese bundesverfassungsrechtliche Mindestvorgabe aber in ihren eigenen Verfassungen konkretisiert.

Nach Art. 97 Abs. 2 der Verfassung von Berlin bedarf ein Staatsvertrag über die Bildung eines gemeinsamen Landes:

der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Abgeordnetenhauses und
der Zustimmung durch Volksabstimmung nach Maßgabe des Staatsvertrages.

Eine entsprechende Regel enthält Art. 116 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg. Dort sind eine Zweidrittelmehrheit des Landtages und ein Volksentscheid vorgeschrieben.

Ein neuer Fusionsversuch müsste deshalb nach geltendem Landesverfassungsrecht erneut in beiden Ländern dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden.

Kann der Staatsvertrag selbst die Mehrheitserfordernisse der Volksabstimmung festlegen?

Ja. Die Landesverfassungen verweisen für die nähere Ausgestaltung auf die jeweilige Vereinbarung.

Auch Art. 118a GG überlässt die konkrete Form der Bürgerbeteiligung grundsätzlich den beiden Ländern.

Beim Vereinigungsversuch von 1995/1996 bestimmten Berlin und Brandenburg daher selbst die Abstimmungsvoraussetzungen.

Die Zustimmung zum Fusionsvertrag erforderte in jedem der beiden Länder:

die Mehrheit der abgegebenen Stimmen und
Ja-Stimmen von mindestens einem Viertel der Abstimmungsberechtigten.

Die Bevölkerung Berlins und die Bevölkerung Brandenburgs wurden damit jeweils getrennt betrachtet. Eine große Mehrheit in einem Land konnte eine Ablehnung im anderen nicht ausgleichen.

Wann wurde der erste Fusionsvertrag geschlossen?

Der Regierende Bürgermeister von Berlin, Eberhard Diepgen, und der Ministerpräsident Brandenburgs, Manfred Stolpe, unterzeichneten am 27. April 1995 den Staatsvertrag über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes.

Daneben wurde ein besonderer Staatsvertrag zur Durchführung der Volksabstimmungen vereinbart.

Die Parlamente beider Länder stimmten dem Vorhaben im Juni 1995 mit den notwendigen Zweidrittelmehrheiten zu.

Damit war die parlamentarische Seite des Fusionsverfahrens erfolgreich abgeschlossen. Entscheidend blieb jedoch die anschließend erforderliche Zustimmung der Wahlberechtigten.

Wie sollte das gemeinsame Land ausgestaltet werden?

Der Neugliederungsvertrag von 1995 enthielt bereits zahlreiche Vorgaben für das geplante neue Land.

Das gemeinsame Bundesland sollte Berlin und Brandenburg vollständig umfassen. Als Landeshauptstadt war Potsdam vorgesehen.

Die Bevölkerung sollte zusätzlich darüber abstimmen, ob das gemeinsame Land bereits 1999 oder erst 2002 gebildet werden sollte.

Wären in Berlin und Brandenburg unterschiedliche Zeitpunkte bevorzugt worden, hätte nach dem Vertrag grundsätzlich das Jahr 2002 gegolten.

Die Vertragsparteien wollten damit nicht nur abstrakt über eine spätere Fusion entscheiden lassen, sondern bereits wesentliche organisatorische Grundlagen des neuen Landes festlegen.

Darf ein Fusionsvertrag bereits Vorgaben für das neue Land enthalten?

Grundsätzlich ja.

Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg entschied am 21. März 1996, dass die nach Art. 118a GG mögliche Vereinbarung auch Regelungen über die zukünftige staatliche Ordnung enthalten kann.

Dies wirft eine besondere verfassungstheoretische Frage auf: Zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses existiert das neue Land noch nicht und besitzt deshalb noch keine eigene verfassungsgebende Gewalt in institutionalisierter Form.

Das Verfassungsgericht sah darin kein grundsätzliches Hindernis. Stimmen die Wahlberechtigten der Fusion und den vereinbarten Vorgaben zu, können solche Regelungen als Selbstbindungen der verfassungsgebenden Gewalt des entstehenden Landes wirken.

