Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 129 GG – Fortgeltung und Übergang vorkonstitutioneller Ermächtigungen

Wortlaut des Art. 129 GG

(1) Soweit in Rechtsvorschriften, die als Bundesrecht fortgelten, eine Ermächtigung zum Erlasse von Rechtsverordnungen oder allgemeinen Verwaltungsvorschriften sowie zur Vornahme von Verwaltungsakten enthalten ist, geht sie auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen über. In Zweifelsfällen entscheidet die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrate; die Entscheidung ist zu veröffentlichen.

(2) Soweit in Rechtsvorschriften, die als Landesrecht fortgelten, eine solche Ermächtigung enthalten ist, wird sie von den nach Landesrecht zuständigen Stellen ausgeübt.

(3) Soweit Rechtsvorschriften im Sinne der Absätze 1 und 2 zu ihrer Änderung oder Ergänzung oder zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen ermächtigen, sind diese Ermächtigungen erloschen.

(4) Die Vorschriften der Absätze 1 und 2 gelten entsprechend, soweit in Rechtsvorschriften auf nicht mehr geltende Vorschriften oder nicht mehr bestehende Einrichtungen verwiesen ist.

Artikel 129 GG kurz erklärt

Art. 129 GG regelt, was mit Ermächtigungen in älteren Rechtsvorschriften geschah, nachdem das Grundgesetz die staatliche Organisation Deutschlands grundlegend verändert hatte. Zahlreiche Reichsgesetze und Nachkriegsvorschriften ermächtigten etwa einen Reichsminister, eine nicht mehr bestehende Behörde oder ein Organ des Vereinigten Wirtschaftsgebietes zum Erlass von Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften oder Verwaltungsakten. Solche Ermächtigungen sollten nicht allein deshalb unbrauchbar werden, weil die ursprünglich zuständige Stelle nicht mehr existierte.

Gilt die zugrunde liegende Vorschrift als Bundesrecht fort, geht die Ermächtigung nach Art. 129 Abs. 1 GG grundsätzlich auf die Stelle über, die nach der Kompetenz- und Organisationsordnung des Grundgesetzes nunmehr sachlich zuständig ist. Bei fortgeltendem Landesrecht bestimmt sich die zuständige Stelle nach dem jeweiligen Landesrecht.

Nicht übernommen wurden dagegen besonders weitgehende Ermächtigungen, mit denen die Exekutive das Gesetz selbst ändern oder ergänzen oder sogar Rechtsvorschriften mit Gesetzeskraft erlassen durfte. Solche gesetzesvertretenden Ermächtigungen erloschen nach Art. 129 Abs. 3 GG mit dem Übergang zur parlamentarischen Verfassungsordnung. Art. 129 GG verbindet damit Rechtskontinuität mit einem bewussten Bruch gegenüber den besonders weitreichenden Rechtsetzungsbefugnissen früherer Staatsordnungen.

Erläuterungen zu Art. 129 GG

Warum war Art. 129 GG notwendig?

Das Grundgesetz traf 1949 auf eine bereits bestehende umfangreiche Rechtsordnung.

Nach Art. 123 GG galt älteres Recht grundsätzlich fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widersprach. Nach Art. 124 und Art. 125 GG wurde ein Teil dieses Rechts als Bundesrecht fortgeführt.

Damit war aber noch nicht geklärt, wer die in diesen Gesetzen vorgesehenen Verwaltungs- und Rechtsetzungsbefugnisse ausüben sollte.

Ältere Vorschriften konnten beispielsweise bestimmen:

„Der Reichsminister des Innern erläßt die erforderlichen Rechtsverordnungen“,
„Der Reichswirtschaftsminister kann Genehmigungen erteilen“,
„der Direktor der Verwaltung für Arbeit bestimmt das Nähere“,
eine inzwischen aufgelöste Reichsbehörde erlässt Verwaltungsvorschriften oder
eine nicht mehr bestehende Einrichtung entscheidet über einen einzelnen Verwaltungsfall.

Mit dem Untergang oder der Auflösung dieser Behörden wäre die Rechtsordnung teilweise handlungsunfähig geworden, wenn auch jede damit verbundene Ermächtigung automatisch erloschen wäre.

Art. 129 GG sorgt deshalb für eine funktionale Überleitung solcher Befugnisse auf die nach der neuen Verfassungsordnung zuständigen Stellen.

Welche Funktion hat Art. 129 GG im Übergangsrecht?

Die Art. 123 bis 129 GG behandeln unterschiedliche Folgen des Übergangs von der vorgrundgesetzlichen zur neuen Verfassungsordnung.

Vereinfacht lässt sich das System folgendermaßen darstellen:

Art. 123 GG: Welches ältere Recht gilt überhaupt weiter?
Art. 124 und 125 GG: Welches ältere Recht wird Bundesrecht?
Art. 126 GG: Wer entscheidet Streitigkeiten über die Bundesrechtsqualität?
Art. 127 GG: Wie konnte bestimmtes Recht des Vereinigten Wirtschaftsgebietes räumlich erstreckt werden?
Art. 128 GG: Was geschieht mit bestimmten alten Weisungsrechten?
Art. 129 GG: Wer übt die in fortgeltendem Recht enthaltenen Ermächtigungen aus?

