Artikel 11 GG

Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 20.09.2026

Art. 11 GG gewährleistet die Freizügigkeit im gesamten Bundesgebiet. Geschützt ist die Freiheit, an grundsätzlich jedem Ort in Deutschland Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen, dorthin zu ziehen und dort zu bleiben. Zum Schutz gehört nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch die Einreise nach Deutschland, wenn sie der Wohnsitznahme dient.

Art. 11 GG schützt dagegen nicht jede körperliche Fortbewegung. Ein Spaziergang, eine Autofahrt oder eine kurzfristige Ortsveränderung fällt nicht allein deshalb unter die Freizügigkeit des Art. 11 GG. Solche Bewegungen können insbesondere durch die Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG geschützt sein. Auch die Ausreise aus Deutschland wird nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht von Art. 11 GG, sondern grundsätzlich von Art. 2 Abs. 1 GG erfasst.

Art. 11 Abs. 2 GG enthält einen ungewöhnlich engen Gesetzesvorbehalt. Die Freizügigkeit darf nicht aus jedem beliebigen Gemeinwohlgrund eingeschränkt werden, sondern nur für die im Grundgesetz ausdrücklich genannten Zwecke – etwa zur Bekämpfung einer Seuchengefahr, bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen sowie unter bestimmten Voraussetzungen zur Vorbeugung strafbarer Handlungen. Zusätzliche Beschränkungsmöglichkeiten bestehen nach Art. 17a Abs. 2 GG für Gesetze, die der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung dienen.

Inhalt

Artikel 11 GG – Freizügigkeit

Wortlaut des Art. 11 GG

(1) Alle Deutschen genießen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet.

(2) Dieses Recht darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes und nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden oder in denen es zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, zur Bekämpfung von Seuchengefahr, Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, zum Schutze der Jugend vor Verwahrlosung oder um strafbaren Handlungen vorzubeugen, erforderlich ist.

Erläuterungen zu Art. 11 GG

1. Bedeutung und Funktion der Freizügigkeit

Art. 11 Abs. 1 GG schützt die freie Wahl des Aufenthalts- und Wohnorts innerhalb Deutschlands. Das Bundesverfassungsgericht versteht darunter das Recht, sich in freier Entscheidung grundsätzlich an jeden Ort im Bundesgebiet zu begeben, dort Aufenthalt oder Wohnsitz zu nehmen und dort zu verbleiben.

Die Freizügigkeit ist damit eine wesentliche Voraussetzung selbstbestimmter Lebensgestaltung. Die Entscheidung darüber, ob jemand beispielsweise in München, Hamburg oder einer kleinen Gemeinde leben möchte, betrifft nicht lediglich eine geografische Frage. Mit der Wahl des Wohnorts sind regelmäßig Beruf, Ausbildung, Familie, Freundeskreis, gesellschaftliche Beziehungen und die gesamte persönliche Lebensführung verbunden.

Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Zusammenhang in seinem Urteil vom 17. Dezember 2013 – 1 BvR 3139/08 und 1 BvR 3386/08 hervorgehoben. Die freie Wahl von Aufenthalts- und Wohnort ist danach nicht nur für die freie Berufswahl und die eigenverantwortliche Sicherung des Lebensunterhalts bedeutsam, sondern bereits für sich genommen Ausdruck selbstbestimmter Lebensgestaltung.

2. Persönlicher Schutzbereich: Wer kann sich auf Art. 11 GG berufen?

Art. 11 Abs. 1 GG beginnt mit den Worten „Alle Deutschen“. Die Freizügigkeit gehört damit zu den Deutschengrundrechten.

Deutscher im Sinne des Grundgesetzes ist, wer die Voraussetzungen des Art. 116 Abs. 1 GG erfüllt. Deutsche Staatsangehörige können sich daher unmittelbar auf Art. 11 Abs. 1 GG berufen.

Sind Kinder und Jugendliche durch Art. 11 GG geschützt?

Auch Minderjährige sind Grundrechtsträger. Art. 11 GG setzt kein bestimmtes Alter voraus.

Die tatsächliche Möglichkeit eines Kindes, seinen Wohnort eigenständig zu bestimmen, wird allerdings durch das elterliche Sorgerecht und die familienrechtlichen Regelungen geprägt. Die Grundrechtsträgerschaft des Kindes ist von der Frage zu unterscheiden, wer rechtlich über seinen Aufenthalt entscheiden darf.

Können sich Ausländer auf Art. 11 GG berufen?

Ausländische Staatsangehörige fallen nicht in den persönlichen Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG. Daraus folgt jedoch nicht, dass ihre Wahl des Aufenthaltsorts verfassungsrechtlich ungeschützt wäre.

Insbesondere Art. 2 Abs. 1 GG kann Ausländern einen grundrechtlichen Schutz räumlicher Bewegungs- und Aufenthaltsfreiheit vermitteln. Die einfachgesetzlichen Voraussetzungen von Einreise und Aufenthalt richten sich daneben insbesondere nach dem Aufenthaltsrecht.

Bei Unionsbürgern tritt das unionsrechtliche Freizügigkeitsrecht hinzu. Dieses ist dogmatisch von der Freizügigkeit des Art. 11 GG zu unterscheiden.

Was gilt für Unionsbürger?

Staatsangehörige anderer EU-Mitgliedstaaten besitzen weitreichende Freizügigkeitsrechte aus dem Unionsrecht. Diese beruhen insbesondere auf den unionsrechtlichen Freizügigkeitsbestimmungen und werden in Deutschland durch das Freizügigkeitsgesetz/EU konkretisiert.

