Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 21.09.2026

Art. 17 GG gewährleistet das Petitionsrecht: Jedermann darf sich einzeln oder gemeinsam mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen staatlichen Stellen und an die Volksvertretung wenden. Das Grundrecht eröffnet damit einen unmittelbaren Kommunikationsweg zwischen dem Einzelnen und der öffentlichen Gewalt.

Das Petitionsrecht erschöpft sich nicht in der bloßen Befugnis, einen Brief an eine Behörde oder ein Parlament zu schicken. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besteht bei einer zulässigen Petition ein Anspruch darauf, dass die angerufene Stelle sie entgegennimmt, sachlich prüft und dem Petenten zumindest die Art ihrer Erledigung schriftlich mitteilt. Ein Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung oder auf Abhilfe folgt aus Art. 17 GG dagegen nicht.

Art. 17 GG ist zugleich Individualrecht und Element demokratischer Teilhabe. Petitionen können persönliche Beschwerden betreffen, aber ebenso Gesetzesänderungen oder andere Anliegen von allgemeinem Interesse anregen. Besonders ausgestaltet ist das Petitionswesen des Deutschen Bundestages durch Art. 45c GG und den dort zwingend vorgesehenen Petitionsausschuss.

Inhalt

Artikel 17 GG – Petitionsrecht

Wortlaut des Art. 17 GG

Jedermann hat das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden.

Erläuterungen zu Art. 17 GG

1. Bedeutung und verfassungsrechtliche Funktion des Petitionsrechts

Art. 17 GG gewährleistet einen unmittelbaren Zugang des Einzelnen zum Staat. Wer ein staatliches Handeln beanstanden, eine Änderung anregen oder ein sonstiges Anliegen vortragen möchte, muss dafür weder ein gerichtliches Verfahren führen noch besondere politische Mitwirkungsrechte besitzen.

Das Petitionsrecht erfüllt mehrere Funktionen. Es ermöglicht zunächst die Wahrnehmung individueller Interessen: Betroffene können auf einen aus ihrer Sicht bestehenden Missstand aufmerksam machen und eine Überprüfung anregen.

Daneben besitzt Art. 17 GG eine Partizipations- und Informationsfunktion. Durch Petitionen können Bürger den Parlamenten Probleme des Gesetzesvollzugs, Regelungslücken oder gesellschaftliche Anliegen mitteilen. Petitionen können dadurch Anstöße für parlamentarische Kontrolle oder für Gesetzesänderungen geben.

Das Petitionsrecht ist aber keine Form unmittelbarer Volksgesetzgebung. Eine Petition bindet das Parlament nicht in seiner politischen Entscheidung. Auch eine von sehr vielen Personen unterstützte Petition ersetzt weder ein Gesetzgebungsverfahren noch einen Volksentscheid.

2. Art. 17 GG ist ein Jedermann-Grundrecht

Der persönliche Schutzbereich ist besonders weit. Art. 17 GG beginnt ausdrücklich mit dem Wort „Jedermann“.

Das Petitionsrecht ist damit kein Deutschenrecht. Es steht grundsätzlich auch Ausländern und Staatenlosen zu. Ein Wohnsitz in Deutschland ist für den grundrechtlichen Schutz nicht erforderlich.

Auch Minderjährige können das Petitionsrecht ausüben. Entscheidend ist nicht die zivilrechtliche Geschäftsfähigkeit, sondern ob die betreffende Person in der Lage ist, ein verständliches Anliegen zu formulieren.

Das Recht steht grundsätzlich ebenfalls Personen zu, die sich in einem besonderen staatlichen Gewaltverhältnis befinden, etwa Strafgefangenen oder Soldaten. Für Angehörige der Streitkräfte enthält allerdings Art. 17a Abs. 1 GG eine besondere verfassungsrechtliche Einschränkungsmöglichkeit hinsichtlich gemeinschaftlicher Petitionen.

