Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Inhalt

Artikel 45d GG – Parlamentarisches Kontrollgremium und Kontrolle der Nachrichtendienste

Wortlaut des Art. 45d GG

(1) Der Bundestag bestellt ein Gremium zur Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes.

(2) Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.

Artikel 45d GG kurz erklärt

Art. 45d GG verpflichtet den Deutschen Bundestag, ein besonderes Gremium zur Kontrolle der Nachrichtendienste des Bundes einzurichten. Dieses Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr) kontrolliert die Bundesregierung hinsichtlich der Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes (BND), des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) und des Militärischen Abschirmdienstes (MAD).

Die Besonderheit liegt im Geheimschutz. Nachrichtendienste arbeiten teilweise verdeckt, mit geheimen Quellen und geheimhaltungsbedürftigen Informationen. Eine vollständig öffentliche parlamentarische Kontrolle wäre deshalb in vielen Fällen nicht möglich. Das PKGr ermöglicht Kontrolle durch einen kleinen Kreis besonders verpflichteter Bundestagsabgeordneter. Es kann unter anderem Akten und Daten verlangen, Mitarbeiter der Nachrichtendienste und Regierungsmitglieder befragen und die Dienststellen der Nachrichtendienste betreten.

Das PKGr ersetzt die sonstigen Kontrollrechte des Bundestages jedoch nicht. Abgeordnete dürfen die Bundesregierung grundsätzlich weiterhin auch öffentlich nach der Tätigkeit der Nachrichtendienste fragen. Art. 45d GG schafft ein zusätzliches, besonders geheimschutzfähiges Kontrollinstrument.

Erläuterungen zu Art. 45d GG

Was regelt Art. 45d GG?

Art. 45d GG enthält lediglich zwei kurze Sätze. Ihre verfassungsrechtliche Bedeutung ist dennoch erheblich.

Absatz 1 verpflichtet den Bundestag, ein besonderes Gremium zur Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes einzurichten. Dieses Gremium ist heute das Parlamentarische Kontrollgremium, kurz PKGr.

Absatz 2 erteilt dem Bundesgesetzgeber den Auftrag, Organisation, Befugnisse und Verfahren näher zu regeln. Die zentrale einfachgesetzliche Grundlage ist das Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes – Kontrollgremiumgesetz (PKGrG).

Art. 45d GG garantiert damit die Institution parlamentarischer Nachrichtendienstkontrolle. Die konkreten Instrumente stehen überwiegend nicht im Grundgesetz selbst, sondern im Kontrollgremiumgesetz und weiteren Spezialgesetzen.

Warum benötigen Nachrichtendienste eine besondere parlamentarische Kontrolle?

Nachrichtendienste unterscheiden sich in einem entscheidenden Punkt von vielen anderen Behörden: Ein erheblicher Teil ihrer Arbeit muss geheim bleiben, damit sie funktionieren kann.

Sie arbeiten beispielsweise mit:

verdeckten menschlichen Quellen,
nachrichtendienstlichen Mitteln,
geheimen technischen Aufklärungsmethoden,
internationalen Partnerdiensten,
geheimhaltungsbedürftigen Lageinformationen und
personenbezogenen Daten, deren Bekanntwerden Betroffene gefährden könnte.

Gleichzeitig können nachrichtendienstliche Maßnahmen tief in Grundrechte eingreifen. Hinzu kommt, dass geheime Verwaltungstätigkeit von Öffentlichkeit, Medien und Parlament naturgemäß schwerer kontrolliert werden kann als offen sichtbares staatliches Handeln.

Gerade deshalb ist Kontrolle besonders wichtig. Der Gesetzgeber begründete die Aufnahme des Art. 45d GG 2009 ausdrücklich damit, dass effektive Kontrollmechanismen angesichts der verdeckten Informationsgewinnung und möglicher erheblicher Grundrechtseingriffe unverzichtbar seien.

Muss der Bundestag ein Parlamentarisches Kontrollgremium einsetzen?

Ja.

Art. 45d Abs. 1 GG ist zwingend formuliert: Der Bundestag bestellt ein entsprechendes Gremium.

Seit der Verankerung des Art. 45d GG im Jahr 2009 kann der Bundestag deshalb nicht mehr entscheiden, auf eine besondere parlamentarische Nachrichtendienstkontrolle zu verzichten.

Der Gesetzgeber bezeichnete das PKGr bei Einführung des Art. 45d GG ausdrücklich als Pflichtgremium.

Ist das Parlamentarische Kontrollgremium ein Bundestagsausschuss?

Nein. Das ist eine wichtige Besonderheit.

Art. 45d GG spricht bewusst von einem „Gremium“ und nicht von einem „Ausschuss“.

In den Gesetzgebungsmaterialien zur Verfassungsänderung von 2009 wurde ausdrücklich erläutert, dass das PKGr gerade kein gewöhnlicher Bundestagsausschuss im Sinne der Geschäftsordnung sein soll. Die allgemeinen Regeln des Ausschusswesens gelten deshalb nicht automatisch.

Das Kontrollgremiumgesetz enthält eigene Regelungen insbesondere zu:

Mitgliederzahl und Zusammensetzung,
Wahl der Mitglieder,
Arbeitsweise,
Geheimhaltung,
Informationsrechten und
besonderen Kontrollbefugnissen.

Diese Sonderstellung trägt dem außergewöhnlich hohen Geheimschutzbedarf der nachrichtendienstlichen Kontrolle Rechnung.

Ist das PKGr selbst ein Verfassungsorgan?

Nein.

Durch Art. 45d GG ist das Gremium zwar unmittelbar in der Verfassung verankert und mit einer besonderen verfassungsrechtlichen Stellung ausgestattet.

Nach den Gesetzgebungsmaterialien bleibt es jedoch ein Hilfsorgan des Deutschen Bundestages. Es wird nicht zu einem eigenständigen obersten Verfassungsorgan neben Bundestag, Bundesregierung oder Bundesverfassungsgericht.

Welche Nachrichtendienste kontrolliert das PKGr?

Nach § 1 Abs. 1 PKGrG betrifft die parlamentarische Kontrolle die Tätigkeit der drei Nachrichtendienste des Bundes:

Bundesnachrichtendienst (BND) – insbesondere Auslandsnachrichtendienst des Bundes,
Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) – Nachrichtendienst des Bundes für den Verfassungsschutz und
Militärischer Abschirmdienst (MAD) – Nachrichtendienst im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung.

Die Nachrichtendienste der Länder werden dagegen nicht aufgrund von Art. 45d GG durch das PKGr des Bundestages kontrolliert. Für sie bestehen Kontrollmechanismen auf Landesebene.

Kontrolliert das PKGr eigentlich die Nachrichtendienste oder die Bundesregierung?

Juristisch ist die zweite Formulierung präziser.