Das unionsrechtliche Freizügigkeitsrecht und Art. 11 GG sind jedoch nicht dasselbe Grundrecht. Art. 11 GG ist eine Gewährleistung des deutschen Verfassungsrechts und seinem Wortlaut nach Deutschen vorbehalten. Das unionsrechtliche Freizügigkeitsrecht besitzt eigene Voraussetzungen, Schranken und Rechtsfolgen.

Weitere Erläuterungen zu unionsrechtlichen Freizügigkeitsrechten finden sich auf europarecht-faq.de.

Können sich juristische Personen auf Art. 11 GG berufen?

Art. 19 Abs. 3 GG erstreckt Grundrechte auf inländische juristische Personen, soweit das jeweilige Grundrecht seinem Wesen nach auf sie anwendbar ist.

Die Freizügigkeit des Art. 11 GG knüpft jedoch an die persönliche Wahl von Aufenthalt und Wohnsitz und damit an die räumliche Lebensgestaltung natürlicher Personen an. Juristische Personen besitzen keinen Aufenthalt oder Wohnsitz in diesem grundrechtsspezifischen persönlichen Sinne. Art. 11 GG ist daher seinem Wesen nach auf juristische Personen nicht anwendbar.

Unternehmerische Standortentscheidungen können allerdings durch andere Grundrechte geschützt sein, insbesondere durch Art. 12 und Art. 14 GG.

3. Sachlicher Schutzbereich: Was bedeutet „Freizügigkeit“?

Das Bundesverfassungsgericht definiert die Freizügigkeit seit seiner frühen Rechtsprechung als das Recht, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen.

Geschützt sind damit insbesondere:

  • die Wahl eines Wohnorts innerhalb Deutschlands,
  • der Umzug an einen anderen Ort innerhalb Deutschlands,
  • die Begründung eines Aufenthalts an einem bestimmten Ort,
  • das Verbleiben am gewählten Aufenthalts- oder Wohnort,
  • die Freizügigkeit zwischen Ländern und Gemeinden,
  • die Freizügigkeit innerhalb einer Gemeinde sowie
  • die Einreise nach Deutschland, wenn sie zum Zweck der Aufenthalts- oder Wohnsitznahme erfolgt.

Grundlegend formulierte das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Notaufnahme-Entscheidung vom 7. Mai 1953 – 1 BvL 104/52 (BVerfGE 2, 266), dass Freizügigkeit das Recht bedeutet, unbehindert durch die deutsche Staatsgewalt an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen.

4. Aufenthalt und Wohnsitz

Art. 11 GG schützt sowohl die Wahl des Wohnsitzes als auch die Wahl des Aufenthalts. Der Schutzbereich ist daher nicht auf den zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff beschränkt.

Ein Wohnsitz setzt typischerweise eine auf Dauer angelegte Niederlassung voraus. Aufenthalt ist weiter und kann auch eine weniger dauerhafte räumliche Niederlassung erfassen.

Nicht jede kurzfristige Anwesenheit an einem Ort ist allerdings bereits „Aufenthalt“ im spezifischen Sinne des Art. 11 GG. Anderenfalls würde die Freizügigkeit mit der allgemeinen körperlichen Bewegungsfreiheit zusammenfallen.

Schützt Art. 11 GG auch den Umzug innerhalb derselben Stadt?

Ja. Die Freizügigkeit ist nicht nur zwischen den Bundesländern oder zwischen verschiedenen Gemeinden gewährleistet.

Das Bundesverfassungsgericht zählt ausdrücklich auch die Freizügigkeit innerhalb einer Gemeinde zum Schutzbereich. Wer innerhalb derselben Stadt einen anderen Wohnort wählen möchte, übt daher grundsätzlich ebenfalls sein Grundrecht aus Art. 11 Abs. 1 GG aus.

5. Das Recht, an einem Ort zu bleiben

Art. 11 GG schützt nicht nur die Entscheidung, an einen Ort zu ziehen. Zum Grundrecht gehört auch das Recht, an einem rechtmäßig gewählten Aufenthalts- oder Wohnort zu verbleiben.

Das Bundesverfassungsgericht hat dies in seinem Urteil vom 17. Dezember 2013 ausdrücklich hervorgehoben. Das Grundrecht schützt danach grundsätzlich auch vor staatlich erzwungenen Umsiedlungen.

Schützt Art. 11 GG vor einer Zwangsumsiedlung?

Grundsätzlich ja. Würde der Staat einen Menschen zwingen, seinen bisherigen Wohnort aufzugeben und an einen anderen Ort zu ziehen, wäre die Freizügigkeit nicht nur deshalb betroffen, weil ein neuer Wohnort vorgeschrieben wird. Zugleich wird die Freiheit beeinträchtigt, am bisherigen Ort zu verbleiben.

Damit besitzt Art. 11 GG sowohl eine positive als auch eine negative räumliche Dimension: Geschützt ist die Entscheidung, wohin man zieht, aber auch die Entscheidung, einen gewählten Ort nicht verlassen zu müssen.

6. Einreise nach Deutschland

Art. 11 GG schützt für Deutsche auch die Einreise in das Bundesgebiet zum Zweck der Aufenthalts- oder Wohnsitznahme.

Diese Aussage gehört seit der Notaufnahme-Entscheidung von 1953 zur ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Historisch hatte sie besondere Bedeutung für Deutsche, die aus der damaligen sowjetischen Besatzungszone beziehungsweise der DDR in die Bundesrepublik übersiedeln wollten.

Das Bundesverfassungsgericht stellte bereits damals klar, dass die Freizügigkeit nicht erst beginnt, nachdem sich ein Deutscher bereits im Bundesgebiet befindet. Wer als Deutscher seinen Aufenthalt oder Wohnsitz in Deutschland nehmen möchte, muss hierfür grundsätzlich auch einreisen können.