3. Juristische Personen und Art. 19 Abs. 3 GG

Auch inländische juristische Personen des Privatrechts können das Petitionsrecht nach Maßgabe des Art. 19 Abs. 3 GG grundsätzlich ausüben. Unternehmen, Vereine oder Verbände können sich daher mit Bitten und Beschwerden an zuständige staatliche Stellen oder Volksvertretungen wenden.

Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten dagegen die allgemeinen grundrechtlichen Besonderheiten: Soweit sie selbst Teil der öffentlichen Gewalt sind und öffentliche Aufgaben wahrnehmen, sind sie grundsätzlich nicht Träger von Grundrechten gegenüber dem Staat.

4. Was ist eine Petition?

„Petition“ ist der Oberbegriff für die in Art. 17 GG genannten Bitten und Beschwerden. Entscheidend ist, dass die Eingabe ein konkretes Begehren erkennen lässt.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies in einem Beschluss vom 8. Juni 2021 nochmals hervorgehoben. Bloße Mitteilungen, Belehrungen, Vorwürfe oder Meinungsäußerungen ohne erkennbares konkretes Begehren fallen nicht allein deshalb unter Art. 17 GG, weil sie an eine staatliche Stelle gerichtet werden.

Die Abgrenzung ist praktisch bedeutsam: Art. 17 GG verpflichtet die zuständige Stelle nicht dazu, jede ihr zugesandte Meinungsäußerung als Petition zu behandeln. Erforderlich ist zumindest ein erkennbarer Wunsch nach einem bestimmten staatlichen Handeln, Unterlassen oder einer Überprüfung.

5. Was ist eine „Bitte“?

Eine Bitte ist ein Begehren, das auf ein zukünftiges Handeln oder Unterlassen der öffentlichen Gewalt gerichtet ist.

Bitten können persönliche Angelegenheiten betreffen. Sie können aber ebenso im allgemeinen Interesse erhoben werden. Besonders wichtig sind Gesetzgebungspetitionen: Bürger können den Bundestag beispielsweise darum bitten, eine gesetzliche Regelung zu ändern, neu einzuführen oder abzuschaffen.

Das Petitionsrecht ist damit nicht auf die Beanstandung bereits erfolgten staatlichen Handelns beschränkt. Es eröffnet auch einen Weg, politische und rechtliche Veränderungen anzuregen.

6. Was ist eine „Beschwerde“?

Eine Beschwerde beanstandet ein Handeln oder Unterlassen der öffentlichen Gewalt.

Gegenstand kann beispielsweise das Verhalten einer Behörde oder einer sonstigen Stelle sein, die öffentliche Aufgaben wahrnimmt. Auch eine Dienstaufsichtsbeschwerde kann eine Petition im Sinne des Art. 17 GG darstellen.

Eine eigene Rechtsverletzung des Petenten ist nicht zwingend erforderlich. Das Petitionsrecht ist weiter als ein gerichtlicher Rechtsbehelf. Eine Person kann daher grundsätzlich auch auf einen Missstand aufmerksam machen, von dem sie nicht selbst unmittelbar betroffen ist.

7. Petitionen in eigener Sache, für andere und im Allgemeininteresse

Art. 17 GG verlangt nicht, dass der Petent ausschließlich eigene Interessen verfolgt.

Eine Petition kann sich beziehen auf:

eine persönliche Angelegenheit des Petenten,
ein Anliegen einer anderen Person,
die Interessen einer Personengruppe oder
ein allgemeines politisches oder gesellschaftliches Anliegen.

Gerade darin unterscheidet sich das Petitionsrecht von vielen gerichtlichen Verfahren. Vor Gericht muss der Kläger regelmäßig eine eigene rechtlich geschützte Position geltend machen. Das Petitionsrecht ermöglicht dagegen auch die Anregung staatlicher Maßnahmen im allgemeinen Interesse.

