Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 23.08.2026

Inhalt

Artikel 32 GG – Auswärtige Beziehungen und Vertragsrecht der Länder

Wortlaut des Art. 32 GG

(1) Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes.

(2) Vor dem Abschlusse eines Vertrages, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, ist das Land rechtzeitig zu hören.

(3) Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen.

Artikel 32 GG kurz erklärt

Art. 32 GG verteilt die Zuständigkeiten für die auswärtigen Beziehungen zwischen Bund und Ländern. Grundsätzlich tritt die Bundesrepublik Deutschland gegenüber anderen Staaten als Einheit auf. Deshalb ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten nach Art. 32 Abs. 1 GG Sache des Bundes. Dazu gehören nicht nur völkerrechtliche Verträge und diplomatische Beziehungen, sondern grundsätzlich auch andere staatliche Handlungen, mit denen die Beziehungen Deutschlands nach außen gestaltet werden.

Die Länder sind von internationalen Beziehungen jedoch nicht vollständig ausgeschlossen. Berührt ein Vertrag des Bundes die besonderen Verhältnisse eines Landes, muss dieses rechtzeitig angehört werden. Außerdem können die Länder nach Art. 32 Abs. 3 GG selbst völkerrechtliche Verträge mit auswärtigen Staaten schließen, soweit ihnen die entsprechende Gesetzgebungskompetenz zusteht und die Bundesregierung zustimmt. Für Verträge des Bundes in Bereichen ausschließlicher Länderzuständigkeit besteht seit 1957 mit der sogenannten Lindauer Absprache eine praktisch besonders bedeutsame Bund-Länder-Vereinbarung.

Erläuterungen zu Art. 32 GG

Was regelt Art. 32 GG?

Art. 32 GG regelt die bundesstaatliche Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Bund und Ländern.

Die Vorschrift enthält drei Grundentscheidungen:

Grundsätzlich ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes.
Bei Verträgen des Bundes, die besondere Verhältnisse eines Landes berühren, besitzt dieses ein Recht auf rechtzeitige Anhörung.
Die Länder dürfen innerhalb ihrer Gesetzgebungszuständigkeiten mit Zustimmung der Bundesregierung selbst Verträge mit auswärtigen Staaten schließen.

Art. 32 GG verbindet damit die außenpolitische Einheit Deutschlands mit der bundesstaatlichen Eigenständigkeit der Länder.

Warum ist Außenpolitik grundsätzlich Sache des Bundes?

Die Bundesrepublik Deutschland ist nach außen ein einheitliches Völkerrechtssubjekt. Andere Staaten sollen grundsätzlich nicht mit 16 voneinander unabhängigen deutschen Außenpolitiken konfrontiert werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb mehrfach hervorgehoben, dass Art. 32 Abs. 1 GG sicherstellt, dass Deutschland nach außen grundsätzlich als Einheit auftritt.

Diese gesamtstaatliche Verantwortung besitzt auch praktische Bedeutung: Diplomatische Beziehungen, Anerkennung anderer Staaten, internationale Verhandlungen und grundlegende außenpolitische Entscheidungen müssen auf eine einheitliche staatliche Willensbildung zurückgeführt werden können.

Was bedeutet „Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten“?

Der Begriff wird weit verstanden. Gemeint ist die staatliche Funktion, welche die Ordnung und Gestaltung der Beziehungen Deutschlands nach außen zum Gegenstand hat.

Erfasst werden insbesondere:

diplomatische Beziehungen,
Verhandlungen mit anderen Staaten,
völkerrechtliche Verträge,
die Anerkennung von Staaten und Regierungen,
völkerrechtliche Erklärungen und Proteste,
die Vertretung Deutschlands in internationalen Organisationen sowie
unter bestimmten Voraussetzungen auch informelle außenpolitische Handlungen und Äußerungen.

Art. 32 Abs. 1 GG betrifft damit erheblich mehr als den förmlichen Abschluss internationaler Verträge.

Erfasst Art. 32 GG auch informelle Außenpolitik?

Ja. Das Bundesverfassungsgericht hat 2022 ausdrücklich klargestellt, dass die „Pflege der auswärtigen Beziehungen“ auch informelle und nicht rechtsförmliche Verhaltensweisen umfassen kann.

Entscheidend ist insbesondere, ob das Verhalten geeignet ist, der Bundesrepublik Deutschland zugerechnet zu werden und ihre Beziehungen zu anderen Staaten zu gestalten.

Außenpolitik findet deshalb nicht ausschließlich durch Verträge, diplomatische Noten oder förmliche Rechtsakte statt. Auch Gespräche, Erklärungen und andere außenpolitisch bedeutsame Kontakte können erfasst sein.

Ist jeder Sachverhalt mit Auslandsbezug eine auswärtige Angelegenheit?

Nein. Ein grenzüberschreitender oder internationaler Bezug allein genügt nicht.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich davor gewarnt, auswärtige Angelegenheiten mit sämtlichen Sachverhalten gleichzusetzen, die irgendeinen Auslandsbezug besitzen.

Entscheidend ist vielmehr, ob die Angelegenheit für die Beziehungen Deutschlands zu anderen Staaten oder zwischenstaatlichen Einrichtungen und insbesondere für die Gestaltung der Außenpolitik Bedeutung besitzt.

Andernfalls könnten nahezu beliebige innerstaatliche Sachgebiete allein aufgrund internationaler Auswirkungen zu Bundesangelegenheiten werden.

