Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Artikel 104a GG – Verteilung der Ausgaben zwischen Bund und Ländern

Wortlaut des Art. 104a GG

Artikel 104a GG kurz erklärt

Art. 104a GG verteilt die finanzielle Verantwortung für staatliche Aufgaben zwischen Bund und Ländern. Grundsätzlich gilt: Die Ausgabenlast folgt der Aufgabenwahrnehmung. Nimmt der Bund eine Aufgabe wahr, trägt grundsätzlich der Bund die daraus entstehenden Ausgaben. Nimmt ein Land eine Aufgabe wahr, trägt grundsätzlich das Land die Ausgaben.

Der häufig verwendete Satz „Wer bestellt, bezahlt“ beschreibt Art. 104a Abs. 1 GG deshalb nur ungenau. Entscheidend ist nicht, welche Ebene ein Gesetz politisch veranlasst oder beschlossen hat, sondern welcher Ebene die betreffende Verwaltungsaufgabe verfassungsrechtlich zugewiesen ist. Ein Bundesgesetz kann daher von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden und dort Ausgaben verursachen, ohne dass der Bund diese Kosten allein deshalb übernehmen muss.

Art. 104a GG enthält zugleich wichtige Ausnahmen. Bei Bundesauftragsverwaltung trägt der Bund grundsätzlich die aufgabenbezogenen Ausgaben. Für Geldleistungsgesetze sind besondere Mischfinanzierungen möglich. Außerdem regelt die Vorschrift Zustimmungspflichten des Bundesrates, Verwaltungskosten, die Haftung zwischen Bund und Ländern sowie die Verteilung von Lasten aus Verstößen gegen Unions- und Völkerrecht.

Erläuterungen zu Art. 104a GG

Welche Funktion hat Art. 104a GG?

Art. 104a GG ist die grundlegende Vorschrift über die Ausgabenverantwortung im Bundesstaat.

Das Grundgesetz verteilt nicht nur Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern. Es muss außerdem beantworten, welche staatliche Ebene die finanziellen Folgen dieser Aufgaben trägt.

Art. 104a GG verbindet deshalb die Aufgabenordnung des Grundgesetzes mit seiner Finanzverfassung.

Was ist das Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG?

Art. 104a Abs. 1 GG enthält den sogenannten Konnexitätsgrundsatz.

Danach tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgaben ergeben.

Das Bundesverfassungsgericht formuliert den Grundgedanken dahin, dass die Ausgabenlast grundsätzlich der Aufgabenverwaltungskompetenz folgt.

Entscheidend ist also, welcher staatlichen Ebene die betreffende Aufgabe nach der Verfassung zugewiesen ist.

Bedeutet Konnexität „Wer bestellt, bezahlt“?

Nicht im üblichen politischen Sinn.

Ein Bundesgesetz kann eine Aufgabe regeln und trotzdem von den Ländern ausgeführt werden. Führen die Länder das Gesetz als eigene Angelegenheit aus, folgt aus Art. 104a Abs. 1 GG grundsätzlich, dass sie auch die entsprechenden Ausgaben tragen.

Präziser lautet die Regel deshalb:

Wer die Aufgabe nach der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung wahrnimmt, trägt grundsätzlich die damit verbundenen Ausgaben.

Warum können Länder Kosten eines Bundesgesetzes tragen?

Weil Gesetzgebungskompetenz und Verwaltungskompetenz im Grundgesetz getrennt sind.

Nach Art. 83 GG führen die Länder Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit aus.

Der Bund kann also ein Gesetz erlassen, während Landesbehörden für seinen praktischen Vollzug zuständig sind.

Ist die Aufgabe den Ländern zugewiesen und greift keine besondere Finanzierungsregel ein, trifft sie nach Art. 104a Abs. 1 GG grundsätzlich auch die Ausgabenlast.

Verbietet Art. 104a Abs. 1 GG Mischfinanzierung?

Grundsätzlich ja.