8. Einzel- und gemeinschaftliche Petitionen

Art. 17 GG schützt ausdrücklich sowohl die Einzelpetition als auch die Petition „in Gemeinschaft mit anderen“.

Eine Petition verliert ihren Grundrechtsschutz deshalb nicht, wenn sich zahlreiche Personen demselben Anliegen anschließen. Der Deutsche Bundestag unterscheidet in seiner Praxis unter anderem zwischen Einzel-, Sammel-, Massen- und öffentlichen Petitionen.

Diese Kategorien sind vor allem für die Organisation des parlamentarischen Petitionsverfahrens wichtig. Der verfassungsrechtliche Kern bleibt derselbe: Das Recht zur gemeinschaftlichen Petition ist bereits unmittelbar in Art. 17 GG garantiert.

9. Das Erfordernis der Schriftlichkeit

Art. 17 GG schützt ausdrücklich das Recht, sich „schriftlich“ an die zuständige Stelle oder Volksvertretung zu wenden.

Ein grundrechtlicher Anspruch darauf, eine Petition persönlich mündlich vortragen zu dürfen, besteht daher nicht. Auch ein Anspruch auf eine persönliche Anhörung folgt nicht unmittelbar aus Art. 17 GG.

Die Schriftform darf allerdings nicht ausschließlich im historischen Sinne eines handschriftlich unterschriebenen Papierdokuments verstanden werden. Beim Deutschen Bundestag können Petitionen über das dafür vorgesehene elektronische Petitionsportal eingereicht werden. Die Verfahrensregeln bestimmen, unter welchen Voraussetzungen eine elektronische Eingabe als schriftliche Petition behandelt wird.

Die Digitalisierung des Petitionswesens verändert damit die technische Form, nicht aber den verfassungsrechtlichen Kern des Petitionsrechts.

10. An wen kann eine Petition gerichtet werden?

Art. 17 GG nennt zwei Gruppen von Adressaten:

die zuständigen Stellen und
die Volksvertretung.

Die Unterscheidung ist bedeutsam. Eine Petition kann unmittelbar an die für eine Angelegenheit zuständige staatliche Stelle gerichtet werden. Daneben eröffnet das Grundgesetz ausdrücklich den parlamentarischen Petitionsweg.

Das Petitionsrecht ist deshalb nicht lediglich ein Verwaltungsrechtsbehelf. Seine besondere demokratische Bedeutung liegt gerade darin, dass sich der Einzelne auch unmittelbar an eine Volksvertretung wenden kann.

11. Was sind „zuständige Stellen“?

Zu den zuständigen Stellen gehören insbesondere Behörden und andere Träger öffentlicher Aufgaben, soweit sie für die Behandlung des vorgetragenen Anliegens zuständig sind.

Welche Stelle zuständig ist, richtet sich nach der jeweiligen Kompetenz- und Aufgabenordnung. Eine Bundesbehörde ist beispielsweise nicht ohne Weiteres für eine Angelegenheit zuständig, die ausschließlich in die Verwaltungskompetenz eines Landes oder einer Gemeinde fällt.

Art. 17 GG verschafft dem Petenten keine zusätzlichen Sachkompetenzen der angerufenen Stelle. Das Petitionsrecht ermöglicht eine Überprüfung und Befassung innerhalb der bestehenden Zuständigkeitsordnung; es verändert diese Zuständigkeitsordnung nicht.

12. Petitionen an Volksvertretungen

Neben den zuständigen Stellen nennt Art. 17 GG ausdrücklich die Volksvertretung. Auf Bundesebene ist dies insbesondere der Deutsche Bundestag.

Die parlamentarische Petition unterscheidet sich von einer Eingabe an eine Behörde. Das Parlament kann sich im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten mit dem Anliegen befassen, Informationen einholen, politische Schlussfolgerungen ziehen und insbesondere gesetzgeberische Konsequenzen erwägen.