Art. 129 GG setzt damit grundsätzlich voraus, dass die Rechtsvorschrift, in der die Ermächtigung enthalten ist, die Überleitung in die neue Rechtsordnung überhaupt überstanden hat.

Welche Ermächtigungen erfasst Art. 129 GG?

Art. 129 Abs. 1 GG nennt drei Gruppen:

Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen,
Ermächtigungen zum Erlass von allgemeinen Verwaltungsvorschriften und
Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten.

Die Vorschrift erfasst damit unterschiedliche Formen exekutiven Handelns.

Eine Rechtsverordnung enthält abstrakt-generelle und nach außen verbindliche Rechtsnormen. Allgemeine Verwaltungsvorschriften steuern grundsätzlich das interne Verwaltungshandeln. Verwaltungsakte treffen dagegen verbindliche Regelungen für konkrete Einzelfälle.

Art. 129 GG verhindert, dass eine in fortgeltendem Recht angelegte Verwaltungs- oder Verordnungskompetenz allein deshalb funktionslos wird, weil ihr historischer Adressat weggefallen ist.

Was bedeutet „Rechtsvorschriften, die als Bundesrecht fortgelten“?

Art. 129 Abs. 1 GG knüpft an die vorhergehenden Übergangsbestimmungen an.

Gemeint ist insbesondere älteres Recht, das nach Art. 123 GG fortgilt und nach Art. 124 oder Art. 125 GG Bundesrecht geworden ist.

Art. 129 GG kann eine erloschene oder nichtige Rechtsvorschrift nicht wiederbeleben.

Ist bereits die Ermächtigungsgrundlage selbst nicht mehr Bestandteil der geltenden Rechtsordnung, kann aus ihr grundsätzlich auch keine Kompetenz nach Art. 129 Abs. 1 GG hergeleitet werden.

Wer ist die „nunmehr sachlich zuständige Stelle“?

Dies ist eine der wichtigsten Fragen des Art. 129 Abs. 1 GG.

Das Bundesverfassungsgericht stellte im Beschluss vom 7. Juli 1955 – 1 BvR 108/52, BVerfGE 4, 193 klar:

Die neue zuständige Stelle ist nicht einfach der allgemeine staatsrechtliche Rechtsnachfolger der früher genannten Behörde.

Entscheidend ist vielmehr, welche Stelle nach der Kompetenz- und Organisationsordnung des Grundgesetzes für eine entsprechende Befugnis zuständig wäre.

Art. 129 GG vollzieht damit keinen bloßen Austausch historischer Behördenbezeichnungen. Die alte Kompetenz muss in das neue Verfassungssystem eingeordnet werden.

Kann aus einem „Reichsminister“ automatisch ein Bundesminister werden?

Nein.

Eine solche automatische Gleichsetzung wäre mit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung des Grundgesetzes unvereinbar.

Ob eine frühere Befugnis des Reichsministers heute auf:

die Bundesregierung,
einen bestimmten Bundesminister,
eine Landesregierung,
eine oberste Landesbehörde oder
eine andere Verwaltungsstelle

übergeht, richtet sich danach, wem das Grundgesetz die betreffende Aufgabe sachlich zuweist.

Gerade bei Verwaltungsakten ist dabei zu berücksichtigen, dass Bundesgesetze nach Art. 83 GG grundsätzlich von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht hierzu im Dampfkessel-Fall?

Besonders wichtig ist das Urteil vom 15. März 1960 – 2 BvG 1/57, BVerfGE 11, 6.

Ältere reichsrechtliche Vorschriften hatten dem Reichswirtschaftsminister bestimmte Genehmigungsbefugnisse im Zusammenhang mit technischen Anlagen eingeräumt. Nach Gründung der Bundesrepublik war streitig, ob diese Befugnisse auf eine Bundesstelle oder auf die Länder übergegangen waren.

Das Bundesverfassungsgericht stellte klar, dass Art. 129 Abs. 1 GG die zuständige Stelle nicht unabhängig von der allgemeinen Verwaltungsordnung des Grundgesetzes bestimmt.

Insbesondere kann aus der früheren Zuständigkeit einer Reichsbehörde nicht ohne Weiteres auf eine heutige Bundesverwaltungskompetenz geschlossen werden.

Die Zuständigkeitsfrage muss vielmehr aus der gesamten Kompetenzordnung des Grundgesetzes beantwortet werden.

Können Verwaltungsakte eines Landes bundesweit gelten?

Ja. Auch dies stellte das Bundesverfassungsgericht im Dampfkessel-Urteil klar.

Dass Bundesgesetze grundsätzlich von den Ländern ausgeführt werden, bedeutet nicht, dass ein von einer Landesbehörde erlassener Verwaltungsakt stets nur innerhalb der Grenzen des jeweiligen Landes wirksam sein kann.

Ein Verwaltungsakt, der in Vollziehung eines Bundesgesetzes ergeht, kann grundsätzlich im gesamten räumlichen Geltungsbereich des zugrunde liegenden Bundesrechts Wirkung entfalten.

