Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Artikel 87d GG – Luftverkehrsverwaltung und Flugsicherung

Wortlaut des Art. 87d GG

Artikel 87d GG kurz erklärt

Art. 87d GG macht die Luftverkehrsverwaltung grundsätzlich zur Bundesverwaltung. Damit weicht die Vorschrift vom Normalfall des Art. 83 GG ab, wonach Bundesgesetze grundsätzlich von den Ländern ausgeführt werden. Der Bund besitzt im Luftverkehr also nicht nur eine weitreichende Gesetzgebungskompetenz, sondern auch eine besondere Verwaltungskompetenz.

Die Vorschrift erlaubt zugleich eine flexible Organisation. Aufgaben der Flugsicherung können unter den gesetzlichen Voraussetzungen auch von privatrechtlich organisierten oder ausländischen Flugsicherungsorganisationen wahrgenommen werden. In Deutschland übernimmt wesentliche Aufgaben die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH, deren Anteile nach geltendem Luftverkehrsgesetz vollständig vom Bund gehalten werden.

Art. 87d Abs. 2 GG ermöglicht außerdem, einzelne Aufgaben auf die Länder zu übertragen. Die Länder handeln dann jedoch nicht als eigene Angelegenheit, sondern in Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG. Eine solche Übertragung muss durch Bundesgesetz erfolgen und bedarf der Zustimmung des Bundesrates.

Erläuterungen zu Art. 87d GG

Was regelt Art. 87d GG?

Art. 87d GG regelt die Verwaltungszuständigkeit für den Luftverkehr.

Die Vorschrift beantwortet insbesondere drei Fragen:

• Welche staatliche Ebene ist für die Luftverkehrsverwaltung zuständig?
• In welcher Organisationsform darf insbesondere die Flugsicherung wahrgenommen werden?
• Unter welchen Voraussetzungen können Aufgaben auf die Länder übertragen werden?

Grundregel ist Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG:

„Die Luftverkehrsverwaltung wird in Bundesverwaltung geführt.“

Damit besitzt der Bund für diesen Verwaltungsbereich eine ausdrücklich im Grundgesetz verankerte Zuständigkeit.

Warum ist Art. 87d GG eine Ausnahme von Art. 83 GG?

Nach Art. 83 GG führen grundsätzlich die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.

Art. 87d GG enthält genau eine solche abweichende Bestimmung.

Im Bereich der Luftverkehrsverwaltung liegt die primäre Verwaltungskompetenz beim Bund. Die Länder werden nur tätig, soweit ihnen Aufgaben aufgrund des Art. 87d Abs. 2 GG übertragen worden sind.

Was ist der Unterschied zwischen Gesetzgebung und Luftverkehrsverwaltung?

Die Gesetzgebungskompetenz und die Verwaltungskompetenz müssen getrennt betrachtet werden.

Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG weist dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über den Luftverkehr zu.

Art. 87d GG betrifft dagegen die Frage, wer dieses Luftverkehrsrecht verwaltungsmäßig vollzieht.

Der Bund besitzt damit in diesem Bereich sowohl eine besonders starke gesetzgeberische als auch eine besondere administrative Stellung.

Was gehört zur Luftverkehrsverwaltung?

Der Begriff ist weit zu verstehen und erfasst die hoheitliche Verwaltung des Luftverkehrs.

Dazu können insbesondere gehören:

• Zulassung und Überwachung von Luftfahrzeugen,
• Erlaubnisse und Berechtigungen für Luftfahrtpersonal,
• Genehmigung und Überwachung von Luftfahrtunternehmen,
• Genehmigung, Planfeststellung und Aufsicht bei Flugplätzen,
• Luftaufsicht,
• luftsicherheitsrechtliche Verwaltungsaufgaben,
• Regelungen und Verwaltungsentscheidungen im Bereich unbemannter Luftfahrzeuge sowie
• Aufgaben der Flugsicherung.

Welche Behörde oder Organisation eine konkrete Aufgabe wahrnimmt, bestimmt insbesondere das Luftverkehrsgesetz sowie das unmittelbar anwendbare Recht der Europäischen Union.

