Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Inhalt

Artikel 65a GG – Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte

Wortlaut des Art. 65a GG

(1) Der Bundesminister für Verteidigung hat die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte.

(2) (weggefallen)

Artikel 65a GG kurz erklärt

Art. 65a GG bestimmt, wer an der Spitze der militärischen Befehlsstruktur der Bundeswehr steht: Außerhalb des Verteidigungsfalls liegt die Befehls- und Kommandogewalt beim Bundesminister der Verteidigung. Er ist damit der oberste militärische Vorgesetzte aller Soldatinnen und Soldaten.

Die Vorschrift ist Ausdruck des sogenannten Primats der Politik. Die Bundeswehr besitzt keine vom demokratischen Staat verselbständigte militärische Führung. Sämtliche militärischen Befehls- und Kommandobefugnisse müssen letztlich auf die politisch und parlamentarisch verantwortliche Leitung zurückgeführt werden können.

Art. 65a GG bedeutet aber nicht, dass der Verteidigungsminister allein entscheiden darf, wann und wo die Bundeswehr eingesetzt wird. Für Auslandseinsätze, Einsätze im Innern und den Verteidigungsfall gelten zusätzliche verfassungsrechtliche Voraussetzungen. Mit der Verkündung des Verteidigungsfalls geht die Befehls- und Kommandogewalt nach Art. 115b GG auf den Bundeskanzler über.

Erläuterungen zu Art. 65a GG

Was regelt Art. 65a GG?

Art. 65a GG regelt die oberste militärische Führungsgewalt über die Streitkräfte der Bundesrepublik Deutschland.

Die Vorschrift weist die Befehls- und Kommandogewalt grundsätzlich dem Bundesminister der Verteidigung zu. Der Verteidigungsminister steht damit verfassungsrechtlich an der Spitze der militärischen Befehlskette.

Art. 65a GG entscheidet allerdings nicht darüber, unter welchen Voraussetzungen die Bundeswehr überhaupt eingesetzt werden darf. Diese Frage wird insbesondere durch Art. 24 Abs. 2, Art. 35, Art. 87a sowie Art. 115a ff. GG und den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt bestimmt.

Wer hat die Befehls- und Kommandogewalt über die Bundeswehr?

Außerhalb des Verteidigungsfalls besitzt der Bundesminister der Verteidigung die Befehls- und Kommandogewalt.

Stand 12.09.2026 ist Boris Pistorius Bundesminister der Verteidigung und damit Inhaber dieser verfassungsrechtlichen Befugnis.

Mit der Verkündung des Verteidigungsfalls ändert sich die Zuständigkeit. Dann geht die Befehls- und Kommandogewalt gemäß Art. 115b GG auf den Bundeskanzler über.

Ist der Verteidigungsminister der „Oberbefehlshaber“ der Bundeswehr?

Im allgemeinen Sprachgebrauch wird der Verteidigungsminister häufig als Oberbefehlshaber der Bundeswehr in Friedenszeiten bezeichnet.

Der präzisere verfassungsrechtliche Begriff lautet jedoch „Befehls- und Kommandogewalt“. Das Grundgesetz selbst verwendet für den Verteidigungsminister nicht die Amtsbezeichnung „Oberbefehlshaber“.

Die Wortwahl ist nicht zufällig. Nach den Materialien zur Einführung des Art. 65a GG sollte gerade verhindert werden, dass neben dem parlamentarisch verantwortlichen Verteidigungsminister eine eigenständige militärische Oberbefehlsgewalt entsteht.

Was bedeutet Befehls- und Kommandogewalt?

Die Formulierung bezeichnet umfassend die oberste militärische Leitungsgewalt über die Streitkräfte.

Das Bundesverwaltungsgericht hat unter Rückgriff auf die Gesetzgebungsmaterialien hervorgehoben, dass die Kombination der Begriffe „Befehls- und Kommandogewalt“ klarstellen soll, dass alle militärischen Befehls- und Kommandobefugnisse ihre Spitze in der Person des Verteidigungsministers finden.

Es soll also insbesondere keine davon unabhängige militärische Kommandogewalt geben, die einem General, einem militärischen Stab oder einer anderen Stelle außerhalb der verfassungsrechtlich verantwortlichen politischen Führung zukommt.

Was ist ein militärischer Befehl?

Für das Wehrstrafrecht definiert § 2 Nr. 2 WStG einen Befehl als eine Anweisung zu einem bestimmten Verhalten, die ein militärischer Vorgesetzter einem Untergebenen schriftlich, mündlich oder in anderer Weise mit dem Anspruch auf Gehorsam erteilt.

Die konkrete Befehlsbefugnis innerhalb der Bundeswehr richtet sich insbesondere nach dem Soldatengesetz und der Vorgesetztenverordnung.

Art. 65a GG selbst organisiert demgegenüber die verfassungsrechtliche Spitze dieses Systems.

Erteilt der Verteidigungsminister persönlich jeden militärischen Befehl?

Nein.

Eine Streitkraft mit vielen zehntausend Soldatinnen und Soldaten kann selbstverständlich nicht dadurch geführt werden, dass der Verteidigungsminister sämtliche Einzelbefehle persönlich erteilt.

