Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Artikel 91b GG – Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei Wissenschaft, Forschung und Bildung

Wortlaut des Art. 91b GG

Artikel 91b GG kurz erklärt

Art. 91b GG erlaubt Bund und Ländern, in bestimmten Bereichen von Wissenschaft, Forschung, Lehre und Bildungsbeobachtung gemeinsam tätig zu werden. Die Vorschrift ist deshalb eine wichtige Ausnahme von der grundsätzlich getrennten Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung im deutschen Bundesstaat.

Besonders bedeutsam ist Art. 91b Abs. 1 GG für die Hochschul- und Forschungsförderung. Seit einer Grundgesetzänderung zum 1. Januar 2015 kann der Bund Hochschulen nicht mehr nur im Rahmen zeitlich begrenzter einzelner Forschungsprojekte unterstützen. Bund und Länder können bei Vorliegen überregionaler Bedeutung auch institutionell und langfristig zusammenwirken. Auf dieser Grundlage beruhen beispielsweise die Exzellenzstrategie und der Zukunftsvertrag „Studium und Lehre stärken“.

Art. 91b GG macht Bildung und Hochschulwesen jedoch nicht generell zur Bundesaufgabe. Die grundlegende Zuständigkeit der Länder bleibt bestehen. Insbesondere für das allgemeine Schulwesen eröffnet Art. 91b Abs. 2 GG nur eine begrenzte Zusammenarbeit bei internationalen Leistungsvergleichen sowie damit zusammenhängenden Berichten und Empfehlungen.

Erläuterungen zu Art. 91b GG

Was regelt Art. 91b GG?

Art. 91b GG schafft besondere Kooperationsmöglichkeiten zwischen Bund und Ländern.

Die Vorschrift betrifft drei Bereiche:

• die gemeinsame Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre in Fällen überregionaler Bedeutung,
• die Zusammenarbeit bei der Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich sowie bei entsprechenden Berichten und Empfehlungen und
• die Regelung der Finanzierung dieser Zusammenarbeit durch Vereinbarung.

Art. 91b GG ist damit keine allgemeine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Bildung oder Hochschulen. Die Vorschrift ermöglicht vielmehr ein kooperatives Handeln von Bund und Ländern, das ohne diese besondere Verfassungsgrundlage wegen der föderalen Kompetenzverteilung nur eingeschränkt möglich wäre.

Warum braucht es für die Zusammenarbeit eine besondere Verfassungsnorm?

Das Grundgesetz geht grundsätzlich von getrennten Verantwortungsbereichen von Bund und Ländern aus.

Nach Art. 30 und 70 GG sind staatliche Aufgaben und Gesetzgebung grundsätzlich Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Zuständigkeit des Bundes vorsieht.

Das betrifft in besonderem Maße:

• Schulen,
• Hochschulen,
• Kultur und
• große Teile der Wissenschaftsverwaltung.

Würde der Bund dauerhaft Aufgaben und Einrichtungen der Länder finanzieren und dadurch zugleich deren Politik mitgestalten, könnte dies die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung verändern.

Art. 91b GG schafft deshalb ausdrücklich einen Bereich, in dem gemeinsame Förderung und Finanzierung zulässig sind.

Ist Art. 91b GG eine Gesetzgebungskompetenz?

Nein.

Art. 91b GG gibt dem Bund keine allgemeine Befugnis, Hochschul- oder Bildungsrecht für die Länder zu erlassen.

Die Vorschrift begründet vielmehr eine besondere Mitwirkungs-, Verwaltungs- und Finanzierungskompetenz.

Wenn Bund und Länder beispielsweise gemeinsam Hochschulen fördern, folgt daraus nicht, dass der Bundestag anschließend das Hochschulrecht sämtlicher Länder regeln dürfte.

Für eine gesetzgeberische Regelung benötigt der Bund weiterhin eine eigenständige Gesetzgebungskompetenz aus dem Grundgesetz.

Was bedeutet „auf Grund von Vereinbarungen“?

Die Zusammenarbeit nach Art. 91b GG beruht grundsätzlich auf Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern.

Der Bund kann den Ländern die Zusammenarbeit daher nicht einseitig durch einfaches Bundesgesetz aufzwingen.

In der Praxis werden entsprechende Programme regelmäßig durch Bund-Länder-Vereinbarungen ausgestaltet.

Darin können insbesondere geregelt werden:

• Gegenstand und Ziele der Förderung,
• Auswahlverfahren,
• Fördervoraussetzungen,
• Laufzeit,
• Verteilung der Finanzierungsanteile,
• Evaluation und Berichtspflichten sowie
• Verfahren zur Fortentwicklung des Programms.