Damit kann der Fusionsvertrag erheblich mehr enthalten als nur den Satz, dass Berlin und Brandenburg vereinigt werden.

Wann fand die Volksabstimmung statt?

Die entscheidenden Volksabstimmungen fanden gleichzeitig am 5. Mai 1996 in Berlin und Brandenburg statt.

Die zentrale Frage lautete:

„Stimmen Sie dem Vertrag der Länder Berlin und Brandenburg über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes zu?“

Daneben wurde gefragt, ob das gemeinsame Land 1999 oder 2002 entstehen sollte.

Über die eigentliche Fusion musste in beiden Ländern jeweils eigenständig entschieden werden.

Wie stimmte Berlin 1996 ab?

In Berlin beteiligten sich rund 57,8 Prozent der Abstimmungsberechtigten.

Von den Abstimmenden votierten:

53,4 Prozent für die Vereinigung und
rund 45,7 Prozent dagegen.

Berlin hatte damit die für die Fusion erforderliche Zustimmung erteilt.

Das Ergebnis war allerdings regional unterschiedlich. In den damaligen westlichen Bezirken Berlins bestand eine deutlichere Mehrheit für den Zusammenschluss, während im Ostteil Berlins insgesamt eine Mehrheit gegen die Fusion votierte.

Wie stimmte Brandenburg 1996 ab?

In Brandenburg fiel das Ergebnis deutlich anders aus.

Nach dem amtlichen Ergebnis beteiligten sich 66,38 Prozent der Abstimmungsberechtigten. Von den gültigen Stimmen entfielen:

36,57 Prozent auf Ja und
62,72 Prozent auf Nein.

Damit war die notwendige Mehrheit für den Neugliederungsvertrag in Brandenburg eindeutig verfehlt.

Weil der Staatsvertrag die Zustimmung in beiden Ländern voraussetzte, war das gesamte Fusionsvorhaben gescheitert.

Konnte die Berliner Zustimmung die Ablehnung Brandenburgs überstimmen?

Nein.

Art. 118a GG beruht auf einer Vereinbarung zweier eigenständiger Länder. Dementsprechend war auch das Verfahren von 1996 so gestaltet, dass jedes Landesvolk der Vereinigung zustimmen musste.

Es wurde also keine gemeinsame Gesamtzahl sämtlicher Stimmen aus Berlin und Brandenburg gebildet.

Das ist auch sachlich folgerichtig: Die Fusion hätte dazu geführt, dass sowohl Berlin als auch Brandenburg ihre bisherige Eigenstaatlichkeit aufgegeben hätten. Eine solche Entscheidung sollte keinem der beiden Länder gegen den Willen seiner eigenen Wahlberechtigten aufgezwungen werden.

Warum scheiterte die Fusion politisch?

Art. 118a GG beantwortet nur die rechtliche Frage, wie eine Vereinigung durchgeführt werden kann. Die Ursachen des Abstimmungsverhaltens von 1996 waren dagegen politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Natur.

In Brandenburg bestanden unter anderem Befürchtungen, gegenüber der wesentlich größeren Hauptstadt Berlin politisch und wirtschaftlich an Gewicht zu verlieren. Hinzu kamen unterschiedliche Einschätzungen der finanziellen Lage beider Länder und eine teilweise noch stark ausgeprägte eigenständige Landesidentität Brandenburgs.

Auch in Berlin war die Zustimmung keineswegs überwältigend. Die Fusion fand lediglich eine knappe Mehrheit der Abstimmenden.

Verfassungsrechtlich ist für Art. 118a GG entscheidend, dass die Ablehnung in Brandenburg den Staatsvertrag nicht wirksam werden ließ.

Wurde Art. 118a GG durch das Scheitern 1996 verbraucht?

Nein. Das ist der entscheidende Unterschied zu Art. 118 GG.