Hat der Bund eine allgemeine außenpolitische Kompetenz?

Ja. Art. 32 Abs. 1 GG kehrt für die auswärtigen Beziehungen den sonst insbesondere in Art. 30 GG zum Ausdruck kommenden Ausgangspunkt der Länderzuständigkeit um.

Während staatliche Aufgaben grundsätzlich den Ländern zukommen, ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten grundsätzlich dem Bund zugewiesen.

Diese außenpolitische Bundeskompetenz darf jedoch nicht mit einer unbegrenzten Gesetzgebungskompetenz verwechselt werden. Dass der Bund Deutschland außenpolitisch vertreten darf, bedeutet nicht automatisch, dass er auch innerstaatlich jedes Sachgebiet gesetzlich regeln darf.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 32 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG?

Art. 32 GG regelt insbesondere die Verbandszuständigkeit für die Pflege der auswärtigen Beziehungen. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG weist dem Bund dagegen die ausschließliche Gesetzgebung über die „auswärtigen Angelegenheiten“ zu.

Beide Vorschriften stehen in engem Zusammenhang, erfüllen aber unterschiedliche Funktionen.

Aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG folgt insbesondere nicht, dass der Bund allein wegen eines internationalen Bezuges jede eigentlich den Ländern zugewiesene Materie gesetzlich regeln könnte. Das Bundesverfassungsgericht hat auch den Begriff der auswärtigen Angelegenheiten in Art. 73 GG auf Fragen bezogen, die für die Stellung Deutschlands zu anderen Staaten oder internationalen Einrichtungen von Bedeutung sind.

Wer betreibt die Außenpolitik innerhalb des Bundes?

Die Außenpolitik ist innerhalb des Bundes in erheblichem Umfang Sache der Exekutive, insbesondere der Bundesregierung.

Das Bundesverfassungsgericht räumt der Bundesregierung in auswärtigen Angelegenheiten einen weiten Bereich eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung ein. Dies hängt unter anderem damit zusammen, dass internationale Verhandlungen häufig Flexibilität, Vertraulichkeit und schnelle Reaktionsfähigkeit verlangen.

Die Bundesregierung steht dabei jedoch nicht außerhalb parlamentarischer Kontrolle.

Welche Rolle hat der Bundeskanzler in der Außenpolitik?

Innerhalb der Bundesregierung besitzt der Bundeskanzler aufgrund seiner Richtlinienkompetenz aus Art. 65 Satz 1 GG eine besonders hervorgehobene Stellung.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2022 ausdrücklich hervorgehoben, dass die Wahrnehmung der internationalen Handlungs- und Bündnisfähigkeit Deutschlands vorrangig der Bundesregierung und innerhalb dieser insbesondere dem Bundeskanzler obliegt.

Daneben kommt dem Auswärtigen Amt als dem für die auswärtigen Beziehungen zuständigen Bundesministerium eine zentrale praktische Funktion zu.

Welche Rolle hat der Bundespräsident?

Art. 32 GG bestimmt, welcher staatlichen Ebene die Pflege auswärtiger Beziehungen zugeordnet ist. Wer den Bund völkerrechtlich nach außen vertritt, regelt dagegen insbesondere Art. 59 Abs. 1 GG.

Danach vertritt der Bundespräsident den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes Verträge mit auswärtigen Staaten und beglaubigt und empfängt die Gesandten.

Die politische Vorbereitung und Aushandlung internationaler Verträge erfolgt allerdings regelmäßig durch die Bundesregierung beziehungsweise die zuständigen Bundesministerien.

Welche Rolle spielt der Bundestag in der Außenpolitik?

Die grundsätzlich starke Stellung der Bundesregierung bedeutet nicht, dass die Außenpolitik eine parlamentarisch kontrollfreie Zone wäre.

Insbesondere Art. 59 Abs. 2 GG verlangt für Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die Zustimmung oder Mitwirkung der für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes.

Daneben besitzt der Bundestag allgemeine parlamentarische Kontroll-, Frage- und Informationsrechte. Für bestimmte außenpolitische Entscheidungen, insbesondere bewaffnete Auslandseinsätze der Bundeswehr, gelten zusätzliche parlamentarische Anforderungen.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 32 und Art. 59 GG?

Vereinfacht gesagt regelt Art. 32 GG vor allem die bundesstaatliche Frage, ob Bund oder Länder im Bereich auswärtiger Beziehungen handeln dürfen.

Art. 59 GG regelt dagegen insbesondere die völkerrechtliche Vertretung des Bundes durch den Bundespräsidenten und die innerstaatliche Beteiligung von Bundestag und Bundesrat an bestimmten Verträgen des Bundes.

Bei einem völkerrechtlichen Vertrag des Bundes können daher beide Vorschriften gleichzeitig relevant sein.

Kann der Bund jeden völkerrechtlichen Vertrag abschließen?

Unproblematisch besitzt der Bund die Vertragsabschlusskompetenz jedenfalls in Bereichen, die seiner eigenen Gesetzgebungs- oder Verwaltungskompetenz unterliegen.

Schwieriger ist die Frage, ob der Bund auch völkerrechtliche Verträge über Materien abschließen kann, für welche die Länder innerstaatlich ausschließlich gesetzgebungszuständig sind, beispielsweise wesentliche Bereiche der Kultur- und Bildungspolitik.