Ist die Einreise eines Deutschen zusätzlich durch Art. 16 GG geschützt?

Art. 11 GG ist nicht die einzige verfassungsrechtliche Vorschrift, die für die räumliche Zugehörigkeit deutscher Staatsangehöriger Bedeutung besitzt. Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt, dass kein Deutscher an das Ausland ausgeliefert werden darf, soweit nicht die dort ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen eingreifen.

Art. 11 GG besitzt jedoch einen eigenständigen Schutzgehalt: Er gewährleistet die Einreise gerade als Bestandteil der Freiheit, im Bundesgebiet Aufenthalt oder Wohnsitz zu nehmen.

7. Die Ausreise aus Deutschland

Eine der wichtigsten Abgrenzungen betrifft die Ausreise aus dem Bundesgebiet. Sie fällt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht unter Art. 11 Abs. 1 GG.

Art. 11 GG spricht von Freizügigkeit „im ganzen Bundesgebiet“. Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb bereits in seiner frühen Rechtsprechung entschieden, dass die Freiheit zur Ausreise nicht vom speziellen Freizügigkeitsgrundrecht erfasst wird.

Ist die Ausreise aus Deutschland damit grundrechtlich ungeschützt?

Nein. Die Ausreisefreiheit wird grundsätzlich durch die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG geschützt.

Grundlegend hierfür ist das Elfes-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Januar 1957 – 1 BvR 253/56 (BVerfGE 6, 32). Das Gericht stellte klar, dass Art. 11 GG nicht die Ausreisefreiheit gewährleistet, diese aber als Bestandteil der allgemeinen Handlungsfreiheit verfassungsrechtlich geschützt ist.

Diese Unterscheidung hat erhebliche dogmatische Folgen. Für Eingriffe in Art. 11 GG gelten die besonders engen Schranken des Art. 11 Abs. 2 GG. Eingriffe in die Ausreisefreiheit sind dagegen nach den Maßstäben des Art. 2 Abs. 1 GG zu beurteilen.

8. Freizügigkeit und körperliche Bewegungsfreiheit

Art. 11 GG darf nicht mit der Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG gleichgesetzt werden. Beide Grundrechte besitzen einen räumlichen Bezug, schützen aber unterschiedliche Aspekte menschlicher Freiheit.

Art. 11 GG schützt die Wahl von Aufenthalt und Wohnsitz. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG schützt demgegenüber die tatsächliche körperliche Bewegungsfreiheit, also insbesondere die Freiheit, einen Ort zu verlassen und einen anderen tatsächlich aufzusuchen.

Ist jeder Spaziergang durch Art. 11 GG geschützt?

Nein. Wer spazieren geht, einkauft, eine kurze Autofahrt unternimmt oder einen anderen Ort nur vorübergehend aufsucht, übt nicht notwendig Freizügigkeit im spezifischen Sinne des Art. 11 GG aus.

Die körperliche Fortbewegung kann vielmehr Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG betreffen. Entscheidend ist daher, ob eine staatliche Maßnahme die Wahl von Aufenthalt oder Wohnsitz beeinträchtigt oder lediglich die kurzfristige körperliche Bewegungsmöglichkeit.

Schützt Art. 11 GG die Wahl des Verkehrsmittels?

Nein. Aus Art. 11 GG folgt grundsätzlich kein Recht, einen bestimmten Aufenthalts- oder Wohnort gerade mit einem bestimmten Verkehrsmittel zu erreichen.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Schutz der Freizügigkeit auch bei einer Änderung des Lebensmittelpunkts nicht die freie Wahl des Beförderungsmittels umfasst.

9. Mittelbare und faktische Beeinträchtigungen

Ein Eingriff in Art. 11 GG muss nicht in einem ausdrücklichen Aufenthalts- oder Wohnsitzverbot bestehen. Auch mittelbare oder faktische Beeinträchtigungen können die Freizügigkeit verletzen.

Voraussetzung ist allerdings, dass die staatliche Maßnahme in Zielsetzung und Wirkung einem unmittelbaren Eingriff in die Wahl des Aufenthalts- oder Wohnorts gleichkommt.

Diese Rechtsprechung ist insbesondere für sozialrechtliche und finanzielle Regelungen wichtig.

Können finanzielle Nachteile die Freizügigkeit beeinträchtigen?

Ja, wenn sie gezielt so ausgestaltet sind, dass sie Grundrechtsträger an einen bestimmten Wohnort binden oder von einem anderen Wohnort abhalten sollen und eine entsprechend intensive Wirkung entfalten.

In seinem Urteil vom 17. März 2004 – 1 BvR 1266/00 (BVerfGE 110, 177) befasste sich das Bundesverfassungsgericht mit einer Regelung, nach der Spätaussiedler grundsätzlich keine reguläre Hilfe zum Lebensunterhalt erhielten, wenn sie ihren Wohnort abweichend von einer staatlichen Zuweisung wählten.

Das Gericht sah darin eine mittelbare, zielgerichtete Beeinträchtigung der Freizügigkeit, weil an die Ausübung des Grundrechts ein wirtschaftlich spürbarer Nachteil geknüpft wurde, um die Betroffenen an den zugewiesenen Ort zu binden.

Verletzt eine Zweitwohnungsteuer Art. 11 GG?

Nicht jede finanzielle Belastung eines bestimmten Aufenthaltsorts besitzt Eingriffsqualität. Das Bundesverfassungsgericht entschied mit Beschluss vom 17. Februar 2010 – 1 BvR 529/09, dass eine Zweitwohnungsteuer jedenfalls dann keinen Eingriff in Art. 11 GG darstellt, wenn sie keine Wirkung entfaltet, die einem strikten Verbot der Aufenthalts- oder Wohnsitznahme vergleichbar ist.