Ist ein Staatsvertrag erforderlich?

Nicht zwingend.

Art. 91b GG verwendet bewusst den allgemeinen Begriff der „Vereinbarungen“.

Die Zusammenarbeit kann deshalb insbesondere durch Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern ausgestaltet werden, soweit keine anderen verfassungsrechtlichen Gründe eine weitergehende parlamentarische Beteiligung verlangen.

In der Wissenschaftsförderung sind Bund-Länder-Verwaltungsvereinbarungen die typische Form.

Was bedeutet „in Fällen überregionaler Bedeutung“?

Nicht jedes lokale oder einzelne wissenschaftliche Vorhaben kann allein aufgrund des Art. 91b GG gemeinsam gefördert werden.

Die Zusammenarbeit muss eine Bedeutung besitzen, die über die Interessen eines einzelnen Landes hinausgeht.

Das kann insbesondere der Fall sein, wenn eine Förderung:

• für das Wissenschaftssystem Deutschlands insgesamt bedeutsam ist,
• eine besondere wissenschaftliche Leistungsfähigkeit besitzt,
• länderübergreifende Strukturen schafft,
• im internationalen Wissenschaftswettbewerb von Bedeutung ist oder
• Forschungsinfrastrukturen betrifft, deren Bedeutung und Nutzung deutlich über ein einzelnes Land hinausreichen.

Der Begriff verhindert, dass Art. 91b GG zu einer allgemeinen Bundesfinanzierung beliebiger Landeshochschulaufgaben wird.

Was umfasst „Wissenschaft, Forschung und Lehre“?

Die Formulierung ist seit 2015 bewusst weit.

Wissenschaft bezeichnet den übergeordneten Bereich wissenschaftlicher Erkenntnisgewinnung und -vermittlung.

Forschung betrifft insbesondere die methodische Gewinnung neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse.

Lehre erfasst die wissenschaftliche Vermittlung von Wissen, insbesondere an Hochschulen.

Die ausdrückliche Aufnahme der Lehre ist bedeutsam, weil dadurch auch Fördermaßnahmen ermöglicht werden, die nicht lediglich einzelne Forschungsprojekte betreffen, sondern beispielsweise die Qualität und Struktur von Studium und Lehre verbessern sollen.

Kann der Bund seit 2015 Hochschulen dauerhaft finanzieren?

Art. 91b Abs. 1 GG ermöglicht seit seiner Neufassung eine deutlich weitergehende und auch langfristige gemeinsame Förderung von Hochschulen.

Vor 2015 war die Förderung der Hochschulforschung verfassungsrechtlich enger auf einzelne Vorhaben begrenzt.

Die Grundgesetzänderung vom 23. Dezember 2014 sollte gerade ermöglichen, Hochschulen in Fällen überregionaler Bedeutung auch langfristig und institutionell zu fördern.

Eine solche Förderung muss allerdings weiterhin auf einer Vereinbarung mit den Ländern beruhen und die sonstigen Voraussetzungen des Art. 91b GG erfüllen.

Hat der Bund dadurch die Verantwortung für die Grundfinanzierung aller Hochschulen übernommen?

Nein.

Die Länder bleiben grundsätzlich für ihre Hochschulen verantwortlich.

Art. 91b GG begründet insbesondere keinen allgemeinen Anspruch eines Landes oder einer Hochschule darauf, dass der Bund einen bestimmten Anteil ihrer laufenden Kosten übernimmt.

Gemeinsame Finanzierung setzt vielmehr eine entsprechende Bund-Länder-Vereinbarung und einen Fall überregionaler Bedeutung voraus.

Was war vor 2015 anders?

Die zwischen 2006 und Ende 2014 geltende Fassung des Art. 91b Abs. 1 GG unterschied drei Förderbereiche:

• Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen,
• Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen sowie
• Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten.

Bei Hochschulen durfte der Bund damit grundsätzlich einzelne Vorhaben fördern, nicht aber ohne Weiteres eine Hochschule oder einen Hochschulbereich dauerhaft institutionell unterstützen.

Diese Unterscheidung wurde 2014 aufgehoben.

Wann trat die heutige Fassung in Kraft?

Der Bundestag beschloss die Neufassung am 13. November 2014 mit der für eine Grundgesetzänderung erforderlichen Zweidrittelmehrheit.

Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91b) datiert vom 23. Dezember 2014 und wurde am 31. Dezember 2014 verkündet.

Die heutige Fassung des Absatzes 1 trat am 1. Januar 2015 in Kraft.

Warum wurde Art. 91b GG 2014 geändert?

Die bis dahin bestehende Regelung wurde insbesondere deshalb als zu eng angesehen, weil der Bund Hochschulen nur projektbezogen beziehungsweise innerhalb besonderer Fördertatbestände unterstützen konnte.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte die Hochschulen dauerhaft stärken und die Zusammenarbeit zwischen Hochschulen und außeruniversitären Forschungseinrichtungen erleichtern.

Seit der Reform können Bund und Länder deshalb in Fällen überregionaler Bedeutung umfassender bei Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken.

Was hat die Reform mit dem sogenannten Kooperationsverbot zu tun?

Der Begriff „Kooperationsverbot“ ist politisch verbreitet, juristisch aber verkürzend.

Das Grundgesetz enthält kein einziges allgemeines Verbot jeder Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Bildungsbereich.

Gemeint ist vielmehr die Kompetenzordnung, nach der insbesondere Schul- und Hochschulpolitik grundsätzlich Sache der Länder sind und eine dauerhafte Mitfinanzierung oder Mitsteuerung des Bundes eine besondere Verfassungsgrundlage benötigt.

Die Änderung von Art. 91b GG zum 1. Januar 2015 hat die Kooperationsmöglichkeiten im Wissenschafts- und Hochschulbereich erheblich erweitert.

Ein allgemeines Kooperationsrecht des Bundes für das gesamte Bildungswesen wurde dadurch jedoch nicht geschaffen.

Kann der Bund nach Art. 91b GG Schulen dauerhaft mitfinanzieren?

Art. 91b Abs. 1 GG betrifft Wissenschaft, Forschung und Lehre und wird im Schwerpunkt für den Hochschul- und Wissenschaftsbereich angewandt.

Absatz 2 enthält für das übrige Bildungswesen lediglich eine deutlich enger gefasste Kooperationsmöglichkeit.

Eine allgemeine dauerhafte Bundesfinanzierung des regulären Schulbetriebs lässt sich deshalb nicht auf Art. 91b Abs. 2 GG stützen.

Für bestimmte Investitionen im kommunalen Bildungsbereich bestehen allerdings andere Verfassungsgrundlagen, insbesondere Art. 104c GG.

Warum benötigen Vereinbarungen mit Hochschulschwerpunkt die Zustimmung aller Länder?

Art. 91b Abs. 1 Satz 2 GG schützt die besondere Verantwortung der Länder für das Hochschulwesen.

Eine Bund-Länder-Vereinbarung, die im Schwerpunkt Hochschulen betrifft, kann deshalb nur zustande kommen, wenn sämtliche Länder zustimmen.

Ein einzelnes Land kann damit verhindern, dass eine entsprechende bundesweite Hochschulvereinbarung auf Grundlage des Art. 91b Abs. 1 Satz 2 GG gegen seinen Willen abgeschlossen wird.

Die Regel wahrt trotz erweiterter Kooperationsmöglichkeiten die föderale Eigenständigkeit der Länder.

Was bedeutet „im Schwerpunkt Hochschulen“?

Entscheidend ist nicht allein, ob eine Hochschule in irgendeiner Weise von einer Fördermaßnahme profitiert.

Es kommt darauf an, ob die Vereinbarung ihrem wesentlichen Gegenstand nach die Hochschulen betrifft.

Das Zustimmungserfordernis sämtlicher Länder soll insbesondere für Programme gelten, die den Hochschulbereich in seiner institutionellen oder strukturellen Entwicklung maßgeblich betreffen.

Programme, die primär außeruniversitäre Forschung betreffen und Hochschulen lediglich ergänzend einbeziehen, müssen deshalb nicht allein wegen dieser Beteiligung zwingend unter Satz 2 fallen.

Warum gibt es eine Ausnahme für Forschungsbauten und Großgeräte?

Art. 91b Abs. 1 Satz 3 GG bestimmt ausdrücklich, dass für Vereinbarungen über Forschungsbauten einschließlich Großgeräten nicht die Zustimmung sämtlicher Länder erforderlich ist.

Solche Investitionen sind häufig standortbezogen. Es wäre wenig sachgerecht, wenn ein Forschungsgebäude oder ein wissenschaftliches Großgerät in einem bestimmten Land nur aufgrund des Widerspruchs eines völlig unbeteiligten anderen Landes nicht gemeinsam von Bund und beteiligten Ländern gefördert werden könnte.