Gehört auch die Luftsicherheit zur Luftverkehrsverwaltung?

Jedenfalls bestimmte sonderpolizeiliche Aufgaben zum Schutz des Luftverkehrs gehören zur Luftverkehrsverwaltung.

Das Bundesverfassungsgericht hat 1998 etwa den Schutz von Flughäfen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere Personen- und Gepäckkontrollen, dem Bereich des Art. 87d GG zugeordnet.

Davon zu unterscheiden sind militärische Maßnahmen gegen besonders schwere Gefahren aus der Luft. Für den Einsatz der Streitkräfte gelten eigenständige verfassungsrechtliche Voraussetzungen insbesondere aus Art. 35 und Art. 87a GG.

Was bedeutet „Bundesverwaltung“?

Der heutige Wortlaut verwendet bewusst den weiteren Begriff Bundesverwaltung und nicht mehr den früheren Begriff „bundeseigene Verwaltung“.

Die Bundesverwaltung kann deshalb in unterschiedlichen Organisationsformen ausgestaltet werden.

In Betracht kommen insbesondere:

• unmittelbare Verwaltung durch Bundesbehörden,
• mittelbare Bundesverwaltung und
• unter gesetzlichen Voraussetzungen die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben durch beliehene privatrechtliche Organisationen.

Der Bund behält dabei die verfassungsrechtlich gebotene staatliche Verantwortungs- und Aufsichtsstruktur.

Warum wurde 2009 aus „bundeseigener Verwaltung“ nur noch „Bundesverwaltung“?

Bis 2009 lautete Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG:

„Die Luftverkehrsverwaltung wird in bundeseigener Verwaltung geführt.“

Dieser Begriff wurde 2009 durch den weiteren Begriff „Bundesverwaltung“ ersetzt.

Die Änderung sollte insbesondere:

• eine europarechtskonforme Organisation der Flugsicherung ermöglichen,
• die Beteiligung Deutschlands am Einheitlichen Europäischen Luftraum erleichtern,
• mittelbare Bundesverwaltung und Beleihungsmodelle rechtlich absichern und
• die Wahrnehmung von Flugsicherungsaufgaben durch geeignete ausländische Organisationen ermöglichen.

Art. 87d GG wurde damit stärker für europäische und grenzüberschreitende Organisationsformen geöffnet.

Welche Rolle spielt die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH?

Ein wesentlicher Teil der zivilen Flugsicherung wird in Deutschland von der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH wahrgenommen.

Die DFS ist privatrechtlich als GmbH organisiert.

Nach § 31b Abs. 1 LuftVG wird mit den dort bezeichneten zentralen Flugverkehrsdiensten eine Flugsicherungsorganisation in Form einer GmbH beauftragt, deren Gesellschaftsanteile ausschließlich vom Bund gehalten werden.

Auch die DFS selbst weist darauf hin, dass sie zu 100 Prozent im Eigentum des Bundes steht.

Ist die DFS eine Bundesbehörde?

Nein.

Die DFS ist keine klassische Behörde der unmittelbaren Bundesverwaltung, sondern eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft.

Sie kann aber aufgrund gesetzlicher Beauftragung hoheitliche Flugsicherungsaufgaben wahrnehmen.

Gerade diese organisatorische Besonderheit war einer der Gründe für die historische Entwicklung des Art. 87d GG.

Seit wann gibt es die DFS?

Die DFS nahm 1993 ihre Tätigkeit auf.

Ihre Vorgängerin war die Bundesanstalt für Flugsicherung, also eine klassische Bundesbehörde.

Die Umwandlung in eine privatrechtliche Gesellschaft wurde durch eine Änderung des Art. 87d GG im Jahr 1992 verfassungsrechtlich ermöglicht.

Wie lautete Art. 87d Abs. 1 GG nach der Änderung von 1992?

Von 1992 bis 2009 lautete Absatz 1:

Damit stellte das Grundgesetz ausdrücklich klar, dass die organisatorische Wahrnehmung der Luftverkehrsverwaltung auch in privatrechtlicher Form möglich sein konnte.

War damit auch eine vollständige materielle Privatisierung zulässig?