Art. 11 GG vermittelt also keinen Anspruch darauf, dass die Wahl eines bestimmten Aufenthaltsorts vollständig frei von rechtlichen oder wirtschaftlichen Konsequenzen bleibt.

10. Schranken des Art. 11 GG

Art. 11 Abs. 2 GG enthält einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt. Das bedeutet: Der Gesetzgeber darf die Freizügigkeit nicht zu jedem beliebigen legitimen Zweck einschränken.

Eine Beschränkung ist nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes und nur für die in Art. 11 Abs. 2 GG abschließend genannten Fallgruppen zulässig.

Art. 11 Abs. 2 GG nennt:

  • das Fehlen einer ausreichenden Lebensgrundlage bei gleichzeitig daraus entstehenden besonderen Lasten für die Allgemeinheit,
  • die Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand des Bundes oder eines Landes,
  • die Abwehr einer drohenden Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes,
  • die Bekämpfung von Seuchengefahr,
  • die Bekämpfung von Naturkatastrophen,
  • die Bekämpfung besonders schwerer Unglücksfälle,
  • den Schutz der Jugend vor Verwahrlosung und
  • die Vorbeugung strafbarer Handlungen.

Diese Aufzählung begrenzt die Eingriffsmöglichkeiten des Gesetzgebers erheblich.

11. Fehlende Lebensgrundlage und besondere Lasten für die Allgemeinheit

Die erste Schranke des Art. 11 Abs. 2 GG erlaubt Beschränkungen, wenn eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden.

Beide Voraussetzungen müssen zusammen vorliegen. Bloße wirtschaftliche Bedürftigkeit genügt daher nicht ohne Weiteres.

Wann fehlt eine ausreichende Lebensgrundlage?

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fehlt eine ausreichende Lebensgrundlage, wenn der Betroffene seinen Lebensmindestbedarf nicht aus eigener Kraft befriedigen kann.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese Schranke insbesondere im Urteil vom 17. März 2004 über die Wohnortzuweisung für Spätaussiedler konkretisiert.

Darf der Staat armen Menschen deshalb generell den Wohnort vorschreiben?

Nein. Art. 11 Abs. 2 GG enthält keinen allgemeinen Vorbehalt, nach dem Sozialleistungsbezug automatisch zu einer Einschränkung der Freizügigkeit führen dürfte.

Zusätzlich müssen der Allgemeinheit aus dem Fehlen der Lebensgrundlage besondere Lasten entstehen. Auch dann müssen die gesetzliche Regelung und ihre konkrete Anwendung den übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, entsprechen.

Im Fall der Spätaussiedler von 2004 hielt das Bundesverfassungsgericht die damalige Regelung vor dem Hintergrund einer anhaltend großen Zahl unterstützungsbedürftiger Zuwanderer und erheblicher Belastungen von Bund, Ländern und Gemeinden für von Art. 11 Abs. 2 GG gedeckt.

12. Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung und des Staatsbestands

Art. 11 Abs. 2 GG erlaubt Einschränkungen außerdem zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes.

Die Vorschrift dient damit dem Schutz elementarer Grundlagen des Verfassungsstaats. Sie enthält jedoch keinen allgemeinen sicherheitspolitischen Gesetzesvorbehalt.

Erforderlich ist eine drohende Gefahr für die ausdrücklich genannten hochrangigen Schutzgüter. Die bloße Zweckmäßigkeit einer Aufenthaltsbeschränkung oder ein allgemeines staatliches Sicherheitsinteresse reicht hierfür nicht aus.

13. Seuchengefahr

Art. 11 Abs. 2 GG nennt ausdrücklich die Bekämpfung von Seuchengefahr. Die Verfassung berücksichtigt damit, dass die räumliche Bewegung und Verlagerung des Aufenthaltsorts bei übertragbaren Krankheiten zur Ausbreitung einer Epidemie beitragen kann.

Der Begriff erfasst Gefahren durch übertragbare Krankheiten, die wegen ihrer Art und Verbreitung entsprechende Schutzmaßnahmen rechtfertigen können. Einfachgesetzliche Befugnisse finden sich insbesondere im Infektionsschutzrecht.

Erlaubt Art. 11 Abs. 2 GG bei einer Epidemie jede Aufenthaltsbeschränkung?

Nein. Die ausdrückliche Nennung der Seuchengefahr eröffnet lediglich einen verfassungsrechtlich zulässigen Beschränkungszweck. Jede konkrete Maßnahme benötigt weiterhin eine hinreichende gesetzliche Grundlage und muss insbesondere verhältnismäßig sein.

Zu prüfen sind daher unter anderem die tatsächliche Gefahrenlage, die Eignung und Erforderlichkeit der Maßnahme, ihre räumliche und zeitliche Reichweite und die Belastung der Betroffenen.

Außerdem ist zunächst zu klären, welches Grundrecht überhaupt betroffen ist. Kurzfristige Ausgangsbeschränkungen betreffen nicht automatisch Art. 11 GG; sie können insbesondere an der Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG zu messen sein.

14. Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle

Art. 11 Abs. 2 GG erlaubt Einschränkungen der Freizügigkeit zur Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen.

Hierzu können beispielsweise außergewöhnliche Hochwasser-, Waldbrand- oder vergleichbare Katastrophenlagen gehören, wenn Aufenthaltsbeschränkungen, Evakuierungen oder Zugangssperren zur Gefahrenabwehr erforderlich sind.

Auch hier ist die verfassungsrechtliche Schranke nicht mit einer pauschalen Ermächtigung gleichzusetzen. Staatliche Maßnahmen benötigen eine gesetzliche Grundlage und müssen insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.

Darf der Staat Menschen aus einem Katastrophengebiet evakuieren?