Die Ausnahme ermöglicht deshalb flexiblere Vereinbarungen.

Was sind Forschungsbauten?

Forschungsbauten sind bauliche Infrastrukturen, die schwerpunktmäßig Forschungszwecken dienen.

Dazu können beispielsweise gehören:

• Laborgebäude,
• Forschungszentren,
• spezialisierte technische Anlagen,
• besondere Forschungsinfrastrukturen oder
• Gebäude für wissenschaftliche Großprojekte.

Entscheidend ist der Forschungsbezug. Art. 91b GG ist keine allgemeine Finanzierungsgrundlage für sämtliche Hochschulgebäude.

Was sind Großgeräte?

Großgeräte sind besonders kostenintensive wissenschaftliche Geräte oder Anlagen, die für Forschung und teilweise auch wissenschaftliche Lehre benötigt werden.

Beispiele können hochleistungsfähige Messgeräte, Großrechner oder komplexe technische Forschungssysteme sein.

Art. 91b Abs. 1 GG ermöglicht eine gemeinsame Finanzierung, wenn die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind.

Was ist die Exzellenzstrategie?

Die Exzellenzstrategie ist eines der bekanntesten Beispiele für eine Bund-Länder-Vereinbarung auf Grundlage des Art. 91b Abs. 1 GG.

Bund und Länder fördern damit wissenschaftliche Spitzenleistungen an Universitäten.

Die Strategie umfasst insbesondere die Förderlinien:

• Exzellenzcluster und
• Exzellenzuniversitäten beziehungsweise Exzellenzverbünde.

Anders als die frühere, befristete Exzellenzinitiative wurde die Exzellenzstrategie auf Grundlage der erweiterten Kooperationsmöglichkeiten nach 2015 langfristig angelegt.

Ist die Exzellenzstrategie 2026 noch aktuell?

Ja.

Die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz führt die Exzellenzstrategie weiterhin als Bund-Länder-Vereinbarung gemäß Art. 91b Abs. 1 GG.

Die zugrunde liegende Vereinbarung vom 16. Juni 2016 wurde mehrfach fortentwickelt und liegt 2026 in aktualisierter Fassung vor.

Die Exzellenzstrategie ist damit ein aktuelles Beispiel für die praktische Bedeutung des Art. 91b GG.

Was ist der Zukunftsvertrag „Studium und Lehre stärken“?

Auch der Zukunftsvertrag „Studium und Lehre stärken“ beruht auf Art. 91b Abs. 1 GG.

Bund und Länder finanzieren damit gemeinsam Maßnahmen zur dauerhaften Stärkung von Studium und Lehre an den Hochschulen.

Er knüpft an den früheren Hochschulpakt an, ist aber langfristiger angelegt.

Der Zukunftsvertrag zeigt besonders deutlich, welche zusätzlichen Möglichkeiten die Grundgesetzänderung von 2014 eröffnet hat: Der Bund kann sich dauerhaft an der Stärkung von Hochschulkapazitäten und Lehrqualität beteiligen.

Welche weiteren Programme beruhen auf Art. 91b GG?

Art. 91b GG bildet die Grundlage für zahlreiche gemeinsame Wissenschafts- und Forschungsförderungen.

Dazu zählen beziehungsweise zählten in den letzten Jahren insbesondere gemeinsame Förderungen von:

• Deutscher Forschungsgemeinschaft,
• Max-Planck-Gesellschaft,
• Fraunhofer-Gesellschaft,
• Helmholtz-Gemeinschaft,
• Leibniz-Gemeinschaft,
• Exzellenzstrategie,
• Nationaler Forschungsdateninfrastruktur,
• Forschungsbauten und Großgeräten,
• Nationalem Hochleistungsrechnen,
• Stiftung Innovation in der Hochschullehre und
• Zukunftsvertrag Studium und Lehre stärken.

Welche konkrete Maßnahme auf welcher Vereinbarung und mit welcher Kostenverteilung beruht, muss jeweils anhand der einschlägigen Bund-Länder-Vereinbarung geprüft werden.

Wer koordiniert viele dieser Bund-Länder-Programme?

Eine wichtige institutionelle Rolle spielt die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz von Bund und Ländern (GWK).

Sie dient der Abstimmung gemeinsamer Wissenschafts- und Forschungsförderung und veröffentlicht die einschlägigen Bund-Länder-Vereinbarungen.