Diese Frage wurde besonders deutlich im Jahr 2006 relevant.

Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz zur Neuregelung der Flugsicherung sollte eine weitgehende Kapitalprivatisierung der DFS ermöglichen.

Bundespräsident Horst Köhler verweigerte am 24. Oktober 2006 die Ausfertigung.

Nach seiner verfassungsrechtlichen Prüfung war die geplante Konstruktion nicht mehr mit der damals vorgeschriebenen „bundeseigenen Verwaltung“ vereinbar. Insbesondere hielt er die vorgesehene Minderheitsbeteiligung des Bundes und die damit verbundenen begrenzten Steuerungsmöglichkeiten für unzureichend.

Welche Bedeutung hatte die Nichtausfertigung von 2006?

Der Vorgang wurde zu einem wichtigen Fall des verfassungsrechtlichen Prüfungsrechts des Bundespräsidenten nach Art. 82 GG.

Er zeigte zugleich ein strukturelles Problem des damaligen Art. 87d GG:

Der Gesetzgeber wollte flexiblere und stärker europäisch integrierte Formen der Flugsicherung ermöglichen, während das Grundgesetz weiterhin ausdrücklich „bundeseigene Verwaltung“ verlangte.

Die endgültige verfassungsrechtliche Neuausrichtung erfolgte 2009.

Was änderte die Grundgesetzänderung von 2009 genau?

Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 87d) vom 29. Juli 2009 trat am 1. August 2009 in Kraft.

Es änderte Absatz 1 in drei wesentlichen Punkten:

1. Aus „bundeseigener Verwaltung“ wurde die weiter gefasste „Bundesverwaltung“.
2. Die Verfassung erlaubte ausdrücklich die Wahrnehmung von Flugsicherungsaufgaben durch nach europäischem Recht zugelassene ausländische Flugsicherungsorganisationen.
3. Die Einzelheiten wurden einem Bundesgesetz vorbehalten.

Der Deutsche Bundestag beschloss die Änderung mit 459 Ja-Stimmen, 59 Nein-Stimmen und 44 Enthaltungen.

Was hat Art. 87d GG mit dem „Single European Sky“ zu tun?

Die Verfassungsänderung von 2009 stand wesentlich im Zusammenhang mit dem europäischen Konzept eines Einheitlichen Europäischen Luftraums – Single European Sky.

Der Flugverkehr endet praktisch nicht an Staatsgrenzen. Eine sichere und effiziente Flugsicherung erfordert deshalb eine weitreichende europäische Koordinierung.

Europäische Regelungen sehen unter anderem gemeinsame Anforderungen an Flugsicherungsorganisationen und grenzüberschreitende Flugsicherungsstrukturen vor.

Der frühere, streng auf bundeseigene deutsche Verwaltung ausgerichtete Verfassungstext war hierfür zu eng.

Warum spricht Art. 87d GG noch vom Recht der „Europäischen Gemeinschaft“?

Die Formulierung stammt aus dem Jahr 2009.

Zum Zeitpunkt der Verabschiedung bestanden die Europäische Gemeinschaft und das auf ihr beruhende Gemeinschaftsrecht noch in dieser Terminologie.

Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 trat die Europäische Union an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft.

Der historische Wortlaut des Art. 87d GG wurde anschließend nicht redaktionell geändert. Die einfachgesetzliche Ausgestaltung nimmt heute auf das einschlägige Recht der Europäischen Union Bezug.

Können beliebige ausländische Unternehmen die deutsche Flugsicherung übernehmen?

Nein.

Art. 87d Abs. 1 Satz 2 GG verlangt eine nach europäischem Recht zugelassene Flugsicherungsorganisation.

Hinzu kommen umfangreiche einfachgesetzliche Voraussetzungen.

Nach dem Luftverkehrsgesetz können insbesondere erforderlich sein:

• ein gültiger europarechtlicher Befähigungsnachweis,
• die Gewähr ordnungsgemäßer Aufgabenerfüllung,
• eine ausdrückliche Beauftragung,
• staatliche Rechts- und Fachaufsicht und
• bei einer ausländischen Organisation zusätzlich eine völkerrechtliche Vereinbarung über Aufsicht, Kontrollbefugnisse und weitere sicherheitsrelevante Fragen.