§ 1 Abs. 1 PKGrG bestimmt, dass die Bundesregierung hinsichtlich der Tätigkeit von BfV, MAD und BND der Kontrolle durch das Parlamentarische Kontrollgremium unterliegt.

Die parlamentarische Kontrolle richtet sich damit gegen die politisch verantwortliche Exekutive. Die Nachrichtendienste bleiben Behörden innerhalb des Verantwortungsbereichs der Bundesregierung.

Praktisch darf das PKGr allerdings unmittelbar auf zahlreiche Informationen der Dienste zugreifen, deren Angehörige befragen und ihre Dienststellen betreten.

Erfasst Art. 45d GG auch die Aufsicht über die Nachrichtendienste?

Ja. Der Kontrollauftrag beschränkt sich nicht darauf, einzelne operative Maßnahmen der drei Dienste isoliert zu betrachten.

Parlamentarische Kontrolle muss auch erfassen können, ob die zuständigen Regierungsstellen ihre Aufsichts- und Koordinierungsaufgaben ordnungsgemäß wahrnehmen.

Für den BND ist insbesondere das Bundeskanzleramt von Bedeutung. Auch dessen Tätigkeit im Zusammenhang mit Aufsicht und Koordinierung kann deshalb zum Kontrollbereich des PKGr gehören.

Warum kann die Nachrichtendienstkontrolle nicht einfach öffentlich im Bundestag stattfinden?

Parlamentarische Kontrolle ist in einer Demokratie grundsätzlich auf Öffentlichkeit angelegt. Bürger sollen erkennen können, wie ihre Volksvertretung die Regierung kontrolliert.

Bei Nachrichtendiensten besteht jedoch ein strukturelles Problem: Würden sämtliche Informationen öffentlich behandelt, könnten gerade diejenigen Informationen bekannt werden, deren Geheimhaltung Voraussetzung erfolgreicher Nachrichtendienstarbeit ist.

Die Offenlegung könnte beispielsweise:

Quellen gefährden,
laufende Operationen vereiteln,
Aufklärungsmethoden offenlegen,
ausländische Partnerdienste von weiterer Zusammenarbeit abhalten oder
Grundrechte betroffener Personen beeinträchtigen.

Das Bundesverfassungsgericht erkennt deshalb an, dass ein kleiner, geheim tagender Kreis von Abgeordneten ein zulässiges Mittel sein kann, parlamentarische Kontrolle und Geheimschutz miteinander zu verbinden.

Wie werden die Mitglieder des PKGr gewählt?

Nach § 2 PKGrG wählt der Bundestag die Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums zu Beginn jeder Wahlperiode aus seiner Mitte.

Der Bundestag bestimmt selbst die Zahl der Mitglieder, die Zusammensetzung und die Arbeitsweise des Gremiums.

Gewählt ist ein Kandidat nur, wenn er die Stimmen der Mehrheit aller Mitglieder des Deutschen Bundestages erhält. Es genügt also nicht die einfache Mehrheit der gerade abgegebenen Stimmen.

Diese absolute Mehrheit wird umgangssprachlich häufig als „Kanzlermehrheit“ bezeichnet.

Warum brauchen PKGr-Mitglieder eine absolute Mehrheit?

Die Mitglieder erhalten Zugang zu besonders sensiblen Informationen, die den meisten anderen Bundestagsabgeordneten nicht zugänglich sind.

Die Gesetzgebungsmaterialien zur Einführung des Art. 45d GG betonen deshalb, dass die Mitglieder nicht lediglich das Vertrauen ihrer eigenen Fraktion, sondern des Bundestagsplenums besitzen sollen.

Ein Fraktionsvorschlag führt daher nicht automatisch zur Mitgliedschaft. Jeder vorgeschlagene Abgeordnete muss persönlich die gesetzlich erforderliche Mehrheit erreichen.

Muss jede Bundestagsfraktion im PKGr vertreten sein?

Die Zusammensetzung soll die parlamentarischen Kräfteverhältnisse angemessen berücksichtigen. Ein automatisch durchsetzbarer Sitz allein aufgrund eines Fraktionsvorschlags besteht jedoch nicht.

Jeder Kandidat muss die in § 2 Abs. 3 PKGrG vorgesehene Mehrheit der Mitglieder des Bundestages erreichen.

Dies zeigt sich auch in der 21. Wahlperiode. Der Bundestag legte 2025 neun Sitze für das PKGr fest. Bei der Wahl am 26. Juni 2025 erhielten zunächst sechs Kandidaten die notwendige Mehrheit. Weitere Wahlvorschläge für die noch unbesetzten Sitze scheiterten auch bei einem erneuten Wahlgang im Mai 2026 an der erforderlichen Mehrheit.

Das Gremium kann deshalb tatsächlich weniger besetzte Sitze haben als die vom Bundestag festgelegte Mitgliederzahl.

Wer gehört dem PKGr derzeit an?

Für die 21. Wahlperiode wurden zunächst sechs Mitglieder gewählt:

Heiko Hain (CDU/CSU),
Marc Henrichmann (CDU/CSU),
Alexander Throm (CDU/CSU),
Daniel Baldy (SPD),
Sonja Eichwede (SPD) und
Konstantin von Notz (Bündnis 90/Die Grünen).

Marc Henrichmann wurde zum Vorsitzenden, Konstantin von Notz zum stellvertretenden Vorsitzenden gewählt.

Die vorgesehenen Sitze für die AfD-Fraktion und die Fraktion Die Linke waren nach den zuletzt im Mai 2026 erfolgten Wahlgängen weiterhin nicht besetzt.

Wann endet die Mitgliedschaft im PKGr?

Nach § 2 Abs. 4 PKGrG verliert ein Mitglied seine Mitgliedschaft im Kontrollgremium insbesondere dann, wenn es

aus dem Deutschen Bundestag ausscheidet,
aus seiner Fraktion ausscheidet,
Mitglied der Bundesregierung wird oder
Parlamentarischer Staatssekretär wird.

Damit soll insbesondere eine Vermischung zwischen der zu kontrollierenden Regierung und dem parlamentarischen Kontrollorgan vermieden werden.

Was geschieht am Ende einer Wahlperiode?

Das PKGr besitzt eine besondere Kontinuitätsregel.

Nach § 3 Abs. 4 PKGrG übt das bisherige Parlamentarische Kontrollgremium seine Tätigkeit auch über das Ende einer Bundestagswahlperiode hinaus weiter aus, bis der neu gewählte Bundestag über die Zusammensetzung des neuen Gremiums entschieden hat.

Gerade im Sicherheitsbereich soll also keine Phase ohne parlamentarische Nachrichtendienstkontrolle entstehen.

Wie häufig tagt das PKGr?

Nach § 3 PKGrG muss das Parlamentarische Kontrollgremium mindestens einmal im Vierteljahr zusammentreten.

Das Gesetz enthält damit nur eine Mindestanforderung. Bei aktuellen Vorgängen kann das Gremium häufiger zusammentreten.

