Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Artikel 91a GG – Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern

Wortlaut des Art. 91a GG

Artikel 91a GG kurz erklärt

Art. 91a GG durchbricht für zwei ausdrücklich bezeichnete Bereiche die sonst übliche Trennung der Aufgaben von Bund und Ländern. Obwohl die regionale Wirtschaftsstruktur sowie Agrarstruktur und Küstenschutz grundsätzlich Aufgaben der Länder sind, darf und soll der Bund unter den Voraussetzungen des Art. 91a GG an ihrer Erfüllung mitwirken.

Heute gibt es zwei Gemeinschaftsaufgaben: die „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) und die „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK). Bund und Länder koordinieren die Förderung gemeinsam und finanzieren sie gemeinsam. Die konkrete Durchführung bleibt jedoch grundsätzlich Aufgabe der Länder.

Art. 91a GG ist eine eng begrenzte Ausnahmevorschrift. Der Bund kann die Liste der Gemeinschaftsaufgaben nicht durch einfaches Gesetz erweitern. Bis 2006 gehörte auch der Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken zu Art. 91a GG. Diese Gemeinschaftsaufgabe wurde mit der Föderalismusreform I gestrichen.

Erläuterungen zu Art. 91a GG

Was sind Gemeinschaftsaufgaben?

Das Grundgesetz geht grundsätzlich von einer Trennung der staatlichen Verantwortungsbereiche aus.

Die Länder erfüllen grundsätzlich ihre eigenen Aufgaben. Der Bund besitzt nur diejenigen Zuständigkeiten, die ihm das Grundgesetz zuweist.

Art. 91a GG schafft hiervon eine besondere Ausnahme: Bestimmte Aufgaben bleiben zwar Länderaufgaben, der Bund wird aber institutionell an ihrer Planung, Koordinierung und Finanzierung beteiligt.

Deshalb spricht das Grundgesetz von „Gemeinschaftsaufgaben“.

Wer bleibt bei Art. 91a GG eigentlich zuständig?

Die Ausgangsverantwortung verbleibt bei den Ländern.

Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut:

„Der Bund wirkt … bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder mit.“

Art. 91a GG verwandelt die betreffenden Materien also nicht vollständig in Bundesaufgaben.

Der Bund erhält vielmehr eine verfassungsrechtlich besonders geregelte Mitwirkungs- und Finanzierungsbefugnis.

Warum ist Art. 91a GG eine Ausnahme vom normalen Föderalismus?

Die grundsätzliche Kompetenzordnung des Grundgesetzes versucht, staatliche Verantwortung Bund oder Ländern zuzuordnen.

Gemeinschaftsaufgaben führen dagegen bewusst zu einer gemeinsamen Verantwortung:

• Bund und Länder legen Fördergrundsätze gemeinsam fest.
• Beide Ebenen stellen Haushaltsmittel bereit.
• Gemeinsame Ausschüsse koordinieren die Förderung.
• Die Länder führen die konkreten Maßnahmen aus.

Dieses Modell wird häufig als Teil des kooperativen Föderalismus bezeichnet.

Welche Gemeinschaftsaufgaben gibt es heute?

Art. 91a Abs. 1 GG nennt abschließend zwei Bereiche:

1. die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und
2. die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.

Weitere Aufgaben können nicht allein deshalb zur Gemeinschaftsaufgabe erklärt werden, weil eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern politisch sinnvoll erscheint.

Kann der Bund durch einfaches Gesetz eine neue Gemeinschaftsaufgabe schaffen?

Nein.

Der Katalog des Art. 91a Abs. 1 GG ist abschließend.

Soll beispielsweise Wohnungsbau, Digitalisierung oder allgemeiner Klimaschutz als weitere Gemeinschaftsaufgabe im Sinne des Art. 91a GG eingeführt werden, müsste zunächst das Grundgesetz nach Art. 79 Abs. 2 GG geändert werden.

Das einfache Gesetz nach Art. 91a Abs. 2 GG darf die bestehenden Gemeinschaftsaufgaben konkretisieren, ihren verfassungsrechtlichen Gegenstandsbereich aber nicht beliebig erweitern.

Welche zusätzlichen Voraussetzungen nennt Art. 91a Abs. 1 GG?