Art. 87d GG eröffnet daher keine ungeregelte Privatisierung oder freie Marktöffnung hoheitlicher Flugsicherungsaufgaben.

Was umfasst die Flugsicherung?

§ 27c LuftVG konkretisiert die Flugsicherung.

Zu ihr gehören insbesondere:

• Flugverkehrskontrolldienste,
• Flugalarmdienste,
• Fluginformationsdienste,
• Kommunikationsdienste,
• Navigationsdienste,
• Überwachungsdienste,
• Flugberatungsdienste,
• Flugwetterdienste,
• Verkehrsflussregelung und
• Steuerung der Luftraumnutzung.

Das heutige Luftverkehrsgesetz differenziert dabei zwischen hoheitlichen Kernaufgaben und bestimmten Unterstützungsdiensten, die als privatwirtschaftliche Dienstleistungen zu Marktbedingungen erbracht werden können.

Wer beaufsichtigt die Flugsicherungsorganisationen?

Eine zentrale Rolle besitzt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF).

Es nimmt insbesondere staatliche Aufsichtsaufgaben gegenüber zivilen Flugsicherungsorganisationen wahr.

Nach dem Luftverkehrsgesetz kann das BAF im Rahmen seiner Rechts- und Fachaufsicht unter anderem:

• Auskünfte verlangen,
• Berichte und Aufzeichnungen anfordern,
• rechtswidrige oder zweckwidrige Maßnahmen beanstanden,
• Abhilfe verlangen und
• unter den gesetzlichen Voraussetzungen notwendige Maßnahmen durchsetzen.

Die privatrechtliche Organisationsform einer Flugsicherungsorganisation beseitigt damit nicht die staatliche Aufsicht.

Was regelt Art. 87d Abs. 2 GG?

Absatz 2 erlaubt eine Ausnahme vom Grundsatz der Bundesverwaltung.

Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung können den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden.

Dafür sind zwei Voraussetzungen besonders wichtig:

• Die Übertragung muss durch Bundesgesetz erfolgen.
• Dieses Bundesgesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates.

Das Grundgesetz schützt die Länder damit davor, dass ihnen der Bund ohne Beteiligung des Bundesrates zusätzliche Verwaltungsaufgaben der eigentlich dem Bund zugewiesenen Luftverkehrsverwaltung überträgt.

Was bedeutet Auftragsverwaltung?

Für die nach Art. 87d Abs. 2 GG übertragenen Aufgaben gilt grundsätzlich Art. 85 GG.

Das bedeutet insbesondere:

• Die Aufgaben werden durch Landesbehörden wahrgenommen.
• Die Länder handeln jedoch im Auftrag des Bundes.
• Der Bund besitzt weitreichende Weisungsrechte.
• Die Bundesaufsicht erstreckt sich auf Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit.

Es handelt sich also gerade nicht um landeseigene Verwaltung nach Art. 84 GG.

Welche Aufgaben hat der Bund auf die Länder übertragen?

§ 31 LuftVG enthält einen umfangreichen Katalog von Aufgaben, die von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt werden.

Dazu gehören je nach Tatbestand beispielsweise Aufgaben im Zusammenhang mit:

• Flugplätzen und deren Genehmigung,
• Bauschutzbereichen,
• Luftfahrthindernissen,
• bestimmten Luftfahrtunternehmen,
• Erlaubnissen für bestimmte Luftfahrtaktivitäten,
• unbemannten Luftfahrzeugen und Flugmodellen sowie
• Teilen der Luftaufsicht.

Der Vollzug der Luftverkehrsverwaltung ist deshalb in der Praxis zwischen unmittelbarer beziehungsweise mittelbarer Bundesverwaltung und Auftragsverwaltung der Länder aufgeteilt.

Muss Luftverkehrsverwaltung überall in Deutschland organisatorisch gleich ausgeführt werden?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 1998 klargestellt, dass Art. 87d GG kein allgemeines Gebot enthält, wonach alle Aufgaben des Luftverkehrsrechts bundesweit zwingend in derselben Verwaltungsform vollzogen werden müssten.