Die militärische Befehlsgebung erfolgt innerhalb einer hierarchischen Führungsstruktur. Kommandeure, Dienststellenleiter und andere militärische Vorgesetzte besitzen nach Maßgabe des Soldatengesetzes und der Vorgesetztenverordnung eigene Befehlsbefugnisse.

Art. 65a GG verlangt jedoch, dass die militärische Befehlsordnung verfassungsrechtlich in der Befehls- und Kommandogewalt des Verteidigungsministers ihre Spitze findet.

Kann der Verteidigungsminister seine Befehls- und Kommandogewalt vollständig auf einen General übertragen?

Nein.

Das Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich hervorgehoben, dass die verfassungsrechtliche Befehls- und Kommandogewalt des Art. 65a GG nicht einfach auf sonstige Angehörige des Verteidigungsministeriums oder auf Dritte übertragen werden kann.

Zu unterscheiden ist davon die praktische militärische Befehlsstruktur. Untergeordnete militärische Vorgesetzte verfügen selbstverständlich über eigene Befehlsbefugnisse. Diese beseitigen aber nicht die verfassungsrechtliche Spitzenstellung des Verteidigungsministers.

Welche Stellung hat der Generalinspekteur der Bundeswehr?

Der Generalinspekteur ist der ranghöchste Soldat der Bundeswehr und nimmt innerhalb der militärischen Führungsorganisation eine besonders wichtige Stellung ein.

Er ist jedoch nicht selbst Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt nach Art. 65a GG.

Die verfassungsrechtliche Spitzenkompetenz liegt gerade beim Bundesminister der Verteidigung. Der Generalinspekteur bleibt in die dem Minister verantwortliche militärische Hierarchie eingebunden.

Damit wird ein eigenständiger militärischer Oberbefehl außerhalb der politischen Führung ausgeschlossen.

Was bedeutet das „Primat der Politik“?

Art. 65a GG ist eine der wichtigsten verfassungsrechtlichen Grundlagen des sogenannten Primats der Politik über das Militär.

Gemeint ist, dass militärische Macht nicht unabhängig von demokratisch legitimierter und politisch verantwortlicher Staatsleitung ausgeübt werden darf.

Die Streitkräfte sind daher kein eigenständiger Machtfaktor neben den Verfassungsorganen. Ihre militärische Führung läuft an der Spitze bei einem Mitglied der Bundesregierung zusammen, das seinerseits in das parlamentarische Regierungssystem eingebunden ist.

Das Bundesverwaltungsgericht beschreibt die durch Art. 65a GG vermittelte demokratische Einordnung der Streitkräfte ausdrücklich als Rückführung der militärischen Befehlsgewalt auf die parlamentarisch verantwortliche politische Spitze.

Warum liegt die Befehlsgewalt nicht beim Bundespräsidenten?

Das ist eine bewusste Entscheidung des Grundgesetzes.

In älteren deutschen Verfassungsordnungen war die militärische Oberbefehlsgewalt eng mit dem Staatsoberhaupt verbunden. Das Grundgesetz hat sich hiervon ausdrücklich gelöst.

Der Bundespräsident besitzt zwar bestimmte Personalbefugnisse. Art. 60 Abs. 1 GG weist ihm insbesondere grundsätzlich die Ernennung und Entlassung von Bundesrichtern, Bundesbeamten, Offizieren und Unteroffizieren zu, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.

Eine militärische Befehls- und Kommandogewalt folgt daraus jedoch nicht.

Kann der Bundespräsident der Bundeswehr Befehle erteilen?

Nicht kraft seines Amtes als Bundespräsident.

Art. 65a GG weist die Befehls- und Kommandogewalt ausdrücklich dem Bundesminister der Verteidigung zu. Die besonderen Befugnisse des Bundespräsidenten nach Art. 60 GG machen ihn nicht zum militärischen Vorgesetzten der Streitkräfte.

Damit wird die militärische Führungsgewalt gerade von der Stellung des Staatsoberhaupts getrennt.

Welche Rolle spielt der Bundeskanzler in Friedenszeiten?

Der Bundeskanzler besitzt außerhalb des Verteidigungsfalls nicht selbst die Befehls- und Kommandogewalt aus Art. 65a GG.

Er beeinflusst die Verteidigungspolitik aber über seine allgemeine Richtlinienkompetenz nach Art. 65 Satz 1 GG.

Der Bundeskanzler kann also die grundlegende politische Richtung der Verteidigungs- und Sicherheitspolitik bestimmen. Innerhalb dieser Richtlinien leitet der Verteidigungsminister sein Ressort selbständig und besitzt zusätzlich die besondere Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte.

Kann der Bundeskanzler in Friedenszeiten direkt militärische Befehle erteilen?

Art. 65 Satz 1 GG allein macht den Bundeskanzler nicht zum militärischen Vorgesetzten der Bundeswehr.

Die allgemeine Richtlinienkompetenz des Kanzlers und die besondere Befehls- und Kommandogewalt nach Art. 65a GG sind unterschiedliche Verfassungskompetenzen.