Aus der gesonderten Ausgabentragung folgt, dass Bund und Länder nicht nach Belieben Aufgaben der jeweils anderen Ebene finanzieren dürfen.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet Art. 104a Abs. 1 GG als eine das Bund-Länder-Verhältnis insgesamt bestimmende Lastenverteilungsregel.

Der Bund darf deshalb nicht ohne besondere Verfassungsgrundlage beliebig Landesaufgaben finanzieren. Umgekehrt dürfen Länder nicht ohne entsprechende Grundlage Aufgaben des Bundes übernehmen und finanzieren.

Warum ist Mischfinanzierung problematisch?

Eine klare Verbindung von Aufgabe und Finanzierung soll politische Verantwortung erkennbar halten.

Wer über eine Aufgabe entscheidet, sie verwaltet und ihre Kosten verantwortet, soll gegenüber Parlament und Wählern grundsätzlich auch für diese Entscheidung einstehen müssen.

Werden Aufgaben und Finanzierung beliebig zwischen Bund und Ländern vermischt, können Verantwortlichkeiten unklar werden. Außerdem könnte eine staatliche Ebene durch finanzielle Anreize Einfluss auf Aufgaben nehmen, für die sie verfassungsrechtlich eigentlich nicht zuständig ist.

Gibt es zulässige Ausnahmen vom Mischfinanzierungsverbot?

Ja. Das Grundgesetz selbst enthält zahlreiche Ausnahmen.

Besonders wichtig sind etwa die Finanzhilfen nach Art. 104b GG, Art. 104c GG und Art. 104d GG.

Auch Art. 104a Abs. 2 und 3 GG enthalten besondere Regeln, nach denen der Bund Ausgaben tragen oder sich an Geldleistungen beteiligen kann.

Der Grundsatz der getrennten Finanzierung gilt daher nur, soweit das Grundgesetz selbst nichts anderes bestimmt.

Was regelt Art. 104a Abs. 2 GG?

Absatz 2 betrifft die Bundesauftragsverwaltung.

Führen die Länder ein Bundesgesetz im Auftrag des Bundes aus, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben.

Eine zentrale allgemeine Regelung der Bundesauftragsverwaltung enthält Art. 85 GG.

Die Länder stellen dabei grundsätzlich ihre Behörden zur Verfügung, der Bund besitzt aber weitreichende Weisungs- und Aufsichtsrechte.

Welche Ausgaben trägt der Bund bei der Auftragsverwaltung?

Art. 104a Abs. 2 GG betrifft insbesondere die sogenannten Zweckausgaben.

Das sind die Ausgaben, die unmittelbar durch die Erfüllung der betreffenden Sachaufgabe entstehen.

Davon zu unterscheiden sind die allgemeinen Verwaltungsausgaben der Behörden, insbesondere Personal- und allgemeine Sachkosten.

Für diese enthält Art. 104a Abs. 5 GG eine eigene Regel.

Beispiel für Zweck- und Verwaltungsausgaben

Vollzieht ein Land eine Aufgabe im Auftrag des Bundes, können beispielsweise Zahlungen an Leistungsempfänger oder sonstige unmittelbar durch die Sachaufgabe verursachte Aufwendungen Zweckausgaben sein.

Die Gehälter der Landesbeamten, die Büroräume oder die allgemeine technische Ausstattung der Landesbehörde gehören dagegen grundsätzlich zu den Verwaltungsausgaben.

Diese Unterscheidung ist für die Finanzierungsverantwortung wesentlich.

Was regelt Art. 104a Abs. 3 GG?

Absatz 3 betrifft Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden.

Derartige Gesetze können bestimmen, dass der Bund die Geldleistungen:

• vollständig oder
• teilweise

trägt.

Damit enthält Art. 104a Abs. 3 GG eine ausdrücklich zugelassene Ausnahme vom allgemeinen Konnexitätsgrundsatz.

Was ist ein Geldleistungsgesetz?

Gemeint sind Bundesgesetze, die Dritten einen Anspruch auf eine staatliche Geldleistung vermitteln beziehungsweise eine entsprechende staatliche Geldleistung vorsehen.