Gerade diese Frage gehört zu den klassischen Streitproblemen des Art. 32 GG und ist bis heute nicht abschließend verfassungsgerichtlich entschieden.

Was ist der Streit um das Vertragsschließungsrecht von Bund und Ländern?

Art. 32 Abs. 1 und Abs. 3 GG lassen unterschiedliche Auslegungen zu.

Nach einer Auffassung besitzt der Bund aufgrund seiner allgemeinen Außenkompetenz grundsätzlich auch in den Bereichen ausschließlicher Länderzuständigkeit die Befugnis zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Art. 32 Abs. 3 GG begründe daneben eine eigene Vertragsabschlusskompetenz der Länder.

Nach einer stärker föderalistischen Auffassung steht das Vertragsabschlussrecht in Bereichen ausschließlicher Länderzuständigkeit grundsätzlich den Ländern selbst zu.

Daneben werden vermittelnde Auffassungen vertreten. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Meinungsstreit bislang nicht abschließend entschieden.

Was ist die Lindauer Absprache?

Um die ungelöste Kompetenzfrage in der Staatspraxis handhabbar zu machen, verständigten sich Bundesregierung und Länder am 14. November 1957 auf die sogenannte Lindauer Absprache, auch Lindauer Abkommen genannt.

Bund und Länder verzichteten dabei bewusst darauf, den verfassungsrechtlichen Meinungsstreit endgültig zu entscheiden. Beide Seiten hielten an ihren jeweiligen Rechtsauffassungen fest und vereinbarten stattdessen praktische Verfahrensregeln.

Diese Verständigung prägt die deutsche Vertragspraxis bis heute.

Was regelt die Lindauer Absprache praktisch?

Bei völkerrechtlichen Verträgen des Bundes, die Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder berühren, werden die Länder nach der Lindauer Absprache frühzeitig beteiligt.

Insbesondere bei Kulturabkommen und vergleichbaren Verträgen soll das Einverständnis der Länder grundsätzlich herbeigeführt werden, bevor Deutschland sich völkerrechtlich endgültig bindet.

Dadurch wird verhindert, dass der Bund nach außen Verpflichtungen eingeht, deren innerstaatliche Erfüllung anschließend von Landesgesetzgebern abhängt, die an der Entstehung dieser Verpflichtungen nicht hinreichend beteiligt waren.

Ist die Lindauer Absprache Bestandteil des Grundgesetzes?

Nein. Die Lindauer Absprache ist keine Vorschrift des Grundgesetzes und entscheidet den verfassungsrechtlichen Streit über das Vertragsschließungsrecht auch nicht verbindlich.

Sie ist vielmehr eine Verständigung zwischen Bund und Ländern über die praktische Handhabung ihrer unterschiedlichen Rechtsauffassungen.

Ihre große Bedeutung beruht insbesondere auf der seit Jahrzehnten geübten Staatspraxis.

Warum heißt es sowohl Lindauer „Abkommen“ als auch Lindauer „Absprache“?

Beide Bezeichnungen werden verwendet. Präziser ist häufig „Lindauer Absprache“, weil es sich nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt.

Die amtliche Bezeichnung lautet „Verständigung zwischen der Bundesregierung und den Staatskanzleien der Länder über das Vertragsschließungsrecht des Bundes“.

Die Verständigung wurde am 14. November 1957 erzielt und gehört bis heute zu den wichtigsten praktischen Instrumenten bei völkerrechtlichen Verträgen, welche Länderkompetenzen berühren.

Was ist die Ständige Vertragskommission der Länder?

Im Zusammenhang mit der Lindauer Absprache haben die Länder die Ständige Vertragskommission eingerichtet.

Sie dient der koordinierten Beteiligung der Länder an völkerrechtlichen Verträgen des Bundes, wenn Länderkompetenzen betroffen sind.

Über die Kommission können insbesondere Vertragsentwürfe geprüft und die erforderlichen Einverständniserklärungen der Länder koordiniert werden. Dadurch muss die Beteiligung der Länder nicht bei jedem internationalen Vertrag völlig neu organisiert werden.

Was regelt Art. 32 Abs. 2 GG?

Will der Bund einen Vertrag schließen, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, muss dieses Land rechtzeitig angehört werden.

Die Vorschrift schützt die Länder davor, dass der Bund bei internationalen Verhandlungen über ihre besonderen Interessen hinweggeht.

Art. 32 Abs. 2 GG ändert jedoch nichts daran, dass die außenpolitische Entscheidung im dort geregelten Fall grundsätzlich beim Bund verbleibt.

Was sind „besondere Verhältnisse eines Landes“?

Gemeint sind Interessen oder Gegebenheiten, die ein Land in besonderer Weise betreffen und es damit von der allgemeinen Betroffenheit Deutschlands beziehungsweise der übrigen Länder unterscheiden.

Denkbar sind insbesondere besondere geografische, wirtschaftliche, historische oder grenznachbarschaftliche Verhältnisse.

Ein Vertrag mit einem Nachbarstaat über Fragen, die eine bestimmte Grenzregion in besonderem Maße betreffen, kann deshalb ein typischer Anwendungsfall des Art. 32 Abs. 2 GG sein.

Wann muss das Land angehört werden?

Der heutige Wortlaut verlangt ausdrücklich eine „rechtzeitige“ Anhörung.

Das Land muss seine Auffassung deshalb zu einem Zeitpunkt äußern können, zu dem diese für die Entscheidungsfindung des Bundes noch Bedeutung haben kann.