Die Volksvertretung erhält durch Petitionen zugleich Informationen darüber, wie Gesetze und Verwaltungsentscheidungen in der Praxis wirken. Das Petitionswesen kann deshalb eine wichtige Ergänzung der parlamentarischen Kontroll- und Gesetzgebungsfunktion darstellen.

13. Art. 45c GG und der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages

Für Petitionen an den Deutschen Bundestag wird Art. 17 GG durch Art. 45c GG institutionell ergänzt.

Danach bestellt der Bundestag einen Petitionsausschuss, dem die Behandlung der nach Art. 17 GG an den Bundestag gerichteten Bitten und Beschwerden obliegt. Anders als viele andere Ausschüsse ist der Petitionsausschuss damit unmittelbar im Grundgesetz vorgesehen.

Seine besondere verfassungsrechtliche Stellung wurde 1975 durch die Einfügung des Art. 45c GG gestärkt. Zugleich erging das Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages.

Der Petitionsausschuss ist damit das zentrale parlamentarische Organ zur Bearbeitung der an den Bundestag gerichteten Petitionen.

14. Welche Befugnisse hat der Petitionsausschuss?

Das Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses gibt dem Ausschuss besondere Möglichkeiten zur Sachaufklärung.

Zur Vorbereitung von Beschlüssen über Beschwerden müssen die Bundesregierung und die Behörden des Bundes dem Ausschuss grundsätzlich Akten vorlegen, Auskünfte erteilen und den Zutritt zu ihren Einrichtungen ermöglichen. Der Ausschuss kann außerdem Petenten, Zeugen und Sachverständige anhören.

Gerichte und Verwaltungsbehörden sind im gesetzlichen Rahmen zur Amtshilfe verpflichtet.

Diese Befugnisse zeigen, dass die parlamentarische Petition über eine bloße Weiterleitung von Bürgerbriefen hinausgeht. Der Petitionsausschuss verfügt über eigene Instrumente, um Beschwerden tatsächlich zu untersuchen.

15. Was garantiert Art. 17 GG dem Petenten?

Die wichtigste Leitentscheidung stammt bereits aus dem Jahr 1953. Im Beschluss vom 22. April 1953 – 1 BvR 162/51 (BVerfGE 2, 225) stellte das Bundesverfassungsgericht klar, dass Art. 17 GG bei einer zulässigen Petition drei wesentliche Ansprüche vermittelt:

Die Petition muss entgegengenommen werden.
Sie muss sachlich geprüft werden.
Dem Petenten muss zumindest die Art der Erledigung schriftlich mitgeteilt werden.

Damit besitzt das Petitionsrecht einen echten subjektiv-rechtlichen Gehalt. Der Staat darf eine zulässige Petition nicht einfach unbeachtet lassen.

Der Anspruch ist allerdings auf ein ordnungsgemäßes Petitionsverfahren gerichtet. Art. 17 GG garantiert nicht den vom Petenten gewünschten Erfolg.

16. Kein Anspruch auf Abhilfe

Aus Art. 17 GG folgt kein Anspruch auf eine Entscheidung im Sinne des Petenten.

Eine Behörde oder Volksvertretung kann eine Petition nach sachlicher Prüfung zurückweisen. Das Grundrecht garantiert die Befassung mit dem Anliegen, nicht dessen Durchsetzung.

Dies ist für die dogmatische Einordnung entscheidend: Art. 17 GG ist kein materieller Anspruch darauf, dass eine beanstandete Verwaltungsentscheidung geändert, ein Beamter dienstrechtlich belangt oder ein gewünschtes Gesetz beschlossen wird.

Der Petent hat vielmehr einen Anspruch auf ein Verfahren der Entgegennahme, sachlichen Prüfung und Bescheidung.

17. Wie ausführlich muss eine Petition beschieden werden?

Art. 17 GG verlangt eine Mitteilung über die Art der Erledigung. Daraus folgt aber keine allgemeine Pflicht zu einer ausführlichen, einem Gerichtsurteil vergleichbaren Begründung.