Die Vorschrift betrifft nicht jede Ausgabe, die bei Anwendung eines Bundesgesetzes entsteht.

Insbesondere unterscheidet das Grundgesetz zwischen:

• Geldleistungen,
• geldwerten Sachleistungen und
• sonstigen Dienstleistungen.

Für die letztgenannten Kategorien besitzt Art. 104a Abs. 4 GG besondere Bedeutung.

Was passiert, wenn der Bund mindestens die Hälfte der Geldleistungen finanziert?

Dann verändert sich kraft Verfassung die Verwaltungsform.

Bestimmt das Bundesgesetz, dass der Bund 50 Prozent oder mehr der betreffenden Ausgaben trägt, wird das Gesetz nach Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG im Auftrag des Bundes durchgeführt.

Damit greifen grundsätzlich die besonderen Regeln der Bundesauftragsverwaltung, insbesondere die stärkeren Weisungs- und Kontrollbefugnisse des Bundes.

Warum führt eine Bundesbeteiligung von 50 Prozent zur Auftragsverwaltung?

Die Regel verbindet erhebliche finanzielle Verantwortung mit einer stärkeren Einflussmöglichkeit des Bundes.

Trägt der Bund mindestens die Hälfte der Geldleistungen, soll er nicht nur Finanzier sein, während die Länder die Aufgabe völlig eigenständig verwalten.

Die umfangreiche Bundesfinanzierung zieht deshalb grundsätzlich die Bundesauftragsverwaltung nach sich.

Welche Sonderregel gilt für Kosten der Unterkunft und Heizung?

Für Leistungen für Unterkunft und Heizung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende enthält Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG eine besondere Schwelle.

Hier tritt Bundesauftragsverwaltung erst ein, wenn der Bund drei Viertel der Ausgaben oder mehr trägt.

Eine Bundesbeteiligung von beispielsweise 74 Prozent führt deshalb in diesem besonderen Bereich noch nicht aufgrund von Art. 104a Abs. 3 GG zur Auftragsverwaltung.

Warum wurde diese Sonderregel eingeführt?

Die Regel wurde 2020 in das Grundgesetz aufgenommen.

Hintergrund war die dauerhafte Erhöhung der Bundesbeteiligung an den Kosten für Unterkunft und Heizung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende.

Der Bund sollte die Kommunen beziehungsweise Länder finanziell stärker entlasten können, ohne dass bereits ab einer Beteiligung von 50 Prozent automatisch die Verwaltungsform in Bundesauftragsverwaltung umschlägt.

Der Bundestag beschloss die Grundgesetzänderung am 17. September 2020 mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit.

Warum betrifft Art. 104a GG auch Kommunen?

Der Wortlaut des Art. 104a Abs. 1 GG nennt nur Bund und Länder.

Finanzverfassungsrechtlich werden die Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich der jeweiligen Landesebene zugerechnet.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies mehrfach bestätigt.

Ausgaben einer Kommune sind im Verhältnis Bund–Länder deshalb grundsätzlich Ausgaben des betreffenden Landes.

Besteht ein allgemeiner Finanzierungsanspruch der Kommunen gegen den Bund?

Nein.

Art. 104a GG begründet grundsätzlich kein unmittelbares allgemeines Finanzierungsverhältnis zwischen Bund und einzelnen Gemeinden.

Will der Bund kommunale Investitionen oder bestimmte andere Aufgaben finanziell unterstützen, benötigt er dafür eine besondere verfassungsrechtliche Grundlage.

Solche Grundlagen enthalten beispielsweise Art. 104b GG, Art. 104c GG und Art. 104d GG.

Kann der Bund Gemeinden unmittelbar neue Verwaltungsaufgaben übertragen?

Grundsätzlich nicht mehr.

Seit der Föderalismusreform 2006 verbieten sowohl Art. 84 Abs. 1 GG für die landeseigene Verwaltung als auch Art. 85 Abs. 1 GG für die Bundesauftragsverwaltung die unmittelbare Aufgabenübertragung an Gemeinden und Gemeindeverbände durch Bundesgesetz.