Es bedarf daher nicht allein deshalb einer Bundesbehörde, weil eine Genehmigung oder andere Verwaltungsentscheidung über die Grenzen eines Landes hinaus Rechtswirkungen entfaltet.

Was geschieht bei Zweifeln über die zuständige Stelle?

Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG enthält hierfür eine besondere Regel.

In Zweifelsfällen entscheidet:

die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat.

Die Entscheidung muss veröffentlicht werden.

Das Verfahren sollte insbesondere in der unmittelbaren Übergangszeit eine schnelle und verbindliche Zuordnung historischer Befugnisse ermöglichen, ohne für jede einzelne alte Ermächtigungsnorm ein Gesetz erlassen zu müssen.

Kann die Bundesregierung allein entscheiden?

Nein.

Der Verfassungstext verlangt ausdrücklich das Einvernehmen mit dem Bundesrat.

Ein bloßes Anhörungs- oder Einspruchsrecht des Bundesrates genügt nicht. Bundesregierung und Bundesrat müssen hinsichtlich der Kompetenzzuordnung übereinstimmen.

Dies ist bundesstaatlich folgerichtig, weil die Entscheidung gerade die Abgrenzung zwischen Bundes- und Landesverwaltung berühren kann.

Warum muss die Entscheidung veröffentlicht werden?

Die Zuständigkeit einer Behörde darf nicht auf einer nur intern bekannten Abstimmung zwischen Bundesregierung und Bundesrat beruhen.

Die Veröffentlichung stellt insbesondere sicher, dass:

Behörden,
Gerichte und
betroffene Bürger

erkennen können, welche Stelle eine fortgeltende alte Ermächtigung ausüben darf.

Die Veröffentlichung dient damit Rechtssicherheit, Normenklarheit und der Nachprüfbarkeit staatlicher Zuständigkeiten.

Hat Bundesregierung und Bundesrat bei dieser Entscheidung freies politisches Ermessen?

Nein. Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG eröffnet grundsätzlich kein freies politisches Recht, eine vorkonstitutionelle Kompetenz beliebig dem Bund oder einem Land zuzuteilen.

Entscheidend bleibt die Kompetenzordnung des Grundgesetzes.

Die Frage, welche Stelle „sachlich zuständig“ ist, ist in erster Linie eine Rechtsfrage. Bundesregierung und Bundesrat dürfen die bundesstaatliche Zuständigkeitsordnung nicht durch eine Zweckmäßigkeitsentscheidung verändern.

Soweit das Grundgesetz selbst mehrere zulässige organisatorische Möglichkeiten eröffnet, kann allerdings ein entsprechender Entscheidungsspielraum bestehen.

Schließt Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht aus?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht stellte im Urteil vom 15. März 1960 – 2 BvG 1/57 – ausdrücklich fest, dass die Regelung des Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht ausschließt.

Dies gilt jedenfalls, solange eine Entscheidung der Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat nicht ergangen ist.

Besteht zwischen Bund und Ländern Streit darüber, wem eine Befugnis zusteht, kann damit eine verfassungsrechtliche Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten von Bund und Ländern vorliegen.

Was regelt Art. 129 Abs. 2 GG?

Absatz 2 betrifft den Gegenfall zu Absatz 1.

Gilt die Rechtsvorschrift, in der die Ermächtigung enthalten ist, nicht als Bundesrecht, sondern als Landesrecht fort, wird die Ermächtigung von der nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Stelle ausgeübt.

Das Grundgesetz schreibt hierbei nicht selbst vor, welche konkrete Landesbehörde zuständig sein muss.

Die Behördenorganisation der Länder wird grundsätzlich respektiert. Das jeweilige Landesrecht bestimmt, ob beispielsweise:

die Landesregierung,
ein Landesministerium,
eine obere Landesbehörde oder
eine andere Stelle

zuständig ist.

Warum unterscheidet Art. 129 GG zwischen Bundes- und Landesrecht?

Die Unterscheidung folgt unmittelbar aus der föderalen Ordnung.

Eine in Bundesrecht enthaltene Ermächtigung kann nicht allein aufgrund früherer staatlicher Strukturen einer heute beliebigen Landesstelle zugewiesen werden. Umgekehrt soll das Grundgesetz bei fortgeltendem Landesrecht nicht unnötig in die Behördenorganisation der Länder eingreifen.

Absatz 1 knüpft deshalb an die Bundesverfassung und die bundesstaatliche Zuständigkeitsordnung an.

Absatz 2 überlässt die konkrete organisatorische Zuordnung grundsätzlich dem Landesrecht.

Was regelt Art. 129 Abs. 3 GG?

Absatz 3 zieht eine zentrale Grenze der Rechtskontinuität.

Bestimmte besonders weitgehende vorkonstitutionelle Ermächtigungen sollten unter dem Grundgesetz nicht fortbestehen.

Die Vorschrift nennt zwei Gruppen:

Ermächtigungen zur Änderung oder Ergänzung der zugrunde liegenden Rechtsvorschriften und
Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen.

Solche Ermächtigungen sind erloschen.