Nicht jede Maßnahme auf den beiden Sachgebieten rechtfertigt automatisch eine Bundesmitwirkung.

Art. 91a Abs. 1 GG verlangt zusätzlich:

• Die Aufgaben müssen für die Gesamtheit bedeutsam sein.
• Die Mitwirkung des Bundes muss zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich sein.

Die Zusammenarbeit muss damit eine über das rein lokale oder regionale Einzelinteresse hinausgehende Bedeutung besitzen.

Was bedeutet „für die Gesamtheit bedeutsam“?

Die Aufgabe muss eine gesamtstaatliche beziehungsweise länderübergreifende Bedeutung besitzen.

Art. 91a GG soll nicht dazu dienen, dass der Bund beliebige örtliche Projekte mitfinanziert.

Regionalpolitische oder agrarstrukturelle Maßnahmen können aber auch dann gesamtstaatlich bedeutsam sein, wenn sie konkret nur in einzelnen Regionen durchgeführt werden. Entscheidend ist, dass sie Bestandteil eines übergeordneten strukturpolitischen Förderkonzepts sind.

Was bedeutet „Verbesserung der Lebensverhältnisse“?

Der Begriff verweist auf die soziale und wirtschaftliche Situation der Bevölkerung in den unterschiedlichen Regionen Deutschlands.

Gemeinschaftsaufgaben sollen insbesondere dazu beitragen, strukturelle Nachteile abzubauen und wirtschaftliche beziehungsweise agrarische Entwicklungsmöglichkeiten zu verbessern.

Der Wortlaut ist dabei nicht identisch mit der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG. Dort geht es unter anderem um die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“. Beide Vorschriften haben unterschiedliche Funktionen und dürfen nicht ohne Weiteres gleichgesetzt werden.

Was ist die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“?

Die sogenannte GRW ist das zentrale gemeinsame Instrument von Bund und Ländern für die regionale Strukturpolitik.

Ihre einfachgesetzliche Grundlage ist das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW-Gesetz).

Nach § 1 GRWG gehören dazu insbesondere:

• investive Förderung gewerblicher Unternehmen,
• Förderung wirtschaftsnaher Infrastruktur,
• nichtinvestive und sonstige Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit,
• Maßnahmen zur Bewältigung regionaler Strukturprobleme sowie
• Evaluation und regionalpolitische Forschung.

Welche Regionen können über die GRW gefördert werden?

Die Förderung richtet sich insbesondere auf Gebiete mit erheblichen wirtschaftlichen Strukturproblemen.

Dazu können Regionen gehören, die:

• eine besonders schwache Wirtschaftsstruktur aufweisen,
• vom wirtschaftlichen Strukturwandel stark betroffen sind,
• unterdurchschnittliche Beschäftigungs- oder Einkommenschancen besitzen oder
• von absehbaren erheblichen wirtschaftlichen Rückwirkungen bedroht sind.

Die konkrete Abgrenzung der Fördergebiete erfolgt innerhalb des gemeinsamen Koordinierungsrahmens von Bund und Ländern.

Was ist der gemeinsame Koordinierungsrahmen der GRW?

Nach § 4 GRWG stellen Bund und Länder einen gemeinsamen Koordinierungsrahmen für die regionale Wirtschaftsförderung auf.

Er bestimmt insbesondere:

• die Fördergebiete,
• die förderfähigen Maßnahmen,
• Voraussetzungen und Intensität der Förderung,
• die Verteilung der Bundesmittel auf die Länder,
• Regelungen über Mittelbereitstellung und Rückforderung sowie
• Berichtswesen und Evaluation.

Der Koordinierungsrahmen muss zugleich die einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben der Europäischen Union beachten.

Wer entscheidet über den GRW-Koordinierungsrahmen?

Bundesregierung und Landesregierungen bilden nach § 5 GRWG einen gemeinsamen Koordinierungsausschuss.

Der Bund verfügt dort insgesamt über ebenso viele Stimmen wie sämtliche Länder zusammen. Jedes Land besitzt eine Stimme.

Ein Beschluss benötigt:

• die Stimmen des Bundes und
• die Mehrheit der Stimmen der Länder.

Damit kann weder der Bund noch eine bloße Minderheit der Länder den gemeinsamen Förderrahmen allein festlegen.