Erst mit der Verkündung des Verteidigungsfalls geht die Befehls- und Kommandogewalt nach Art. 115b GG ausdrücklich auf den Bundeskanzler über.

Was geschieht im Verteidigungsfall?

Art. 115b GG bestimmt:

Mit der Verkündung des Verteidigungsfalles geht die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte auf den Bundeskanzler über.

Ab diesem Zeitpunkt steht also nicht mehr der Verteidigungsminister, sondern der Bundeskanzler an der Spitze der militärischen Befehlsstruktur.

Der historische Zweck liegt in der Konzentration der für einen Verteidigungsfall besonders bedeutsamen politischen und militärischen Gesamtverantwortung beim Regierungschef.

Reicht bereits der Spannungsfall für den Übergang auf den Bundeskanzler?

Nein.

Der Übergang nach Art. 115b GG knüpft ausdrücklich an die Verkündung des Verteidigungsfalls an.

Die bloße Feststellung des Spannungsfalls nach Art. 80a GG führt daher nicht automatisch dazu, dass der Bundeskanzler die Befehls- und Kommandogewalt übernimmt.

Solange der Verteidigungsfall nicht im Sinne der Art. 115a ff. GG verkündet ist, verbleibt die verfassungsrechtliche Spitzenkompetenz grundsätzlich beim Verteidigungsminister.

Was bedeutet „Verteidigungsfall“?

Der Verteidigungsfall ist ein förmlich festzustellender verfassungsrechtlicher Ausnahmezustand.

Nach Art. 115a GG geht es grundsätzlich um die Feststellung, dass das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht.

Die Feststellung erfolgt nach dem dafür vorgesehenen besonderen Verfahren unter Beteiligung von Bundestag und Bundesrat.

Art. 115b GG knüpft den Wechsel der militärischen Befehls- und Kommandogewalt an die Verkündung dieser Feststellung.

Warum ist Art. 65a Abs. 2 weggefallen?

Die heutige Kennzeichnung „(weggefallen)“ ist historisch erklärungsbedürftig.

Als Art. 65a GG 1956 eingeführt wurde, regelte Absatz 2 selbst den Übergang der Befehls- und Kommandogewalt auf den Bundeskanzler.

Der frühere Wortlaut lautete:

(2) Mit der Verkündung des Verteidigungsfalles geht die Befehls- und Kommandogewalt auf den Bundeskanzler über.

Im Zuge der Notstandsverfassung von 1968 wurde diese Regelung aus Art. 65a GG herausgenommen und in den neu geschaffenen Abschnitt über den Verteidigungsfall überführt. Inhaltlich findet sie sich heute in Art. 115b GG.

Der weggefallene Absatz bedeutet daher nicht, dass die frühere Regel ersatzlos aufgegeben wurde.

Ist Art. 65a GG eine Ermächtigung zum Einsatz der Bundeswehr?

Nein. Diese Unterscheidung ist zentral.

Art. 65a GG beantwortet die Frage:

Wer führt die Streitkräfte militärisch?

Die Vorschrift beantwortet dagegen nicht die vorgelagerte Frage:

Darf die Bundeswehr in einer bestimmten Situation überhaupt eingesetzt werden?

Die rechtliche Zulässigkeit eines Einsatzes richtet sich nach anderen Verfassungsnormen. Art. 87a Abs. 2 GG enthält hierfür eine besonders wichtige Grundregel: Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz dies ausdrücklich zulässt.

Kann der Verteidigungsminister allein einen Auslandseinsatz beschließen?

Nein.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte grundsätzlich der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Deutschen Bundestages.

Die Bundeswehr ist insoweit ein Parlamentsheer. Der Bundestag muss über die Beteiligung an einem bewaffneten Einsatz entscheiden, wenn die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Parlamentsvorbehalts erfüllt sind.

Art. 65a GG regelt anschließend die militärisch-operative Führung innerhalb der Exekutive. Er beseitigt den parlamentarischen Zustimmungsvorbehalt nicht.

Was bedeutet „Parlamentsarmee“ oder „Parlamentsheer“?

Der Begriff beschreibt die besondere parlamentarische Einbindung deutscher Streitkräfte.

Das Bundesverfassungsgericht hat aus dem Gesamtzusammenhang der Wehrverfassung einen allgemeinen Grundsatz hergeleitet, nach dem bewaffnete Auslandseinsätze grundsätzlich der vorherigen Zustimmung des Bundestages bedürfen.

Das Gericht hat zugleich klargestellt, dass nach erfolgter parlamentarischer Zustimmung die militärisch-operative Führung wieder in der Hand der Exekutive liegt.

Art. 65a GG und der Parlamentsvorbehalt widersprechen sich daher nicht. Sie betreffen unterschiedliche Stufen derselben Entscheidung:

Der Bundestag entscheidet grundsätzlich über das „Ob“ eines bewaffneten Auslandseinsatzes.
Die Exekutive verantwortet im verfassungsrechtlich zugelassenen Rahmen die konkrete militärische Durchführung.

Kann der Bundestag der Bundeswehr konkrete militärische Befehle erteilen?

Nein.