Der Bundesgesetzgeber darf Aufgaben auf die Länder übertragen und unter den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen auch wieder in Bundesverwaltung zurückführen.

Dadurch können sich für einzelne Aufgaben unterschiedliche Verwaltungszuständigkeiten ergeben.

Kann der Bund übertragene Aufgaben wieder zurücknehmen?

Ja.

Art. 87d Abs. 2 GG erlaubt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht nur die Übertragung auf die Länder, sondern steht auch der Wiederherstellung der ursprünglichen Bundesverwaltung nicht entgegen.

Der Bund kann daher eine zuvor auf die Länder übertragene Aufgabe grundsätzlich wieder in Bundesverwaltung überführen.

Braucht auch die Rückübertragung die Zustimmung des Bundesrates?

Nicht schon aufgrund des Art. 87d Abs. 2 GG.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2010 ausdrücklich entschieden:

Die Zustimmungspflicht des Art. 87d Abs. 2 GG betrifft die Übertragung von Aufgaben auf die Länder, nicht dagegen die Rückübertragung auf den Bund.

Das ist sachlich folgerichtig, weil Art. 87d Abs. 1 GG die Bundesverwaltung als verfassungsrechtlichen Ausgangszustand festlegt.

Wann ist eine Änderung bereits übertragener Aufgaben erneut zustimmungspflichtig?

Nicht jede Änderung des Fachrechts führt zu einer neuen Aufgabenübertragung.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2010 klargestellt, dass eine erneute Zustimmungspflicht nach Art. 87d Abs. 2 GG insbesondere dann in Betracht kommt, wenn eine bereits übertragene Aufgabe durch die Gesetzesänderung eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erhält.

Eine bloß quantitative Zunahme des Verwaltungsaufwandes genügt grundsätzlich nicht.

Warum ist diese Abgrenzung wichtig?

Anderenfalls wäre praktisch jede Änderung eines Luftverkehrsgesetzes, die bei den Landesbehörden zusätzlichen Arbeitsaufwand verursacht, automatisch zustimmungsbedürftig.

Art. 87d Abs. 2 GG schützt die Länder aber vor der Übertragung neuer oder wesentlich andersartiger Aufgaben – nicht vor jeder Veränderung der tatsächlichen Arbeitsmenge innerhalb einer bereits übertragenen Verwaltungszuständigkeit.

Muss ein betroffenes Land einer Rückübertragung auf den Bund einzeln zustimmen?

Grundsätzlich nein.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2013 klargestellt, dass Art. 87d Abs. 2 GG dem Bundesgesetzgeber die Entscheidung darüber überlässt, ob und in welchem Umfang Aufgaben auf die Länder übertragen werden.

Für eine Rückführung in Bundesverwaltung gilt grundsätzlich nichts anderes.

Das Grundgesetz verlangt nicht generell das individuelle Einvernehmen jedes betroffenen Landes.

Kann sich ein Land auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens berufen?

Bund und Länder müssen bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen grundsätzlich aufeinander Rücksicht nehmen.

Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens hindert den Bund jedoch nicht schon deshalb an einer Rückübertragung, weil ein Land diese politisch ablehnt.

Nach der Rechtsprechung müsste die Kompetenzwahrnehmung vielmehr besondere Missbrauchs- oder schwerwiegende Verfahrensaspekte aufweisen, bevor aus der Bundestreue zusätzliche Grenzen entstehen.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 1998?

Im Beschluss vom 28. Januar 1998 – 2 BvF 3/92, BVerfGE 97, 198 – ging es unter anderem um Luftsicherheitsaufgaben und ihre Wahrnehmung durch den damaligen Bundesgrenzschutz.

Das Gericht stellte mehrere wichtige Grundsätze auf:

• Der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs kann zur Luftverkehrsverwaltung gehören.
• Der Bund kann Aufgaben nach Art. 87d Abs. 2 GG auf die Länder übertragen.
• Die Übertragung schließt eine spätere Rückführung in Bundesverwaltung nicht aus.
• Art. 87d GG verlangt nicht, dass eine bestimmte Aufgabe zwingend in allen Ländern in identischer Verwaltungsform vollzogen wird.