Eine verpflichtende Evakuierung kann in die durch Art. 11 GG geschützte Freiheit eingreifen, an einem gewählten Ort zu verbleiben. Bei einer Naturkatastrophe oder einem besonders schweren Unglücksfall nennt Art. 11 Abs. 2 GG jedoch ausdrücklich einen möglichen Rechtfertigungsgrund.

Ob eine konkrete Evakuierungsanordnung rechtmäßig ist, hängt insbesondere von der gesetzlichen Ermächtigung, der tatsächlichen Gefahr und der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ab.

15. Schutz der Jugend vor Verwahrlosung

Art. 11 Abs. 2 GG erlaubt Beschränkungen außerdem zum Schutz der Jugend vor Verwahrlosung.

Diese Formulierung stammt aus der Entstehungszeit des Grundgesetzes. Sie ermöglicht nicht allgemein staatliche Aufenthaltsvorgaben für Minderjährige, sondern bezeichnet einen besonderen verfassungsrechtlichen Zweck, zu dessen Verfolgung der Gesetzgeber unter Beachtung der übrigen Grundrechte und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Freizügigkeitsbeschränkungen vorsehen kann.

Bei Maßnahmen gegenüber Kindern und Jugendlichen ist zudem das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 GG zu berücksichtigen.

16. Vorbeugung strafbarer Handlungen

Art. 11 Abs. 2 GG nennt schließlich die Vorbeugung strafbarer Handlungen. Damit können präventive Aufenthalts- oder Wohnsitzbeschränkungen grundsätzlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden.

Auch diese Schranke darf jedoch nicht als unbegrenzte sicherheitsrechtliche Generalklausel verstanden werden. Eine Beschränkung benötigt eine gesetzliche Grundlage und muss im konkreten Zusammenhang tatsächlich der Vorbeugung strafbarer Handlungen dienen.

Je intensiver und länger eine Aufenthaltsbeschränkung wirkt, desto gewichtiger müssen die sie tragenden Gründe sein.

Kann einem Straftäter verboten werden, an einem bestimmten Ort zu wohnen?

Solche Maßnahmen können Art. 11 GG berühren, wenn sie die Wahl des Aufenthalts- oder Wohnorts beschränken. Art. 11 Abs. 2 GG lässt gesetzliche Einschränkungen zur Vorbeugung strafbarer Handlungen grundsätzlich zu.

Davon zu unterscheiden sind Maßnahmen, die lediglich die kurzfristige körperliche Bewegungsfreiheit beschränken. Das Bundesverfassungsgericht hat beispielsweise bei bestimmten Weisungen im Rahmen der Führungsaufsicht zwischen Art. 11 GG und Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG differenziert.

Für die verfassungsrechtliche Zuordnung ist deshalb entscheidend, ob der Betroffene in der Wahl seines räumlichen Lebensmittelpunkts beschränkt oder lediglich in seiner konkreten Fortbewegung beziehungsweise in einzelnen kurzfristigen Aufenthalten eingeschränkt wird.

17. Zusätzliche Schranke aus Art. 17a Abs. 2 GG

Die Beschränkungsmöglichkeiten des Art. 11 GG ergeben sich nicht ausschließlich aus Art. 11 Abs. 2 GG. Eine zusätzliche verfassungsrechtliche Schranke enthält Art. 17a Abs. 2 GG.

Danach können Gesetze, die der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung dienen, bestimmen, dass das Grundrecht der Freizügigkeit aus Art. 11 GG eingeschränkt wird.

Diese Regelung ist insbesondere für Verteidigungs- und Zivilschutzlagen von Bedeutung. Sie wurde im Zusammenhang mit der Wehr- und Notstandsverfassung in das Grundgesetz aufgenommen.

18. Schranken-Schranken

Auch wenn einer der in Art. 11 Abs. 2 oder Art. 17a Abs. 2 GG vorgesehenen Beschränkungsgründe vorliegt, darf der Staat nicht beliebig in die Freizügigkeit eingreifen.

Die gesetzliche Grundlage und die darauf beruhende Einzelmaßnahme müssen die allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Grundrechtseingriffe erfüllen.

Von besonderer Bedeutung sind:

  • die Gesetzgebungskompetenz,
  • hinreichende Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage,
  • das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, soweit dessen Voraussetzungen vorliegen,
  • der Wesensgehalt des Grundrechts nach Art. 19 Abs. 2 GG und
  • der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Was bedeutet Verhältnismäßigkeit bei Art. 11 GG?

Eine Beschränkung muss einem verfassungsrechtlich zulässigen Zweck aus Art. 11 Abs. 2 beziehungsweise Art. 17a Abs. 2 GG dienen und zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein.

Eine Aufenthalts- oder Wohnsitzbeschränkung darf insbesondere nicht weiter reichen oder länger dauern, als es der jeweilige Rechtfertigungsgrund verlangt.

Gerade weil Art. 11 Abs. 2 GG bereits auf der Ebene des zulässigen Zwecks besonders enge Grenzen zieht, muss sorgfältig zwischen der Frage nach einem zulässigen Schrankengrund und der anschließenden Verhältnismäßigkeitsprüfung unterschieden werden.

19. Kein allgemeiner Gesetzesvorbehalt

Art. 11 Abs. 2 GG unterscheidet sich wesentlich von Grundrechten mit einem einfachen Gesetzesvorbehalt. Der Gesetzgeber darf die Freizügigkeit nicht schon dann beschränken, wenn dies zur Verfolgung irgendeines legitimen öffentlichen Interesses zweckmäßig erscheint.

Die Beschränkung muss einem der ausdrücklich verfassungsrechtlich zugelassenen Zwecke dienen.