Der Parlamentsvorbehalt macht den Bundestag nicht zum militärischen Führungsgremium.

Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet zwischen parlamentarischer Zustimmung zum Einsatz und militärisch-operativer Führung. Der Bundestag kann einen zustimmungsbedürftigen Einsatz genehmigen oder ablehnen und besitzt zahlreiche weitere Kontroll- und Haushaltsrechte.

Die konkrete Führung der Streitkräfte verbleibt dagegen innerhalb der verfassungsmäßigen Exekutivstruktur.

Wer entscheidet über einen Einsatz der Bundeswehr im Innern?

Auch hier genügt Art. 65a GG allein nicht.

Das Grundgesetz enthält für Verwendungen und Einsätze im Inland besondere Vorschriften, insbesondere Art. 35 und Art. 87a GG.

Weist eine solche Vorschrift die Einsatzentscheidung ausdrücklich der Bundesregierung zu, ist damit die Bundesregierung als Kollegialorgan gemeint.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2012 ausdrücklich entschieden, dass die Befehls- und Kommandogewalt des Verteidigungsministers eine solche besondere Entscheidungskompetenz der Bundesregierung nicht ersetzt.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2012 hierzu?

Im Plenumsbeschluss vom 3. Juli 2012 – 2 PBvU 1/11 – ging es um den Einsatz der Streitkräfte bei einem überregionalen Katastrophennotstand nach Art. 35 Abs. 3 GG.

Das Bundesverfassungsgericht stellte klar, dass die Einsatzentscheidung selbst auch in Eilfällen der Bundesregierung als Kollegialorgan vorbehalten ist.

Die Ressortkompetenz des Verteidigungsministers und seine Befehls- und Kommandogewalt nach Art. 65a GG ändern daran nichts.

Die Entscheidung zeigt den grundlegenden Unterschied zwischen:

der rechtlichen Entscheidung, ob Streitkräfte eingesetzt werden dürfen, und
der militärischen Befehls- und Kommandogewalt bei der Durchführung eines zulässigen Einsatzes.

Kann Art. 65a GG andere verfassungsrechtliche Zuständigkeitsregeln verdrängen?

Nein.

Art. 65a GG muss im Zusammenhang mit der gesamten Wehrverfassung gelesen werden.

Enthält das Grundgesetz eine speziellere Regelung darüber, wer einen Einsatz anordnen oder genehmigen muss, bleibt diese Regelung maßgeblich.

Die Befehls- und Kommandogewalt ist deshalb weder eine Generalermächtigung zum Streitkräfteeinsatz noch eine Möglichkeit, parlamentarische oder kollegiale Entscheidungszuständigkeiten zu umgehen.

Ist der Verteidigungsminister an Recht und Gesetz gebunden?

Selbstverständlich.

Art. 65a GG verleiht keine unbegrenzte militärische Macht.

Der Verteidigungsminister und alle militärischen Vorgesetzten sind insbesondere gebunden an:

die Grundrechte,
das Rechtsstaatsprinzip und die Bindung an Gesetz und Recht nach Art. 20 Abs. 3 GG,
die allgemeinen Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 GG,
das Soldatengesetz und Wehrstrafrecht sowie
die sonstigen verfassungsrechtlichen Grenzen des Streitkräfteeinsatzes.

Auch militärische Zweckmäßigkeit kann diese rechtlichen Bindungen nicht beseitigen.

Müssen Soldaten jeden Befehl befolgen?

Nein.

§ 11 Soldatengesetz verpflichtet Soldaten grundsätzlich zum Gehorsam, enthält aber zugleich wichtige Grenzen.

Ein Soldat muss insbesondere einen Befehl nicht befolgen, der die Menschenwürde verletzt oder nicht zu dienstlichen Zwecken erteilt wurde. Ein Befehl darf zudem nicht befolgt werden, wenn dadurch eine Straftat begangen würde.

Art. 65a GG begründet daher gerade kein System „blinden Gehorsams“.

Die Befehls- und Kommandogewalt besteht innerhalb der rechtsstaatlichen Verfassungsordnung.

Was entschied das Bundesverwaltungsgericht 2005 zur Gewissensfreiheit von Soldaten?

Das Bundesverwaltungsgericht stellte im Urteil vom 21. Juni 2005 – 2 WD 12.04 – grundlegende Maßstäbe für das Verhältnis von militärischer Befehlsgewalt und Grundrechten auf.

Das Gericht betonte, dass Art. 65a GG keine Befugnis vermittelt, vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte außer Kraft zu setzen.

Auch bei der Ausübung der militärischen Befehlsgewalt müssen insbesondere Grundrechte, Art. 20 Abs. 3 GG und die allgemeinen Regeln des Völkerrechts beachtet werden.

Im konkreten Verfahren spielte insbesondere die Gewissensfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 GG eine Rolle.

Was entschied das Bundesverwaltungsgericht 2006 zur persönlichen Stellung des Verteidigungsministers?

Im Urteil vom 26. September 2006 – 2 WD 2.06 – stellte das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich klar, dass der Verteidigungsminister aufgrund von Art. 65a GG der oberste Vorgesetzte aller Soldaten ist.