Besonders bedeutsam ist ein Minderheitenrecht innerhalb des Gremiums: Jedes einzelne Mitglied kann die Einberufung und Unterrichtung des PKGr verlangen.

Damit kann eine Gremienmehrheit nicht verhindern, dass ein einzelnes Mitglied einen bestimmten Vorgang auf die Tagesordnung der parlamentarischen Kontrolle bringt.

Welche Informationspflicht hat die Bundesregierung?

Die Bundesregierung muss das PKGr umfassend über

die allgemeine Tätigkeit der Nachrichtendienste und
Vorgänge von besonderer Bedeutung

unterrichten.

Darüber hinaus kann das Gremium Berichte über weitere Vorgänge verlangen.

Die Kontrolle ist deshalb nicht vollständig davon abhängig, welche Informationen die Bundesregierung aus eigener Initiative für mitteilungswürdig hält.

Was sind „Vorgänge von besonderer Bedeutung“?

Der Begriff ist bewusst offen. Er soll eine flexible parlamentarische Kontrolle ermöglichen.

Dazu können insbesondere außergewöhnliche operative Vorgänge, erhebliche Fehler oder Rechtsverstöße, Vorgänge von besonderem politischem Gewicht, größere Sicherheitsprobleme oder Vorgänge gehören, die Grundrechte in besonderem Maße berühren.

Ob eine Information von besonderer Bedeutung ist, kann nicht ausschließlich anhand ihrer öffentlichen Bekanntheit beurteilt werden. Gerade im Nachrichtendienstbereich können höchst bedeutsame Vorgänge der Öffentlichkeit vollständig unbekannt sein.

Ist das PKGr auf Informationen angewiesen, die die Bundesregierung freiwillig liefert?

Nein.

Zu den wichtigsten Reformen der parlamentarischen Nachrichtendienstkontrolle gehört die Ausstattung des Gremiums mit eigenen Selbstinformationsrechten.

Das Gremium kann daher selbst Informationen anfordern und muss nicht lediglich abwarten, was ihm die Bundesregierung berichtet.

Welche Kontrollbefugnisse besitzt das PKGr?

§ 5 PKGrG gewährt dem Kontrollgremium weitreichende Befugnisse.

Soweit sein Kontrollrecht reicht, kann es insbesondere:

die Herausgabe von Akten und anderen amtlichen Schriftstücken verlangen,
Originalakten anfordern,
in Dateien gespeicherte Daten anfordern,
sämtliche Dienststellen der Nachrichtendienste betreten,
Angehörige der Nachrichtendienste befragen,
Mitarbeiter und Mitglieder der Bundesregierung befragen,
Beschäftigte anderer Bundesbehörden befragen und
schriftliche Auskünfte verlangen.

Die befragten Personen sind grundsätzlich verpflichtet, vollständige und wahrheitsgemäße Angaben zu machen.

Kann das PKGr unangemeldet Dienststellen der Nachrichtendienste aufsuchen?

Das Kontrollgremiumgesetz räumt dem PKGr jedenfalls ein jederzeitiges Zutrittsrecht zu sämtlichen Dienststellen von BND, BfV und MAD ein.

Der praktische Sinn liegt auf der Hand: Parlamentarische Kontrolle soll nicht ausschließlich anhand von Unterlagen stattfinden, welche die kontrollierten Stellen selbst auswählen und zur Verfügung stellen.

Das Gremium beziehungsweise die von ihm eingesetzten Kontrollstrukturen sollen sich ein eigenes Bild verschaffen können.

Muss die Bundesregierung den Verlangen des PKGr folgen?

Grundsätzlich ja.

§ 5 Abs. 3 PKGrG bestimmt, dass die Bundesregierung den Verlangen des Kontrollgremiums unverzüglich entsprechen muss.

Die Kontrollbefugnisse sind daher keine unverbindlichen parlamentarischen Bitten.

Allerdings bestehen verfassungsrechtlich und gesetzlich geregelte Ausnahmen, insbesondere aus Gründen des Quellenschutzes, der Grundrechte Dritter oder des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung.

Müssen auch Gerichte und andere Behörden das PKGr unterstützen?

Ja.

Nach § 5 Abs. 4 PKGrG sind Gerichte und Behörden zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet.

Dies umfasst insbesondere die Vorlage von Akten und die Übermittlung von Dateien im Rahmen der gesetzlichen Voraussetzungen.

Personenbezogene Daten dürfen dabei nur für Zwecke des Parlamentarischen Kontrollgremiums übermittelt und verwendet werden.

Kann das PKGr einen Sachverständigen mit einer Untersuchung beauftragen?

Ja.

Nach § 7 PKGrG kann das Gremium mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder nach Anhörung der Bundesregierung einen Sachverständigen damit beauftragen, einen bestimmten Sachverhalt zu untersuchen.

Der Sachverständige erhält für seine Untersuchung grundsätzlich entsprechende Informations- und Kontrollbefugnisse und berichtet anschließend dem PKGr.

Mit einer Zweidrittelmehrheit kann das Gremium außerdem beschließen, dem Bundestag einen schriftlichen Bericht über die Untersuchung vorzulegen. Dabei sind die Geheimschutzvorschriften zu beachten.

Ist ein solcher Sachverständiger dasselbe wie ein Untersuchungsausschuss?

Nein.

Die Sachverständigenuntersuchung nach § 7 PKGrG ist ein Instrument des Parlamentarischen Kontrollgremiums.

Ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss nach Art. 44 GG ist dagegen ein eigenständiges Untersuchungsorgan des Deutschen Bundestages mit verfassungsrechtlich geregelten Beweiserhebungsrechten.

Beide Instrumente können sich ergänzen, sind aber rechtlich voneinander zu unterscheiden.

Was ist der Ständige Bevollmächtigte des PKGr?

Seit der Reform der Nachrichtendienstkontrolle von 2016 wird das PKGr durch einen Ständigen Bevollmächtigten unterstützt.

Die Einrichtung sollte insbesondere das Problem lösen, dass Bundestagsabgeordnete ein Gremium dieser Art nur neben ihren zahlreichen sonstigen parlamentarischen Aufgaben führen können, während Nachrichtendienste dauerhaft und mit erheblichem Personalaufwand tätig sind.

Der Ständige Bevollmächtigte ermöglicht deshalb eine kontinuierlichere und fachlich vertiefte Kontrolle.

Welche Aufgaben hat der Ständige Bevollmächtigte?

Nach § 5a PKGrG unterstützt er das Gremium durch regelmäßige und einzelfallbezogene Untersuchungen.

Er wird insbesondere:

auf Weisung des PKGr zur Prüfung bestimmter Sachverhalte tätig,
führt Untersuchungen im Rahmen der Vorgaben des Gremiums durch,
bereitet Sitzungen des PKGr vor,
bereitet Berichte an das Bundestagsplenum vor und
nimmt regelmäßig an Sitzungen des PKGr, der G-10-Kommission und des Vertrauensgremiums teil.