Das sogenannte Durchgriffsverbot soll verhindern, dass der Bund unmittelbar Aufgaben auf die kommunale Ebene verlagert, während die Länder für deren finanzielle Ausstattung verantwortlich bleiben.

Was regelt Art. 104a Abs. 4 GG?

Absatz 4 schützt die Länder vor bestimmten bundesgesetzlich verursachten finanziellen Belastungen.

Ein Bundesgesetz bedarf danach der Zustimmung des Bundesrates, wenn es:

• Pflichten der Länder gegenüber Dritten begründet,
• die auf Geldleistungen, geldwerte Sachleistungen oder vergleichbare Dienstleistungen gerichtet sind,
• von den Ländern als eigene Angelegenheit oder in der besonderen Auftragsverwaltung nach Absatz 3 Satz 2 ausgeführt wird und
• die daraus entstehenden Ausgaben von den Ländern getragen werden.

In solchen Fällen besitzt der Bundesrat ein echtes Zustimmungsrecht.

Warum verlangt Absatz 4 die Zustimmung des Bundesrates?

Der Bund könnte anderenfalls durch Bundesgesetz detaillierte Leistungspflichten schaffen und dadurch erhebliche finanzielle Lasten bei den Ländern auslösen, ohne dass diese über den Bundesrat zustimmen müssten.

Art. 104a Abs. 4 GG stellt deshalb sicher, dass der Bund entsprechende Leistungspflichten nicht gegen den institutionellen Willen der Länder einführen kann.

Wann liegt eine Leistung „gegenüber Dritten“ vor?

Nach dem Bundesverfassungsgericht reicht nicht jede bundesrechtliche Regelung aus, die bei den Ländern irgendwie Kosten verursacht.

Das Gesetz muss nach seinem objektiven Regelungsgehalt darauf gerichtet sein, Dritten individuelle Vorteile durch staatliche Leistungen zu verschaffen.

Dritte können insbesondere Bürger, Unternehmen oder sonstige außerhalb der staatlichen Binnenorganisation stehende Personen sein.

Ist jede bundesgesetzliche Pflicht der Länder deshalb zustimmungsbedürftig?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies 2021 im Verfahren über die sogenannte Bundesnotbremse ausdrücklich klargestellt.

Eine Regelung fällt nicht bereits deshalb unter Art. 104a Abs. 4 GG, weil ihr Vollzug den Ländern Personal- oder Organisationsaufwand verursacht.

Die Norm muss gerade die Erbringung einer Geld-, Sach- oder vergleichbaren Dienstleistung zugunsten Dritter bezwecken.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2021 zu Schulregelungen der Bundesnotbremse?

In seinem Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 971/21 und 1 BvR 1069/21 – prüfte das Bundesverfassungsgericht unter anderem, ob die damaligen bundesgesetzlichen Vorgaben zum Schulbetrieb eine Zustimmungspflicht nach Art. 104a Abs. 4 GG auslösten.

Das Gericht verneinte eine solche Zustimmungspflicht.

Die Regelungen bezweckten nicht, den Schülern individuelle staatliche Leistungen im Sinne des Art. 104a Abs. 4 GG zu verschaffen, sondern dienten dem Infektionsschutz.

Die Entscheidung ist heute ein zentraler Maßstab für die Auslegung des Begriffs der Leistungen gegenüber Dritten.

Was regelt Art. 104a Abs. 5 GG?

Absatz 5 enthält zwei unterschiedliche Regelungskomplexe:

• die Tragung der Verwaltungsausgaben und
• die Haftung zwischen Bund und Ländern für ordnungsmäßige Verwaltung.

Bund und Länder tragen grundsätzlich jeweils die bei ihren eigenen Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben.

Was sind Verwaltungsausgaben?

Hierzu zählen insbesondere Kosten der eigenen Verwaltungsorganisation, etwa:

• Personalkosten,
• Dienstgebäude,
• allgemeine Büro- und Sachausstattung,
• IT-Infrastruktur und
• sonstige Kosten des Behördenbetriebs.