Wer führt die GRW-Fördermaßnahmen konkret durch?

Die Durchführung ist nach § 6 GRWG Aufgabe der Länder.

Art. 91a GG führt deshalb nicht dazu, dass ein Bundesministerium die einzelnen Förderbescheide für Unternehmen oder Kommunen erlässt.

Die Gemeinschaftsaufgabe verbindet vielmehr gemeinsame Planung und Finanzierung mit dezentraler Durchführung durch die Länder.

Wie wird die GRW finanziert?

Art. 91a Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine klare Verfassungsregel:

Der Bund trägt bei der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur die Hälfte der Ausgaben in jedem Land.

§ 7 GRWG übernimmt diese 50-prozentige Bundesbeteiligung.

Damit handelt es sich grundsätzlich um eine hälftige Bund-Länder-Finanzierung der förderfähigen Ausgaben.

Was bedeutet „die Hälfte der Ausgaben in jedem Land“?

Die Bundesquote wird nicht lediglich über alle Länder hinweg im Durchschnitt berechnet.

Für die Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG muss der Bund grundsätzlich in jedem beteiligten Land die Hälfte der erfassten Ausgaben tragen.

Die konkrete Verteilung der verfügbaren Fördermittel zwischen den Ländern ist davon zu unterscheiden.

Was ist die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“?

Die sogenannte GAK ist die zweite Gemeinschaftsaufgabe des Art. 91a GG.

Ihre Grundlage ist das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK-Gesetz).

Die GAK erfasst heute einen breiten Bereich agrarstruktureller, ländlicher und küstenschutzbezogener Fördermaßnahmen.

Welche Maßnahmen können zur GAK gehören?

§ 1 GAKG nennt unter anderem:

• Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in Land- und Forstwirtschaft,
• Ausgleich natürlicher Standortnachteile,
• umweltgerechte Landbewirtschaftung,
• Vertragsnaturschutz und Landschaftspflege,
• Flurbereinigung und Gestaltung ländlicher Räume,
• Verbesserung land-, forst- und fischwirtschaftlicher Marktstrukturen,
• bestimmte Infrastrukturmaßnahmen in ländlichen Gebieten sowie
• Küstenschutzmaßnahmen.

Nicht jede beliebige Maßnahme im ländlichen Raum wird dadurch zur Gemeinschaftsaufgabe. Sie muss sich innerhalb des durch Art. 91a GG und das GAK-Gesetz bestimmten Aufgabenbereichs bewegen.

Was bedeutet Küstenschutz im GAK-Gesetz?

Der Küstenschutz umfasst nach dem geltenden GAK-Gesetz insbesondere Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit an den Küsten von Nord- und Ostsee sowie an fließenden oberirdischen Gewässern im Tidegebiet gegen Sturmfluten.

Hierzu können beispielsweise Deiche und andere Schutzanlagen gehören.

Art. 91a GG schafft damit eine besondere Grundlage dafür, dass der Bund an einer Aufgabe finanziell und planerisch beteiligt ist, deren praktische Durchführung grundsätzlich bei den betroffenen Ländern liegt.

Wie wird die GAK geplant?

Nach § 4 GAKG wird ein gemeinsamer Rahmenplan aufgestellt.

Der Rahmenplan wird für den Zeitraum der Finanzplanung erstellt, jährlich überprüft und fortentwickelt.

Er enthält insbesondere:

• die vorgesehenen Maßnahmen,
• die zugrunde liegenden Ziele,
• die Förderungsarten und
• die von Bund und Ländern vorgesehenen Mittel.

Außerdem enthält er Fördergrundsätze über Verwendungszwecke, Fördervoraussetzungen sowie Art und Höhe der Förderung.

Wer entscheidet über den GAK-Rahmenplan?

Bundesregierung und Landesregierungen bilden nach § 6 GAKG einen gemeinsamen Planungsausschuss.

Auch hier entspricht die Stimmenzahl des Bundes der Gesamtzahl der Länder; jedes Land besitzt eine Stimme.

Der Planungsausschuss beschließt mit:

• den Stimmen des Bundes und
• der Mehrheit der Stimmen der Länder.

Auch die GAK ist damit institutionell auf gemeinsame Entscheidungen beider staatlicher Ebenen angelegt.

Wer führt die GAK-Maßnahmen aus?