Dadurch werden verschiedene Bereiche der parlamentarischen Nachrichtendienstkontrolle institutionell miteinander verbunden.

Wer ernennt den Ständigen Bevollmächtigten?

Der Ständige Bevollmächtigte wird auf Vorschlag des Parlamentarischen Kontrollgremiums durch die Präsidentin oder den Präsidenten des Deutschen Bundestages ernannt.

Seine Amtszeit beträgt fünf Jahre. Eine einmalige Wiederernennung ist möglich.

Seit dem 6. April 2022 ist Dr. Matthias Bartke Ständiger Bevollmächtigter des Parlamentarischen Kontrollgremiums.

Ist der Ständige Bevollmächtigte unabhängig von der Bundesregierung?

Ja.

Er ist beim Deutschen Bundestag angesiedelt und unterliegt hinsichtlich seiner Dienstgeschäfte ausschließlich den Weisungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums.

Er ist damit insbesondere kein Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes, des Bundesinnenministeriums oder eines Nachrichtendienstes.

Gerade diese organisatorische Zuordnung ist für eine glaubwürdige Kontrolle entscheidend.

Hat das PKGr eigenes Personal?

Ja.

§ 12 PKGrG sieht vor, dass dem Gremium Beschäftigte der Bundestagsverwaltung in dem für seine Aufgaben erforderlichen Umfang zur Verfügung gestellt werden.

Die dafür erforderliche Personal- und Sachausstattung wird im Haushalt des Deutschen Bundestages in einem gesonderten Kapitel für die parlamentarische Nachrichtendienstkontrolle ausgewiesen.

Damit soll die Kontrolle nicht nur rechtlich, sondern auch personell und organisatorisch funktionsfähig sein.

Können Mitarbeiter der Nachrichtendienste sich an das PKGr wenden?

Ja. Das Kontrollgremiumgesetz enthält hierfür ein besonderes Eingaberecht.

Angehörige der Nachrichtendienste dürfen sich in dienstlichen Angelegenheiten und bei innerdienstlichen Missständen ohne Einhaltung des Dienstwegs unmittelbar an das Parlamentarische Kontrollgremium wenden.

Das Eingaberecht ist allerdings nicht als Verfahren zur Durchsetzung eigener persönlicher oder dienstrechtlicher Interessen des Mitarbeiters oder anderer Behördenangehöriger ausgestaltet.

Wegen der Tatsache einer zulässigen Eingabe dürfen Angehörige der Dienste nicht dienstlich gemaßregelt oder benachteiligt werden.

Bleibt die Identität eines hinweisgebenden Nachrichtendienstmitarbeiters geschützt?

Ja. § 8 PKGrG enthält hierfür einen besonders weitgehenden Schutz.

Der Name der mitteilenden Person darf bei einer solchen Eingabe nicht bekanntgegeben oder übermittelt werden.

Das soll ermöglichen, dass Beschäftigte auf erhebliche innerdienstliche Missstände aufmerksam machen können, ohne allein deshalb mit dienstlichen Nachteilen rechnen zu müssen.

Können sich Bürger direkt beim PKGr beschweren?

Das PKGr ist keine allgemeine Ombuds- oder Beschwerdestelle für Bürger.

§ 8 Abs. 2 PKGrG sieht aber vor, dass an den Deutschen Bundestag gerichtete Eingaben von Bürgern über ein sie selbst betreffendes Verhalten der Nachrichtendienste dem Parlamentarischen Kontrollgremium zur Kenntnis gegeben werden können.

Daneben bestehen je nach Gegenstand andere Kontroll- und Rechtsschutzmöglichkeiten, etwa Petitionen, datenschutzrechtliche Beschwerden, Verfahren vor der G-10-Kommission oder gerichtlicher Rechtsschutz.

Sind die Sitzungen des PKGr öffentlich?

Nein. Die Beratungen sind nach § 10 PKGrG grundsätzlich geheim.

Die Mitglieder sind zur Geheimhaltung der ihnen im Rahmen ihrer Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten verpflichtet. Diese Pflicht gilt auch nach ihrem Ausscheiden aus dem Gremium fort.

Ohne eine solche Vertraulichkeit wäre die Funktion des Gremiums kaum erfüllbar, weil Nachrichtendienste und Bundesregierung dem Parlament keine hochsensiblen operativen Informationen anvertrauen könnten, wenn deren anschließende Veröffentlichung zu erwarten wäre.

Dürfen PKGr-Mitglieder öffentlich über ihre Erkenntnisse berichten?

Grundsätzlich verhindert die Geheimhaltungspflicht die Offenlegung geheimhaltungsbedürftiger Informationen.

Das Kontrollgremiumgesetz ermöglicht jedoch eine begrenzte öffentliche Bewertung bestimmter Vorgänge.

Nach § 10 Abs. 2 PKGrG kann eine solche Bewertung veröffentlicht werden, wenn zuvor zwei Drittel der anwesenden Mitglieder zustimmen. Einzelne Mitglieder dürfen in diesem Fall auch eine abweichende Bewertung als Sondervotum veröffentlichen.

Geheimhaltungsbedürftige Tatsachen dürfen dadurch jedoch nicht ohne Weiteres offengelegt werden.

Gibt es überhaupt öffentliche Sitzungen des PKGr?

Ja, in einer besonderen Form.

§ 10 Abs. 3 PKGrG verpflichtet das Parlamentarische Kontrollgremium, einmal jährlich eine öffentliche Anhörung der Präsidentinnen und Präsidenten der Nachrichtendienste des Bundes durchzuführen.

Damit wird trotz der grundsätzlich geheimen Arbeit ein begrenzter Raum öffentlicher parlamentarischer Verantwortlichkeit geschaffen.

Operative Geheimnisse dürfen selbstverständlich auch in dieser Anhörung nicht veröffentlicht werden.

Berichtet das PKGr dem gesamten Bundestag?

Ja.

Nach § 13 PKGrG muss das Kontrollgremium dem Bundestag mindestens in der Mitte und am Ende jeder Wahlperiode über seine bisherige Kontrolltätigkeit berichten.

Dabei soll es insbesondere auch bewerten, ob die Bundesregierung ihren gesetzlichen Pflichten gegenüber dem Gremium nachgekommen ist.

Daneben bestehen besondere Berichtsregelungen, beispielsweise im Zusammenhang mit Maßnahmen nach dem Artikel-10-Gesetz.

Warum kann der Bericht nicht sämtliche Erkenntnisse enthalten?

Der Bundestag soll über die Tätigkeit seines Kontrollorgans informiert werden. Gleichzeitig dürfen die eigentlichen Geheimnisse, deren Schutz das besondere Kontrollmodell erst erforderlich macht, nicht durch den Bericht offengelegt werden.

Berichterstattung und Geheimschutz stehen deshalb in einem dauerhaften Spannungsverhältnis.