Zugleich unterschied das Gericht zwischen der verfassungsrechtlichen Befehls- und Kommandogewalt des Ministers und Anordnungen einfacher Beschäftigter des Verteidigungsministeriums.

Nicht jeder Beschäftigte des Ministeriums wird dadurch, dass er „im Auftrag“ des Ministeriums handelt, selbst militärischer Vorgesetzter sämtlicher Soldaten.

Kann ein Beamter im Verteidigungsministerium allen Soldaten Befehle erteilen?

Nein.

Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass aus der bloßen Tätigkeit im Bundesministerium der Verteidigung keine allgemeine militärische Befehlsbefugnis folgt.

Beamte und andere Ministerialbeschäftigte können im Rahmen ihrer dienstlichen Zuständigkeiten verbindliche Verwaltungsanordnungen treffen. Das ist jedoch nicht automatisch ein militärischer Befehl im Sinne des Vorgesetzten-Untergebenen-Verhältnisses.

Militärische Befehlsbefugnisse richten sich vielmehr nach Art. 65a GG, dem Soldatengesetz und der Vorgesetztenverordnung.

Wie verhält sich Art. 65a GG zur Bundeswehrverwaltung?

Art. 65a GG betrifft die Streitkräfte. Die Bundeswehrverwaltung wird daneben in Art. 87b GG geregelt.

Diese Unterscheidung ist wichtig, weil nicht jede Tätigkeit des Verteidigungsministeriums und seiner nachgeordneten Stellen Ausübung militärischer Befehls- und Kommandogewalt ist.

Personalverwaltung, Beschaffung und andere Verwaltungsaufgaben können verwaltungsrechtlichen Regeln unterliegen, obwohl sie organisatorisch zum Geschäftsbereich des Verteidigungsministeriums gehören.

Das Bundesverwaltungsgericht hat 2026 nochmals klargestellt, dass Art. 65a GG nicht ausschließt, dass das Verteidigungsministerium als oberste Dienststelle auch Rechts- und Fachaufsicht im Bereich der Bundeswehrverwaltung wahrnimmt.

Wer gehört zu den „Streitkräften“ im Sinne des Art. 65a GG?

Der Begriff knüpft an die Streitkräfte des Bundes nach Art. 87a GG an.

Erfasst werden damit die militärischen Organisationsbereiche und die ihnen angehörenden Soldatinnen und Soldaten, soweit sie Teil der Streitkräfte sind.

Nicht jede Person, die im Geschäftsbereich des Verteidigungsministeriums beschäftigt ist, gehört deshalb zu den Streitkräften.

Insbesondere zivile Bundeswehrverwaltung und Streitkräfte sind verfassungsrechtlich voneinander zu unterscheiden.

Was gilt für Soldaten, die bei einer anderen Bundesbehörde verwendet werden?

Hier kommt es auf ihre konkrete rechtliche und organisatorische Stellung an.

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich beispielsweise mit Soldaten befasst, die beim Bundesnachrichtendienst verwendet wurden.

Entscheidend ist insbesondere, ob sie weiterhin in die militärischen Strukturen eingebunden sind und in welchem Umfang ihre truppendienstliche Unterstellung fortbesteht.

Art. 65a GG verhindert dabei grundsätzlich, dass eine eigenständige militärische Befehlsgewalt außerhalb der verfassungsrechtlich vorgesehenen Befehlsspitze geschaffen wird.

Was entschied das Bundesverwaltungsgericht 2008 zu Art. 65a GG?

Im Urteil vom 16. Oktober 2008 – 2 A 9.07 – setzte sich das Bundesverwaltungsgericht ausführlich mit der historischen und systematischen Bedeutung des Art. 65a GG auseinander.

Es griff dabei die Gesetzgebungsmaterialien von 1956 auf: Alle militärischen Befehls- und Kommandobefugnisse sollten ihre Spitze beim Verteidigungsminister finden; eine besondere, ihm entzogene Kommandogewalt sollte gerade nicht entstehen.

Das Gericht betonte deshalb, dass eine Ausgliederung von Teilen der verfassungsrechtlichen Befehls- und Kommandogewalt grundsätzlich unzulässig ist, soweit nicht andere Verfassungsbestimmungen eine besondere Regelung tragen.

Wie funktioniert Art. 65a GG in multinationalen NATO-Strukturen?

Die Bundeswehr ist in zahlreiche multinationale Kommandostrukturen eingebunden. Deutsche Soldaten können deshalb im Rahmen eines konkreten Einsatzes oder einer NATO-Struktur operativen Weisungsbefugnissen multinationaler militärischer Stellen unterliegen.

Dadurch wird die verfassungsrechtliche Grundentscheidung des Art. 65a GG jedoch nicht aufgehoben.

Die Bundesrepublik darf keine von ihrer verfassungsmäßigen politischen Verantwortung vollständig gelöste deutsche Militärgewalt schaffen. Die nationale Letztverantwortung und die Möglichkeit, über die Verwendung deutscher Streitkräfte nach Maßgabe des Verfassungs- und Bündnisrechts zu entscheiden, müssen gewahrt bleiben.