Art. 118 GG hatte eine konkrete historische Neugliederungsaufgabe, die mit der Entstehung Baden-Württembergs erfüllt wurde.

Art. 118a GG enthält dagegen eine fortdauernde Option. Die Vorschrift bestimmt weder einen einmaligen Versuch noch eine Frist.

Auch nach dem gescheiterten Volksentscheid von 1996 können Berlin und Brandenburg daher erneut einen Staatsvertrag aushandeln und die Wahlberechtigten darüber entscheiden lassen.

Bereits Bundestagsmaterialien nach dem gescheiterten Volksentscheid stellten ausdrücklich fest, dass die durch Art. 118a GG geschaffene Möglichkeit einer erleichterten Neugliederung weiterhin zur Verfügung steht.

Könnten Berlin und Brandenburg heute erneut fusionieren?

Ja. Verfassungsrechtlich ist dies weiterhin möglich.

Erforderlich wäre nach geltendem Recht insbesondere:

eine neue Vereinbarung beziehungsweise ein neuer Staatsvertrag zwischen beiden Ländern,
die nach den Landesverfassungen erforderliche parlamentarische Zustimmung,
in Berlin eine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Abgeordnetenhauses,
in Brandenburg eine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Landtages und
die Zustimmung der Wahlberechtigten beider Länder in den nach dem neuen Staatsvertrag näher zu regelnden Volksabstimmungen.

Ein Bundesgesetz wäre für diesen Sonderweg weiterhin nicht erforderlich.

Müsste ein neuer Versuch dieselben Abstimmungsregeln wie 1996 verwenden?

Nein.

Das damalige Erfordernis einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen und eines Mindestanteils von einem Viertel der Abstimmungsberechtigten beruhte auf dem konkreten Fusionsvertrag von 1995.

Art. 118a GG schreibt diese Zahlen nicht vor.

Berlin und Brandenburg könnten bei einem neuen Staatsvertrag daher grundsätzlich andere nähere Regeln der Volksabstimmung vereinbaren, soweit diese mit ihren Landesverfassungen und den allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen insbesondere an demokratische Abstimmungen vereinbar sind.

Zwingend bleibt aber nach den heutigen Landesverfassungen die Zustimmung in Volksabstimmungen in beiden Ländern.

Müsste das gemeinsame Land „Berlin-Brandenburg“ heißen?

Nein. Art. 118a GG macht hierzu keinerlei Vorgabe.

Der Name eines gemeinsamen Landes wäre Bestandteil der politischen und staatsvertraglichen Ausgestaltung beziehungsweise der Verfassungsgebung des neuen Landes.

Der Fusionsvertrag von 1995 ging von einem gemeinsamen Bundesland Berlin-Brandenburg aus. Ein künftiger Vertrag könnte die Einzelheiten aber neu bestimmen.

Das gilt ebenso für Fragen wie Landeshauptstadt, parlamentarische Struktur, Verwaltungsgliederung oder Symbole des neuen Landes.

Müsste Potsdam Hauptstadt eines neuen Landes werden?

Nein. Die Festlegung Potsdams als Hauptstadt gehörte zum politischen Konzept des gescheiterten Fusionsvertrages der 1990er Jahre.

Art. 118a GG selbst bestimmt keine Hauptstadt.

Ein zukünftiger Staatsvertrag könnte daher eine andere Lösung vereinbaren. Entscheidend wäre, dass die Regelung im verfassungsrechtlich zulässigen Verfahren zustande kommt und gegebenenfalls von den Wahlberechtigten mitgetragen wird.

Welche Rechtsfolgen hätte eine erfolgreiche Vereinigung?

Bei erfolgreicher Fusion würden Berlin und Brandenburg als zwei bisherige Länder aufhören zu bestehen und in einem neuen gemeinsamen Land aufgehen.