Nach § 9 GAKG ist die Durchführung des Rahmenplans Aufgabe der Länder.

Der Bund beteiligt sich also an Planung und Finanzierung, übernimmt aber nicht allgemein den konkreten Verwaltungsvollzug.

Die zuständigen Landesstellen entscheiden innerhalb der gemeinsam festgelegten Fördergrundsätze über die Umsetzung.

Wie hoch ist der Bundesanteil bei der GAK?

Art. 91a Abs. 3 Satz 2 GG verlangt, dass der Bund bei der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz mindestens die Hälfte der Ausgaben trägt.

Die Bundesquote darf damit höher als 50 Prozent sein.

Nach dem derzeit geltenden § 10 GAKG erstattet der Bund:

• 60 Prozent bei den agrarstrukturellen Maßnahmen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 7 GAKG und
• 70 Prozent bei den Küstenschutzmaßnahmen nach § 1 Abs. 1 Nr. 8 GAKG.

Die verbleibenden förderfähigen Ausgaben werden grundsätzlich vom jeweiligen Land getragen.

Warum erlaubt Art. 91a GG beim Agrarbereich mehr als 50 Prozent Bundesbeteiligung?

Die Verfassung legt hier bewusst nur eine Untergrenze fest.

Der Bund muss mindestens die Hälfte übernehmen, darf sich aufgrund des zustimmungsbedürftigen Ausführungsgesetzes aber stärker beteiligen.

Damit kann insbesondere dem hohen gesamtstaatlichen Interesse am Küstenschutz Rechnung getragen werden.

Was bedeutet „die Beteiligung ist für alle Länder einheitlich festzusetzen“?

Der Bundesanteil darf nicht willkürlich von Land zu Land unterschiedlich festgelegt werden.

Für vergleichbare Maßnahmen gilt grundsätzlich dieselbe Beteiligungsquote.

Das schließt unterschiedliche Quoten für sachlich unterschiedliche Kategorien nicht aus. Deshalb kann das GAK-Gesetz beispielsweise bundesweit einheitlich 60 Prozent für bestimmte agrarstrukturelle Maßnahmen und 70 Prozent für Küstenschutz vorsehen.

Was bedeutet Art. 91a Abs. 3 Satz 4 GG?

Die gemeinsame Planung allein stellt noch kein Geld zur Verfügung.

Art. 91a Abs. 3 Satz 4 GG bestimmt ausdrücklich:

„Die Bereitstellung der Mittel bleibt der Feststellung in den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder vorbehalten.“

Bundestag und Landesparlamente behalten damit ihre jeweilige Budgethoheit.

Ein gemeinsamer Förderplan kann nicht eigenständig den Bundes- oder Landeshaushalt ersetzen.

Entsteht aus einem gemeinsamen Rahmenplan automatisch ein Anspruch auf Auszahlung?

Nein.

Die Gemeinschaftsaufgaben legen Förderstrukturen und Finanzierungsmechanismen zwischen Bund und Ländern fest.

Ein konkreter Anspruch eines Unternehmens, landwirtschaftlichen Betriebs oder einer Kommune auf Förderung folgt nicht unmittelbar aus Art. 91a GG.

Er richtet sich nach den einschlägigen Fördervorschriften, Haushaltsmitteln, Richtlinien und Bewilligungsentscheidungen sowie gegebenenfalls unionsrechtlichen Vorgaben.

Warum bleiben die Haushaltsparlamente beteiligt?

Gemeinschaftsaufgaben führen zu einer engen Zusammenarbeit der Exekutiven von Bund und Ländern.

Ohne den Haushaltsvorbehalt könnten gemeinsame Planungsgremien faktisch über erhebliche staatliche Ausgaben entscheiden, ohne dass Bundestag und Landesparlamente ihre verfassungsrechtliche Budgetverantwortung wahrnehmen.

Art. 91a Abs. 3 Satz 4 GG verhindert dies.

Was regelt Art. 91a Abs. 2 GG?

Die Verfassung überlässt die konkrete Ausgestaltung nicht allein Verwaltungsvereinbarungen zwischen Regierungen.

Die Gemeinschaftsaufgaben und die Einzelheiten ihrer Koordinierung müssen durch Bundesgesetz näher bestimmt werden.

Dieses Gesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates.