Eine Anhörung erst nach Abschluss des Vertrages würde den Zweck der Vorschrift offensichtlich verfehlen.

Muss der Bund der Auffassung des betroffenen Landes folgen?

Nein. Art. 32 Abs. 2 GG enthält ein Anhörungsrecht und kein Vetorecht.

Das betroffene Land muss die Möglichkeit erhalten, seine besonderen Interessen in das Verfahren einzubringen. Der Bund ist jedoch nicht allein aufgrund des Art. 32 Abs. 2 GG verpflichtet, die vom Land gewünschte Entscheidung zu treffen.

Die Anhörung ist deshalb klar von einem Zustimmungserfordernis zu unterscheiden.

Kann ein Land einen Vertrag des Bundes nach Art. 32 Abs. 2 GG verhindern?

Allein aufgrund des Anhörungsrechts grundsätzlich nicht.

Weitere Beteiligungs- oder Zustimmungserfordernisse können sich allerdings aus anderen Vorschriften oder aus der Lindauer Absprache ergeben, insbesondere wenn der Vertragsinhalt Materien der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder betrifft.

Art. 32 Abs. 2 GG und die Lindauer Absprache dürfen deshalb nicht miteinander gleichgesetzt werden.

Was passiert, wenn der Bund das Land nicht rechtzeitig anhört?

Eine unterbliebene verfassungsrechtlich gebotene Anhörung kann einen innerstaatlichen Verfassungsverstoß darstellen.

Nach der in der Literatur und den Wissenschaftlichen Diensten dargestellten Auffassung führt ein Verstoß gegen Art. 32 Abs. 2 GG jedoch nicht ohne Weiteres dazu, dass der bereits abgeschlossene Vertrag auf völkerrechtlicher Ebene unwirksam wäre.

Die innerstaatliche Kompetenz- und Verfahrensordnung und die völkerrechtliche Wirksamkeit eines Vertrages sind insoweit voneinander zu unterscheiden.

Was erlaubt Art. 32 Abs. 3 GG den Bundesländern?

Die Länder dürfen selbst Verträge mit auswärtigen Staaten abschließen, soweit sie für den betreffenden Gegenstand gesetzgebungszuständig sind.

Das Grundgesetz erkennt damit ausdrücklich an, dass die Länder innerhalb des Bundesstaates eine begrenzte eigene völkerrechtliche Handlungsfähigkeit besitzen.

Diese Befugnis ist allerdings doppelt begrenzt: Der Vertragsgegenstand muss in die Gesetzgebungskompetenz des Landes fallen und die Bundesregierung muss dem Vertragsabschluss zustimmen.

Sind die Bundesländer Völkerrechtssubjekte?

Art. 32 Abs. 3 GG setzt jedenfalls eine begrenzte Fähigkeit der Länder voraus, selbst Träger völkerrechtlicher Rechte und Pflichten zu sein und mit auswärtigen Staaten völkerrechtliche Verträge zu schließen.

Die Länder sind damit außenrechtlich nicht bloß Verwaltungsuntergliederungen des Bundes.

Ihre völkerrechtliche Handlungsfähigkeit ist jedoch durch das Grundgesetz begrenzt und in die gesamtstaatliche Außenverantwortung Deutschlands eingebunden.

In welchen Bereichen können Länder internationale Verträge schließen?

Art. 32 Abs. 3 GG knüpft die Vertragsabschlusskompetenz der Länder an ihre Gesetzgebungszuständigkeit.

Besondere praktische Bedeutung können deshalb Bereiche besitzen, in denen die Länder über eigene Gesetzgebungskompetenzen verfügen, insbesondere:

Schule und Bildung,
Kultur,
bestimmte Hochschulangelegenheiten,
Rundfunk und Medien sowie
weitere landesrechtlich geregelte Materien.

Welche Vertragskompetenz im Einzelfall besteht, hängt von der konkreten innerstaatlichen Kompetenzverteilung ab.

Können die Länder Verträge über Materien der Bundesgesetzgebung schließen?

Grundsätzlich nicht auf Grundlage des Art. 32 Abs. 3 GG, wenn ihnen für den betreffenden Gegenstand keine Gesetzgebungszuständigkeit zusteht.

Art. 32 Abs. 3 GG folgt insoweit dem Gedanken der Parallelität: Die außenrechtliche Vertragskompetenz eines Landes reicht grundsätzlich nur so weit wie seine entsprechende innerstaatliche Gesetzgebungskompetenz.

Ein Land kann daher beispielsweise nicht allein aufgrund des Art. 32 Abs. 3 GG mit einem anderen Staat einen Vertrag schließen, der eine Materie der ausschließlichen Bundesgesetzgebung eigenständig regelt.

Was gilt bei der konkurrierenden Gesetzgebung?

Hier kommt es darauf an, ob und inwieweit das betreffende Land noch eine eigene Gesetzgebungsbefugnis besitzt.

Hat der Bund in einem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung abschließend von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht und ist das Land dadurch von eigener Gesetzgebung ausgeschlossen, fehlt insoweit grundsätzlich auch die Voraussetzung des Art. 32 Abs. 3 GG.

Besteht dagegen weiterhin eine eigenständige Landesgesetzgebungskompetenz, kann entsprechend Raum für eine Vertragsschließungsbefugnis bestehen.

Warum braucht ein Land die Zustimmung der Bundesregierung?