Art. 65a GG steht deshalb der militärischen Integration in Bündnisstrukturen nicht entgegen, schützt aber die demokratische Rückbindung der deutschen Streitkräfte.

Kann die NATO dem deutschen Verteidigungsminister seine Verfassungsstellung nehmen?

Nein.

Internationale Bündnisstrukturen können operative Kommandobefugnisse vorsehen. Sie können jedoch die innerstaatliche Verfassungsordnung nicht einfach außer Kraft setzen.

Für deutsche Streitkräfte bleiben die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes maßgeblich, einschließlich des Art. 65a GG, des Art. 115b GG und des parlamentarischen Beteiligungsrechts bei bewaffneten Auslandseinsätzen.

Wer vertritt den Verteidigungsminister bei Verhinderung?

Die Vertretung des Verteidigungsministers ist wegen Art. 65a GG besonders sensibel.

Das Bundesverwaltungsgericht erkennt an, dass die Befehls- und Kommandogewalt im Verhinderungsfall durch den dafür zuständigen Vertreter im Amt ausgeübt werden kann.

Die Einzelheiten richten sich nach der Geschäftsordnung der Bundesregierung, den entsprechenden Kabinettsbeschlüssen und der Staatspraxis.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages haben 2023 darauf hingewiesen, dass bei der Vertretung gerade in der Befehls- und Kommandogewalt unterschiedliche Regelungsebenen ineinandergreifen und einzelne Fragen in der Literatur umstritten sind.

Deshalb wäre die pauschale Aussage unzutreffend, irgendein Staatssekretär oder sonstiger Ministerialbeamter könne allein aufgrund seiner Dienststellung ohne Weiteres an die Stelle des Inhabers der verfassungsrechtlichen Befehls- und Kommandogewalt treten.

Was passiert bei einem Wechsel des Verteidigungsministers?

Bis zum rechtlichen Ende seines Ministeramtes bleibt der bisherige Verteidigungsminister grundsätzlich Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt.

Eine politische Rücktrittsankündigung allein beendet die Ministerstellung noch nicht.

Nach Art. 64 GG werden Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages haben deshalb 2023 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass einem Verteidigungsminister die Befehls- und Kommandogewalt bis zu seiner wirksamen Entlassung weiterhin zusteht.

Was gilt bei einer geschäftsführenden Bundesregierung?

Art. 69 Abs. 3 GG ermöglicht die geschäftsführende Fortführung eines Ministeramtes bis zur Ernennung eines Nachfolgers.

Führt ein bisheriger Verteidigungsminister sein Amt auf dieser Grundlage weiter, muss auch die militärische Führung funktionsfähig bleiben.

Das Grundgesetz vermeidet damit eine Situation, in der die Streitkräfte zwischen zwei regulären Bundesregierungen ohne verfassungsrechtlich verantwortliche Führungsspitze wären.

Kann der Bundestag den Verteidigungsminister zu militärischen Entscheidungen befragen?

Ja.

Die militärische Befehlsgewalt ist keine kontrollfreie Exekutivgewalt.

Der Verteidigungsminister unterliegt als Mitglied der Bundesregierung der parlamentarischen Kontrolle. Der Bundestag und seine Ausschüsse besitzen insbesondere Frage-, Informations- und Kontrollrechte.

Nach Art. 43 Abs. 1 GG kann der Bundestag ebenso wie ein Ausschuss die Anwesenheit eines Mitglieds der Bundesregierung verlangen.

Für Verteidigungsangelegenheiten ist insbesondere der nach Art. 45a GG zwingend einzurichtende Verteidigungsausschuss von Bedeutung.

Welche Rolle hat der Verteidigungsausschuss?

Der Verteidigungsausschuss begleitet und kontrolliert die Verteidigungspolitik und den Geschäftsbereich des Verteidigungsministeriums.

Er besitzt nach Art. 45a Abs. 2 GG zusätzlich die Rechte eines Untersuchungsausschusses. Auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder muss er eine Angelegenheit zum Gegenstand einer Untersuchung machen.

Die besondere militärische Leitungsstellung des Verteidigungsministers wird dadurch mit einem besonders starken parlamentarischen Kontrollinstrument verbunden.

Welche Rolle hat der Wehrbeauftragte?

Art. 45b GG ergänzt die parlamentarische Kontrolle.

Der Wehrbeauftragte wird zum Schutz der Grundrechte der Soldaten und als Hilfsorgan des Bundestages bei der parlamentarischen Kontrolle berufen.

Die Kombination aus Art. 45a, Art. 45b und Art. 65a GG ist charakteristisch für die deutsche Wehrverfassung:

Die Streitkräfte besitzen eine klare politische Führung.
Gleichzeitig unterliegen sie einer besonders ausgeprägten parlamentarischen Kontrolle.
Die Grundrechte der Soldaten bleiben geschützt.

Kann der Verteidigungsminister Soldaten entgegen den Grundrechten behandeln?

Nein.

Art. 1 Abs. 3 GG bindet die gesamte vollziehende Gewalt unmittelbar an die Grundrechte.

Diese Bindung gilt auch für militärische Befehle.