Die Länder besitzen damit über den Bundesrat ein echtes Mitentscheidungsrecht über die gesetzliche Ausgestaltung der gemeinsamen Aufgaben.

Warum ist die Zustimmung des Bundesrates zwingend?

Die gesetzlichen Regelungen greifen unmittelbar in Länderaufgaben ein und bestimmen zugleich die gemeinsame Finanzierung und Koordinierung.

Der Bund darf deshalb die Modalitäten der Gemeinschaftsaufgaben nicht einseitig festlegen.

Verweigert der Bundesrat einem Gesetz nach Art. 91a Abs. 2 GG seine erforderliche Zustimmung endgültig, kann das Gesetz nicht zustande kommen.

Ist Art. 91a GG eine Gesetzgebungskompetenz für die gesamte Wirtschafts- und Agrarpolitik?

Nein.

Art. 91a GG erlaubt dem Bund die gesetzliche Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgaben und ihrer Koordinierung.

Daraus folgt keine allgemeine Gesetzgebungskompetenz für sämtliche Fragen:

• regionaler Wirtschaftspolitik,
• Landwirtschaft,
• Forstwirtschaft oder
• Küstenschutz.

Für materielle gesetzliche Regelungen außerhalb der Gemeinschaftsaufgabe benötigt der Bund eine andere Gesetzgebungskompetenz des Grundgesetzes.

Ist Art. 91a GG eine Bundesverwaltungskompetenz?

Auch das ist zu verneinen.

Die Gemeinschaftsaufgabe führt nicht zu einer allgemeinen Übernahme des Verwaltungsvollzugs durch den Bund.

Nach den geltenden Ausführungsgesetzen werden sowohl die GRW als auch die GAK grundsätzlich durch die Länder durchgeführt.

Art. 91a GG ist vor allem eine besondere Grundlage gemeinsamer Planung, Koordinierung und Finanzierung.

Was ist der Unterschied zu Finanzhilfen nach Art. 104b GG?

Bei Art. 91a GG erfüllen Bund und Länder eine ausdrücklich im Grundgesetz bezeichnete Gemeinschaftsaufgabe.

Die Zusammenarbeit ist dauerhaft institutionell geregelt und umfasst insbesondere gemeinsame Koordinierung und gesetzlich bestimmte Finanzierungsanteile.

Art. 104b GG erlaubt dem Bund dagegen unter seinen besonderen Voraussetzungen Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden.

Eine Finanzhilfe macht die geförderte Aufgabe nicht automatisch zu einer Gemeinschaftsaufgabe.

Was ist der Unterschied zu Art. 91b GG?

Art. 91b GG betrifft die Zusammenarbeit von Bund und Ländern vor allem bei:

• Wissenschaft,
• Forschung,
• Lehre und
• bestimmten Fragen des Bildungswesens.

Dort beruht das Zusammenwirken grundsätzlich auf Vereinbarungen.

Art. 91a GG enthält dagegen zwei unmittelbar in der Verfassung bezeichnete Gemeinschaftsaufgaben und schreibt hierfür eine gesetzliche Ausgestaltung nach Absatz 2 sowie konkrete Finanzierungsregeln nach Absatz 3 vor.

Wie wirkt das Recht der Europäischen Union auf Art. 91a GG ein?

Beide Gemeinschaftsaufgaben sind stark unionsrechtlich geprägt.

Bei der GRW ist insbesondere das europäische Beihilferecht zu beachten. § 4 GRWG verlangt ausdrücklich, dass der gemeinsame Koordinierungsrahmen nach Maßgabe der jeweils geltenden unionsrechtlichen Vorschriften für Regionalbeihilfen ausgestaltet wird.

Bei der GAK bestehen zahlreiche Berührungspunkte zur Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union.

Art. 91a GG ermöglicht jedoch nicht, unionsrechtliche Vorgaben zu verändern oder zu umgehen.

Ist jede EU-finanzierte Agrarmaßnahme automatisch eine Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a GG?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies in seinem Urteil vom 17. Oktober 2006 ausdrücklich klargestellt.

Die Durchführung einer Maßnahme als Gemeinschaftsaufgabe setzt einen eigenen Gestaltungs- und Planungsspielraum voraus.