Warum ließ das Grundgesetz diese Ermächtigungen erlöschen?

Die Vorschrift ist Ausdruck der parlamentarischen und rechtsstaatlichen Grundentscheidung des Grundgesetzes.

In früheren Staatsordnungen hatten Exekutivorgane teilweise sehr weitreichende Rechtsetzungsbefugnisse erhalten. Sie konnten aufgrund bestimmter Ermächtigungen:

ein Gesetz im Verordnungswege verändern,
seinen Inhalt ergänzen oder
Rechtsnormen mit derselben Wirkung wie ein Gesetz erlassen.

Ein solches System ist mit der grundsätzlichen Trennung zwischen parlamentarischem Gesetz und exekutiver Rechtsverordnung unter dem Grundgesetz nur eingeschränkt vereinbar.

Art. 129 Abs. 3 GG beseitigte deshalb diese besonders weitreichenden alten Ermächtigungen.

Was sind „Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen“?

Das Bundesverfassungsgericht hat den Begriff bereits im Beschluss vom 10. Juni 1953 – 1 BvF 1/53, BVerfGE 2, 307 ausgelegt.

Gemeint sind insbesondere gesetzesvertretende Rechtsverordnungen.

Solche Rechtsverordnungen beschränken sich nicht darauf, ein Gesetz innerhalb eines gesetzlich vorgegebenen Programms auszuführen. Sie treten vielmehr funktional an die Stelle eines Parlamentsgesetzes.

Die entsprechenden vorkonstitutionellen Ermächtigungen sollten unter der neuen Verfassungsordnung nicht fortbestehen.

Was war der Fall der Gerichtsbezirke?

Die Entscheidung BVerfGE 2, 307 betraf eine niedersächsische Verordnung von 1952, mit der die Grenzen von Landgerichtsbezirken verändert worden waren.

Die Landesregierung stützte sich auf eine Ermächtigung aus einer Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung von 1935.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte die niedersächsische Verordnung für nichtig.

Es stellte insbesondere fest:

Für die Änderung von Gerichtsbezirken bestand ein Vorbehalt des Gesetzes.
Die alte Ermächtigung war eine Ermächtigung zu gesetzesvertretender Rechtsetzung.
Sie war deshalb nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.

Die Entscheidung gehört zu den wichtigsten Grundsatzurteilen zu Art. 129 GG.

Wann erloschen die von Art. 129 Abs. 3 GG erfassten Ermächtigungen?

Das Bundesverfassungsgericht hat hierfür auf den 7. September 1949, den Tag des erstmaligen Zusammentritts des Deutschen Bundestages, abgestellt.

Mit diesem Zeitpunkt war die Übergangsphase beendet, in der die bisherigen deutschen Gesetzgebungsorgane noch tätig gewesen waren.

Die besonders weitreichenden alten Ermächtigungen konnten von diesem Zeitpunkt an nicht mehr als Grundlage neuer Rechtsetzung benutzt werden.

Erlischt eine gewöhnliche Durchführungsermächtigung ebenfalls nach Art. 129 Abs. 3 GG?

Nein.

Art. 129 Abs. 3 GG unterscheidet zwischen bloßen Durchführungsermächtigungen und Befugnissen zur Änderung, Ergänzung oder gesetzesvertretenden Rechtsetzung.

Eine Ermächtigung, lediglich das Nähere zur Durchführung eines bereits gesetzlich festgelegten Programms zu regeln, konnte grundsätzlich nach Art. 129 Abs. 1 oder Abs. 2 GG fortbestehen.

Gerade diese Unterscheidung spielt bis heute bei einzelnen vorkonstitutionellen Gesetzen eine Rolle.

Was ist der Unterschied zwischen Durchführung und Ergänzung?

Eine Durchführungsvorschrift konkretisiert grundsätzlich das, was das Gesetz selbst bereits geregelt hat.

Eine Ergänzungsermächtigung erlaubt dem Verordnungsgeber dagegen, zusätzliche materielle Regeln zu schaffen, die das gesetzliche Programm erweitern.

Diese Grenze ist im Einzelfall nicht immer leicht zu ziehen.

Art. 129 Abs. 3 GG lässt jedoch erkennen, dass der Verfassungsgeber eine exekutive Befugnis zur selbständigen Ergänzung des Gesetzes nicht unverändert in die neue parlamentarische Ordnung übernehmen wollte.

Welche Bedeutung hat das Heilpraktikergesetz für Art. 129 GG?

Ein bis heute besonders anschauliches Beispiel ist das Heilpraktikergesetz von 1939.

Sein § 7 ermächtigte ursprünglich den Reichsminister des Innern, die zur Durchführung und Ergänzung des Gesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen.

Im heutigen amtlichen Gesetzestext ist der Übergang noch unmittelbar sichtbar. Der Text lautet nur noch:

„Der Reichsminister des Innern erläßt … die zur Durchführung … dieses Gesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften.“

Die amtliche Fußnote weist darauf hin, dass die Ergänzungsermächtigung erloschen ist. Der fortbestehende Teil betrifft lediglich die Durchführung.