Das macht Art. 11 GG zu einem Grundrecht mit vergleichsweise strengen Rechtfertigungsanforderungen. Eine gesetzliche Aufenthaltsbeschränkung, die keinem der in Art. 11 Abs. 2 GG genannten Zwecke und auch keiner anderen verfassungsrechtlich vorgesehenen Schranke zugeordnet werden kann, kann nicht allein durch allgemeine Gemeinwohlerwägungen gerechtfertigt werden.

20. Freizügigkeit und Sozialrecht

Art. 11 GG vermittelt grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass der Staat an jedem frei gewählten Wohnort bestimmte Sozialleistungen in identischer Weise bereitstellt.

Sozialrechtliche Regelungen können aber dann in die Freizügigkeit eingreifen, wenn sie gezielt erhebliche Nachteile an die Wahl eines bestimmten Wohnorts knüpfen und dadurch die Grundrechtsausübung steuern sollen.

Die Leitentscheidung hierzu ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17. März 2004 zur Wohnortzuweisung für Spätaussiedler.

Darf der Bezug von Sozialleistungen vom Wohnort abhängig gemacht werden?

Nicht jede örtliche Zuständigkeitsregel oder unterschiedliche tatsächliche Leistungsbedingung ist ein Eingriff in Art. 11 GG. Entscheidend sind Zielsetzung und Wirkung der Regelung.

Soll ein erheblicher Leistungsnachteil gerade dazu dienen, einen Menschen an einen bestimmten Wohnort zu binden, kann Art. 11 GG betroffen sein. Die Maßnahme benötigt dann eine Rechtfertigung nach den besonderen Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 GG.

21. Freizügigkeit und Eigentum

Art. 11 GG schützt die Freiheit, einen Aufenthalts- oder Wohnort zu wählen. Daraus folgt jedoch kein Anspruch darauf, an diesem Ort ein bestimmtes Grundstück oder eine bestimmte Wohnung nutzen zu dürfen.

Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass Art. 11 GG kein eigenständiges Nutzungsrecht an Grundstücken vermittelt. Wer an einem bestimmten Ort wohnen möchte, benötigt weiterhin eine privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Berechtigung zur Nutzung der konkreten Unterkunft.

Art. 11 GG schützt also die räumliche Wahlentscheidung, nicht die kostenlose Bereitstellung oder Nutzung eines bestimmten Grundstücks.

22. Freizügigkeit und Berufsfreiheit

Art. 11 GG steht in engem Zusammenhang mit der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG. Wer seinen Beruf frei wählen und ausüben möchte, muss häufig auch seinen Wohn- oder Aufenthaltsort entsprechend wählen können.

Das Bundesverfassungsgericht hat die freie Wahl von Aufenthalts- und Wohnort deshalb als wichtige tatsächliche Voraussetzung der Berufswahl und eigenverantworteten Sicherung des Lebensunterhalts bezeichnet.

Dogmatisch bleiben beide Grundrechte jedoch eigenständig. Eine staatliche Regelung kann je nach ihrem Gegenstand Art. 11 GG, Art. 12 GG oder beide Gewährleistungen berühren.

23. Freizügigkeit und Art. 2 GG

Die Abgrenzung zu Art. 2 GG gehört zu den zentralen Fragen des Art. 11 GG.

Vereinfacht lassen sich drei Bereiche unterscheiden:

  • Wahl von Aufenthalt und Wohnsitz im Bundesgebiet: Art. 11 Abs. 1 GG,
  • körperliche Bewegungsfreiheit: insbesondere Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG,
  • Ausreise aus Deutschland: grundsätzlich Art. 2 Abs. 1 GG.

Die Unterscheidung ist nicht bloß akademisch. Für die verschiedenen Grundrechte gelten unterschiedliche Eingriffsvoraussetzungen und Schranken.

24. Freizügigkeit und Aufenthaltsrecht von Ausländern

Art. 11 GG darf nicht mit dem Ausländer- und Aufenthaltsrecht verwechselt werden. Das Grundrecht ist Deutschen vorbehalten.

Ob ein ausländischer Staatsangehöriger nach Deutschland einreisen, sich hier aufhalten oder seinen Wohnort frei wählen darf, richtet sich insbesondere nach dem Aufenthaltsgesetz, dem Freizügigkeitsgesetz/EU und gegebenenfalls besonderen unions- oder völkerrechtlichen Regelungen.

Ausländer können sich hinsichtlich ihrer räumlichen Bewegungsfreiheit und Aufenthaltswahl auf andere Grundrechte berufen. Die besonderen Schranken des Art. 11 Abs. 2 GG gelten jedoch nicht ohne Weiteres für einen lediglich über Art. 2 GG vermittelten Schutz.

25. Art. 11 GG und die unionsrechtliche Freizügigkeit

Der Begriff „Freizügigkeit“ wird sowohl im deutschen Verfassungsrecht als auch im Recht der Europäischen Union verwendet. Die beiden Konzepte müssen sorgfältig unterschieden werden.

Art. 11 GG schützt die räumliche Aufenthalts- und Wohnsitzwahl deutscher Grundrechtsträger innerhalb des Bundesgebiets. Das Unionsrecht gewährleistet dagegen insbesondere die grenzüberschreitende Freizügigkeit von Unionsbürgern und wirtschaftlich tätigen Personen innerhalb der Europäischen Union.

Nach § 2 Abs. 1 FreizügG/EU haben freizügigkeitsberechtigte Unionsbürger und ihre Familienangehörigen nach Maßgabe dieses Gesetzes ein Recht auf Einreise und Aufenthalt. Die Voraussetzungen unterscheiden sich je nach Personengruppe.

Weitere Informationen zur unionsrechtlichen Freizügigkeit finden sich auf europarecht-faq.de.