Die GWK selbst ersetzt jedoch nicht die verfassungsrechtlich erforderliche Zustimmung der jeweils beteiligten staatlichen Ebenen.

Kann der Bund einzelnen Hochschulen unmittelbar Geld geben?

Art. 91b GG ermöglicht eine gemeinsame Förderung, setzt aber eine verfassungsrechtlich tragfähige Vereinbarungsstruktur voraus.

Die Vorschrift ist keine allgemeine Fördervollmacht, aufgrund derer ein Bundesministerium losgelöst von den Ländern jede beliebige Hochschule institutionell finanzieren könnte.

Bei konkreten Programmen müssen insbesondere:

• der Gegenstand der Förderung,
• die überregionale Bedeutung,
• die notwendige Bund-Länder-Vereinbarung und
• gegebenenfalls die Zustimmung aller Länder

beachtet werden.

Darf der Bund durch seine Finanzierung Hochschulpolitik der Länder steuern?

Gemeinsame Förderung ist zwangsläufig mit Förderbedingungen und gemeinsamen Zielen verbunden.

Art. 91b GG erlaubt gerade ein Zusammenwirken.

Die Vorschrift hebt die föderale Kompetenzordnung jedoch nicht auf. Förderprogramme dürfen nicht dazu benutzt werden, dem Bund außerhalb seiner Verfassungszuständigkeiten eine allgemeine Hochschulaufsicht oder umfassende Gesetzgebungsmacht zu verschaffen.

Die Länder behalten ihre staatsorganisationsrechtliche Verantwortung für das Hochschulwesen.

Verändert Art. 91b GG die Wissenschaftsfreiheit?

Nein.

Fördermaßnahmen nach Art. 91b GG bleiben an Art. 5 Abs. 3 GG gebunden.

Die staatliche Finanzierung von Wissenschaft gibt Bund oder Ländern keine Befugnis, wissenschaftliche Erkenntnisse politisch vorzuschreiben.

Förderbedingungen müssen deshalb insbesondere die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre respektieren.

Was regelt Art. 91b Abs. 2 GG?

Absatz 2 betrifft nicht die allgemeine Finanzierung von Schulen oder Bildungseinrichtungen.

Bund und Länder dürfen vielmehr aufgrund von Vereinbarungen zusammenwirken:

• zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich sowie
• bei diesbezüglichen Berichten und Empfehlungen.

Die Vorschrift bildet damit insbesondere eine Grundlage für gemeinsame Bildungsbeobachtung und internationale Leistungsvergleiche.

Was bedeutet „Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens“?

Gemeint ist die empirische Untersuchung, wie leistungsfähig das deutsche Bildungssystem beziehungsweise seine verschiedenen Bereiche sind.

Dazu können insbesondere gehören:

• vergleichende Bildungsstudien,
• statistische Untersuchungen,
• Bildungsberichte,
• Auswertung internationaler Vergleichsdaten und
• darauf bezogene Empfehlungen.

Die Vorschrift erlaubt also gemeinsames Wissen über den Zustand des Bildungswesens, nicht aber automatisch eine gemeinsame vollständige Steuerung des Bildungswesens.

Welche internationalen Vergleiche sind gemeint?

Art. 91b Abs. 2 GG wurde vor dem Hintergrund zunehmender internationaler Bildungsvergleiche geschaffen.

Von besonderer praktischer Bedeutung sind etwa internationale Studien, in denen Leistungen von Schülerinnen und Schülern beziehungsweise Bildungsinstitutionen verschiedener Staaten miteinander verglichen werden.

Die verfassungsrechtliche Kompetenz umfasst auch die darauf bezogene Berichterstattung und die Entwicklung von Empfehlungen.

Kann der Bund aufgrund des Absatzes 2 bundesweite Lehrpläne festlegen?

Nein.

Art. 91b Abs. 2 GG begründet keine allgemeine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Schulen.

Die Zusammenarbeit beschränkt sich nach dem Wortlaut auf:

• die Feststellung der Leistungsfähigkeit im internationalen Vergleich sowie
• diesbezügliche Berichte und Empfehlungen.

Bundesweite verbindliche Lehrpläne lassen sich auf diese Vorschrift nicht stützen.

Warum ist Art. 91b Abs. 2 GG so eng formuliert?

Bei der Föderalismusreform 2006 wurde die frühere gemeinsame „Bildungsplanung“ von Bund und Ländern aus Art. 91b GG gestrichen.