Damit lässt sich die Wirkung des Art. 129 Abs. 3 GG noch heute unmittelbar in einem geltenden Bundesgesetz nachvollziehen.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 1988 zum Heilpraktikergesetz?

Im Beschluss vom 10. Mai 1988 – 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85, BVerfGE 78, 179 befasste sich das Bundesverfassungsgericht ausführlich mit einer auf § 7 Heilpraktikergesetz beruhenden Durchführungsverordnung.

Das Gericht bestätigte zunächst, dass sich der Bestand der vorkonstitutionellen Ermächtigung grundsätzlich nach Art. 129 GG richtet.

Die frühere Ergänzungsermächtigung war nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.

Das bedeutet jedoch nicht, dass jede bereits vor dem Erlöschen wirksam erlassene Verordnung automatisch mit der Ermächtigung unterging. Der Fortbestand einer aufgrund einer damals bestehenden Ermächtigung ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ist grundsätzlich gesondert zu beurteilen.

Wird eine Rechtsverordnung automatisch unwirksam, wenn ihre Ermächtigungsgrundlage später entfällt?

Grundsätzlich nein.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts führt das spätere Erlöschen oder die spätere Änderung einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung grundsätzlich nicht automatisch zum Außerkrafttreten einer bereits zuvor wirksam erlassenen Rechtsverordnung.

Rechtsgrundlage und auf ihrer Grundlage erlassene Rechtsverordnung sind hinsichtlich ihres späteren Fortbestandes zu unterscheiden.

Der Gesetzgeber kann selbstverständlich ausdrücklich anordnen, dass eine Verordnung außer Kraft tritt. Ohne eine solche Regelung bleibt eine zuvor ordnungsgemäß erlassene Verordnung aber nicht allein deshalb wirkungslos, weil die Ermächtigungsnorm später geändert oder aufgehoben wird.

Gilt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für alte Ermächtigungen?

Nicht ohne Weiteres.

Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt für moderne Verordnungsermächtigungen, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden.

Viele ältere Ermächtigungen erfüllten diese Anforderungen nicht. Sie waren mitunter sehr knapp oder nahezu blankettartig formuliert.

Das Bundesverfassungsgericht entschied jedoch bereits in BVerfGE 2, 307, dass der Fortbestand einer Ermächtigung aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages nicht davon abhängt, ob sie den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht.

Für diese alten Ermächtigungen enthält Art. 129 GG eine besondere Übergangsregel.

Warum gelten die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht automatisch?

Dem historischen Gesetzgeber vor 1949 waren die später vom Grundgesetz aufgestellten Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung nicht in gleicher Weise vorgegeben.

Hätte das Grundgesetz sämtliche alten Ermächtigungen rückwirkend an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gemessen, wäre ein erheblicher Teil der bestehenden Verwaltungs- und Verordnungsordnung sofort funktionslos geworden.

Art. 129 GG sollte gerade einen solchen abrupten Regelungsbruch vermeiden.

Deshalb bestimmte das Bundesverfassungsgericht: Ob eine vorkonstitutionelle Ermächtigung fortgilt, richtet sich grundsätzlich nach den besonderen Regeln des Art. 129 GG.

Gilt diese Privilegierung alter Ermächtigungen unbegrenzt?

Nein.

Der nachkonstitutionelle Gesetzgeber kann eine alte Regelung so grundlegend verändern oder neu in seinen gesetzgeberischen Willen aufnehmen, dass die ursprüngliche Übergangssituation nicht mehr maßgeblich ist.

Das Bundesverfassungsgericht entschied im Urteil zur Jugendhilfe, BVerfGE 22, 180, dass eine vorkonstitutionelle Verordnungsermächtigung den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen muss, wenn das materielle Recht, dessen Durchführung die Verordnung dienen soll, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.

Der Gesetzgeber kann sich also nicht dauerhaft auf eine jahrzehntealte, verfassungsrechtlich privilegierte Blankettermächtigung stützen, während er das dazugehörige materielle Gesetz unter der Geltung des Grundgesetzes grundlegend neu gestaltet.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht im Tierzuchtgesetz-Fall?

Besonders grundlegend ist der Beschluss vom 22. Januar 1963 – 2 BvL 11/62, BVerfGE 15, 268.

Das Tierzuchtgesetz war am 7. Juli 1949 vom Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes beschlossen worden – also nach Inkrafttreten des Grundgesetzes, aber noch vor dem erstmaligen Zusammentritt des Bundestages.

Das Bundesverfassungsgericht entschied:

Auch für solche Übergangsgesetze ist Art. 129 GG maßgeblich.
Eine darin enthaltene ältere Ermächtigung muss nicht allein deshalb den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen.
Auch die Frage, auf welche Stelle die Ermächtigung übergegangen ist, richtet sich nach Art. 129 Abs. 1 GG.

Die Entscheidung ist besonders wichtig, weil sie den zeitlichen Anwendungsbereich des Art. 129 GG auf die Übergangsphase zwischen dem 24. Mai und dem 7. September 1949 bestätigt.

Kann Art. 129 GG auch auf Recht angewandt werden, das erst nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen wurde?