26. Art. 11 GG und die EMRK

Die Europäische Menschenrechtskonvention enthält in ihrem ursprünglichen Text kein unmittelbar Art. 11 GG entsprechendes allgemeines Recht auf Freizügigkeit. Eine solche Gewährleistung findet sich jedoch in Art. 2 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK.

Danach darf sich grundsätzlich jede Person, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält, dort frei bewegen und ihren Wohnsitz frei wählen. Außerdem steht es grundsätzlich jeder Person frei, jedes Land einschließlich des eigenen zu verlassen.

Für Deutschland ist allerdings zu beachten, dass das 4. Zusatzprotokoll zur EMRK nicht ratifiziert worden ist. Es kann daher nicht wie ein für Deutschland verbindlicher Bestandteil der EMRK als unmittelbarer Prüfungsmaßstab behandelt werden.

Andere Gewährleistungen der EMRK, insbesondere Art. 8 EMRK über das Privat- und Familienleben, können bei Aufenthalts- und Wohnortfragen gleichwohl Bedeutung erlangen.

Weitere Informationen zum europäischen Menschenrechtsschutz finden sich auf anwalt-menschenrechtsbeschwerde.de.

27. Historische Bedeutung der Freizügigkeit

Die Freizügigkeit gehört zu den klassischen Freiheitsrechten. Historisch war die Möglichkeit, den Wohn- und Aufenthaltsort frei zu wählen, keineswegs selbstverständlich. Niederlassungsbeschränkungen, Armenrecht und andere staatliche Regelungen konnten die räumliche Mobilität erheblich begrenzen.

Bei Entstehung des Grundgesetzes besaß Art. 11 GG darüber hinaus eine besondere gesamtdeutsche Bedeutung. Der Parlamentarische Rat entschied sich dafür, das Grundrecht „allen Deutschen“ zu gewährleisten. Damit waren nach der damaligen Verfassungsordnung auch Deutsche außerhalb des unmittelbaren Herrschaftsbereichs der Bundesrepublik einbezogen.

Diese historische Dimension prägte die Notaufnahme-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1953 wesentlich. Das Gericht betonte dort, dass die Freizügigkeit auch die Einreise von Deutschen zum Zweck der Wohnsitznahme umfasst.

28. Entwicklung des Art. 11 Abs. 2 GG

Art. 11 Abs. 2 GG hatte ursprünglich einen engeren Wortlaut. Die heute enthaltenen zusätzlichen Schranken für Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle wurden im Zusammenhang mit der Notstandsverfassung von 1968 in das Grundgesetz aufgenommen.

Zugleich wurde Art. 17a Abs. 2 GG geschaffen beziehungsweise in seine heutige Funktion eingebettet, um Beschränkungen der Freizügigkeit durch Gesetze zu ermöglichen, die der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung dienen.

Die heutige Dogmatik des Art. 11 GG ist daher sowohl von der ursprünglichen Freiheitsgarantie des Jahres 1949 als auch von den späteren Regelungen der Notstandsverfassung geprägt.

29. Die Notaufnahme-Entscheidung von 1953

Die grundlegende frühe Entscheidung zu Art. 11 GG ist der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 1953 – 1 BvL 104/52 (BVerfGE 2, 266).

Das Verfahren betraf das damalige Notaufnahmegesetz und die Aufnahme von Deutschen aus der sowjetischen Besatzungszone in das Bundesgebiet.

Das Bundesverfassungsgericht entwickelte dabei zentrale Grundsätze, die bis heute gelten. Freizügigkeit bedeutet danach das Recht, unbehindert durch die deutsche Staatsgewalt an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Dazu gehört auch die Einreise in das Bundesgebiet zum Zweck der Wohnsitznahme.

Die Entscheidung ist zugleich ein wichtiges Dokument der deutschen Verfassungsgeschichte vor der Wiedervereinigung. Ihre Aussagen zum allgemeinen Schutzbereich des Art. 11 GG werden vom Bundesverfassungsgericht bis heute zitiert.

30. Wohnortzuweisung für Spätaussiedler

Mit Urteil vom 17. März 2004 – 1 BvR 1266/00 (BVerfGE 110, 177) entschied das Bundesverfassungsgericht über eine Wohnortzuweisung für Spätaussiedler.

Nach der damaligen Regelung erhielten Spätaussiedler, die ihren Wohnort entgegen einer staatlichen Zuweisung wählten, grundsätzlich nur eingeschränkte Sozialhilfe. Das Gericht erkannte darin eine Beeinträchtigung der Freizügigkeit, weil der wirtschaftliche Nachteil gezielt dazu diente, die Betroffenen an den zugewiesenen Wohnort zu binden.

Es hielt die Regelung im damaligen Kontext jedoch für mit Art. 11 GG vereinbar. Art. 11 Abs. 2 GG gestatte Beschränkungen, wenn unterstützungsbedürftige Personen in anhaltend großer Zahl einreisten und Bund, Ländern und Gemeinden daraus erhebliche Lasten der Unterbringung, Unterstützung und Eingliederung entstanden.

Die Entscheidung ist bis heute besonders wichtig für zwei Fragen: die Anerkennung mittelbarer Eingriffe in Art. 11 GG und die Auslegung der Schranke der fehlenden Lebensgrundlage in Verbindung mit besonderen Lasten für die Allgemeinheit.

31. Garzweiler und das Recht zum Verbleib

Im Urteil vom 17. Dezember 2013 – 1 BvR 3139/08 und 1 BvR 3386/08 befasste sich das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit dem Braunkohlentagebau Garzweiler unter anderem mit Art. 11 GG.