An ihre Stelle trat die deutlich begrenztere Zusammenarbeit bei internationalen Leistungsvergleichen, Berichten und Empfehlungen.

Damit sollte die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder für das Bildungswesen gestärkt und die gemeinsame Bildungsplanung von Bund und Ländern zurückgeführt werden.

Was regelte Art. 91b GG ursprünglich?

Art. 91b GG wurde 1969 im Rahmen der damaligen Finanz- und Gemeinschaftsaufgabenreform in das Grundgesetz aufgenommen.

In seiner ursprünglichen Fassung konnten Bund und Länder auf Grundlage von Vereinbarungen zusammenwirken:

• bei der Bildungsplanung und
• bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung.

Die Kostenaufteilung wurde in der jeweiligen Vereinbarung geregelt.

Was änderte die Föderalismusreform 2006?

Die Föderalismusreform I ordnete zahlreiche Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern neu.

Bei Art. 91b GG wurde insbesondere die gemeinsame Bildungsplanung gestrichen.

Gleichzeitig wurde die Wissenschafts- und Forschungsförderung genauer unterteilt:

• außeruniversitäre Forschungseinrichtungen und -vorhaben,
• Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen sowie
• Forschungsbauten einschließlich Großgeräten.

Für Hochschulvorhaben wurde eine Zustimmung sämtlicher Länder vorgesehen.

Der neue Absatz 2 erlaubte nur noch die Zusammenarbeit bei internationalen Bildungsvergleichen sowie den entsprechenden Berichten und Empfehlungen.

Was änderte die Reform von 2014 gegenüber 2006?

Die Reform von 2014 liberalisierte insbesondere die Hochschulkooperation wieder.

Die bis dahin bestehende Beschränkung auf „Vorhaben“ der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen entfiel.

Seit dem 1. Januar 2015 lautet die zentrale Ermächtigung allgemein:

Bund und Länder können bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken.

Dadurch wurden insbesondere dauerhafte und institutionelle Förderungen im Hochschulbereich möglich.

Wurde Art. 91b Abs. 2 im Jahr 2014 ebenfalls geändert?

Nein.

Das Änderungsgesetz von 2014 betraf Art. 91b Abs. 1 GG.

Die Regelungen der Absätze 2 und 3 aus der Föderalismusreform 2006 blieben bestehen.

Was regelt Art. 91b Abs. 3 GG?

Absatz 3 enthält eine einfache, aber wichtige finanzverfassungsrechtliche Regel:

Die Kostentragung wird in der Vereinbarung geregelt.

Es gibt damit keinen verfassungsrechtlich einheitlichen Finanzierungsschlüssel für sämtliche Programme nach Art. 91b GG.

Bund und Länder legen für die jeweilige Kooperation fest, wer welchen Anteil trägt.

Müssen Bund und Länder immer jeweils 50 Prozent bezahlen?

Nein.

Art. 91b Abs. 3 GG schreibt keine hälftige Finanzierung vor.

Die Finanzierungsanteile können je nach Programm unterschiedlich ausfallen.

So können Vereinbarungen beispielsweise vorsehen, dass:

• Bund und Länder jeweils die Hälfte tragen,
• der Bund einen größeren Anteil übernimmt oder
• die Länder nach bestimmten Schlüsseln unterschiedliche Beiträge leisten.

Maßgeblich ist die jeweilige Vereinbarung.

Kann eine Bund-Länder-Vereinbarung Haushaltsmittel verbindlich garantieren?

Auch Bund-Länder-Vereinbarungen stehen unter dem parlamentarischen Haushaltsrecht.

Regelmäßig werden Fördervereinbarungen deshalb unter den Vorbehalt gestellt, dass die jeweils zuständigen Haushaltsgesetzgeber die notwendigen Mittel bereitstellen.

Eine Regierung kann die Budgethoheit des Bundestages oder eines Landtages nicht allein durch Verwaltungsvereinbarung beseitigen.

Ist Art. 91b GG eine Gemeinschaftsaufgabe wie Art. 91a GG?

Beide Vorschriften stehen im Abschnitt VIIIa des Grundgesetzes, unterscheiden sich aber deutlich.

Art. 91a GG bezeichnet ausdrücklich bestimmte Aufgaben als Gemeinschaftsaufgaben und enthält nähere Vorgaben für Bundesgesetze und Kostenanteile.

Art. 91b GG beruht dagegen stärker auf freiwilligen Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern.

Er schafft Kooperationsmöglichkeiten, ohne eine allgemeine gemeinsame Aufgabenträgerschaft für Wissenschaft und Bildung zu begründen.

