Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 128 GG – Fortbestehen vorkonstitutioneller Weisungsrechte

Wortlaut des Art. 128 GG

Soweit fortgeltendes Recht Weisungsrechte im Sinne des Artikels 84 Abs. 5 vorsieht, bleiben sie bis zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung bestehen.

Artikel 128 GG kurz erklärt

Art. 128 GG ist eine Übergangsvorschrift für Weisungsrechte, die bereits vor der vollständigen Herstellung der Verwaltungsordnung des Grundgesetzes bestanden. Sah fortgeltendes älteres Recht vor, dass eine zentrale Reichs- beziehungsweise später Bundesbehörde einer Landesbehörde in bestimmten Einzelfällen verbindliche Anweisungen erteilen konnte, sollte dieses Weisungsrecht nicht allein deshalb wegfallen, weil 1949 die neue föderale Verwaltungsordnung des Grundgesetzes in Kraft trat.

Die Vorschrift knüpft ausdrücklich an Weisungsrechte „im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG“ an. Gemeint sind damit besondere Einzelweisungen des Bundes bei der landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 128 GG bewahrte solche bereits vorhandenen Befugnisse übergangsweise, obwohl für neue Weisungsrechte nach Art. 84 Abs. 5 GG grundsätzlich ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist.

Die Fortgeltung endet, sobald der Gesetzgeber die betreffende Materie anderweitig regelt. Ein bedeutendes historisches Beispiel war das bis 1999 fortbestehende Zustimmungserfordernis des Bundesinnenministers bei Einbürgerungen. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte 1983 ausdrücklich, dass dieses aus dem Jahr 1934 stammende Zustimmungsrecht aufgrund des Art. 128 GG fortgalt. Mit der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts wurde die zugrunde liegende Verordnung jedoch zum 1. Januar 2000 aufgehoben.

Erläuterungen zu Art. 128 GG

Welchen Zweck hat Art. 128 GG?

Art. 128 GG sicherte die Kontinuität der Verwaltung beim Übergang von der früheren deutschen Staats- und Verwaltungsordnung zur Bundesrepublik.

Vor 1949 existierten Rechtsvorschriften, nach denen zentrale Reichsbehörden in bestimmten Angelegenheiten auf die Tätigkeit regionaler oder örtlicher Behörden Einfluss nehmen konnten. Mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes änderte sich jedoch die Verwaltungsordnung grundlegend.

Nach Art. 83 GG führen grundsätzlich die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.

Bei dieser landeseigenen Ausführung besitzt der Bund grundsätzlich nur eine Rechtsaufsicht. Ein unmittelbares Weisungsrecht gegenüber den Landesbehörden ist die Ausnahme.

Art. 128 GG sollte verhindern, dass bereits bestehende besondere Weisungsbefugnisse mit dem Übergang zur neuen Verwaltungsordnung schlagartig entfielen, bevor der neue Bundesgesetzgeber Gelegenheit hatte, die jeweilige Materie neu zu regeln.

Was ist ein Weisungsrecht im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG?

Art. 84 Abs. 5 GG betrifft die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit.

Danach kann der Bundesregierung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, die Befugnis verliehen werden, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen.

Eine Weisung ist eine verbindliche Anordnung des Bundes gegenüber einer Landesbehörde, wie diese in einem konkreten Fall handeln soll.

Sie unterscheidet sich damit insbesondere von:

unverbindlichen Empfehlungen,
bloßen fachlichen Hinweisen,
allgemeinen Verwaltungsvorschriften und
der allgemeinen Rechtsaufsicht des Bundes.

Art. 128 GG erhält nur solche vorkonstitutionellen Befugnisse, die ihrer Funktion nach einem Weisungsrecht des Art. 84 Abs. 5 GG entsprechen.

Warum sind Weisungsrechte bei der landeseigenen Verwaltung eine Ausnahme?

Führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, liegt die Verwaltungszuständigkeit grundsätzlich bei ihnen.

Der Bund darf zwar nach Art. 84 Abs. 3 GG überwachen, ob die Länder die Bundesgesetze rechtmäßig ausführen. Eine solche Rechtsaufsicht ist aber etwas anderes als die Befugnis, einer Landesbehörde im Einzelfall vorzuschreiben, welche Entscheidung sie treffen soll.