Das PKGr kann öffentlich beispielsweise Kontrollesergebnisse und politische Bewertungen mitteilen, ohne Namen von Quellen, operative Methoden oder andere besonders gefährliche Einzelheiten zu offenbaren.

Kann die Bundesregierung dem PKGr Informationen verweigern?

Ja, aber nur innerhalb gesetzlich geregelter Grenzen.

§ 6 PKGrG erlaubt eine Informationsverweigerung insbesondere, soweit sie notwendig ist

aus zwingenden Gründen des Nachrichtenzugangs,
zum Schutz von Persönlichkeitsrechten Dritter oder
wegen des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung.

Die Bundesregierung besitzt damit kein pauschales Recht, einen Vorgang allein mit dem Hinweis „geheim“ der parlamentarischen Kontrolle zu entziehen.

Eine Verweigerung muss gegenüber dem PKGr durch das zuständige Regierungsmitglied begründet werden.

Was bedeutet „zwingende Gründe des Nachrichtenzugangs“?

Damit ist insbesondere der Schutz besonders sensibler Quellen und Zugangswege der Nachrichtendienste gemeint.

Würde beispielsweise die Identität einer verdeckt tätigen Vertrauensperson bekannt, könnten

Leib und Leben der Person gefährdet,
weitere Informationsquellen abgeschreckt,
laufende Operationen vereitelt oder
die zukünftige Arbeitsfähigkeit eines Dienstes beeinträchtigt

werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb anerkannt, dass besonders empfindliche Informationen über V-Personen und andere nachrichtendienstliche Quellen im Ausnahmefall sogar einem geheim tagenden parlamentarischen Gremium vorenthalten werden können.

Kann also selbst das PKGr nicht jedes Geheimnis erfahren?

Ja. Art. 45d GG begründet keine grenzenlose Informationsgewalt.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es Informationen geben kann, deren Sensibilität so groß ist, dass selbst gegenüber dem Parlamentarischen Kontrollgremium ein legitimes Geheimhaltungsinteresse besteht.

Das betrifft insbesondere den Schutz konkreter menschlicher Quellen.

Die Möglichkeit ist jedoch eng begrenzt und muss verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden. Eine allgemeine Bereichsausnahme für sämtliche Informationen der Nachrichtendienste existiert nicht.

Was ist der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung?

Die Gewaltenteilung verpflichtet die Bundesregierung, parlamentarische Kontrolle zu ermöglichen, schützt aber zugleich einen begrenzten eigenen Verantwortungsbereich der Regierung.

Dazu gehört insbesondere der noch nicht abgeschlossene interne Willensbildungsprozess der Bundesregierung.

Das Parlament darf die Regierung kontrollieren, soll aber nicht durch vollständigen Zugriff auf laufende interne Beratungen selbst zum Mitregieren innerhalb der Exekutive werden.

Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ist deshalb sowohl bei allgemeinen parlamentarischen Informationsrechten als auch bei der Tätigkeit des PKGr zu berücksichtigen.

Ersetzt das PKGr das Fragerecht der Bundestagsabgeordneten?

Nein. Dies gehört zu den wichtigsten Grundsätzen des Art. 45d GG.

§ 1 Abs. 2 PKGrG stellt ausdrücklich klar, dass die Rechte des Bundestages, seiner Ausschüsse und anderer Kontrollinstanzen unberührt bleiben.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies mehrfach bestätigt: Das Parlamentarische Kontrollgremium ist ein zusätzliches Instrument parlamentarischer Kontrolle.

Die Bundesregierung darf deshalb eine parlamentarische Frage zur Tätigkeit der Nachrichtendienste nicht allein mit der Begründung unbeantwortet lassen, dass der Gegenstand im PKGr behandelt werden könne.

Warum ist dieser Unterschied wichtig?

Wenn die Kontrolle vollständig auf das geheime PKGr verlagert würde, könnten die übrigen Abgeordneten und die Öffentlichkeit kaum noch beurteilen, wie die Bundesregierung im Bereich der Nachrichtendienste handelt.

Das wäre mit der demokratischen Verantwortlichkeit der Regierung problematisch.

Das Bundesverfassungsgericht betont deshalb zwei Seiten:

Einerseits kann besonders sensibler Geheimschutz es rechtfertigen, Informationen nur einem kleinen Kontrollgremium zu offenbaren. Andererseits darf die Existenz dieses Gremiums nicht dazu benutzt werden, allgemeine parlamentarische Informationsrechte pauschal auszuschließen.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2009 zum Verhältnis zwischen PKGr und Fragerecht?

In seinem Beschluss vom 1. Juli 2009 – 2 BvE 5/06 – stellte das Bundesverfassungsgericht grundlegende Maßstäbe für parlamentarische Fragen im Nachrichtendienstbereich auf.

Das Gericht erklärte, dass das PKGr eine Kontrolllücke schließen soll, die daraus entsteht, dass Öffentlichkeit und Parlament von geheimen nachrichtendienstlichen Vorgängen häufig keine Kenntnis erlangen können.

Die Existenz dieses Gremiums verdränge jedoch die sonstigen parlamentarischen Informationsrechte nicht.

Würde die Bundesregierung sämtliche geheimhaltungsbedürftigen Fragen pauschal auf das PKGr verweisen dürfen, hätte der Bundestag durch die Einrichtung des Gremiums seine Kontrollmöglichkeiten nicht verbessert, sondern selbst eingeschränkt.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2017 zum Quellenschutz?

Der Beschluss vom 13. Juni 2017 – 2 BvE 1/15 – betraf parlamentarische Fragen zu nachrichtendienstlichen Erkenntnissen im Zusammenhang mit dem Oktoberfestattentat.

Das Bundesverfassungsgericht bestätigte grundsätzlich das Informationsrecht von Bundestag, Fraktionen und Abgeordneten auch für die Tätigkeit der Nachrichtendienste.

Zugleich erkannte es an, dass der Schutz verdeckter Quellen besonders schwer wiegt. Wenn eine Antwort die Identität einer V-Person offenbaren oder ihre Identifizierung ermöglichen würde, kann eine Auskunftsverweigerung regelmäßig durch Staatswohl und Grundrechte der betroffenen Person gerechtfertigt sein.

Das Gericht verwies dabei ausdrücklich auch auf das besondere Geheimschutzsystem des Art. 45d GG und des Kontrollgremiumgesetzes.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2022 zum BfV?

Im Urteil vom 14. Dezember 2022 – 2 BvE 8/21 – ging es um eine parlamentarische Frage zur Zahl von BfV-Mitarbeitern, die für nachrichtendienstliche Tätigkeiten ins Ausland entsandt worden waren.

Das Bundesverfassungsgericht stellte klar, dass es für Informationen über Organisation und Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste keine pauschale „Bereichsausnahme“ vom parlamentarischen Fragerecht gibt.