Das Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich betont, dass Art. 65a GG nicht als verfassungsrechtlicher Gegentatbestand verstanden werden darf, der Grundrechte nach militärischer Zweckmäßigkeit zurücktreten lässt.

Die Funktionsfähigkeit der Streitkräfte muss vielmehr innerhalb der rechtsstaatlichen und grundrechtlichen Ordnung gewährleistet werden.

Ist militärischer Gehorsam mit dem Rechtsstaat vereinbar?

Ja, weil der Gehorsam selbst rechtlich gebunden ist.

Die Bundeswehr beruht auf einer militärischen Hierarchie. Ohne Befehls- und Gehorsamsstrukturen wären Streitkräfte kaum funktionsfähig.

Das Soldatengesetz kombiniert die Gehorsamspflicht deshalb mit klaren Grenzen. Vorgesetzte dürfen Befehle nur zu dienstlichen Zwecken und unter Beachtung des Völkerrechts, der Gesetze und der Dienstvorschriften erteilen.

Soldaten dürfen insbesondere keinen Befehl ausführen, dessen Befolgung eine Straftat darstellen würde.

Das Prinzip lautet daher nicht „Befehl ist Befehl“, sondern rechtlich gebundene Befehlsgewalt innerhalb einer demokratischen Verfassungsordnung.

Warum ist Art. 65a GG historisch besonders bedeutsam?

Art. 65a GG wurde im Zusammenhang mit der Wiederbewaffnung der Bundesrepublik und der Aufstellung der Bundeswehr geschaffen.

Die Erfahrungen mit deutschen Streitkräften vor 1945 spielten bei der neuen Wehrverfassung eine wesentliche Rolle.

Eine politisch verselbständigte militärische Führung sollte verhindert werden. Die Streitkräfte sollten vielmehr fest in die parlamentarische Demokratie und den Rechtsstaat eingebunden sein.

Deshalb liegt die oberste militärische Führungsgewalt bei einem parlamentarisch verantwortlichen Mitglied der Bundesregierung.

War Art. 65a GG bereits 1949 Bestandteil des Grundgesetzes?

Nein.

Die Bundesrepublik verfügte bei Inkrafttreten des Grundgesetzes 1949 zunächst über keine eigenen Streitkräfte. Art. 65a GG existierte daher in der ursprünglichen Verfassung noch nicht.

Die Vorschrift wurde durch das Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 im Zusammenhang mit der sogenannten Wehrverfassung eingefügt und trat am 22. März 1956 in Kraft.

Zu dieser Verfassungsreform gehörten zugleich weitere Regelungen über die Bundeswehr und ihre parlamentarische Einbindung, unter anderem Art. 45a, Art. 45b und Art. 87a GG.

Warum wurde die Bundeswehr gerade 1956 im Grundgesetz verankert?

Nach der Gründung der Bundesrepublik wurde in den 1950er-Jahren der Aufbau deutscher Streitkräfte politisch und verfassungsrechtlich vorbereitet.

Mit der Wehrverfassung von 1956 erhielt die Bundeswehr ihre wesentlichen verfassungsrechtlichen Grundlagen.

Die Streitkräfte sollten dabei von Beginn an anders konstruiert sein als frühere deutsche Militärorganisationen: eingebunden in Demokratie, parlamentarische Verantwortung und Grundrechtsordnung.

Art. 65a GG ist eine zentrale Vorschrift dieser Konstruktion.

Was war der ursprüngliche Art. 65a Abs. 2 GG?

Von 1956 bis zur Notstandsreform 1968 enthielt Art. 65a zusätzlich die Regel, dass mit Verkündung des Verteidigungsfalls die Befehls- und Kommandogewalt auf den Bundeskanzler übergeht.

Mit der großen Notstandsverfassung von 1968 wurde ein eigener Abschnitt Xa des Grundgesetzes über den Verteidigungsfall geschaffen.

Die bisherige Regelung wurde deshalb aus Art. 65a Abs. 2 entfernt und systematisch nach Art. 115b GG verlagert.

Der heutige Hinweis „(weggefallen)“ dokumentiert diese Verfassungsgeschichte.

Welche Idee stand hinter der Regelung von 1956?

Die Gesetzgebungsmaterialien formulierten den Grundgedanken ungewöhnlich deutlich: Die eigentliche Befehlsgewalt müsse bei der dem Parlament verantwortlichen Exekutive liegen.

Für den Normalfall sollte deshalb der Verteidigungsminister die Befehls- und Kommandogewalt besitzen. Sämtliche militärischen Befugnisse sollten bei ihm zusammenlaufen; eine ihm entzogene besondere Kommandogewalt sollte es gerade nicht geben.

Im Verteidigungsfall sollte dagegen eine Konzentration der besonders wichtigen Entscheidungen beim Bundeskanzler erfolgen.

Dieses Modell gilt in seiner Grundstruktur bis heute.

Wie unterscheidet sich Art. 65a GG von Art. 65 GG?

Art. 65 GG regelt allgemein die interne Ordnung der Bundesregierung.

Danach:

bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik,
leitet jeder Bundesminister sein Ressort innerhalb dieser Richtlinien selbständig und
entscheidet die Bundesregierung über Meinungsverschiedenheiten zwischen Ministern.