Im Beschluss vom 15. Mai 1992 – 1 BvR 1553/90 stellte das Bundesverfassungsgericht klar, dass sich aus Art. 17 GG keine besondere Begründungspflicht ableiten lässt, nach der ein Petitionsbescheid sämtliche für die Entscheidung maßgebenden Erwägungen ausführlich darstellen müsste.

Aus der Antwort muss jedoch erkennbar sein, dass sich die angerufene Stelle mit der Petition befasst hat und wie sie mit ihr verfahren ist.

Eine bloße Nichtbeachtung einer zulässigen Petition würde diesen Anforderungen nicht genügen.

18. Wiederholte Petitionen

Art. 17 GG vermittelt keinen unbegrenzten Anspruch darauf, dass dieselbe Stelle immer wieder dieselbe Angelegenheit neu prüft.

Bereits in seiner Entscheidung von 1953 stellte das Bundesverfassungsgericht fest, dass grundsätzlich kein Anspruch auf erneute sachliche Prüfung und Bescheidung besteht, wenn eine zulässige Petition bereits ordnungsgemäß beschieden wurde und anschließend lediglich die gleiche Petition nochmals bei derselben Stelle eingereicht wird.

Anders kann die Lage insbesondere sein, wenn neue Tatsachen, neue rechtliche Gesichtspunkte oder ein wesentlich veränderter Sachverhalt vorgetragen werden. Dann handelt es sich nicht notwendig um eine bloße identische Wiederholung.

19. Petitionsrecht und gerichtlicher Rechtsschutz

Das Petitionsrecht ist kein Ersatz für gerichtlichen Rechtsschutz. Art. 17 GG und die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG stehen nach der Rechtsprechung grundsätzlich selbständig nebeneinander.

Wer durch öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt wird, kann unter den jeweiligen Voraussetzungen gerichtlichen Rechtsschutz suchen. Eine Petition bietet demgegenüber einen formloseren Weg, ein Anliegen an die öffentliche Gewalt heranzutragen.

Eine Petition hemmt grundsätzlich keine Klage-, Rechtsmittel- oder sonstigen gesetzlichen Fristen. Wer parallel zu einer Petition einen förmlichen Rechtsbehelf einlegen muss, kann sich deshalb nicht darauf verlassen, dass das Petitionsverfahren dessen Fristen ersetzt.

Umgekehrt schließt ein vorhandener gerichtlicher Rechtsweg das Petitionsrecht nicht generell aus.

20. Petitionen zu laufenden Gerichtsverfahren

Auch Angelegenheiten mit Bezug zu Gerichtsverfahren können Gegenstand von Eingaben sein. Die Behandlung stößt jedoch an die Grenzen der richterlichen Unabhängigkeit und der Gewaltenteilung.

Der Petitionsausschuss des Bundestages behandelt Petitionen mit Gerichtsbezug nach seinen Verfahrensgrundsätzen beispielsweise insoweit, als eine gesetzliche Änderung für zukünftige Fälle angeregt oder von einer zuständigen staatlichen Stelle ein bestimmtes Verhalten als Prozessbeteiligte verlangt wird.

Nicht zulässig wäre dagegen, dass das Parlament aufgrund einer Petition einem unabhängigen Gericht vorgibt, wie es einen konkreten Rechtsstreit zu entscheiden hat.

Das Petitionsrecht erweitert daher nicht die Kompetenzen des Parlaments gegenüber der rechtsprechenden Gewalt.

21. Öffentliche Petitionen und elektronische Petitionen

Das moderne Petitionswesen des Deutschen Bundestages kennt neben nichtöffentlichen Eingaben auch öffentliche Petitionen. Sie können auf dem Petitionsportal veröffentlicht, von anderen Personen mitgezeichnet und in einem Onlineforum diskutiert werden.