Als ausdrücklichen Leitsatz formulierte das Gericht erneut:

Das Parlamentarische Kontrollgremium ist ein zusätzliches Instrument parlamentarischer Kontrolle, das sonstige parlamentarische Informationsrechte nicht verdrängt.

Ist das PKGr dasselbe wie ein Untersuchungsausschuss?

Nein.

Das PKGr ist ein dauerhaftes Gremium für die kontinuierliche Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit.

Ein Untersuchungsausschuss nach Art. 44 GG wird dagegen für einen bestimmten Untersuchungsgegenstand eingesetzt und besitzt besondere Beweiserhebungsrechte.

Auch nachrichtendienstliche Vorgänge können Gegenstand eines Untersuchungsausschusses sein. Ein bekanntes Beispiel war der NSA-Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages.

Die Kontrollformen können sich deshalb ergänzen.

Kann die Bundesregierung einen Untersuchungsausschuss mit Hinweis auf das PKGr verhindern?

Nein.

Die besondere Kontrolle nach Art. 45d GG verdrängt Art. 44 GG nicht.

Wenn die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen eines Untersuchungsausschusses erfüllt sind, bleibt dieser grundsätzlich möglich.

Bei geheimhaltungsbedürftigen Beweismitteln müssen dann allerdings besondere Geheimschutzinteressen berücksichtigt und mit dem parlamentarischen Untersuchungsrecht in Ausgleich gebracht werden.

Was ist die G-10-Kommission?

Die G-10-Kommission ist eine weitere besondere Kontrollinstanz für Eingriffe in das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 GG.

Sie prüft Beschränkungsmaßnahmen nach dem Artikel-10-Gesetz und entscheidet über deren Zulässigkeit und Notwendigkeit.

Die Mitglieder der G-10-Kommission werden vom Parlamentarischen Kontrollgremium nach Anhörung der Bundesregierung bestellt.

Die G-10-Kommission arbeitet unabhängig und ist nicht mit dem PKGr identisch.

Was ist der Unterschied zwischen PKGr und G-10-Kommission?

Das PKGr übt eine breit angelegte politisch-parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung hinsichtlich der Nachrichtendienste aus.

Die G-10-Kommission besitzt dagegen eine spezialisierte Kontrollfunktion bei Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis nach dem Artikel-10-Gesetz.

Das zuständige Bundesministerium darf entsprechende Beschränkungsmaßnahmen grundsätzlich erst vollziehen, wenn die G-10-Kommission deren Zulässigkeit und Notwendigkeit geprüft und ihnen zugestimmt hat.

Beide Kontrollorgane ergänzen sich und tauschen sich nach den gesetzlichen Regelungen über allgemeine Fragen ihrer Kontrolltätigkeit aus.

Was ist der Unabhängige Kontrollrat?

Der Unabhängige Kontrollrat ist eine weitere Kontrollinstanz speziell für bestimmte Formen technischer Aufklärung des Bundesnachrichtendienstes.

Er wurde infolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Mai 2020 zur strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung neu ausgestaltet.

Das Bundesverfassungsgericht hatte verlangt, dass besonders weitreichende Überwachungsbefugnisse des BND durch eine institutionell unabhängige objektivrechtliche Kontrolle flankiert werden.

Der Unabhängige Kontrollrat ist nach § 41 BNDG eine oberste Bundesbehörde und bei seiner Kontrolltätigkeit unabhängig und nicht weisungsgebunden.

Ersetzt der Unabhängige Kontrollrat das PKGr?

Nein.

§ 58 BNDG stellt ausdrücklich klar, dass die Rechte des Parlamentarischen Kontrollgremiums hinsichtlich der Tätigkeit des BND durch den Unabhängigen Kontrollrat unberührt bleiben.

Die Aufgaben unterscheiden sich:

Das PKGr kontrolliert die politische Verantwortung der Bundesregierung für die Nachrichtendienste.
Der Unabhängige Kontrollrat nimmt in seinem gesetzlichen Zuständigkeitsbereich eine spezialisierte, unabhängige Rechtmäßigkeitskontrolle technischer Aufklärung des BND wahr.

Der Unabhängige Kontrollrat berichtet dem PKGr zudem regelmäßig über seine Tätigkeit.

Welche Rolle hat das PKGr beim Unabhängigen Kontrollrat?

Das Parlamentarische Kontrollgremium wirkt auch bei dessen personeller Besetzung mit.

Nach dem BND-Gesetz wählt das PKGr aus den vorgeschlagenen Richterinnen und Richtern die Mitglieder des gerichtsähnlichen Kontrollorgans des Unabhängigen Kontrollrates.

Außerdem erhält das PKGr nach § 55 BNDG in Abständen von höchstens sechs Monaten Berichte über die Tätigkeit des Unabhängigen Kontrollrates.

Was ist das Vertrauensgremium?

Das Vertrauensgremium nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung ist für die parlamentarische Kontrolle der geheimen Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste von besonderer Bedeutung.

Es ist vom PKGr zu unterscheiden.

Das PKGr kontrolliert insbesondere die nachrichtendienstliche Tätigkeit und die politische Verantwortung der Bundesregierung. Das Vertrauensgremium befasst sich demgegenüber schwerpunktmäßig mit den geheimhaltungsbedürftigen Haushaltsangelegenheiten der Dienste.

Zwischen den verschiedenen Kontrollstrukturen bestehen gesetzlich vorgesehene Formen der Zusammenarbeit.

Welche Rolle spielt der Bundesbeauftragte für den Datenschutz?

Nachrichtendienste verarbeiten in erheblichem Umfang personenbezogene Daten. Deshalb gehört auch Datenschutzkontrolle zum Gesamtsystem der Nachrichtendienstaufsicht.

Das Kontrollgremiumgesetz ermöglicht einen Informationsaustausch zwischen dem PKGr und weiteren Kontrollinstanzen, zu denen insbesondere die G-10-Kommission, der Unabhängige Kontrollrat und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit gehören.

Die jeweiligen gesetzlichen Zuständigkeiten bleiben dabei bestehen. Art. 45d GG schafft also kein Monopol des PKGr für sämtliche denkbaren Kontrollfragen.

Kann das PKGr gegen die Bundesregierung vor das Bundesverfassungsgericht ziehen?

Ja.

§ 14 PKGrG bestimmt ausdrücklich, dass das Bundesverfassungsgericht über Streitigkeiten zwischen dem Parlamentarischen Kontrollgremium und der Bundesregierung entscheidet.

Einen entsprechenden Antrag kann stellen:

die Bundesregierung oder
eine Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Mitglieder des PKGr.

Die Möglichkeit gerichtlicher Durchsetzung war ein wichtiger Grund dafür, die Stellung des Gremiums 2009 ausdrücklich im Grundgesetz abzusichern.

Was geschieht, wenn die Bundesregierung eine Aktenvorlage verweigert?