Diese Verwaltungsausgaben sind von den aufgabenbezogenen Zweckausgaben zu unterscheiden.

Wer trägt die Verwaltungskosten bei Bundesauftragsverwaltung?

Auch hier gilt grundsätzlich Art. 104a Abs. 5 GG.

Obwohl der Bund nach Absatz 2 die sich aus der Auftragsverwaltung ergebenden Zweckausgaben trägt, tragen die Länder grundsätzlich weiterhin die Verwaltungsausgaben ihrer eigenen Landesbehörden.

Damit lautet das vereinfachte Grundmodell:

• Bund: Zweckausgaben der Auftragsverwaltung,
• Land: Verwaltungsausgaben der eigenen Behörden.

Was bedeutet die Haftung für „ordnungsmäßige Verwaltung“?

Bund und Länder können im Verhältnis zueinander finanziell dafür einstehen müssen, wenn durch nicht ordnungsgemäße Verwaltung Schäden entstehen.

Die Regel betrifft das interne finanzielle Verhältnis der staatlichen Ebenen.

Sie ist von der Amtshaftung gegenüber einem Bürger zu unterscheiden.

Ist Art. 104a Abs. 5 GG selbst eine Haftungsgrundlage?

Das Bundesverfassungsgericht hat für den verfassungsrechtlichen Haftungskern eine unmittelbare Wirkung anerkannt.

Im Urteil vom 17. Oktober 2006 entschied es für gemeinschaftsrechtliche Finanzkorrekturen, dass Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG unmittelbar eine Haftungsgrundlage darstellen kann.

Die dort beurteilte Haftung war zudem verschuldensunabhängig. Ein möglicher Mitverursachungsbeitrag des Bundes musste allerdings berücksichtigt werden.

Worum ging es in der Entscheidung von 2006?

Gegenstand waren finanzielle Nachteile aufgrund fehlerhaften Verwaltungsvollzugs von EU-Agrarbeihilfen.

Die Europäische Gemeinschaft hatte bestimmte Ausgaben nicht beziehungsweise nicht vollständig anerkannt. Zwischen Bund und Ländern entstand Streit darüber, wer die daraus entstehenden finanziellen Folgen tragen musste.

Das Bundesverfassungsgericht nahm die Entscheidung zum Anlass, die Verwaltungshaftung zwischen Bund und Ländern nach Art. 104a Abs. 5 GG grundlegend zu konkretisieren.

Was regelt Art. 104a Abs. 6 GG?

Absatz 6 betrifft finanzielle Lasten, die Deutschland wegen der Verletzung:

• supranationaler oder
• völkerrechtlicher

Verpflichtungen treffen.

Grundsätzlich sollen Bund und Länder solche Lasten entsprechend der innerstaatlichen Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung tragen.

Warum ist diese Regel notwendig?

Gegenüber der Europäischen Union oder einem anderen völkerrechtlichen Partner tritt häufig die Bundesrepublik Deutschland als Gesamtstaat auf.

Innerstaatlich kann die Ursache eines Verstoßes jedoch beispielsweise in der Verwaltung eines bestimmten Landes liegen.

Ohne eine besondere Regel müsste geklärt werden, ob der Bund die internationale beziehungsweise unionsrechtliche finanzielle Belastung endgültig selbst tragen muss oder gegenüber den verantwortlichen Ländern Rückgriff nehmen kann.

Art. 104a Abs. 6 GG schafft hierfür eine verfassungsrechtliche Lastenverteilungsregel.

Was sind länderübergreifende Finanzkorrekturen der Europäischen Union?

Die Europäische Union kann bei fehlerhafter Verwendung oder Verwaltung von EU-Mitteln finanzielle Korrekturen gegenüber Deutschland vornehmen.

Betreffen solche Korrekturen mehrere Länder, enthält Art. 104a Abs. 6 GG einen besonderen Verteilungsschlüssel.

Wie werden diese EU-Finanzkorrekturen verteilt?