Gewährt das Unionsrecht dagegen bereits dem Grunde und der Höhe nach bestimmte oder bestimmbare Leistungsansprüche, folgt daraus nicht automatisch eine Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a GG und dem GAK-Gesetz.

Welche Bedeutung hatte die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2006?

In dem Bund-Länder-Streit ging es um finanzielle Belastungen aufgrund europarechtlicher Beanstandungen im Agrarbereich.

Das Bundesverfassungsgericht entschied unter anderem, dass Art. 91a GG für die dort streitigen Ausgleichszahlungen keine verdrängende Spezialregel gegenüber der finanzverfassungsrechtlichen Haftungsordnung darstellte.

Für Art. 91a GG formulierte das Gericht zugleich einen wichtigen Grundsatz:

Eine Gemeinschaftsaufgabe setzt einen tatsächlichen nationalen Gestaltungs- und Planungsspielraum voraus.

Wann wurde Art. 91a GG geschaffen?

Art. 91a GG gehörte nicht zur ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes von 1949.

Die Vorschrift wurde durch das Einundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 im Rahmen der großen Finanzreform eingefügt.

Der neue Abschnitt VIIIa über Gemeinschaftsaufgaben trat zum 1. Januar 1970 in Kraft.

Damit erhielt die bereits bestehende politische Zusammenarbeit von Bund und Ländern eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage.

Welche Gemeinschaftsaufgaben gab es ursprünglich?

Der ursprüngliche Art. 91a Abs. 1 GG enthielt drei Bereiche:

1. Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken,
2. Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und
3. Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.

Bund und Länder arbeiteten damit seit 1970 auch beim Hochschulbau auf Grundlage des Art. 91a GG zusammen.

Was geschah mit dem Hochschulbau?

Die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau wurde mit der Föderalismusreform I von 2006 abgeschafft.

Seit dem 1. September 2006 enthält Art. 91a GG nur noch die beiden heutigen Gemeinschaftsaufgaben.

Die Abschaffung bedeutete nicht, dass jede Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Hochschulbereich vollständig verboten wurde. Andere Kooperationsmöglichkeiten ergeben sich insbesondere aus Art. 91b GG und weiteren finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften.

Warum wurde der Hochschulbau 2006 gestrichen?

Ein wesentliches Ziel der Föderalismusreform bestand darin, die Verantwortlichkeiten von Bund und Ländern deutlicher voneinander zu trennen.

Gerade die Gemeinschaftsaufgaben waren zuvor wegen ihrer engen Verflechtung von Entscheidungs- und Finanzierungsverantwortung kritisiert worden.

Im Hochschulbereich sollte die Verantwortung der Länder gestärkt werden.

Gleichzeitig wurden andere Formen der Zusammenarbeit im Wissenschafts- und Forschungsbereich erhalten beziehungsweise später wieder erweitert.

Was änderte sich 2006 außerdem am Wortlaut des Art. 91a GG?

Die frühere Fassung war wesentlich detaillierter.

Sie enthielt insbesondere eigene Regelungen über:

• allgemeine Grundsätze der Aufgabenerfüllung,
• das Verfahren der gemeinsamen Rahmenplanung,
• die notwendige Zustimmung des betroffenen Landes zur Aufnahme eines Vorhabens sowie
• besondere Unterrichtungspflichten.

Mit der Föderalismusreform wurden diese Detailregelungen aus der Verfassung entfernt.

Der heutige Absatz 2 beschränkt sich darauf, dass ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz die Gemeinschaftsaufgaben und die Einzelheiten der Koordinierung näher bestimmt.

Gibt es trotz der Reform noch gemeinsame Planung?

Ja.

Dass die detaillierte Rahmenplanung 2006 aus dem Verfassungstext gestrichen wurde, bedeutet nicht, dass Bund und Länder heute ohne gemeinsame Planung arbeiten.

Die einfachgesetzliche Ausgestaltung sieht weiterhin koordinierte Planungsstrukturen vor:

• bei der GRW den gemeinsamen Koordinierungsrahmen und Koordinierungsausschuss,
• bei der GAK den gemeinsamen Rahmenplan und Planungsausschuss.

Die konkrete institutionelle Gestaltung liegt heute stärker auf der Ebene der zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze.

Warum wurden Gemeinschaftsaufgaben immer wieder kritisiert?