Zunächst muss geprüft werden, ob die gesetzlichen Voraussetzungen einer Informationsverweigerung tatsächlich vorliegen.

Beruft sich die Bundesregierung beispielsweise auf Quellenschutz oder den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, muss das zuständige Regierungsmitglied die Verweigerung gegenüber dem Kontrollgremium begründen.

Bleibt ein verfassungsrechtlicher Streit bestehen, eröffnet § 14 PKGrG unter den dort genannten Voraussetzungen den Weg zum Bundesverfassungsgericht.

Kann das PKGr selbst operative Weisungen an BND, BfV oder MAD erteilen?

Nein.

Parlamentarische Kontrolle ist von exekutiver Leitung zu unterscheiden.

Das PKGr kann Informationen verlangen, Vorgänge untersuchen, Regierung und Dienste befragen, Missstände bewerten und politische Konsequenzen anstoßen.

Es wird dadurch aber nicht selbst zur Leitung eines Nachrichtendienstes. Operative Entscheidungen und die politische Verantwortung bleiben bei den dafür zuständigen Behörden und Mitgliedern der Bundesregierung.

Kann das PKGr einzelne geheimdienstliche Operationen stoppen?

Art. 45d GG verleiht dem Gremium kein allgemeines unmittelbares Weisungs- oder Aufhebungsrecht gegenüber Nachrichtendiensten.

Stellt das Gremium Rechtsverstöße oder erhebliche politische Probleme fest, kann es die Bundesregierung damit konfrontieren, parlamentarische Konsequenzen ziehen und gegebenenfalls andere Kontrollmechanismen in Gang setzen.

Für bestimmte Eingriffsmaßnahmen bestehen daneben besondere präventive Kontrollverfahren, etwa durch die G-10-Kommission oder den Unabhängigen Kontrollrat.

Kontrolliert das PKGr nur die Rechtmäßigkeit oder auch politische Zweckmäßigkeit?

Das PKGr ist ein parlamentarisches und kein gerichtliches Kontrollorgan.

Seine Aufgabe beschränkt sich deshalb nicht auf die Frage, ob eine Nachrichtendienstmaßnahme gerade noch gesetzmäßig war. Parlamentarische Kontrolle kann auch politische Verantwortlichkeit, Organisation, Aufsicht, Prioritätensetzung und sachgerechte Aufgabenwahrnehmung betreffen.

Verbindliche gerichtliche Entscheidungen über die Rechtmäßigkeit staatlicher Maßnahmen bleiben allerdings Sache der zuständigen Gerichte beziehungsweise der hierfür speziell eingerichteten unabhängigen Kontrollorgane.

Warum ist Geheimhaltung auch innerhalb des Parlaments zulässig?

Grundsätzlich nimmt der Deutsche Bundestag seine Repräsentationsfunktion durch sämtliche Abgeordneten wahr. Die Beschränkung sensibler Informationen auf einen kleinen Kreis von Abgeordneten ist deshalb verfassungsrechtlich rechtfertigungsbedürftig.

Das Bundesverfassungsgericht erkennt jedoch an, dass der Geheimschutz im Bereich der Nachrichtendienste ein besonders hohes Gewicht besitzen kann.

Je größer der Kreis der Geheimnisträger wird, desto größer wird auch die Gefahr einer unbeabsichtigten oder gezielten Offenlegung.

Art. 45d GG schafft deshalb verfassungsrechtlich ausdrücklich die Möglichkeit, besonders sensible parlamentarische Kontrolle in einem kleinen Spezialgremium zu konzentrieren.

Warum kann man nicht einfach alle Abgeordneten zur Geheimhaltung verpflichten?

Die Geheimschutzordnung des Bundestages ermöglicht durchaus, auch dem gesamten Parlament oder größeren parlamentarischen Kreisen vertrauliche Informationen zugänglich zu machen.

Bei besonders sensiblen nachrichtendienstlichen Informationen kann dies jedoch nicht immer ausreichen.

Das Bundesverfassungsgericht weist darauf hin, dass bereits die Erweiterung des Kreises von Kenntnisträgern das Risiko der Offenlegung erhöht. Dies kann insbesondere bei Identitäten menschlicher Quellen oder bei laufenden Operationen entscheidend sein.

Das PKGr stellt deshalb eine zusätzliche Geheimschutzstufe dar.

Was bedeutet das PKGr für die Oppositionskontrolle?

Nachrichtendienstkontrolle darf nicht ausschließlich Angelegenheit der Regierungsmehrheit sein.

Gerade die Opposition hat im parlamentarischen Regierungssystem eine wichtige Kontrollfunktion. Das PKGr wird deshalb grundsätzlich unter Berücksichtigung der unterschiedlichen parlamentarischen Kräfte zusammengesetzt.

Gleichzeitig verlangt das Kontrollgremiumgesetz für jedes einzelne Mitglied eine absolute Mehrheit des Bundestages. Ein automatisches Entsendungsrecht einer Fraktion besteht daher nicht.

Dieses Spannungsverhältnis zwischen Repräsentation parlamentarischer Minderheiten und besonderem Vertrauensbedarf zeigt sich regelmäßig bei den Wahlen zum PKGr.

Warum wird Art. 45d GG mit dem Demokratieprinzip verbunden?

Nach Art. 20 Abs. 2 GG muss staatliche Gewalt demokratisch legitimiert und kontrolliert sein.

Auch Nachrichtendienste gehören zur vollziehenden Gewalt. Gerade weil ein erheblicher Teil ihrer Tätigkeit geheim bleibt, besteht die Gefahr einer Lücke demokratischer Verantwortlichkeit.

Das PKGr trägt dazu bei, diese Lücke zu schließen. Die Bundesregierung muss sich auch hinsichtlich geheimer Nachrichtendiensttätigkeit gegenüber gewählten Abgeordneten verantworten.

Art. 45d GG verbindet damit Geheimschutz mit demokratischer Kontrolle.

Welche Bedeutung hat Art. 45d GG für die Grundrechte?

Nachrichtendienstliche Maßnahmen können unter anderem das Fernmeldegeheimnis, das allgemeine Persönlichkeitsrecht und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung berühren.

Der Gesetzgeber nannte bei Einführung des Art. 45d GG ausdrücklich die Wahrung der Freiheitsrechte der Bürger als einen Grund für die verfassungsrechtliche Stärkung parlamentarischer Kontrolle.

Das Kontrollgremium entscheidet zwar grundsätzlich nicht über individuelle Grundrechtsklagen. Seine institutionelle Funktion soll aber dazu beitragen, dass geheime staatliche Macht rechtlich und politisch kontrolliert bleibt.

Welche Bedeutung hat Art. 10 GG für Art. 45d GG?

Art. 10 GG schützt das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis.

Nachrichtendienste dürfen dieses Grundrecht nur unter den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Voraussetzungen beschränken.