Was ist der Unterschied zu Art. 104c GG?

Art. 104c GG betrifft Finanzhilfen des Bundes an die Länder für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie besondere mit diesen Investitionen verbundene Ausgaben der Länder und Gemeinden im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur.

Art. 91b GG betrifft dagegen insbesondere die gemeinsame Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre sowie die Bildungsbeobachtung.

Vereinfacht:

• Art. 91b GG: Wissenschafts-, Forschungs- und Hochschulkooperation sowie begrenzte Bildungsbeobachtung.
• Art. 104c GG: Finanzhilfen insbesondere für kommunale Bildungsinfrastruktur.

Beide Vorschriften dürfen deshalb nicht miteinander gleichgesetzt werden.

Kann ein Land zur Teilnahme an einer Vereinbarung nach Art. 91b GG gezwungen werden?

Grundsätzlich nicht.

Art. 91b GG spricht ausdrücklich von einem Zusammenwirken „auf Grund von Vereinbarungen“.

Die Kooperation setzt deshalb grundsätzlich einen entsprechenden Willen der beteiligten staatlichen Ebenen voraus.

Bei Vereinbarungen mit Hochschulschwerpunkt verstärkt Art. 91b Abs. 1 Satz 2 GG diesen Schutz sogar noch, indem er die Zustimmung sämtlicher Länder verlangt.

Kann ein Förderprogramm nur einzelnen Ländern zugutekommen?

Art. 91b GG verlangt nicht zwingend, dass jede einzelne Fördermaßnahme allen Ländern in exakt gleicher Weise zugutekommt.

So befinden sich Forschungsbauten oder ausgezeichnete wissenschaftliche Einrichtungen notwendigerweise an bestimmten Standorten.

Die Auswahl und Mittelverteilung muss jedoch insbesondere:

• mit dem Gleichheitssatz,
• dem Bundesstaatsprinzip,
• dem jeweiligen Förderzweck und
• der zugrunde liegenden Vereinbarung

vereinbar sein.

Unsachliche Bevorzugungen einzelner Länder wären nicht allein deshalb zulässig, weil Art. 91b GG Kooperation ermöglicht.

Kann Art. 91b GG dazu führen, dass finanziell stärkere Länder bevorzugt werden?

Die konkrete Ausgestaltung eines Programms muss die allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen beachten.

Die Beteiligung eines Landes an Eigenmitteln kann zwar Bestandteil einer Fördervereinbarung sein. Förderkriterien dürfen jedoch nicht willkürlich ausgestaltet werden.

Art. 91b GG enthält keine Ermächtigung, das föderale Gleichbehandlungsgebot außer Kraft zu setzen.

Ist Art. 91b GG für die Forschungsförderung 2026 praktisch bedeutsam?

Ja, in erheblichem Umfang.

Die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz weist für 2025 gemeinsame Förderungen nach Art. 91b Abs. 1 GG in einer Größenordnung von deutlich mehr als 18 Milliarden Euro von Bund und Ländern zusammen aus.

Art. 91b GG gehört damit trotz seines kurzen Wortlauts zu den finanziell und wissenschaftspolitisch wichtigsten Kooperationsnormen des Grundgesetzes.

Gibt es umfangreiche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 91b GG?

Nein.

Anders als etwa zu den Gesetzgebungskompetenzen der Art. 72 bis 74 GG oder zur Verwaltungsorganisation der Art. 83 ff. GG existiert bislang keine umfangreiche, den heutigen Art. 91b GG prägende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Die praktische und rechtliche Ausgestaltung ergibt sich deshalb in besonderem Maße aus:

• dem Wortlaut des Art. 91b GG,
• seiner Entstehungsgeschichte,
• den Gesetzgebungsmaterialien zur Reform von 2014 und
• den konkreten Bund-Länder-Vereinbarungen.

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die Art. 91b GG lediglich im Rahmen historischer Darstellungen oder anderer Kompetenzfragen erwähnen, sollten nicht mit einer grundlegenden Auslegung der Norm verwechselt werden.

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 91b GG?

Art. 91b GG versucht zwei Ziele miteinander zu verbinden.

Einerseits bleibt das Grundgesetz beim föderalen Grundsatz, dass insbesondere Hochschul- und Bildungswesen in erheblichem Umfang in der Verantwortung der Länder liegen.

Andererseits können moderne Wissenschaft und Forschung erhebliche finanzielle Mittel, bundesweite Strukturen und internationale Wettbewerbsfähigkeit erfordern.