Diese besondere Form ist nicht unmittelbar in Art. 17 GG vorgeschrieben. Sie beruht auf der Ausgestaltung des parlamentarischen Petitionsverfahrens.

Das ist dogmatisch wichtig: Art. 17 GG gewährleistet das Recht, eine Petition einzureichen. Daraus folgt nicht automatisch ein grundrechtlicher Anspruch darauf, dass eine Petition auf einer staatlichen Internetplattform veröffentlicht, zur Mitzeichnung freigegeben oder öffentlich beraten wird.

Die zusätzlichen Beteiligungsmöglichkeiten erweitern vielmehr das parlamentarische Petitionswesen über den unmittelbar verfassungsrechtlich garantierten Mindeststandard hinaus.

22. Das Quorum für öffentliche Beratungen

Für veröffentlichte Petitionen des Deutschen Bundestages gelten besondere Verfahrensregeln. Seit dem 1. Juli 2024 liegt das Quorum für eine öffentliche Beratung grundsätzlich bei 30.000 Unterstützungen; zugleich wurde die reguläre Mitzeichnungsfrist von vier auf sechs Wochen verlängert.

Der Petitionsausschuss hat diese Verfahrensgrundsätze auch in der 21. Wahlperiode weitergeführt.

Das Quorum ist keine Voraussetzung des Petitionsgrundrechts. Eine Petition, die 30.000 Unterstützungen nicht erreicht, verliert deshalb weder ihren Charakter als Petition noch den Anspruch auf ordnungsgemäße Behandlung.

Die Zahl der Mitzeichnungen betrifft vielmehr die besondere parlamentarische Verfahrensform einer öffentlichen Beratung.

23. Petitionsrecht und Meinungsfreiheit

Petitionen enthalten häufig Meinungsäußerungen und können deshalb zugleich in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG fallen.

Die Grundrechte besitzen jedoch unterschiedliche Schutzrichtungen. Art. 5 Abs. 1 GG schützt insbesondere die Freiheit, Meinungen zu äußern und zu verbreiten. Art. 17 GG gewährleistet dagegen einen besonderen Kommunikationsweg zur öffentlichen Gewalt und verbindet ihn mit einem Anspruch auf Behandlung der Petition.

Gerade dieser Anspruch auf Entgegennahme, Prüfung und Bescheidung unterscheidet das Petitionsrecht von der allgemeinen Meinungsfreiheit.

24. Petitionsrecht und Versammlungsfreiheit

Auch Art. 17 GG und die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG können sich in tatsächlicher Hinsicht überschneiden, etwa wenn eine Gruppe öffentlich für ein Petitionsanliegen wirbt.

Dogmatisch bleiben beide Grundrechte getrennt. Art. 8 GG schützt die gemeinschaftliche Zusammenkunft zur kollektiven Meinungsbildung und -kundgabe. Art. 17 GG schützt dagegen die Einreichung einer Bitte oder Beschwerde an einen staatlichen Adressaten.

Die gemeinsame Unterzeichnung einer Petition ist deshalb nicht schon als solche eine Versammlung im Sinne des Art. 8 GG.

25. Einschränkungen des Petitionsrechts

Art. 17 GG enthält keinen allgemeinen Gesetzesvorbehalt. Das Petitionsrecht darf daher nicht durch beliebige einfachgesetzliche Regelungen eingeschränkt werden.

Das bedeutet allerdings nicht, dass jede beliebige Eingabe unabhängig von Inhalt und Form einen Anspruch auf ein vollständiges Petitionsverfahren auslöst. Die verfassungsrechtliche Garantie besitzt tatbestandliche Grenzen. Insbesondere muss ein konkretes Petitionsbegehren erkennbar sein und die Eingabe muss an einen von Art. 17 GG erfassten Adressaten gerichtet sein.

Außerdem gelten verfassungsimmanente Grenzen. Das Petitionsrecht verleiht beispielsweise keine Befugnis, Rechte Dritter zu verletzen oder Kompetenzen anderer Verfassungsorgane zu beseitigen.