Das Zustimmungserfordernis soll insbesondere die Einheit der deutschen Außenpolitik sichern.

Ein Land soll seine innerstaatlichen Kompetenzen nicht dazu nutzen können, durch internationale Verträge eine Außenpolitik zu betreiben, die grundlegenden außenpolitischen Interessen des Gesamtstaates widerspricht.

Die Bundesregierung kann durch ihre Zustimmung deshalb kontrollieren, ob sich der geplante Vertrag mit der außenpolitischen Gesamtverantwortung Deutschlands vereinbaren lässt.

Ist die Zustimmung der Bundesregierung nur eine Formalität?

Nein. Art. 32 Abs. 3 GG schreibt die Zustimmung ausdrücklich als Voraussetzung für den Vertragsschluss eines Landes mit einem auswärtigen Staat vor.

Die Bundesregierung soll dabei insbesondere die gesamtstaatlichen außenpolitischen Interessen berücksichtigen können.

Das Zustimmungserfordernis unterstreicht deshalb, dass die Länder zwar internationale Vertragskompetenzen besitzen, aber keine völlig vom Bund unabhängige Außenpolitik führen dürfen.

Kann ein Bundesland eine eigene Außenpolitik betreiben?

Eine vom Bund unabhängige oder ihm entgegengesetzte staatliche Außenpolitik ist mit Art. 32 GG grundsätzlich nicht vereinbar.

Das schließt jedoch internationale Aktivitäten der Länder keineswegs aus. Die Länder unterhalten vielfältige grenzüberschreitende Kontakte, kooperieren mit Regionen anderer Staaten, nehmen an internationalen Netzwerken teil und schließen im Rahmen ihrer Kompetenzen Vereinbarungen.

Diese Aktivitäten müssen sich jedoch in die bundesstaatliche Kompetenzordnung und die außenpolitische Gesamtverantwortung Deutschlands einfügen.

Dürfen Ministerpräsidenten mit ausländischen Regierungen sprechen?

Ja. Art. 32 Abs. 1 GG verbietet nicht jeden internationalen Kontakt eines Landes.

Ministerpräsidenten und Landesminister können beispielsweise Kontakte zu Regierungen, Regionen, Wirtschaftsvertretern und anderen Stellen im Ausland pflegen, insbesondere wenn ein Bezug zu eigenen Landesaufgaben besteht.

Die Grenze liegt dort, wo aus solchen Kontakten eine eigenständige, der Außenpolitik des Bundes widersprechende gesamtstaatliche Außenpolitik werden würde. Außerdem ist der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens zu beachten.

Was bedeutet Bundestreue in den auswärtigen Beziehungen?

Bund und Länder sind aufgrund des ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes der Bundestreue beziehungsweise des bundesfreundlichen Verhaltens zur gegenseitigen Rücksichtnahme verpflichtet.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits im Reichskonkordatsurteil von 1957 hervorgehoben, dass diese Rücksichtnahmepflicht gerade bei den nach außen gerichteten Interessen des Bundes besondere Bedeutung besitzt.

Die Länder dürfen ihre eigenen Kompetenzen deshalb nicht in einer Weise ausüben, die berechtigte außenpolitische Interessen des Bundes offensichtlich missachtet. Umgekehrt muss auch der Bund die verfassungsrechtlich geschützten Länderinteressen berücksichtigen.

Dürfen Bundesländer eigene Vertretungen im Ausland unterhalten?

Art. 32 GG verbietet nicht grundsätzlich, dass Länder eigene Büros oder Repräsentanzen im Ausland unterhalten und dort insbesondere wirtschaftliche, kulturelle oder regionale Interessen vertreten.

Solche Einrichtungen sind jedoch keine deutschen Botschaften und besitzen nicht die allgemeine diplomatische Vertretungsfunktion des Bundes.

Sie dürfen insbesondere nicht den Eindruck erwecken, das betreffende Land betreibe unabhängig von der Bundesrepublik eine eigene staatliche Außenpolitik.

Welche Rolle spielen die Länder in der Europäischen Union?

Die Beziehungen zur Europäischen Union werden heute vor allem durch den speziellen Europaartikel Art. 23 GG geregelt.

Danach wirken der Bundestag und durch den Bundesrat die Länder in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Für bestimmte Materien der ausschließlichen Länderkompetenz kann sogar ein vom Bundesrat benannter Vertreter der Länder die deutschen Mitgliedschaftsrechte auf europäischer Ebene wahrnehmen.

Die europapolitische Mitwirkung der Länder darf deshalb nicht allein nach Art. 32 GG beurteilt werden.

Dürfen die Länder eigene Vertretungen in Brüssel unterhalten?

Ja. Sämtliche Länder unterhalten eigene Vertretungen bei der Europäischen Union in Brüssel.

Diese dienen insbesondere der Beobachtung europäischer Rechtsetzung, der Information der Landesregierungen, der Wahrnehmung von Länderinteressen und dem Kontakt zu europäischen Institutionen.

Sie ersetzen nicht die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union. Die gesamtstaatliche Vertretung Deutschlands bleibt Sache des Bundes, während die Länder ihre verfassungsrechtlich geschützten Interessen innerhalb des europäischen Mehrebenensystems wahrnehmen.

Dürfen Gemeinden internationale Beziehungen pflegen?

Ja. Auch kommunale Städtepartnerschaften und andere grenzüberschreitende Kooperationen sind grundsätzlich möglich.