Dies hätte zahlreiche verfassungsrechtliche und organisatorische Folgen:

Es gäbe nur noch ein gemeinsames Landesparlament und eine Landesregierung.
Die Vertretung im Bundesrat würde künftig durch das neue Land erfolgen.
Landesverwaltungen müssten zusammengeführt werden.
Landesvermögen und Schulden müssten übergeleitet werden.
Die bestehenden Landesverfassungen würden durch die Verfassungsordnung des neuen Landes ersetzt.
Landesrecht müsste vereinheitlicht oder übergangsweise weitergeführt werden.

Ein Fusionsstaatsvertrag müsste daher umfangreiche Übergangsregelungen enthalten.

Wie viele Stimmen hätte ein gemeinsames Land im Bundesrat?

Die Stimmenzahl würde sich nach Art. 51 Abs. 2 GG und damit nach der Einwohnerzahl des neu gebildeten Landes richten.

Berlin verfügt derzeit über vier Stimmen im Bundesrat, Brandenburg ebenfalls über vier. Ein Zusammenschluss würde jedoch nicht dazu führen, dass das neue Land acht Stimmen erhielte.

Art. 51 Abs. 2 GG sieht höchstens sechs Stimmen pro Land vor. Ein gemeinsames Land Berlin-Brandenburg würde wegen seiner Einwohnerzahl nach heutiger Rechtslage grundsätzlich die Höchstzahl von sechs Bundesratsstimmen erhalten.

Eine Fusion hätte damit auch Auswirkungen auf die Stimmenverhältnisse im Bundesrat.

Würde eine Fusion das Bundesstaatsprinzip verletzen?

Nein.

Art. 79 Abs. 3 GG schützt zwar die Gliederung des Bundes in Länder. Die Ewigkeitsgarantie verlangt jedoch nicht die dauerhafte Existenz jedes einzelnen derzeit vorhandenen Landes.

Das Grundgesetz selbst sieht in Art. 29, Art. 118 und Art. 118a GG ausdrücklich Änderungen des Länderbestandes und der Ländergrenzen vor.

Geschützt ist daher der föderale Grundcharakter der Bundesrepublik – also die Existenz eigenständiger Länder als tragende Glieder des Bundes. Die konkrete Zahl von 16 Ländern ist nicht unveränderlich garantiert.

Könnten Berlin und Brandenburg auch Art. 29 Abs. 8 GG statt Art. 118a GG verwenden?

Art. 118a GG eröffnet ihnen jedenfalls einen speziell auf ihre Situation zugeschnittenen und vereinfachten Weg. Das Verfassungsgericht Brandenburg bezeichnete ihn als Option, von der beide Länder Gebrauch machen können.

Der entscheidende praktische Vorteil gegenüber Art. 29 Abs. 8 GG besteht insbesondere darin, dass Art. 118a GG keine zusätzliche Zustimmung des Bundestages verlangt und die konkrete Bürgerbeteiligung nicht nach den detaillierten Vorgaben des Art. 29 GG ausgestaltet werden muss.

Für einen politisch einvernehmlichen Zusammenschluss beider Länder ist Art. 118a GG daher die speziell geschaffene verfassungsrechtliche Grundlage.

Gelten die materiellen Kriterien des Art. 29 Abs. 1 GG auch bei Art. 118a GG?

Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts Brandenburg grundsätzlich nicht.

Art. 29 Abs. 1 GG nennt für eine allgemeine Neugliederung Kriterien wie Größe und Leistungsfähigkeit der Länder, landsmannschaftliche Verbundenheit, geschichtliche und kulturelle Zusammenhänge, wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung.

Für Art. 118 GG hatte das Bundesverfassungsgericht 1951 noch angenommen, dass jedenfalls die grundsätzlichen Wertungen des damaligen Art. 29 auch für die südwestdeutsche Neugliederung Bedeutung besitzen.

Für Art. 118a GG gelangte das Verfassungsgericht Brandenburg 1996 dagegen aufgrund der besonderen Entstehungsgeschichte zu einem anderen Ergebnis. Der verfassungsändernde Gesetzgeber habe gerade angenommen, dass die historische und räumliche Verbundenheit Berlins und Brandenburgs eine erneute Prüfung nach den Einzelkriterien des Art. 29 Abs. 1 GG entbehrlich mache.