Einzelweisungen greifen erheblich stärker in die Verwaltungshoheit der Länder ein.

Deshalb verlangt Art. 84 Abs. 5 GG für neu einzurichtende Weisungsbefugnisse:

ein Bundesgesetz,
die Zustimmung des Bundesrates,
eine Beschränkung auf besondere Fälle und
grundsätzlich die Adressierung an die obersten Landesbehörden.

Art. 128 GG bildete hierzu eine Übergangsregel für bereits bestehende Weisungsrechte.

Warum brauchte man Art. 128 GG neben Art. 84 Abs. 5 GG?

Ohne Art. 128 GG wäre zweifelhaft gewesen, ob vorkonstitutionelle Weisungsrechte den Anforderungen des neuen Art. 84 Abs. 5 GG genügten.

Ein altes Reichsgesetz oder eine frühere Rechtsverordnung war naturgemäß nicht als zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz nach dem Grundgesetz beschlossen worden.

Der neue Bundesgesetzgeber hätte deshalb sämtliche einschlägigen Materien sofort neu regeln müssen, wenn die vorhandenen Weisungsbefugnisse weiter benötigt wurden.

Art. 128 GG verhinderte diese Regelungslücke. Er erkannte die bereits bestehenden Weisungsrechte unmittelbar kraft Verfassung vorläufig an.

Die Vorschrift erleichterte damit den Übergang zur neuen föderalen Verwaltungsordnung.

Was bedeutet „fortgeltendes Recht“?

Art. 128 GG bezieht sich auf älteres Recht, das nach den Übergangsvorschriften des Grundgesetzes weiterhin Bestandteil der Rechtsordnung war.

Von besonderer Bedeutung sind dabei die Art. 123 bis 125 GG.

Art. 123 GG ordnete grundsätzlich die Fortgeltung des vor dem Zusammentritt des ersten Bundestages bestehenden Rechts an, soweit es dem Grundgesetz nicht widersprach.

Art. 124 und Art. 125 GG bestimmten anschließend, unter welchen Voraussetzungen dieses Recht als Bundesrecht fortgalt.

Art. 128 GG baut auf diesem übernommenen Rechtsbestand auf. Ein bereits unwirksames oder nicht fortgeltendes Weisungsrecht konnte durch Art. 128 GG nicht wiederbelebt werden.

Musste das Weisungsrecht in einem formellen Gesetz geregelt sein?

Nein. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich entschieden.

Im Urteil vom 16. Mai 1983 – 1 C 56.79, BVerwGE 67, 173 stellte das Gericht klar, dass Art. 128 GG für die Fortgeltung eines vorkonstitutionellen Weisungsrechts nicht auf den Rang der ursprünglichen Rechtsnorm abstellt.

Das dort behandelte Weisungsrecht beruhte nicht auf einem parlamentarischen Gesetz, sondern auf § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit vom 5. Februar 1934.

Auch ein in einer vorkonstitutionellen Rechtsverordnung enthaltenes Weisungsrecht konnte daher grundsätzlich unter Art. 128 GG fallen.

Welche Voraussetzungen muss das alte Weisungsrecht erfüllen?

Das Weisungsrecht muss funktional einem Weisungsrecht nach Art. 84 Abs. 5 GG entsprechen.

Es muss sich insbesondere um eine Befugnis handeln, bei der landeseigenen Ausführung von Bundesrecht in bestimmten Fällen eine verbindliche Entscheidung des Bundes gegenüber der Landesverwaltung herbeizuführen.

Nicht jede frühere hierarchische Befugnis einer Reichsbehörde wird allein aufgrund ihrer historischen Existenz zu einem Weisungsrecht im Sinne des Art. 128 GG.

Die Befugnis muss vielmehr in die nach dem Grundgesetz bestehende Verwaltungsstruktur übertragbar sein und sich ihrem Inhalt nach mit dem bundesstaatlichen System der Art. 83 ff. GG vereinbaren lassen.

Kann ein bloßes Zustimmungsrecht ein Weisungsrecht sein?