Eine Gemeinde besitzt jedoch keine allgemeine Kompetenz zur staatlichen Außenpolitik. Ihre internationalen Aktivitäten müssen einen hinreichenden Bezug zu ihren kommunalen Aufgaben und zur örtlichen Gemeinschaft haben.

Eine Städtepartnerschaft ist deshalb etwas anderes als die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu einem anderen Staat.

Darf eine deutsche Universität international kooperieren?

Ja. Internationale Hochschulkooperationen werden nicht schon deshalb zur Außenpolitik im Sinne eines ausschließlichen Tätigkeitsbereichs des Bundes, weil ausländische Universitäten beteiligt sind.

Hochschulen können aufgrund ihrer jeweiligen gesetzlichen Zuständigkeiten und der Wissenschaftsfreiheit internationale Kooperationen eingehen.

Auch hier zeigt sich: Ein internationaler Bezug allein genügt nicht, um eine Tätigkeit zur „Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten“ im Sinne des Art. 32 Abs. 1 GG zu machen.

Was hat das Bundesverfassungsgericht im Fall des Kehler Hafens entschieden?

Die erste grundlegende Entscheidung zu Art. 32 GG erging 1953. Das Land Baden hatte mit dem französischen „Port Autonome de Strasbourg“ eine Vereinbarung über die gemeinsame Verwaltung des Kehler Hafens geschlossen.

Das Bundesverfassungsgericht entschied unter anderem, dass Art. 32 Abs. 3 GG nicht auf Verträge mit ausländischen Körperschaften des öffentlichen Rechts anwendbar ist, die ausschließlich dem innerstaatlichen Recht eines anderen Staates unterstehen.

Der „Port Autonome de Strasbourg“ war gerade kein auswärtiger Staat im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG.

Kann ein Land deshalb ohne Zustimmung des Bundes Verträge mit ausländischen Regionen schließen?

Das lässt sich nicht pauschal beantworten.

Art. 32 Abs. 3 GG betrifft ausdrücklich Verträge mit „auswärtigen Staaten“. Vereinbarungen mit einer ausländischen Kommune, Region oder sonstigen innerstaatlichen Körperschaft fallen daher nicht ohne Weiteres unter genau diese Vorschrift.

Ihre Zulässigkeit richtet sich vielmehr nach den sonstigen innerstaatlichen Kompetenzen und nach der rechtlichen Stellung des ausländischen Vertragspartners. Auch der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und die außenpolitischen Zuständigkeiten des Bundes bleiben zu beachten.

Was hat die Rechtschreibreform mit Art. 32 GG zu tun?

Die Rechtschreibreform bietet ein anschauliches Beispiel für internationale Zusammenarbeit in einem Bereich der Länderkompetenz.

Das Bundesverfassungsgericht wies 1998 darauf hin, dass die Länder zur Herstellung einer einheitlichen deutschen Rechtschreibung untereinander, mit dem Bund und auf Grundlage des Art. 32 Abs. 3 GG auch mit auswärtigen Staaten zusammenarbeiten können.

1996 unterzeichneten Vertreter der deutschen Länder und des Bundes gemeinsam mit Vertretern Österreichs, der Schweiz und weiterer Staaten die Wiener Absichtserklärung zur Neuregelung der deutschen Rechtschreibung.

Können völkerrechtliche Verträge die innerstaatliche Kompetenzordnung verändern?

Grundsätzlich nein. Vertragsschlusskompetenz und innerstaatliche Gesetzgebungs- beziehungsweise Verwaltungskompetenz sind voneinander zu unterscheiden.

Der Bund kann seine innerstaatlichen Gesetzgebungsbefugnisse nicht allein dadurch erweitern, dass er mit einem anderen Staat einen Vertrag über eine eigentlich den Ländern zugewiesene Materie abschließt.

Welche staatliche Ebene einen völkerrechtlichen Vertrag innerstaatlich umsetzen darf oder muss, richtet sich grundsätzlich weiterhin nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes.

Was bedeutet Transformationskompetenz?

Als Transformationskompetenz wird in diesem Zusammenhang die Kompetenz bezeichnet, einen völkerrechtlichen Vertragsinhalt innerstaatlich rechtlich umzusetzen.

Sie ist von der Abschlusskompetenz zu unterscheiden. Ein staatlicher Verband kann nach außen möglicherweise zum Abschluss eines Vertrages befugt sein, ohne deshalb automatisch die innerstaatliche Gesetzgebungskompetenz für sämtliche Vertragsmaterien zu besitzen.

Gerade diese Trennung gehört zum Hintergrund des bis heute nicht abschließend gelösten Streits um Art. 32 GG und der Lindauer Absprache.

Warum ist die Lindauer Absprache für die innerstaatliche Umsetzung wichtig?

Wenn ein Vertrag des Bundes Gegenstände ausschließlicher Länderkompetenz betrifft, kann Deutschland auf völkerrechtlicher Ebene Verpflichtungen eingehen, deren praktische Umsetzung anschließend von den Ländern abhängt.

Die frühzeitige Einbeziehung und das Einverständnis der Länder sollen deshalb dafür sorgen, dass Deutschland keine internationalen Verpflichtungen übernimmt, deren innerstaatliche Durchführung anschließend an einem Kompetenzkonflikt scheitert.

Die Lindauer Absprache verbindet damit außenpolitische Handlungsfähigkeit des Bundes mit der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit der Länder.