Ja, wenn es noch aus der besonderen Übergangsphase vor dem Zusammentritt des ersten Bundestages stammt.

Dies zeigt gerade BVerfGE 15, 268.

Das Grundgesetz war seit dem 24. Mai 1949 in Kraft. Der Bundestag trat jedoch erst am 7. September 1949 zusammen. In dieser Zwischenzeit bestanden noch frühere deutsche Gesetzgebungsorgane, insbesondere der Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes.

Ermächtigungen in Vorschriften aus dieser Übergangszeit können deshalb ebenfalls unter Art. 129 GG fallen.

Welche Zustimmungserfordernisse gelten für übergeleitete Verordnungsermächtigungen?

Auch insoweit muss die Ermächtigung in die neue Verfassungsordnung eingepasst werden.

Das Bundesverfassungsgericht entschied in BVerfGE 4, 193, dass bei einer nach Art. 129 Abs. 1 GG übergeleiteten Ermächtigung das nach dem Grundgesetz einschlägige Zustimmungserfordernis zu beachten ist.

Ist nach Art. 80 Abs. 2 GG die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, muss sie eingeholt werden.

Historische Mitwirkungsrechte etwa von Ausschüssen des Wirtschaftsrates oder des Länderrates werden dagegen nicht einfach auf heutige parlamentarische Ausschüsse übertragen.

Die übergeleitete Ermächtigung muss sich in die Institutionenordnung des Grundgesetzes einfügen.

Was entschied BVerfGE 4, 193 hierzu konkret?

Das Sozialversicherungsanpassungsgesetz von 1949 ermächtigte den Direktor der Verwaltung für Arbeit zum Erlass bestimmter Verordnungen im Einvernehmen mit Ausschüssen des Wirtschaftsrates und Länderrates.

Nach Gründung der Bundesrepublik existierten diese Organe nicht mehr.

Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass:

an die Stelle des Direktors der Verwaltung für Arbeit der sachlich zuständige Bundesminister trat und
an die Stelle der früher vorgesehenen Mitwirkung der Ausschüsse das nach dem Grundgesetz einschlägige Zustimmungserfordernis des Bundesrates trat.

Eine zusätzliche Zustimmung des Bundestages war dagegen nicht erforderlich.

Was regelt Art. 129 Abs. 4 GG?

Absatz 4 betrifft ein verwandtes Übergangsproblem.

Ältere Gesetze enthielten häufig Verweisungen auf:

andere Rechtsvorschriften, die inzwischen außer Kraft getreten waren, oder
Behörden und Einrichtungen, die nicht mehr existierten.

Würde eine solche Verweisung allein wegen des Untergangs ihres historischen Bezugspunkts vollständig ins Leere gehen, könnte auch die fortgeltende Norm selbst teilweise unanwendbar werden.

Art. 129 Abs. 4 GG ordnet daher eine entsprechende Anwendung der Absätze 1 und 2 an.

Was bedeutet die entsprechende Anwendung des Absatzes 4?

Die fortgeltende Norm soll grundsätzlich funktional an die neue Rechts- und Behördenordnung angepasst werden.

Verweist sie beispielsweise auf eine nicht mehr bestehende Reichsbehörde, ist zu prüfen, welche heutige Stelle nach der neuen Kompetenzordnung deren sachliche Funktion wahrnimmt.

Verweist sie auf eine außer Kraft getretene Vorschrift, kann entsprechend zu bestimmen sein, welche heute geltende Regelung funktional an ihre Stelle getreten ist.

Art. 129 Abs. 4 GG erlaubt allerdings keine beliebige richterliche oder behördliche Neuschöpfung von Recht. Die Ersatzzuordnung muss sich aus der neuen Rechtsordnung sachlich ableiten lassen.

Ist Art. 129 Abs. 4 GG eine allgemeine Regel für jede veraltete Gesetzesverweisung?

Nein. Die Vorschrift ist Teil des historischen Übergangsrechts des Grundgesetzes.

Sie betrifft insbesondere Verweisungen in übergeleitetem älterem Recht, deren ursprünglicher Bezugspunkt infolge des staatsrechtlichen Umbruchs nicht mehr existiert.

Für moderne Gesetze, die auf später aufgehobene oder geänderte Vorschriften verweisen, gelten dagegen die allgemeinen Regeln der Gesetzesauslegung und des intertemporalen Rechts.

Kann Art. 129 GG heute noch praktisch relevant sein?

Ja. Seine Bedeutung ist erheblich zurückgegangen, aber nicht vollständig verschwunden.

Einige vorkonstitutionelle Gesetze gelten weiterhin und enthalten noch immer historisch formulierte Ermächtigungen.

Das Heilpraktikergesetz ist hierfür ein besonders deutliches Beispiel. Auch noch im Jahr 2000 befasste sich das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit der Vergütung von Zwangsverwaltern ausdrücklich mit einer nach Art. 129 Abs. 1 GG übergeleiteten vorkonstitutionellen Verordnungsermächtigung.

Art. 129 GG ist daher keine vollständig verbrauchte Norm wie beispielsweise die einjährige Ermächtigung des Art. 127 GG.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2000 zur Zwangsverwaltervergütung?