Der Fusionsstaatsvertrag musste deshalb nicht nochmals gerichtlich darauf überprüft werden, ob eine Vereinigung anhand sämtlicher Kriterien des Art. 29 Abs. 1 GG politisch oder wirtschaftlich „sinnvoll“ sei.

Ist die politische Zweckmäßigkeit einer Fusion gerichtlich überprüfbar?

Nur eingeschränkt.

Gerichte können überprüfen, ob die verfassungsrechtlichen Kompetenzen und Verfahrensanforderungen eingehalten wurden. Dazu gehören etwa die ordnungsgemäße parlamentarische Beteiligung, die Freiheit der Volksabstimmung und die Einhaltung der durch Landesverfassungen und Staatsvertrag festgelegten Anforderungen.

Ob eine Länderfusion wirtschaftlich, politisch oder verwaltungstechnisch zweckmäßig wäre, ist dagegen in erster Linie eine politische Entscheidung der Länder und ihrer Wahlberechtigten.

Art. 118a GG stellt selbst fest, dass die Vereinigung verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig ist. Es ist daher nicht Aufgabe eines Gerichts, an die Stelle der Wahlberechtigten zu treten und die politische Vor- oder Nachteilhaftigkeit eines gemeinsamen Landes zu bewerten.

Welche Bedeutung hat die Abstimmungsfreiheit?

Eine verfassungsrechtlich vorgeschriebene Volksabstimmung muss frei stattfinden.

Der Verfassungsgerichtshof Berlin stellte in seinem Beschluss vom 2. April 1996 fest, dass die Freiheit der Abstimmung gewährleistet, dass Wahlberechtigte ihre Entscheidung ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung treffen können. Sie müssen außerdem Gelegenheit haben, sich rechtzeitig mit dem Abstimmungsgegenstand vertraut zu machen.

Auch das Verfassungsgericht Brandenburg prüfte 1996 die Gestaltung der Abstimmungsfragen am Maßstab demokratischer Abstimmungsgrundsätze.

Die bloße Vorgabe des Art. 118a GG, die Wahlberechtigten zu „beteiligen“, bedeutet daher nicht, dass die Länder das Abstimmungsverfahren beliebig gestalten könnten. Die allgemeinen demokratischen Verfassungsgrundsätze bleiben anwendbar.

Dürfen Landesregierungen öffentlich für eine Fusion werben?

Diese Frage beschäftigte den Verfassungsgerichtshof Berlin bereits vor der Abstimmung von 1996.

Der Berliner Senat hatte Informationsmaterial und Öffentlichkeitsarbeit zur geplanten Länderfusion betrieben. Eine gegen diese Tätigkeit gerichtete Klage einer Partei blieb erfolglos.

Der Verfassungsgerichtshof unterschied eine Sachabstimmung über die Länderfusion von einem Parteienwahlkampf. Bei einer Volksabstimmung konkurrieren nicht unmittelbar Parteien um Mandate, sondern die Bürger entscheiden über eine Sachfrage.

Daraus folgt allerdings kein unbegrenztes staatliches Propagandarecht. Auch staatliche Öffentlichkeitsarbeit muss die verfassungsrechtlichen Grenzen, insbesondere die Freiheit der Abstimmung und das Sachlichkeitsgebot, wahren.

Was entschied das Verfassungsgericht Brandenburg 1996?

Das Urteil vom 21. März 1996 – VfGBbg 18/95 ist die zentrale gerichtliche Entscheidung zu Art. 118a GG.