Die Entscheidung ist bis heute grundlegend für das Verständnis des Absatzes 2.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2010?

Der Beschluss vom 4. Mai 2010 – 2 BvL 8/07 und 2 BvL 9/07, BVerfGE 126, 112 – betraf Vorschriften des Luftsicherheitsrechts.

Das Bundesverfassungsgericht formulierte drei besonders wichtige Aussagen:

• Bundesgesetzliche Verfahrensregelungen bei Auftragsverwaltung nach Art. 85 GG sind nicht schon deshalb zustimmungsbedürftig.
• Art. 87d Abs. 2 GG verlangt die Zustimmung des Bundesrates für die Aufgabenübertragung auf die Länder, nicht für die Rückübertragung auf den Bund.
• Eine Änderung einer übertragenen Aufgabe ist nur dann wie eine neue Übertragung zu behandeln, wenn sich Bedeutung und Tragweite wesentlich verändern.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2013?

Im Beschluss vom 20. März 2013 – 2 BvF 1/05, BVerfGE 133, 241 – bestätigte das Gericht seine Rechtsprechung zur Organisationskompetenz des Bundes.

Art. 87d Abs. 2 GG überlässt dem Bundesgesetzgeber grundsätzlich die Entscheidung, ob und in welchem Umfang Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern übertragen werden.

Die Länder besitzen deshalb kein allgemeines verfassungsrechtliches Recht, eine spätere Rückführung der Aufgabe zum Bund durch Verweigerung ihres individuellen Einvernehmens zu verhindern.

Wann wurde Art. 87d GG eingeführt?

Art. 87d GG gehörte noch nicht zur Ursprungsfassung des Grundgesetzes von 1949.

Er wurde durch das Gesetz zur Einfügung eines Artikels über die Luftverkehrsverwaltung in das Grundgesetz vom 6. Februar 1961 eingefügt.

Das Gesetz wurde am 15. Februar 1961 verkündet und trat am 16. Februar 1961 in Kraft.

Der damalige Wortlaut lautete:

Wie hat sich Art. 87d GG entwickelt?

Die Entwicklung lässt sich in drei Phasen zusammenfassen:

• 1961: Einführung des Art. 87d GG und Festlegung auf bundeseigene Luftverkehrsverwaltung.
• 1992: ausdrückliche Zulassung einer öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Organisationsform; Grundlage für die privatrechtlich organisierte DFS.
• 2009: Ablösung der „bundeseigenen Verwaltung“ durch den weiteren Begriff „Bundesverwaltung“ und ausdrückliche Öffnung für europäisch zugelassene ausländische Flugsicherungsorganisationen.

Absatz 2 über die Möglichkeit der Bundesauftragsverwaltung der Länder ist demgegenüber seit 1961 im Kern unverändert geblieben.

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 87d GG?

Die Norm verfolgt zwei teilweise gegenläufige Ziele.

Einerseits soll der besonders grenzüberschreitende und sicherheitsrelevante Luftverkehr einer starken bundesweiten Verantwortung unterliegen.

Andererseits lässt das Grundgesetz flexible Organisationsformen zu:

• Bundesbehörden,
• mittelbare Bundesverwaltung,
• beauftragte Flugsicherungsorganisationen,
• europäisch zugelassene ausländische Organisationen und
• Bundesauftragsverwaltung durch die Länder.

Art. 87d GG verbindet damit zentrale staatliche Verantwortung mit föderaler und europäischer organisatorischer Flexibilität.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 87d GG?

Die Luftverkehrsverwaltung ist grundsätzlich Sache des Bundes.

Das bedeutet jedoch nicht, dass jede einzelne luftverkehrsrechtliche Entscheidung von einer klassischen Bundesbehörde getroffen werden muss.