Im Beschluss vom 19. Oktober 2000 – 1 BvR 2365/98 hatte das Bundesverfassungsgericht eine auf älterem Recht beruhende Verordnung über die Vergütung von Zwangsverwaltern zu beurteilen.

Das Gericht stellte fest, dass die nach Art. 125 GG als Bundesrecht fortgeltende Ermächtigung aufgrund von Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG auf den Bundesminister der Justiz übergegangen war.

Die auf dieser Grundlage erlassene Verordnung war damit kompetenzgemäß zustande gekommen.

Die Entscheidung zeigt, dass Art. 129 GG auch mehr als fünfzig Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes noch unmittelbare Bedeutung für die Rechtsgrundlage einer Bundesverordnung besitzen konnte.

Gilt Art. 129 GG auch für fortgeltendes DDR-Recht nach der Wiedervereinigung?

Art. 129 GG erfasst DDR-Recht nicht aufgrund seines ursprünglichen historischen Anwendungsbereichs automatisch.

Der Einigungsvertrag ordnete jedoch für fortgeltendes DDR-Recht ausdrücklich eine entsprechende Anwendung an.

In den Vorbemerkungen zu Anlage II des Einigungsvertrages heißt es sinngemäß, dass Art. 129 GG entsprechend anzuwenden ist, soweit in Rechtsvorschriften der DDR, die als Bundesrecht fortgelten, Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen, Anordnungen oder allgemeinen Verwaltungsvorschriften enthalten sind.

Der Mechanismus des Art. 129 GG wurde damit 1990 noch einmal ausdrücklich für einen völlig anderen historischen Übergang nutzbar gemacht.

Warum ist die Anwendung auf DDR-Recht bemerkenswert?

Sie zeigt, dass der in Art. 129 GG enthaltene Grundgedanke über die unmittelbare Nachkriegszeit hinaus brauchbar ist.

Bei der Wiedervereinigung stellte sich strukturell erneut dieselbe Frage:

Was geschieht mit einer fortgeltenden Rechtsvorschrift, wenn sie einer Behörde oder Institution Befugnisse zuweist, die nach dem Übergang in die Rechtsordnung der Bundesrepublik nicht mehr existiert?

Der Einigungsvertrag griff deshalb auf das bereits 1949 entwickelte Modell zurück: Die Ermächtigung wird funktional der nunmehr zuständigen Stelle zugeordnet.

Ist Art. 129 GG eine eigenständige Grundlage für neue Rechtsverordnungen?

Nur in Verbindung mit einer fortgeltenden alten Ermächtigungsnorm.

Art. 129 GG sagt nicht selbst, welche Sachmaterie durch Rechtsverordnung geregelt werden darf.

Die Vorschrift bestimmt vielmehr:

ob eine vorhandene alte Ermächtigung fortbestehen kann und
wer sie nach der neuen staatlichen Ordnung ausübt.

Eine Behörde kann sich deshalb nicht allein auf „Art. 129 GG“ berufen, ohne eine konkrete fortgeltende Ermächtigungsgrundlage nachweisen zu können.

Kann Art. 129 GG heute zur Umgehung von Art. 80 GG verwendet werden?

Nein.

Art. 129 GG schützt nur historisch bereits bestehende Ermächtigungen im Rahmen seiner Übergangsfunktion.

Der heutige Gesetzgeber kann keine neue unbestimmte Verordnungsermächtigung schaffen und sie dadurch den Anforderungen des Art. 80 GG entziehen, dass er auf Art. 129 GG verweist.

Neue bundesgesetzliche Verordnungsermächtigungen müssen insbesondere den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG entsprechen.

Ebenso kann eine vorkonstitutionelle Sonderstellung verloren gehen, wenn der nachkonstitutionelle Gesetzgeber die betreffende Materie grundlegend neu gestaltet.

Kann eine alte Ermächtigung trotz Art. 129 GG an Grundrechten scheitern?

Ja.

Art. 129 GG erhält keine vorkonstitutionelle Ermächtigung unabhängig von allen übrigen Verfassungsanforderungen am Leben.

Auch eine aufgrund alten Rechts erlassene oder fortgeltende Regelung muss insbesondere mit den Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar sein.

Das zeigt besonders BVerfGE 78, 179 zum Heilpraktikergesetz. Dort erklärte das Bundesverfassungsgericht den in einer alten Durchführungsverordnung enthaltenen generellen Ausschluss ausländischer Bewerber von der Heilpraktikererlaubnis für verfassungswidrig.

Art. 129 GG sichert also die Kontinuität einer Ermächtigung, verleiht der darauf beruhenden Regelung aber keine Immunität gegenüber dem Grundgesetz.

Ist Art. 129 GG eine bloße Bestandsklausel für nationalsozialistisches Recht?

Nein.

Die Vorschrift erfasst Recht aus unterschiedlichen historischen Epochen und Übergangsordnungen. Dazu gehören auch ältere reichsrechtliche und nachkriegszeitliche Vorschriften.