Das Gericht stellte insbesondere fest:

Art. 118a GG durchbricht für Berlin und Brandenburg die sonst beim Bund liegende Neugliederungskompetenz des Art. 29 GG.
Die Vorschrift eröffnet beiden Ländern eine eigene Option zum vereinbarten Zusammenschluss.
Brandenburg war deshalb zum Abschluss des Neugliederungsvertrages und zum Erlass des Zustimmungsgesetzes befugt.
Die Einzelvoraussetzungen des Art. 29 Abs. 1 GG mussten nicht zusätzlich erfüllt werden.
Der Fusionsvertrag durfte bereits Vorgaben für die Verfassungsordnung des künftigen gemeinsamen Landes enthalten.
Die Volksabstimmung musste den landesverfassungsrechtlichen Anforderungen an eine freie demokratische Abstimmung entsprechen.

Die Entscheidung ist damit die wichtigste dogmatische Konkretisierung der kurzen Verfassungsnorm.

Welche Bedeutung hatten die Berliner Verfassungsgerichtsentscheidungen?

Auch der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin befasste sich mehrfach mit dem geplanten Zusammenschluss.

Im Beschluss vom 21. September 1995 – VerfGH 12/95 – ging es insbesondere um die Öffentlichkeitsarbeit des Berliner Senats für die Fusion.

Am 2. April 1996 entschied der Verfassungsgerichtshof in den verbundenen Verfahren VerfGH 18/96, 18A/96, 19/96 und 20/96 über Beschwerden gegen einzelne Regelungen des Fusions- und Abstimmungsverfahrens.

Das Gericht arbeitete dabei insbesondere den Schutz der freien Abstimmungsentscheidung heraus. Die Abstimmenden müssen die Möglichkeit besitzen, sich ohne unzulässige Beeinflussung mit den zur Entscheidung gestellten Alternativen auseinanderzusetzen.

Gibt es eine Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts unmittelbar zu Art. 118a GG?

Eine mit der Südweststaat-Entscheidung zu Art. 118 GG vergleichbare umfassende Sachentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 118a GG liegt nicht vor.

Die wesentlichen verfassungsgerichtlichen Auseinandersetzungen um den Fusionsversuch von 1995/1996 wurden von den Landesverfassungsgerichten Berlins und Brandenburgs entschieden.

Das Bundesverfassungsgericht befasste sich beispielsweise im Beschluss vom 8. Januar 1996 – 2 BvR 2604/95 – mit einer Beschwerde im Zusammenhang mit dem Berliner Verfahren. Die Entscheidung betraf allerdings vor allem prozessrechtliche Fragen und entwickelte keine umfassende materielle Auslegung des Art. 118a GG.

Für die Kommentierung der Vorschrift kommt deshalb dem Urteil des Verfassungsgerichts Brandenburg vom 21. März 1996 besondere Bedeutung zu.

Wie arbeiten Berlin und Brandenburg heute trotz der gescheiterten Fusion zusammen?

Das Scheitern der staatsrechtlichen Vereinigung führte nicht zu einem Ende der Kooperation.

Berlin und Brandenburg haben zahlreiche gemeinsame Einrichtungen und Staatsverträge geschaffen. Dazu gehören insbesondere:

eine gemeinsame Landesplanung,
der Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg,
das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg sowie
mehrere gemeinsame Fachobergerichte.

Durch Staatsvertrag bestehen unter anderem das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, das Landessozialgericht Berlin-Brandenburg, das Finanzgericht Berlin-Brandenburg und das Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg.

Eine solche Kooperation ist von einer Fusion nach Art. 118a GG klar zu unterscheiden. Beide Länder bleiben trotz gemeinsamer Einrichtungen eigenständige Glieder des Bundes.

Kann schrittweise Zusammenarbeit eine Fusion rechtlich ersetzen?

Nein. Kooperation und Länderneugliederung sind unterschiedliche Rechtsformen.

Berlin und Brandenburg können auf Grundlage ihrer jeweiligen Kompetenzen zahlreiche Aufgaben gemeinsam wahrnehmen, gemeinsame Behörden oder Gerichte errichten und Verwaltungsabkommen schließen.

Solange jedoch kein Verfahren nach Art. 118a GG erfolgreich abgeschlossen ist, bleiben:

zwei Landesverfassungen,
zwei Landesparlamente,
zwei Landesregierungen,
zwei eigenständige Landeshaushalte und
zwei selbständige Vertretungen im Bundesrat

bestehen.