Der verfassungsrechtliche Kern lässt sich so zusammenfassen:

Der Bund trägt die grundlegende Verwaltungsverantwortung für den Luftverkehr, kann die Wahrnehmung aber gesetzlich differenziert organisieren – einschließlich Flugsicherungsorganisationen und einer Übertragung bestimmter Aufgaben auf die Länder als Bundesauftragsverwaltung.

Gerade wegen des grenzüberschreitenden Charakters der Luftfahrt ist Art. 87d GG heute zugleich eine Schnittstelle zwischen deutschem Bundesstaatsrecht und europäischem Luftverkehrsrecht.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 87d GG verbindet die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr mit einer besonderen Verwaltungskompetenz. Für auf die Länder übertragene Aufgaben gelten die Regeln der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG.

• Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG – ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes über den Luftverkehr; Art. 87d GG regelt ergänzend die Verwaltungskompetenz.
• Art. 83 GG – Grundregel der Länderexekutive, von der Art. 87d Abs. 1 GG für die Luftverkehrsverwaltung abweicht.
• Art. 85 GG – regelt Weisungsrecht, Behördenorganisation und Bundesaufsicht, wenn Luftverkehrsaufgaben nach Art. 87d Abs. 2 GG den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden.
• Art. 86 GG – allgemeine Organisationsgrundsätze der Bundesverwaltung.
• Art. 87 GG – weitere Sachgebiete und Organisationsformen der Bundesverwaltung.
• Art. 87e GG – besondere Verwaltungsordnung für den Eisenbahnverkehr; systematisch die unmittelbar folgende Verkehrsverwaltungsvorschrift.

Rechtsprechung zu Art. 87d GG

• BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 1998 – 2 BvF 3/92, BVerfGE 97, 198 – Bundesgrenzschutz: Grundsatzentscheidung zur Luftverkehrsverwaltung und Luftsicherheit; Art. 87d Abs. 2 GG ermöglicht die Übertragung von Aufgaben auf die Länder und steht einer späteren Rückführung in Bundesverwaltung nicht entgegen.
• BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07, BVerfGE 126, 112 – Luftsicherheitsgesetz: Zustimmung des Bundesrates nach Art. 87d Abs. 2 GG ist für die Übertragung auf die Länder erforderlich, nicht grundsätzlich für die Rückübertragung auf den Bund; bloße quantitative Mehrbelastung ist noch keine neue Aufgabenübertragung.
• BVerfG, Beschluss vom 20. März 2013 – 2 BvF 1/05, BVerfGE 133, 241 – Luftsicherheitsgesetz: Der Bundesgesetzgeber entscheidet nach Art. 87d Abs. 2 GG grundsätzlich über Umfang und Rückführung der Auftragsverwaltung; ein generelles Einvernehmen des jeweils betroffenen Landes ist hierfür nicht erforderlich.

Fachartikel und Materialien zu Art. 87d GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Art. 87d GG.
• Deutscher Bundestag – Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung: Überblick über Art. 83 ff. GG und die Bundesverwaltung des Luftverkehrs.
• Deutscher Bundestag, BT-Drs. 16/12280 – Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 87d): ausführliche Begründung der Neufassung von 2009, des Single European Sky und der Öffnung für ausländische Flugsicherungsorganisationen.
• Bundespräsident – Entscheidung vom 24. Oktober 2006 über die Nichtausfertigung des Gesetzes zur Neuregelung der Flugsicherung wegen der damaligen Anforderungen des Art. 87d Abs. 1 GG.
• Luftverkehrsgesetz – einfachgesetzliche Ausgestaltung der Luftverkehrsverwaltung, Flugsicherung, Bundes- und Länderzuständigkeiten.
• § 31 LuftVG – Katalog der von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführten Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung.
• § 31b LuftVG – gesetzliche Organisation zentraler Flugsicherungsaufgaben und Vorgabe einer vollständig im Eigentum des Bundes stehenden Flugsicherungsgesellschaft.
• DFS Deutsche Flugsicherung GmbH – rechtlicher Rahmen der Flugsicherung, europäische Vorgaben und Stellung der zu 100 Prozent im Eigentum des Bundes stehenden DFS.

Weitere Rechtsprechungsnachweise und historische Fassungen finden Sie bei dejure zu Art. 87d GG.