Weil solche Eingriffe häufig gerade nicht offen gegenüber dem Betroffenen erfolgen können, sieht das Grundgesetz beziehungsweise das Artikel-10-Gesetz besondere Kontrollmechanismen vor.

Zu diesem System gehören insbesondere das Parlamentarische Kontrollgremium und die G-10-Kommission.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2020 zur Kontrolle des BND?

Das Urteil vom 19. Mai 2020 – 1 BvR 2835/17 – betraf die strategische Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes.

Das Bundesverfassungsgericht stellte unter anderem klar, dass auch die Auslandstätigkeit deutscher Nachrichtendienste an die Grundrechte gebunden sein kann.

Für besonders eingriffsintensive Überwachungsbefugnisse verlangte das Gericht außerdem eine institutionell eigenständige und kontinuierliche unabhängige Kontrolle mit ausreichenden Befugnissen.

Diese Entscheidung war ein wesentlicher Ausgangspunkt für die heutige Ausgestaltung des Unabhängigen Kontrollrates. Sie zeigt zugleich, dass parlamentarische Kontrolle nach Art. 45d GG zwar zentral, aber nicht in jedem Bereich allein ausreichend ist.

Wann wurde Art. 45d GG eingeführt?

Art. 45d GG gehört nicht zur ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes von 1949.

Er wurde durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 45d) vom 17. Juli 2009 eingefügt.

Das Parlamentarische Kontrollgremium selbst ist allerdings deutlich älter. Die Verfassungsänderung von 2009 machte aus einer bereits bestehenden einfachgesetzlichen Kontrollinstitution ein ausdrücklich im Grundgesetz verankertes Pflichtgremium.

Wie wurden die Nachrichtendienste vor 2009 parlamentarisch kontrolliert?

Die Entwicklung verlief in mehreren Stufen.

1956 wurde zunächst ein sogenanntes Parlamentarisches Vertrauensmännergremium geschaffen. Es beruhte noch nicht auf einer gesetzlichen Grundlage, sondern auf politischen Absprachen.

1978 wurde die Nachrichtendienstkontrolle erstmals gesetzlich institutionalisiert. Das damalige Gremium hieß Parlamentarische Kontrollkommission (PKK).

1999 wurde die Institution grundlegend reformiert und in Parlamentarisches Kontrollgremium umbenannt.

2009 folgte schließlich die ausdrückliche Verankerung in Art. 45d GG und eine erneute Stärkung der gesetzlichen Kontrollbefugnisse.

Warum wurde Art. 45d GG gerade 2009 eingeführt?

Der Gesetzgeber verwies auf eine erhebliche Ausweitung von Aufgaben, Ressourcen und Befugnissen der Nachrichtendienste, insbesondere seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001.

Gleichzeitig hatten parlamentarische Untersuchungen und frühere Kontrollerfahrungen gezeigt, dass das Gremium teilweise nicht frühzeitig oder umfassend genug informiert worden war.

Mit der Verfassungsänderung sollten daher:

die Bedeutung parlamentarischer Nachrichtendienstkontrolle hervorgehoben,
der Bestand des Kontrollgremiums verfassungsrechtlich abgesichert,
Informationsansprüche gegenüber der Bundesregierung gestärkt,
weitergehende Selbstinformationsrechte ermöglicht und
die gerichtliche Durchsetzung der Kontrollrechte abgesichert

werden.

Warum wurde die Kontrolle 2016 erneut reformiert?

Die Erfahrungen nach der Reform von 2009 zeigten, dass ein Gremium aus nebenamtlich tätigen Bundestagsabgeordneten allein eine dauerhaft systematische und tiefgehende Kontrolle kaum leisten kann.

Hinzu kamen intensive politische Diskussionen über Nachrichtendiensttätigkeit im Zusammenhang mit den Enthüllungen über internationale Überwachungsprogramme und dem NSA-Untersuchungsausschuss.

2016 wurde deshalb die parlamentarische Kontrolle erneut gestärkt. Zentrales Element war die Schaffung des Ständigen Bevollmächtigten des PKGr und einer stärkeren personellen Unterstützungsstruktur.

Welche Bedeutung hat Art. 45d GG heute?

Die Vorschrift hat durch Digitalisierung, internationale Nachrichtendienstkooperation und technische Überwachung eher an Bedeutung gewonnen.

Moderne Nachrichtendienste können große Datenmengen verarbeiten, grenzüberschreitend Informationen austauschen und technisch hochkomplexe Aufklärungsmethoden einsetzen.

Gleichzeitig betreffen Sicherheitsfragen häufig Bereiche, in denen eine vollständige öffentliche Kontrolle nicht möglich ist.

Art. 45d GG soll dafür sorgen, dass Geheimhaltung nicht mit Kontrollfreiheit gleichgesetzt wird.

Was ist die zentrale verfassungsrechtliche Idee des Art. 45d GG?

Die Vorschrift versucht zwei Prinzipien miteinander zu verbinden, die zunächst gegensätzlich erscheinen:

Nachrichtendienste benötigen Geheimhaltung – demokratische Staatsgewalt benötigt Kontrolle.

Art. 45d GG löst dieses Spannungsverhältnis nicht dadurch, dass eines der beiden Prinzipien vollständig zurücktritt. Stattdessen ermöglicht er parlamentarische Kontrolle innerhalb eines besonders geschützten institutionellen Rahmens.

Das PKGr soll deshalb weder Nachrichtendienste öffentlich „enttarnen“ noch ihnen einen kontrollfreien Raum garantieren. Seine Aufgabe ist es, auch dort demokratische Verantwortlichkeit aufrechtzuerhalten, wo staatliches Handeln aus legitimen Gründen nicht vollständig öffentlich sein kann.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 45d GG steht insbesondere mit dem Demokratieprinzip und den parlamentarischen Informationsrechten in Verbindung. Art. 10 GG ist wegen der geheimen Telekommunikationsüberwachung der Nachrichtendienste besonders relevant. Art. 38 GG bildet die Grundlage allgemeiner Informations- und Kontrollrechte der Abgeordneten. Art. 44 GG ermöglicht zusätzlich parlamentarische Untersuchungsausschüsse und wird durch Art. 45d GG nicht verdrängt.

Art. 10 GG – Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis; besondere Bedeutung für die Kontrolle geheimer Überwachungsmaßnahmen
Art. 20 GG – Demokratieprinzip und Gewaltenteilung als Grundlage parlamentarischer Regierungskontrolle
Art. 38 GG – freies Mandat sowie Frage- und Informationsrechte der Bundestagsabgeordneten
Art. 44 GG – parlamentarische Untersuchungsausschüsse als zusätzliches Kontrollinstrument
Art. 45c GG – Petitionsausschuss; Eingaben von Bürgern können bei betroffenem Nachrichtendienstverhalten auch für das PKGr relevant werden

Rechtsprechung zu Art. 45d GG

Fachartikel zu Art. 45d GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 45d GG.

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