Bei länderübergreifenden Finanzkorrekturen gilt folgende Verteilung:

• 15 Prozent der Gesamtlast: Bund,
• 35 Prozent der Gesamtlast: solidarisch von der Gesamtheit der Länder nach einem allgemeinen Schlüssel,
• 50 Prozent der Gesamtlast: von den Ländern, die die Lasten verursacht haben, anteilig entsprechend der Höhe der erhaltenen Mittel.

Die Länder tragen damit zusammen 85 Prozent der Gesamtlast.

Warum trägt auch die Ländergesamtheit einen solidarischen Anteil?

Der Mechanismus verbindet Verursachungsverantwortung mit föderaler Solidarität.

Ein erheblicher Teil wird den verursachenden Ländern zugerechnet. Zugleich wird ein Teil der finanziellen Belastung auf die Gesamtheit der Länder verteilt.

Der Bund trägt ebenfalls einen festen Anteil.

Dadurch soll das Risiko unionsrechtlicher Finanzkorrekturen nicht vollständig bei einer einzigen staatlichen Ebene konzentriert werden.

Wann wurde Art. 104a GG in das Grundgesetz aufgenommen?

Art. 104a GG wurde durch die große Finanzverfassungsreform von 1969 eingeführt.

Grundlage war das Einundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes – das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969.

Die Reform ordnete die finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Ländern umfassend neu und verankerte insbesondere den heutigen Grundgedanken der Verbindung von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung.

Was änderte die Föderalismusreform 2006?

Die Föderalismusreform I veränderte Art. 104a GG erheblich.

Insbesondere:

• wurde die frühere Regel über Investitionshilfen aus Art. 104a Abs. 4 GG herausgelöst und im neuen Art. 104b GG geregelt,
• wurde der heutige Art. 104a Abs. 4 GG über zustimmungsbedürftige bundesgesetzliche Leistungspflichten neu geschaffen und
• wurde Art. 104a Abs. 6 GG über supranationale und völkerrechtliche Haftungslasten eingefügt.

Die Neuregelungen traten am 1. September 2006 in Kraft.

Warum wurde der heutige Absatz 4 im Jahr 2006 eingeführt?

Die Föderalismusreform sollte die finanzielle Verantwortung von Bund und Ländern klarer voneinander trennen.

Zugleich sollte verhindert werden, dass der Bund durch Bundesgesetz umfangreiche Leistungspflichten festlegt, die finanziellen Folgen aber einseitig den Ländern auferlegt.

Die Länder erhielten deshalb für solche Gesetze ein ausdrückliches Zustimmungsrecht über den Bundesrat.

Was änderte sich 2020?

Im Jahr 2020 wurde Art. 104a Abs. 3 um die Sonderregel für Leistungen für Unterkunft und Heizung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende ergänzt.

Der Bund konnte dadurch seine Beteiligung an diesen Kosten auf bis zu 74 Prozent erhöhen, ohne dass bereits aufgrund der allgemeinen 50-Prozent-Grenze Bundesauftragsverwaltung eintrat.

Für diesen speziellen Leistungsbereich liegt die Schwelle seitdem bei 75 Prozent.

Wie unterscheidet sich Art. 104a GG von Finanzhilfen des Bundes?

Art. 104a GG regelt primär, welche Ebene Ausgaben aufgrund ihrer Aufgabenverantwortung tragen muss.

Finanzhilfen nach Art. 104b GG, Art. 104c GG oder Art. 104d GG verfolgen dagegen einen anderen Ansatz.

Dort finanziert der Bund unter besonderen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen Investitionen in Aufgabenbereichen der Länder oder Kommunen mit.

Diese Finanzhilfen sind gerade deshalb ausdrücklich im Grundgesetz geregelt, weil sie eine Ausnahme vom Grundprinzip der getrennten Finanzierung darstellen.

Wie unterscheidet sich Art. 104a GG von der Steuerverteilung?

Art. 104a GG regelt vor allem die Ausgabenseite.

Die Frage, welcher staatlichen Ebene bestimmte Steuereinnahmen zustehen, ist dagegen insbesondere Gegenstand der Art. 105 bis 107 GG.