Die Kritik richtet sich vor allem gegen eine mögliche Vermischung politischer Verantwortung.

Wenn Bund und Länder gemeinsam planen und finanzieren, kann für Bürger schwieriger erkennbar sein, welche staatliche Ebene für Erfolg oder Misserfolg eines Programms verantwortlich ist.

Weitere Kritikpunkte betreffen:

• komplizierte Abstimmungsprozesse,
• hohen Koordinierungsaufwand,
• Abhängigkeit finanzschwächerer Länder von Bundesmitteln und
• eine mögliche Einschränkung eigenständiger Landespolitik durch gemeinsame Förderbedingungen.

Dem steht der Vorteil gegenüber, gesamtstaatlich wichtige Strukturprobleme gemeinsam und mit erheblicher Finanzkraft bearbeiten zu können.

Kann der Bund durch seine größere Finanzkraft die Länder dominieren?

Art. 91a GG versucht gerade, eine einseitige Bundessteuerung zu verhindern.

Dazu dienen insbesondere:

• die Zustimmungspflicht des Bundesrates für die Ausführungsgesetze,
• gemeinsame Planungsgremien,
• Mitentscheidungsrechte der Länder und
• die eigene Haushaltsverantwortung von Bund und Ländern.

Gleichwohl liegt in der finanziellen Verflechtung ein dauerhaftes Spannungsverhältnis des kooperativen Föderalismus.

Können die Länder eigene zusätzliche Förderprogramme betreiben?

Art. 91a GG beseitigt die eigenständige Aufgabenverantwortung der Länder nicht.

Die Länder können deshalb grundsätzlich auch eigene strukturpolitische oder agrarpolitische Maßnahmen durchführen, soweit ihnen dafür die erforderliche Kompetenz zukommt und höherrangiges Recht – insbesondere das europäische Beihilferecht – beachtet wird.

Die Gemeinschaftsaufgabe ist kein vollständiges Monopol für jede Förderung auf dem betreffenden Sachgebiet.

Können einzelne Länder aus einer Gemeinschaftsaufgabe „austreten“?

Art. 91a GG und die Ausführungsgesetze bilden eine bundesweit geltende verfassungs- und gesetzesrechtliche Ordnung.

Ein Land kann diese Ordnung nicht durch eine einseitige Erklärung außer Kraft setzen.

Die konkrete Inanspruchnahme von Fördermitteln setzt allerdings entsprechende Maßnahmen, eigene Haushaltsmittel und die Einhaltung der gemeinsamen Förderbedingungen voraus.

Kann der Bund alleine ein bestimmtes Landesprojekt anordnen?

Art. 91a GG macht den Bund nicht zum allgemeinen Fachvorgesetzten der Landesverwaltung.

Die konkrete Durchführung der beiden Gemeinschaftsaufgaben liegt grundsätzlich bei den Ländern.

Der Bund wirkt über die gesetzlich vorgesehenen Koordinierungs- und Planungsmechanismen mit.

Eine allgemeine Weisungsbefugnis gegenüber Landesbehörden, wie sie etwa bei der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG besteht, folgt aus Art. 91a GG nicht.

Ist Art. 91a GG eine Form der Bundesauftragsverwaltung?

Nein.

Bei der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG vollziehen Länder Bundesgesetze unter weitreichender Sachsteuerung des Bundes.

Art. 91a GG betrifft dagegen die gemeinsame Wahrnehmung und Finanzierung bestimmter Länderaufgaben.

Insbesondere besitzt der Bund aufgrund des Art. 91a GG kein allgemeines Weisungsrecht gegenüber den Landesbehörden.

Wie verhält sich Art. 91a GG zur Haushaltsautonomie der Länder?

Die Gemeinschaftsaufgabe begrenzt die völlige finanzpolitische Unabhängigkeit der beteiligten Ebenen, beseitigt die Haushaltsautonomie aber nicht.

Die Länder entscheiden weiterhin durch ihre Parlamente über die Bereitstellung ihrer Haushaltsmittel.

Entsprechendes gilt für den Bund.

Ohne haushaltsrechtliche Bewilligung können die gemeinsamen Planungsentscheidungen die erforderlichen Mittel nicht selbst schaffen.

Ist Art. 91a GG heute noch praktisch bedeutsam?