Das Gericht stellte dabei ausdrücklich klar, dass die Freizügigkeit nicht nur die Freiheit des Zuzugs schützt. Art. 11 Abs. 1 GG gewährleistet auch das Verbleiben an einem in Freizügigkeit gewählten Ort und schützt damit grundsätzlich vor erzwungenen Umsiedlungen.

Diese Aussage ist dogmatisch besonders bedeutsam, weil sie den Schutzbereich nicht nur als Recht auf räumliche Veränderung versteht. Art. 11 GG schützt ebenso die Entscheidung, einen gewählten Lebensmittelpunkt beizubehalten.

32. Art. 11 GG in Pandemie- und Katastrophenlagen

Die COVID-19-Pandemie hat die verfassungsrechtliche Aufmerksamkeit erneut auf räumliche Freiheitsbeschränkungen gelenkt. Dabei zeigte sich zugleich die Bedeutung einer sauberen Abgrenzung zwischen Art. 11 GG und der körperlichen Bewegungsfreiheit.

Art. 11 Abs. 2 GG nennt die Bekämpfung von Seuchengefahr ausdrücklich als möglichen Grund für eine Beschränkung der Freizügigkeit. Daraus folgt jedoch nicht, dass jede pandemiebedingte Ausgangs- oder Kontaktbeschränkung automatisch an Art. 11 GG zu messen wäre.

Bei kurzfristigen Beschränkungen des Verlassens der Wohnung oder des Aufenthalts im öffentlichen Raum kann vielmehr die Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG im Mittelpunkt stehen. Art. 11 GG ist insbesondere dann einschlägig, wenn die Wahl oder Beibehaltung eines Aufenthalts- oder Wohnorts betroffen ist.

Die Pandemie verdeutlicht damit, warum die unterschiedlichen räumlichen Freiheitsrechte des Grundgesetzes dogmatisch voneinander getrennt werden müssen.

33. Rechtsschutz gegen Beschränkungen der Freizügigkeit

Beschränkungen der Freizügigkeit können je nach Rechtsgrundlage vor den Verwaltungsgerichten oder anderen zuständigen Fachgerichten angegriffen werden. Bei zeitkritischen Maßnahmen kann vorläufiger Rechtsschutz erforderlich sein.

Die Gerichte müssen dabei nicht nur prüfen, ob eine einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlage vorliegt. Ist Art. 11 GG betroffen, muss die Maßnahme insbesondere einem der verfassungsrechtlich zugelassenen Beschränkungszwecke entsprechen und verhältnismäßig sein.

Nach Ausschöpfung des fachgerichtlichen Rechtswegs kann eine Verletzung von Art. 11 GG unter den allgemeinen Voraussetzungen mit einer Verfassungsbeschwerde gerügt werden.

Wichtige Entscheidungen zu Art. 11 GG

  • BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 1953 – 1 BvL 104/52 (BVerfGE 2, 266) – Notaufnahme: Grundsatzentscheidung zum Schutzbereich. Freizügigkeit bedeutet das Recht, unbehindert durch die deutsche Staatsgewalt an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Geschützt ist auch die Einreise nach Deutschland zum Zweck der Aufenthalts- oder Wohnsitznahme.
  • BVerfG, Urteil vom 16. Januar 1957 – 1 BvR 253/56 (BVerfGE 6, 32) – Elfes: Die Ausreise aus Deutschland fällt nicht unter die Freizügigkeit des Art. 11 GG. Sie ist jedoch grundsätzlich durch die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG geschützt. Die Entscheidung ist deshalb für die äußere Grenze des Schutzbereichs von Art. 11 GG von grundlegender Bedeutung.
  • BVerfG, Urteil vom 17. März 2004 – 1 BvR 1266/00 (BVerfGE 110, 177): Grundlegende Entscheidung zur Wohnortzuweisung für Spätaussiedler. Auch mittelbare wirtschaftliche Nachteile können Art. 11 GG beeinträchtigen, wenn sie gezielt an die Wahl eines bestimmten Wohnorts anknüpfen. Zugleich konkretisierte das Gericht die Schranke der fehlenden Lebensgrundlage und der besonderen Lasten für die Allgemeinheit.
  • BVerfG, Beschluss vom 31. August 2004 – 1 BvQ 36/04: Art. 11 GG vermittelt kein Recht, ein bestimmtes Grundstück entgegen den hierfür geltenden Nutzungsregelungen dauerhaft als Aufenthaltsort zu nutzen. Das Grundrecht schützt die räumliche Wahlfreiheit, nicht ein eigenständiges Nutzungsrecht an einer konkreten Sache.
  • BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2010 – 1 BvR 529/09: Auch mittelbare oder faktische Belastungen können grundsätzlich die Freizügigkeit beeinträchtigen. Eine Zweitwohnungsteuer stellt jedoch nicht schon deshalb einen Eingriff dar; erforderlich ist eine Wirkung, die in ihrer Intensität einem direkten Eingriff in die Aufenthalts- oder Wohnsitzwahl gleichkommt.
  • BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 – 1 BvR 3139/08 und 1 BvR 3386/08: Art. 11 Abs. 1 GG schützt nicht nur den Zuzug, sondern auch das Verbleiben an einem frei gewählten Aufenthalts- oder Wohnort und damit grundsätzlich vor erzwungenen Umsiedlungen.
  • BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2020 – 2 BvR 916/11 und 2 BvR 636/12: Die Entscheidung verdeutlicht die Abgrenzung zwischen Art. 11 GG und der körperlichen Bewegungsfreiheit. Nicht jede räumliche Beschränkung betrifft die freie Wahl des Lebensmittelpunkts; Art. 11 GG schützt insbesondere die Wahl und Änderung von Aufenthalt und Wohnsitz, nicht dagegen die Wahl eines bestimmten Beförderungsmittels.

Fachartikel zu Art. 11 GG

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