Eine ausdrücklich im Grundgesetz vorgesehene Einschränkung enthält darüber hinaus Art. 17a Abs. 1 GG.

26. Art. 17a GG und gemeinschaftliche Petitionen von Soldaten

Nach Art. 17a Abs. 1 GG können Gesetze über Wehrdienst und Ersatzdienst bestimmen, dass für Angehörige der Streitkräfte und des Ersatzdienstes während der Dienstzeit das Petitionsrecht eingeschränkt wird, soweit es das Recht betrifft, Bitten oder Beschwerden in Gemeinschaft mit anderen vorzubringen.

Die Verfassung erlaubt damit keine vollständige Aufhebung des Petitionsrechts von Soldaten. Betroffen ist speziell die gemeinschaftliche Ausübung.

Das individuelle Petitionsrecht bleibt von dieser besonderen Einschränkungsmöglichkeit des Art. 17a Abs. 1 GG unberührt.

Daneben besitzt der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages nach Art. 45b GG eine besondere Funktion beim Grundrechtsschutz der Soldatinnen und Soldaten.

27. Art. 17 GG und das Petitionsrecht in Bayern

Für Bayern enthält Art. 115 der Bayerischen Verfassung eine eigene Petitionsgarantie.

Art. 115 Abs. 1 BV bestimmt:

Alle Bewohner Bayerns haben das Recht, sich schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Behörden oder an den Landtag zu wenden.

Die Vorschrift wird durch das Bayerische Petitionsgesetz näher ausgestaltet. Für Petitionen an den Bayerischen Landtag bestimmt dieses ausdrücklich, dass das Petitionsrecht jeder Person unabhängig von Wohnort und Staatsangehörigkeit zusteht.

Art. 17 GG und Art. 115 BV bestehen im bayerischen Verfassungsraum nebeneinander. Auch nach der bayerischen Rechtsprechung besteht ein Anspruch auf Befassung und Entscheidung, nicht aber darauf, dass dem Anliegen in der Sache entsprochen wird.

Weitere Erläuterungen zum bayerischen Verfassungs- und Staatsrecht finden sich auf bayerische-verfassung.de.

28. Historische Entwicklung des Petitionsrechts

Das Petitionsrecht besitzt eine lange verfassungsgeschichtliche Tradition. Aus der ursprünglich an den Herrscher gerichteten Bitte entwickelte sich schrittweise ein subjektives Recht des Bürgers.

Eine wichtige Station war die Paulskirchenverfassung von 1849. Ihr § 159 gewährleistete Deutschen das Recht, sich mit Bitten und Beschwerden schriftlich an Behörden, Volksvertretungen und den Reichstag zu wenden.

Art. 126 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 gewährleistete jedem Deutschen das Recht, sich schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständige Behörde oder Volksvertretung zu wenden und dieses Recht einzeln oder gemeinsam mit anderen auszuüben.

Das Grundgesetz ging 1949 darüber hinaus. Art. 17 GG gewährleistet das Petitionsrecht nicht nur Deutschen, sondern jedermann. Damit wurde aus dem früheren Deutschenrecht ein Menschenrecht.

1975 wurde die institutionelle Stellung des Petitionswesens durch Art. 45c GG und das Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses weiter gestärkt. Seit 2005 können Petitionen beim Deutschen Bundestag zudem über ein Internetportal eingereicht und unter bestimmten Voraussetzungen öffentlich zur Diskussion und Mitzeichnung gestellt werden.

29. Keine Entsprechung als allgemeines Petitionsrecht in der EMRK

Die Europäische Menschenrechtskonvention enthält kein mit Art. 17 GG unmittelbar vergleichbares allgemeines Grundrecht darauf, sich mit Petitionen an nationale Behörden oder Parlamente zu wenden und eine sachliche Behandlung zu verlangen.