Ausgabenverantwortung und Einnahmenverteilung bilden gemeinsam das System der bundesstaatlichen Finanzverfassung.

Warum müssen Ausgaben- und Einnahmenordnung zusammen betrachtet werden?

Bund und Länder müssen finanziell in der Lage sein, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben zu erfüllen.

Es genügt deshalb nicht, lediglich Aufgaben und Kosten zu verteilen. Die Finanzverfassung muss zugleich dafür sorgen, dass beide Ebenen über ausreichende Einnahmen verfügen.

Art. 106 GG verteilt insbesondere Steuererträge, während Art. 107 GG den Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraft zwischen den Ländern regelt.

Begründet Art. 104a Abs. 1 GG Zahlungsansprüche zwischen Bund und Ländern?

Nicht ohne Weiteres.

Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass Art. 104a Abs. 1 GG zunächst eine Primärzuordnung der Ausgabenlast enthält.

Die Vorschrift sagt also, welche staatliche Ebene eine bestimmte finanzielle Last grundsätzlich tragen muss.

Daraus folgt nicht automatisch für jede Fallgestaltung ein unmittelbar einklagbarer Erstattungsanspruch.

Für besondere Konstellationen können jedoch eigenständige Erstattungs- oder Haftungsgrundlagen bestehen, insbesondere nach Art. 104a Abs. 5 und 6 GG.

Kann Bund oder Land auf seine finanzverfassungsrechtliche Zuständigkeit verzichten?

Grundsätzlich nein.

Die Finanzverfassung ist zwingendes Verfassungsrecht.

Bund und Länder können die darin festgelegten Lastenverteilungen nicht beliebig durch politische Vereinbarung verschieben.

Das Bundesverfassungsgericht hebt regelmäßig hervor, dass Kompetenzverschiebungen nicht dadurch zulässig werden, dass alle Beteiligten ihnen zustimmen.

Warum schützt Art. 104a GG die Eigenstaatlichkeit der Länder?

Staatliche Selbständigkeit setzt finanzielle Handlungsfähigkeit voraus.

Ein Land könnte seine verfassungsrechtlichen Aufgaben nicht eigenverantwortlich erfüllen, wenn der Bund ihm unbegrenzt Ausgaben auferlegen oder seine Finanzmittel außerhalb der verfassungsrechtlichen Ordnung steuern könnte.

Die klare Zuordnung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen ist daher ein wesentliches Element des Bundesstaatsprinzips.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2023 zu Art. 104a GG?

Im Beschluss vom 29. November 2023 – 2 BvF 1/18 – über den Kommunalinvestitionsförderungsfonds stellte das Bundesverfassungsgericht die Grundstruktur erneut besonders deutlich heraus.

Art. 104a Abs. 1 GG ist danach eine allgemeine, das Bund-Länder-Verhältnis insgesamt bestimmende Lastenverteilungsregel.

Die Ausgabenlast folgt grundsätzlich der Aufgabenverwaltungskompetenz.

Das Gericht betonte außerdem, dass Gemeinden finanzverfassungsrechtlich grundsätzlich der jeweiligen Landesebene zugeordnet werden und der Bund Finanzhilfen an kommunale Projekte nur aufgrund besonderer verfassungsrechtlicher Ermächtigungen gewähren darf.

Welche praktische Bedeutung hat Art. 104a GG?

Die Vorschrift wird überall dort wichtig, wo die Frage entsteht:

Wer muss die finanziellen Folgen einer staatlichen Aufgabe tragen – Bund oder Länder?

Das betrifft beispielsweise:

• Sozialleistungsgesetze,
• Bundesauftragsverwaltung,
• kommunale Belastungen durch Bundesrecht,
• Verwaltungskosten,
• EU-Förderprogramme,
• Haftungsfälle wegen fehlerhaften Verwaltungsvollzugs und
• Finanzkorrekturen der Europäischen Union.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 104a GG?

Art. 104a GG verbindet staatliche Aufgabenverantwortung mit finanzieller Verantwortung.