Darüber hinaus bedeutet die Überleitung einer Ermächtigung gerade keine inhaltliche Billigung ihres historischen politischen Hintergrundes.

Art. 129 Abs. 3 GG beseitigte vielmehr ausdrücklich bestimmte besonders weitgehende exekutive Rechtsetzungsbefugnisse.

Zudem bleibt sämtliches fortgeltendes Recht an die verfassungsmäßige Ordnung und insbesondere die Grundrechte gebunden.

Kann der Gesetzgeber eine nach Art. 129 GG fortgeltende Ermächtigung aufheben?

Ja.

Art. 129 GG garantiert keine dauerhafte Unveränderlichkeit vorkonstitutioneller Ermächtigungen.

Der nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zuständige Gesetzgeber kann eine solche Ermächtigung:

ändern,
neu fassen,
durch eine moderne Ermächtigungsgrundlage ersetzen oder
vollständig aufheben.

Art. 129 GG gewährleistete vor allem einen rechtlich geordneten Übergang. Er sollte den demokratischen Gesetzgeber nicht daran hindern, das überkommene Recht später vollständig neu zu ordnen.

Ist Art. 129 GG heute gegenstandslos?

Nein, jedenfalls nicht vollständig.

Die große Masse der 1949 übergeleiteten Ermächtigungen wurde inzwischen aufgehoben oder durch neues Recht ersetzt. Der historische Hauptzweck der Vorschrift ist daher weitgehend erfüllt.

Anders als bei einer ausdrücklich befristeten und vollständig verbrauchten Norm können aber noch einzelne fortgeltende alte Gesetze und Verordnungen von Art. 129 GG betroffen sein.

Hinzu kommt die im Einigungsvertrag ausdrücklich angeordnete entsprechende Anwendung auf bestimmte fortgeltende DDR-Vorschriften.

Art. 129 GG besitzt deshalb auch heute noch eine begrenzte, aber reale Bedeutung für die Einordnung historischer Ermächtigungs- und Zuständigkeitsnormen.

Wurde Art. 129 GG seit 1949 geändert?

Nein. Art. 129 GG gehört zum ursprünglichen Grundgesetz vom 23. Mai 1949 und gilt bis heute mit unverändertem Wortlaut.

Die Vorschrift ist gerade wegen ihrer abstrakten Formulierung in der Lage, sehr unterschiedliche historische Zuständigkeitsübergänge zu erfassen.

Dass ihr Grundgedanke 1990 im Einigungsvertrag erneut aufgegriffen wurde, unterstreicht die Dauerhaftigkeit ihres Regelungsmodells.

Welche zentrale Aussage enthält Art. 129 GG?

Art. 129 GG verhindert, dass fortgeltendes älteres Recht wegen des Untergangs seiner ursprünglichen Behörden und Staatsorgane unanwendbar wird.

Dabei verfolgt die Vorschrift jedoch keinen unkritischen Bestandsschutz.

Sie verbindet vielmehr zwei Grundentscheidungen:

Kontinuität: Gewöhnliche Verwaltungs- und Durchführungsermächtigungen können auf die nach der neuen Verfassungsordnung zuständigen Stellen übergehen.
Verfassungsbruch mit alten Machtstrukturen: Befugnisse zur Änderung oder Ergänzung von Gesetzen und zum Erlass gesetzesvertretender Rechtsverordnungen erlöschen.

Art. 129 GG ist damit ein besonders anschauliches Beispiel dafür, wie das Grundgesetz bestehendes Recht übernahm, es gleichzeitig aber an seine demokratische, rechtsstaatliche und bundesstaatliche Ordnung anpasste.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 129 GG ergänzt die Vorschriften über die Fortgeltung und Einordnung vorkonstitutionellen Rechts. Besonders eng ist der Zusammenhang mit Art. 123 bis 125 GG. Für übergeleitete Verordnungsermächtigungen ist außerdem Art. 80 GG von zentraler Bedeutung, während sich bei Verwaltungsbefugnissen die nunmehr zuständige Stelle insbesondere aus der Verwaltungsordnung der Art. 83 ff. GG ergibt. Art. 128 GG betrifft speziell fortgeltende Weisungsrechte, Art. 130 GG den Übergang und die Abwicklung bestimmter bestehender Verwaltungsorgane.

Art. 80 GG – Anforderungen an Rechtsverordnungsermächtigungen unter dem Grundgesetz
Art. 83 GG – Grundsatz der Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder
Art. 84 GG – landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen
Art. 85 GG – Bundesauftragsverwaltung
Art. 123 GG – Fortgeltung älteren Rechts
Art. 124 GG – Überleitung älteren Rechts aus Bereichen ausschließlicher Bundesgesetzgebung in Bundesrecht
Art. 125 GG – Überleitung bestimmten Rechts aus Bereichen konkurrierender Bundesgesetzgebung in Bundesrecht
Art. 128 GG – Fortgeltung bestimmter Weisungsrechte
Art. 130 GG – Übergang, Auflösung und Abwicklung bestehender Verwaltungsorgane und Einrichtungen

Rechtsprechung zu Art. 129 GG

Fachartikel und historische Quellen zu Art. 129 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 129 GG.

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