Was hat das Reichskonkordatsurteil mit Art. 32 GG zu tun?

Im Reichskonkordatsurteil von 1957 beschäftigte sich das Bundesverfassungsgericht mit dem Verhältnis zwischen einem fortgeltenden völkerrechtlichen Vertrag und der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Schulwesen.

Das Gericht entschied insbesondere, dass sich aus dem Grundsatz der Bundestreue keine allgemeine Pflicht der Länder ableiten lasse, entgegen ihrer verfassungsrechtlichen Gesetzgebungskompetenz die Schulbestimmungen des Reichskonkordats umzusetzen.

Die Entscheidung verdeutlicht damit den grundlegenden Gedanken, dass völkerrechtliche Verpflichtungen und die innerstaatliche Kompetenzordnung unterschiedliche Ebenen betreffen.

Fallen Konkordate mit dem Heiligen Stuhl unter Art. 32 GG?

Das Bundesverfassungsgericht vertrat im Reichskonkordatsurteil von 1957 die Auffassung, dass Konkordate mit dem Heiligen Stuhl wegen ihres besonderen kirchenrechtlichen und geistlichen Charakters nicht unter die allgemeinen Regelungen der Art. 32 und 59 GG fallen.

Die Zuständigkeit für den Abschluss von Konkordaten richte sich vielmehr grundsätzlich nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz. Deshalb können insbesondere die Länder in ihren Zuständigkeitsbereichen Staatskirchenverträge beziehungsweise Konkordate schließen.

Davon zu unterscheiden sind gewöhnliche staatliche Beziehungen zur Vatikanstadt beziehungsweise zum Heiligen Stuhl in seiner völkerrechtlichen Funktion.

Kann ein Bundesland einen Vertrag mit einem ausländischen Staat ohne Zustimmung der Bundesregierung wirksam schließen?

Art. 32 Abs. 3 GG verlangt ausdrücklich die Zustimmung der Bundesregierung.

Eine eigenmächtige völkerrechtliche Vertragspolitik eines Landes gegenüber auswärtigen Staaten widerspräche damit der bundesstaatlichen Zuständigkeitsordnung.

Die Zustimmung soll gewährleisten, dass internationale Verpflichtungen eines Landes nicht mit der gesamtstaatlichen Außenpolitik Deutschlands kollidieren.

Kann die Bundesregierung einem Länderstaatsvertrag die Zustimmung aus politischen Gründen verweigern?

Das Zustimmungserfordernis besitzt gerade eine außenpolitische Kontrollfunktion. Die Bundesregierung darf daher bei ihrer Entscheidung gesamtstaatliche außenpolitische Interessen berücksichtigen.

Ihre Entscheidung ist allerdings wie jedes staatliche Handeln an das Grundgesetz gebunden. Das Zustimmungserfordernis darf insbesondere nicht sachfremd oder rechtsmissbräuchlich eingesetzt werden, um die verfassungsrechtlich geschützten Länderkompetenzen beliebig zu entwerten.

Können die Länder internationalen Organisationen beitreten?

Art. 32 Abs. 3 GG spricht ausdrücklich von Verträgen „mit auswärtigen Staaten“. Die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen und die Übertragung von Hoheitsrechten werfen deshalb teilweise andere verfassungsrechtliche Fragen auf.

Für die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen ist insbesondere Art. 24 GG maßgeblich. Art. 24 Abs. 1a GG eröffnet den Ländern unter besonderen Voraussetzungen ausdrücklich die Möglichkeit, Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen zu übertragen.

Art. 32 und Art. 24 GG müssen daher voneinander unterschieden werden.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 32 und Art. 24 GG?

Art. 32 GG betrifft die Pflege der auswärtigen Beziehungen und insbesondere das Vertragsschließungsrecht von Bund und Ländern.

Art. 24 GG geht in einer anderen Hinsicht weiter: Er ermöglicht die Übertragung eigener Hoheitsrechte auf internationale beziehungsweise grenznachbarschaftliche Einrichtungen und die Einordnung Deutschlands in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit.

Nicht jeder völkerrechtliche Vertrag überträgt Hoheitsrechte. Umgekehrt setzt eine Hoheitsrechtsübertragung besondere verfassungsrechtliche Voraussetzungen voraus.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 32 und Art. 23 GG?

Art. 23 GG enthält die spezielle Verfassungsordnung für die Mitwirkung Deutschlands an der Europäischen Union.

Art. 32 GG betrifft dagegen die allgemeinen auswärtigen Beziehungen zu anderen Staaten.

Soweit es um die deutsche Willensbildung innerhalb der Europäischen Union und die Beteiligungsrechte der Länder an EU-Angelegenheiten geht, ist deshalb grundsätzlich Art. 23 GG die speziellere Regelung.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 32 und Art. 25 GG?

Art. 25 GG bestimmt, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind und den einfachen Gesetzen vorgehen.

Art. 32 GG regelt dagegen, wer innerhalb Deutschlands für die Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten zuständig ist und unter welchen Voraussetzungen die Länder internationale Verträge abschließen können.

Art. 25 GG betrifft damit die innerstaatliche Geltung allgemeinen Völkerrechts, Art. 32 GG dagegen die Ausübung auswärtiger Gewalt.

Was ist der Unterschied zwischen einem völkerrechtlichen Vertrag und einem Staatsvertrag zwischen Bundesländern?

Der Begriff „Staatsvertrag“ kann in unterschiedlichen Zusammenhängen verwendet werden.