Selbst eine weitgehende praktische Verwaltungsverflechtung führt daher nicht automatisch zu einem gemeinsamen Bundesland.

Ist Art. 118a GG eine Übergangsvorschrift?

Art. 118a GG steht zwar im XI. Abschnitt des Grundgesetzes über die Übergangs- und Schlussbestimmungen. Inhaltlich unterscheidet er sich jedoch von zahlreichen klassischen Übergangsregelungen.

Die Vorschrift enthält keine Frist und keinen bereits erledigten einmaligen Auftrag.

Sie schafft vielmehr eine dauerhaft fortbestehende besondere Handlungsoption für Berlin und Brandenburg.

Gerade deshalb ist Art. 118a GG heute – anders als etwa Art. 118 GG oder zahlreiche Vorschriften aus der unmittelbaren Nachkriegszeit – weiterhin potentiell unmittelbar anwendbares Verfassungsrecht.

Wurde Art. 118a GG seit 1994 geändert?

Nein. Die 1994 eingefügte Vorschrift gilt bis heute mit unverändertem Wortlaut.

Auch nach dem Scheitern des Fusionsversuchs von 1996 bestand kein Anlass, sie aufzuheben. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat die Option vielmehr bewusst fortbestehen lassen.

Ein neuer Zusammenschluss könnte daher auf derselben bundesverfassungsrechtlichen Grundlage erfolgen, müsste aber politisch und landesrechtlich neu vorbereitet werden.

Welche praktische Bedeutung hat Art. 118a GG heute?

Art. 118a GG entfaltet derzeit keine laufenden Rechtswirkungen, weil kein aktueller Fusionsstaatsvertrag vollzogen wird.

Anders als eine gegenstandslos gewordene historische Übergangsvorschrift bleibt er aber jederzeit aktivierbar. Sollten Berlin und Brandenburg politisch erneut eine Vereinigung anstreben, wäre Art. 118a GG die zentrale bundesverfassungsrechtliche Grundlage.

Die Vorschrift ist deshalb zugleich historisch und aktuell:

Sie erklärt den Fusionsversuch von 1995/1996.
Sie dokumentiert eine konkrete verfassungsrechtliche Folge der deutschen Wiedervereinigung.
Sie ermöglicht bis heute einen vereinfachten Zusammenschluss der beiden Länder.

Das Scheitern von 1996 war daher eine politische Entscheidung der damaligen Wahlberechtigten – keine endgültige verfassungsrechtliche Entscheidung gegen ein gemeinsames Land Berlin-Brandenburg.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 118a GG ist eine speziell für Berlin und Brandenburg geschaffene Ausnahme vom allgemeinen Neugliederungsrecht des Art. 29 GG. Art. 20 und Art. 28 GG sichern die demokratische und bundesstaatliche Grundordnung, die auch bei einem Fusionsverfahren zu beachten ist. Art. 51 GG bestimmt eine wichtige Folge einer möglichen Vereinigung für die Stimmenzahl des neuen Landes im Bundesrat. Art. 79 Abs. 3 GG schützt die föderale Gliederung Deutschlands als solche, nicht aber die unveränderte Existenz jedes einzelnen heutigen Landes. Art. 118 GG bildet das historische Vorbild einer besonderen Länderneugliederung.

Art. 20 GG – Bundesstaats- und Demokratieprinzip
Art. 28 GG – verfassungsmäßige Ordnung und demokratische Legitimation in den Ländern
Art. 29 GG – allgemeines Verfahren zur Neugliederung des Bundesgebietes
Art. 51 GG – Stimmen der Länder im Bundesrat
Art. 79 Abs. 3 GG – Schutz der bundesstaatlichen Gliederung
Art. 118 GG – historische Sonderregelung für die Bildung Baden-Württembergs

Rechtsprechung zu Art. 118a GG

Fachartikel und historische Quellen zu Art. 118a GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 118a GG.

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