Sein Grundsatz lautet:

Die Ausgabenlast folgt grundsätzlich der verfassungsrechtlichen Aufgabenwahrnehmung.

Davon weicht das Grundgesetz nur in ausdrücklich geregelten Fällen ab. Besonders wichtig sind die Bundesauftragsverwaltung, Geldleistungsgesetze und besondere Finanzhilfen.

Art. 104a GG verhindert damit einerseits beliebige Mischfinanzierung und schützt andererseits die Länder davor, dass ihnen bestimmte bundesgesetzliche Leistungspflichten ohne ihre Zustimmung finanziell auferlegt werden. Zugleich sorgt die Vorschrift dafür, dass erhebliche Bundesfinanzierung in bestimmten Fällen mit stärkerer Bundesverantwortung für den Vollzug verbunden wird.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 104a GG kann nur im Zusammenhang mit der bundesstaatlichen Aufgaben- und Finanzverteilung verstanden werden. Besonders wichtig sind die Vorschriften über Landesverwaltung, Bundesauftragsverwaltung, Finanzhilfen, Steuerverteilung und Haushaltsautonomie.

• Art. 83 GG – Bundesgesetze werden grundsätzlich von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt; diese Aufgabenverteilung ist für die Ausgabenverantwortung nach Art. 104a Abs. 1 GG zentral.
• Art. 85 GG – allgemeine Regeln der Bundesauftragsverwaltung; bei dieser trägt der Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG grundsätzlich die Zweckausgaben.
• Art. 104b GG – Finanzhilfen des Bundes für besonders bedeutsame Investitionen; ausdrückliche Ausnahme vom Grundsatz getrennter Finanzierung.
• Art. 104c GG – Finanzhilfen des Bundes zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur.
• Art. 104d GG – Finanzhilfen des Bundes für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen im sozialen Wohnungsbau.
• Art. 106 GG – Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden sowie besondere Ausgleichsmechanismen bei finanziellen Mehrbelastungen.
• Art. 107 GG – Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder und Bundesergänzungszuweisungen.
• Art. 108 GG – Steuerverwaltung durch Bundes- und Landesfinanzbehörden einschließlich besonderer Fälle von Bundesauftragsverwaltung.
• Art. 109 GG – Haushaltsautonomie von Bund und Ländern und gemeinsame finanzverfassungsrechtliche Grundsätze.

Rechtsprechung zu Art. 104a GG

• BVerfG, Beschluss vom 29. November 2023 – 2 BvF 1/18 – Kommunalinvestitionsförderungsfonds: Art. 104a Abs. 1 GG ist eine allgemeine Lastenverteilungsregel; die Ausgabenlast folgt grundsätzlich der Aufgabenverwaltungskompetenz. Kommunen werden finanzverfassungsrechtlich grundsätzlich den Ländern zugerechnet.
• BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21 – Bundesnotbremse/Schulen: Art. 104a Abs. 4 GG greift nur ein, wenn ein Bundesgesetz nach seinem objektiven Regelungsgehalt Dritten individuelle Vorteile durch Geld-, Sach- oder vergleichbare Dienstleistungen verschaffen soll.
• BVerfG, Urteil vom 17. Oktober 2006 – 2 BvG 1/04, 2 BvG 2/04 – EU-Agrarfinanzierung: Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG kann unmittelbar eine Haftung im Bund-Länder-Verhältnis begründen; für gemeinschaftsrechtliche Anlastungen erkannte das Gericht eine verschuldensunabhängige Haftung unter Berücksichtigung von Mitverursachungsbeiträgen an.

Fachartikel und Materialien zu Art. 104a GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Grundgesetzes und des Abschnitts über das Finanzwesen.
• Deutscher Bundestag – Grundgesetzänderung 2020 zu Art. 104a Abs. 3: besondere 75-Prozent-Schwelle bei den Leistungen für Unterkunft und Heizung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende.
• Deutscher Bundestag – Materialien zur Entwicklung und Änderung des Grundgesetzes einschließlich der bundesstaatlichen Finanzverfassung.

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 104a GG.