Art. 65a GG tritt für den Verteidigungsminister hinzu und verleiht ihm eine besondere verfassungsrechtliche Kompetenz: die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte.

Diese Kompetenz ist spezieller als die gewöhnliche Ressortleitung eines Bundesministers.

Wie unterscheidet sich Art. 65a GG von Art. 87a GG?

Art. 87a GG regelt insbesondere die Aufstellung und Einsatzmöglichkeiten der Streitkräfte.

Art. 65a GG regelt dagegen deren oberste militärische Führung.

Vereinfacht:

Art. 87a GG beantwortet vor allem, wofür und unter welchen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen Streitkräfte bestehen und eingesetzt werden dürfen.
Art. 65a GG beantwortet, bei wem die militärische Befehls- und Kommandogewalt liegt.

Beide Vorschriften ergänzen sich deshalb, dürfen aber nicht miteinander gleichgesetzt werden.

Wie unterscheidet sich Art. 65a GG von Art. 87b GG?

Art. 87b GG betrifft die Bundeswehrverwaltung.

Art. 65a GG betrifft dagegen die militärische Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte.

Die Trennung macht deutlich, dass die Bundeswehr nicht ausschließlich aus einer militärischen Befehlshierarchie besteht. Personal-, Beschaffungs- und sonstige Verwaltungsaufgaben können eigenen verwaltungsrechtlichen Strukturen folgen.

Wie unterscheidet sich Art. 65a von Art. 115b GG?

Beide Vorschriften regeln dieselbe Art militärischer Spitzenkompetenz, aber für unterschiedliche Verfassungslagen.

Art. 65a GG: Die Befehls- und Kommandogewalt liegt beim Bundesminister der Verteidigung.

Art. 115b GG: Mit Verkündung des Verteidigungsfalls geht sie auf den Bundeskanzler über.

Art. 115b GG ist insoweit die besondere Regelung für den Verteidigungsfall.

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 65a GG insgesamt?

Art. 65a GG erfüllt mehrere Funktionen gleichzeitig.

Führungsfunktion: Die Vorschrift bestimmt eindeutig die Spitze der militärischen Befehlsstruktur.
Demokratiefunktion: Militärische Gewalt wird einer politisch und parlamentarisch verantwortlichen Leitung unterstellt.
Abgrenzungsfunktion: Eine eigenständige militärische Obergewalt neben der Bundesregierung wird verhindert.
Verantwortungsfunktion: Für die militärische Führung besteht eine klar zurechenbare politische Verantwortung.
Rechtsstaatsfunktion: Auch die militärische Befehlsgewalt bleibt an Grundrechte, Gesetz und Völkerrecht gebunden.

Die Vorschrift gehört damit zu den zentralen Sicherungen gegen eine Verselbständigung militärischer Macht.

Welche Bedeutung hat Art. 65a GG heute?

Art. 65a GG besitzt angesichts der wieder gestiegenen Bedeutung von Landes- und Bündnisverteidigung hohe praktische Relevanz.

Unabhängig von Größe, Ausrüstung und konkretem Auftrag der Bundeswehr bleibt die verfassungsrechtliche Grundentscheidung unverändert: Die militärische Befehlskette endet nicht bei einem Generalstab oder einem militärischen Oberkommando, sondern bei der demokratisch verantwortlichen politischen Führung.

Gleichzeitig verhindert Art. 65a GG keine parlamentarische Beteiligung. Gerade das Zusammenspiel von politischer Befehlsspitze, parlamentarischem Einsatzvorbehalt, Verteidigungsausschuss, Wehrbeauftragtem und gerichtlicher Kontrolle kennzeichnet die Bundeswehr als Streitkraft einer parlamentarischen Demokratie.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 65a GG ist Teil der Wehrverfassung des Grundgesetzes und muss insbesondere mit den Vorschriften über die Bundesregierung, die parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte, die Zulässigkeit militärischer Einsätze sowie den Verteidigungsfall zusammengedacht werden.

Art. 65 GG – Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers und Ressortverantwortung des Verteidigungsministers; von der besonderen Befehls- und Kommandogewalt des Art. 65a GG zu unterscheiden
Art. 45a GG – Verteidigungsausschuss des Bundestages und seine besonderen Untersuchungsrechte auf dem Gebiet der Verteidigung
Art. 45b GG – Wehrbeauftragter zum Schutz der Grundrechte der Soldaten und zur Unterstützung der parlamentarischen Kontrolle
Art. 87a GG – Aufstellung der Streitkräfte und verfassungsrechtliche Grenzen ihres Einsatzes
Art. 87b GG – Bundeswehrverwaltung und damit Abgrenzung zwischen militärischer Führung und Verwaltungsorganisation
Art. 115a GG – Voraussetzungen und Verfahren zur Feststellung des Verteidigungsfalls
Art. 115b GG – Übergang der Befehls- und Kommandogewalt auf den Bundeskanzler mit Verkündung des Verteidigungsfalls

Rechtsprechung zu Art. 65a GG

Fachartikel zu Art. 65a GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 65a GG.

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