Schließen beispielsweise Bayern und Baden-Württemberg miteinander einen Staatsvertrag, handelt es sich um eine Vereinbarung innerhalb der deutschen Bundesordnung und nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag mit einem auswärtigen Staat nach Art. 32 Abs. 3 GG.

Schließt ein deutsches Land dagegen innerhalb seiner verfassungsrechtlichen Kompetenzen einen Vertrag mit einem auswärtigen Staat, kann Art. 32 Abs. 3 GG einschlägig sein.

Ist die auswärtige Gewalt vollständig bei der Bundesregierung konzentriert?

Nein. Das Grundgesetz verteilt unterschiedliche Funktionen auf verschiedene Verfassungsorgane.

Die Bundesregierung besitzt einen besonders weiten außenpolitischen Handlungsspielraum. Der Bundespräsident vertritt den Bund jedoch nach Art. 59 Abs. 1 GG völkerrechtlich, während Bundestag und Bundesrat bei bestimmten internationalen Verträgen nach Art. 59 Abs. 2 GG mitwirken.

Hinzu kommen Beteiligungsrechte der Länder nach Art. 32 GG und im Bereich der Europäischen Union nach Art. 23 GG.

Die „auswärtige Gewalt“ ist deshalb zwar grundsätzlich Bundesangelegenheit, innerhalb des Bundes aber funktionell auf mehrere Verfassungsorgane verteilt.

Kann das Bundesverfassungsgericht Außenpolitik überprüfen?

Ja. Außenpolitik ist kein verfassungsfreier Raum.

Das Bundesverfassungsgericht berücksichtigt allerdings den besonderen politischen Gestaltungsspielraum der Bundesregierung in auswärtigen Angelegenheiten. Insbesondere Prognosen und Bewertungen internationaler Entwicklungen lassen sich häufig nur eingeschränkt gerichtlich kontrollieren.

Die verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten, Beteiligungsrechte und Verfahrensanforderungen bleiben jedoch justiziabel.

Können Bund und Länder über Art. 32 GG vor dem Bundesverfassungsgericht streiten?

Ja. Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern über auswärtige Angelegenheiten können insbesondere im Bund-Länder-Streit vor dem Bundesverfassungsgericht geklärt werden.

Gerade die frühen Entscheidungen zum Kehler Hafen und zum Reichskonkordat zeigen, dass Art. 32 GG nicht nur eine politische Leitlinie, sondern eine gerichtlich überprüfbare Verfassungsnorm ist.

Gewährt Art. 32 GG dem einzelnen Bürger ein Grundrecht?

Nein. Art. 32 GG ist eine staatsorganisationsrechtliche Kompetenznorm und kein Grundrecht.

Ein Bürger kann deshalb grundsätzlich nicht allein mit der Behauptung Verfassungsbeschwerde erheben, Bund oder Land hätten die Kompetenzordnung des Art. 32 GG verletzt.

Auswärtige Entscheidungen können allerdings gleichzeitig Grundrechte betreffen. In solchen Fällen ist der individuelle Rechtsschutz anhand der jeweils betroffenen Grundrechte und gesetzlichen Rechtsbehelfe zu beurteilen.

Hat sich der Wortlaut des Art. 32 GG seit 1949 geändert?

Nein. Art. 32 GG gehört in seinem Wortlaut zur ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes und ist bis heute unverändert geblieben.

Deshalb enthält die amtliche Fassung weiterhin ältere Schreibweisen wie „Abschlusse“.

Seine praktische Bedeutung hat sich dennoch erheblich weiterentwickelt, insbesondere durch die Lindauer Absprache, die europäische Integration und die zunehmende internationale Tätigkeit der Länder.

Welche Bedeutung hat Art. 32 GG heute?

Die internationale Verflechtung staatlicher Aufgaben hat seit 1949 stark zugenommen. Kaum ein klassischer Bereich der Landespolitik – von Schule und Hochschule über Kultur bis zu Umwelt- und Wirtschaftspolitik – ist heute vollständig ohne internationale Bezüge.

Art. 32 GG bleibt deshalb aktuell. Die Vorschrift beantwortet die grundlegende Frage, wie Deutschland trotz seiner föderalen Struktur nach außen handlungsfähig und einheitlich auftreten kann, ohne die Eigenstaatlichkeit und Kompetenzen der Länder zu beseitigen.

Die praktische Lösung liegt häufig nicht in einer strikten Trennung, sondern in abgestimmter Zusammenarbeit. Gerade die seit 1957 bestehende Lindauer Absprache zeigt, wie Bund und Länder einen ungelösten verfassungsrechtlichen Kompetenzstreit durch dauerhafte kooperative Staatspraxis handhabbar gemacht haben.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 23 GG – Mitwirkung Deutschlands und der Länder in der Europäischen Union
Art. 24 GG – Übertragung von Hoheitsrechten und internationale Sicherheitssysteme
Art. 25 GG – Allgemeine Regeln des Völkerrechts
Art. 30 GG – Grundsätzliche Zuständigkeit der Länder
Art. 59 GG – Völkerrechtliche Vertretung des Bundes und internationale Verträge
Art. 70 GG – Grundsätzliche Gesetzgebungskompetenz der Länder
Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG – Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes über auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung

Rechtsprechung zu Art. 32 GG

Fachartikel und weiterführende Quellen zu Art. 32 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 32 GG.

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