Ja.

Sowohl GRW als auch GAK sind etablierte und finanzstarke Förderinstrumente.

Die GRW spielt insbesondere für strukturschwache Regionen und den wirtschaftlichen Strukturwandel eine wichtige Rolle.

Die GAK ist ein zentrales Instrument für Landwirtschaft, ländliche Räume und Küstenschutz.

Art. 91a GG ist deshalb keine historische Randvorschrift, sondern die verfassungsrechtliche Grundlage erheblicher gemeinsamer Förderprogramme von Bund und Ländern.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 91a GG?

Art. 91a GG schafft eine eng begrenzte Ausnahme von der grundsätzlich getrennten Aufgaben- und Finanzverantwortung des Bundesstaates.

Die zentrale Aussage lautet:

Bei der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sowie bei der Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes darf der Bund an bedeutenden Länderaufgaben mitwirken und muss sich nach den verfassungsrechtlich festgelegten Regeln an ihrer Finanzierung beteiligen.

Die Aufgaben bleiben dabei grundsätzlich Länderaufgaben. Bund und Länder koordinieren und finanzieren sie jedoch gemeinsam. Weitere Gemeinschaftsaufgaben können nur durch eine Änderung des Grundgesetzes geschaffen werden.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 91a GG steht zwischen der allgemeinen föderalen Aufgabenverteilung und der Finanzverfassung. Von besonderer Bedeutung sind die übrigen Kooperationsvorschriften des Abschnitts VIIIa sowie die Finanzierungsinstrumente der Art. 104a ff. GG.

• Art. 91b GG – Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei Wissenschaft, Forschung und Lehre sowie bestimmten Fragen des Bildungswesens; insbesondere seit Abschaffung der früheren Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau von Art. 91a GG abzugrenzen.
• Art. 91c GG – Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei informationstechnischen Systemen und dem IT-Verbindungsnetz.
• Art. 91d GG – Vergleichsstudien zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit der Verwaltungen von Bund und Ländern.
• Art. 91e GG – besondere Zusammenarbeit bei der Ausführung von Bundesgesetzen auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende.
• Art. 104a GG – allgemeine Verteilung der Ausgabenlasten zwischen Bund und Ländern; Art. 91a GG enthält für die Gemeinschaftsaufgaben besondere Finanzierungsregeln.
• Art. 104b GG – Finanzhilfen des Bundes für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden; von der institutionalisierten Gemeinschaftsaufgabe des Art. 91a GG zu unterscheiden.

Rechtsprechung zu Art. 91a GG

Die unmittelbar Art. 91a GG betreffende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist vergleichsweise überschaubar. Die praktische Ausgestaltung erfolgt vor allem durch die beiden Gemeinschaftsaufgabengesetze und die gemeinsamen Planungs- und Koordinierungsgremien.

• BVerfG, Urteil vom 17. Oktober 2006 – 2 BvG 1/04: Art. 91a GG ist keine allgemeine finanzverfassungsrechtliche Spezialregel für sämtliche agrarpolitischen Zahlungen. Die Durchführung einer Maßnahme als Gemeinschaftsaufgabe setzt einen eigenen Gestaltungs- und Planungsspielraum voraus; unionsrechtlich bereits dem Grunde und der Höhe nach festgelegte Leistungsansprüche fallen nicht allein wegen ihres agrarpolitischen Bezugs unter die Gemeinschaftsaufgabe.

Fachartikel und Materialien zu Art. 91a GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Grundgesetzes einschließlich Art. 91a GG.
• Deutscher Bundestag – Gemeinschaftsaufgaben und Verwaltungszusammenarbeit: Entwicklung der Bund-Länder-Kooperation seit Einführung der Art. 91a und 91b GG sowie Reformdiskussionen und Föderalismusreform 2006.
• GRW-Gesetz – gesetzliche Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“, einschließlich Koordinierungsrahmen, Koordinierungsausschuss, Durchführung und Finanzierung.
• GAK-Gesetz – gesetzliche Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“, einschließlich Rahmenplan, Planungsausschuss und aktueller Finanzierungsquoten.
• Bundesgesetzblatt 1969 – Einundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) vom 12. Mai 1969: Einführung des Art. 91a GG und des Abschnitts über Gemeinschaftsaufgaben.

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 91a GG.