Art. 28 des Grundgesetzes regelt die rechtlichen Rahmenbedingungen der politischen Ordnung in Ländern und Kommunen. Eine solche Regelung ist im Grundgesetz an sich systemwidrig, da es sich dabei um Landesrecht im engsten Sinne handelt. Daher sind hier auch nur grundlegendste Anforderungen an eine demokratische Wahl geregelt.

Abs. 1 Satz 3 statuiert dabei das aktive und passive Wahlrecht von Unionsbürgern, also von Ausländern aus EU-Mitgliedsstaaten:

Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar.

GLKrWG: Kein passives Wahlrecht zum Bürgermeister und Landrat

In bayerische Rathäuser (hier: München) dürfen EU-Ausländer nur als Gemeinderäte, aber nicht als Bürgermeister einziehen.

Dementsprechend sieht das bayerische Kommunalwahlrecht (Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz, GLKrWG) auch vor, dass EU-Ausländer auf kommunaler Ebene wählen dürfen (Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 GLKrWG). Sie sind auch als Gemeinderäte, Stadträte oder Kreisräte wählbar (Art. 21 Abs. 1 Nr. 1 GLKrWG).

Wenn es aber um das Amt des Bürgermeisters oder Landrats geht, besagt Art. 39 Abs. 1 Nr. 1 GLKrWG auf einmal, dass man Deutscher sein muss, um wählbar zu sein. Unionsbürger sind davon also offensichtlich nicht umfasst.

Dabei handelt es sich auch um kein Redaktionsversehen, sondern um eine ganz bewusst getroffene Regelung, wie der Kandidat der „Bamberger Linken Liste“ nun erfahren musste. Dieser ist Österreicher und deswegen wird der Wahlvorschlag der Partei nach bisheriger Einschätzung als unzulässig anzusehen sein.

Grundgesetz verweist auf EU-rechtliche Regelungen

Aber verstößt diese Regelung im bayerischen Kommunalwahlrecht nicht gegen das Grundgesetz?

Das EU-Recht sieht grundsätzlich allgemeines kommunales Wahlrecht von Unionsbürgern in der gesamten EU vor. Allerdings bestehen Abweichungsmöglichkeiten für die Mitgliedsstaaten.

Zunächst einmal muss man dafür die Regelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG genauer anschauen. Diese verlangt nämlich nicht aus sich selbst heraus, dass Unionsbürger Bürgermeister und Landräte werden können. Unionsbürger sind vielmehr „nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar“. Die Wählbarkeit richtet sich also ursprünglich nach EG-, nun EU-Recht.

Art. 22 Abs. 1 Satz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sorgt dann aber dafür, dass das volle aktive und passive Wahlrecht für alle EU-Bürger innerhalb der EU gilt. In recht ungelenker Weise gewählt die Vorschrift jedem Unionsbürger „das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen, wobei für ihn dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats“.

AEUV erlaubt Ausführungsvorschriften in Richtlinie

Allerdings sieht Satz 2, erster Halbsatz der Vorschrift vor, dass es hierzu nähere Ausführungsvorschriften geben soll:

Dieses Recht wird vorbehaltlich der Einzelheiten ausgeübt, die vom Rat (…) festgelegt werden

Diese Festlegungen finden sich in Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19.12.1994. Artikel 3 der Richtlinie wiederholt insoweit das umfassende aktive und passive Wahlrecht aller Unionsbürger. Artikel 4 legt die Möglichkeit verschiedener Anforderungen an den Wohnsitz im Wahlbezirk fest.

Ausnahme für „Leiter des Exekutivorgans“

Artikel 5 ermöglicht dann verschiedene Ausnahmen vom passiven Wahlrecht, unter denen Absatz 3 Satz 1 von besonderer Bedeutung ist:

Die Mitgliedstaaten können bestimmen, daß nur ihre eigenen Staatsangehörigen in die Ämter des Leiters des Exekutivorgans, seines Vertreters oder eines Mitglieds des leitenden kollegialen Exekutivorgans einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe wählbar sind, wenn diese Personen gewählt worden sind, um diese Ämter während der Dauer des Mandats auszuüben.

Um eine solche Wahl des „Leiters des Exekutivorgans“ für die gesamte Amtszeit handelt es sich bei der Wahl eines bayerischen Bürgermeisters oder Landrats. Daher ist die Einschränkung in Art. 39 Abs. 1 Nr. 1 GLKrWG mit EU-Recht und damit auch mit dem auf dieses verweisenden Grundgesetz vereinbar.

Dies gilt übrigens auch für Art. 39 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung (BayGO) und für Art. 32 Abs. 4 der Landkreisordnung (LKrO), die bestimmen, dass die Stellvertreter des Bürgermeisters bzw. des Landrats ebenfalls Deutsche sein müssen. Denn auch die Vertreter des Leiters des Exekutivorgans sind in Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie 94/80/EG genannt.

Insgesamt ist jedoch anzumerken, dass es sich um eine Entscheidung des Gesetzgebers handelt, ob er von den Möglichkeiten der Richtlinie Gebrauch macht. Es wäre sicher unproblematisch, auch die Wählbarkeit von EU-Ausländern für diese kommunalen Spitzenposten in Bayern vorzusehen. In den meisten anderen Bundesländern ist dies wohl auch der Fall.

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