Art. 91b GG ermöglicht deshalb eine gemeinsame Finanzierung und strategische Kooperation, ohne das Hochschul- und Bildungswesen insgesamt zu einer Bundesaufgabe zu machen.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 91b GG?

Art. 91b GG ist eine verfassungsrechtliche Brücke zwischen föderaler Eigenverantwortung und gesamtstaatlicher Wissenschaftsförderung.

Die zentrale Regel lautet:

Bund und Länder dürfen bei Wissenschaft, Forschung und Lehre in Fällen überregionaler Bedeutung gemeinsam fördern und finanzieren, wenn sie dies vereinbaren.

Seit 2015 umfasst dies auch langfristige und institutionelle Hochschulförderung. Vereinbarungen mit Hochschulschwerpunkt benötigen grundsätzlich die Zustimmung sämtlicher Länder.

Für das allgemeine Bildungswesen bleibt die Zusammenarbeit dagegen enger begrenzt: Art. 91b Abs. 2 GG erlaubt insbesondere internationale Leistungsvergleiche, Berichte und Empfehlungen, begründet aber keine allgemeine Bundeszuständigkeit für Schulen oder Bildungspolitik.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 91b GG steht zwischen der grundsätzlichen Eigenverantwortung der Länder und besonderen Formen gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung und Finanzierung. Er ist insbesondere von Art. 91a GG sowie den Finanzhilfen des Bundes im Bildungsbereich abzugrenzen.

• Art. 30 GG – staatliche Aufgaben sind grundsätzlich Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.
• Art. 5 Abs. 3 GG – Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre; auch gemeinsame Förderprogramme nach Art. 91b GG müssen die Wissenschaftsfreiheit beachten.
• Art. 70 GG – Ausgangspunkt der Gesetzgebungskompetenz der Länder; Art. 91b GG ist keine allgemeine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Hochschulen oder Schulen.
• Art. 91a GG – Gemeinschaftsaufgaben zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sowie der Agrarstruktur und des Küstenschutzes; anders strukturiert als die vereinbarungsbasierte Kooperation nach Art. 91b GG.
• Art. 91c GG – Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei Informationstechnik und Verwaltungsdigitalisierung.
• Art. 104b GG – Finanzhilfen des Bundes für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden unter den dort geregelten Voraussetzungen.
• Art. 104c GG – besondere Bundesfinanzhilfen im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur; von der Wissenschafts- und Hochschulkooperation nach Art. 91b GG zu unterscheiden.

Rechtsprechung zu Art. 91b GG

Eine umfangreiche, unmittelbar den heutigen Art. 91b GG auslegende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besteht bislang nicht. Insbesondere die seit dem 1. Januar 2015 mögliche dauerhafte institutionelle Hochschulförderung wird in der Praxis vor allem durch die Bund-Länder-Vereinbarungen und deren verfassungsrechtliche Grundlage geprägt.

Für die Anwendung des Art. 91b GG sind deshalb die Gesetzgebungsgeschichte sowie die aktuellen Vereinbarungen von Bund und Ländern von größerer unmittelbarer Bedeutung als einzelne verfassungsgerichtliche Leitentscheidungen.

Fachartikel und Materialien zu Art. 91b GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Grundgesetzes einschließlich Art. 91b GG.
• Deutscher Bundestag – Bundestag lockert das Kooperationsverbot: Hintergründe und Ziele der Grundgesetzänderung von 2014 zur dauerhaften Förderung von Hochschulen.
• Deutscher Bundestag – Bund-Länder-Kooperation in der Wissenschaft: Materialien zur Erweiterung der Kooperationsmöglichkeiten nach Art. 91b GG.
• Gemeinsame Wissenschaftskonferenz – Exzellenzstrategie: aktuelle Bund-Länder-Zusammenarbeit gemäß Art. 91b Abs. 1 GG zur Förderung wissenschaftlicher Spitzenleistungen an Universitäten.
• Gemeinsame Wissenschaftskonferenz – Zukunftsvertrag Studium und Lehre stärken: langfristige gemeinsame Hochschulfinanzierung von Bund und Ländern auf Grundlage des Art. 91b Abs. 1 GG.
• Gemeinsame Wissenschaftskonferenz – aktuelle Bund-Länder-Vereinbarungen und Übersichten zur gemeinsamen Wissenschafts- und Forschungsförderung.

Weitere Rechtsprechungs- und Literaturhinweise finden Sie bei dejure zu Art. 91b GG.