Je nach Inhalt einer Eingabe können jedoch andere Konventionsrechte betroffen sein, insbesondere die Meinungsfreiheit nach Art. 10 EMRK oder das Recht auf eine wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK. Diese Garantien besitzen allerdings jeweils eine andere Schutzrichtung als das deutsche Petitionsgrundrecht.

Art. 17 GG stellt insofern eine eigenständige Ausprägung des deutschen Grundrechtsschutzes dar.

30. Petitionsrecht auf Ebene der Europäischen Union

Auf europäischer Ebene besteht ein eigenständiges Petitionsrecht zum Europäischen Parlament. Art. 227 AEUV ermöglicht Unionsbürgern sowie natürlichen und juristischen Personen mit Wohnort beziehungsweise satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat, Petitionen zu Angelegenheiten einzureichen, die in die Tätigkeitsbereiche der Union fallen und sie unmittelbar betreffen.

Auch Art. 44 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gewährleistet ein Petitionsrecht zum Europäischen Parlament.

Diese unionsrechtlichen Garantien sind von Art. 17 GG zu unterscheiden. Sie betreffen einen anderen Hoheitsträger und besitzen eigene persönliche und sachliche Voraussetzungen.

31. Der verfassungsrechtliche Kern des Art. 17 GG

Art. 17 GG gewährleistet ein niedrigschwelliges, aber rechtlich verbindliches Kommunikationsrecht gegenüber der öffentlichen Gewalt.

Sein Kern lässt sich in vier Punkten zusammenfassen:

Jedermann kann das Grundrecht grundsätzlich unabhängig von Staatsangehörigkeit, Alter oder Wohnsitz ausüben.
Geschützt sind Bitten und Beschwerden mit einem erkennbaren konkreten Begehren.
Die Petition kann einzeln oder gemeinschaftlich an zuständige staatliche Stellen oder die Volksvertretung gerichtet werden.
Eine zulässige Petition muss entgegengenommen, sachlich geprüft und beschieden werden; ein Anspruch auf den gewünschten Erfolg besteht nicht.

Damit verbindet Art. 17 GG individuellen Grundrechtsschutz mit demokratischer Kommunikation. Das Petitionsrecht garantiert keine Entscheidungsmacht des Petenten, wohl aber das Recht, von der zuständigen öffentlichen Gewalt gehört und mit seinem Anliegen sachlich behandelt zu werden.

Wichtige Entscheidungen zu Art. 17 GG

BVerfG, Beschluss vom 22. April 1953 – 1 BvR 162/51 (BVerfGE 2, 225) – Petitionsbescheid: Grundlegende Leitentscheidung zum Gewährleistungsgehalt des Art. 17 GG. Wer eine zulässige Petition einreicht, hat Anspruch auf Entgegennahme, sachliche Prüfung und eine schriftliche Mitteilung über die Art der Erledigung. Nach ordnungsgemäßer Bescheidung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf erneute Prüfung einer identischen Wiederholungspetition.
BVerfG, Beschluss vom 15. Mai 1992 – 1 BvR 1553/90: Art. 17 GG verlangt keine ausführliche Begründung des Petitionsbescheids, in der sämtliche für die Entscheidung maßgeblichen Erwägungen dargestellt werden. Erkennbar sein muss jedoch, dass die Petition behandelt wurde und in welcher Weise sie erledigt worden ist.
BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2021 – 2 BvR 1306/20: Das Bundesverfassungsgericht bestätigte den klassischen Gewährleistungsgehalt des Petitionsrechts und präzisierte den Petitionsbegriff. Bloße Mitteilungen, Belehrungen, Vorwürfe oder Meinungsäußerungen ohne erkennbares konkretes Begehren werden nicht allein dadurch zu Petitionen im Sinne des Art. 17 GG, dass sie an eine staatliche Stelle gerichtet sind.

Fachartikel zu Art. 17 GG

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