Ja. Das ist eine der wichtigsten Konkretisierungen des Art. 128 GG durch das Bundesverwaltungsgericht.

Ein Weisungsrecht muss nicht notwendig darin bestehen, dass der Bund einer Landesbehörde positiv vorgibt:

„Du musst diese Entscheidung treffen.“

Auch ein Zustimmungsvorbehalt kann eine abgeschwächte Form der Weisung darstellen.

Möchte eine Landesbehörde einen bestimmten Verwaltungsakt erlassen und benötigt sie dafür die Zustimmung einer Bundesbehörde, kann die Bundesbehörde durch Verweigerung der Zustimmung verbindlich verhindern, dass der Verwaltungsakt ergeht.

Nach der Rechtsprechung liegt darin funktional eine negative Weisung.

Was war das historische Beispiel aus dem Staatsangehörigkeitsrecht?

§ 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit vom 5. Februar 1934 bestimmte:

Die deutsche Staatsangehörigkeit darf erst verliehen werden, nachdem der Reichsminister des Innern zugestimmt hat.

Nach Gründung der Bundesrepublik wurden Einbürgerungsverfahren grundsätzlich von den zuständigen Landesbehörden durchgeführt.

Gleichzeitig stellte sich die Frage, ob das frühere Zustimmungserfordernis des Reichsministers des Innern weitergalt und auf den Bundesminister des Innern übergegangen war.

Das Bundesverwaltungsgericht bejahte dies 1983.

Was entschied das Bundesverwaltungsgericht 1983?

In mehreren Urteilen vom 16. Mai 1983, insbesondere in den Verfahren 1 C 56.79, 1 C 230.79 und 1 C 28.81, beschäftigte sich das Bundesverwaltungsgericht ausführlich mit dem früheren Zustimmungserfordernis bei Einbürgerungen.

Das Gericht stellte fest:

Die Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit von 1934 galt damals weiterhin als Bundesrecht fort.
Das Zustimmungserfordernis war mit der Verwaltungsordnung des Grundgesetzes grundsätzlich vereinbar.
Ein Zustimmungsrecht kann ein Weisungsrecht im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG sein.
Art. 128 GG erfasst auch Weisungsrechte, die ursprünglich in einer Rechtsverordnung geregelt waren.
Art. 128 GG kann auch Weisungsrechte erfassen, die ursprünglich einem Reichsminister zustanden.
Die Befugnis war auf den Bundesminister des Innern übergegangen.

Die Entscheidungen gehören zu den wichtigsten unmittelbaren Anwendungsfällen des Art. 128 GG.

Warum war die Zustimmung des Bundesinnenministers eine Weisung?

Die Landesbehörde durfte die Einbürgerung nicht wirksam vornehmen, wenn der Bundesinnenminister seine Zustimmung verweigerte.

Die Verweigerung zwang die Landesbehörde deshalb zu einem bestimmten Ergebnis: Sie durfte den geplanten Verwaltungsakt nicht erlassen.

Das Bundesverwaltungsgericht bezeichnete diese Konstruktion als „Weisungsbefugnis in abgeschwächter Form“.

Damit kommt es für den Begriff des Weisungsrechts auf seine tatsächliche rechtliche Wirkung und nicht allein auf die verwendete Bezeichnung an.

Warum durfte ein Weisungsrecht aus der nationalsozialistischen Einheitsstaatsordnung fortgelten?

Diese Frage behandelte das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich.

Die Verordnung von 1934 war im Zuge der nationalsozialistischen Beseitigung des deutschen Föderalismus entstanden. Daraus folgte nach Auffassung des Gerichts aber nicht automatisch, dass jedes dort enthaltene Weisungsrecht mit der Wiederherstellung eines Bundesstaates 1949 gegenstandslos geworden war.

Art. 128 GG enthält gerade keine Ausnahme für Weisungsrechte, die während der Zeit des nationalsozialistischen Einheitsstaates entstanden waren.

Entscheidend ist vielmehr, ob die konkrete Befugnis nach Inhalt und Reichweite einem nach Art. 84 Abs. 5 GG zulässigen Weisungsrecht entspricht und mit der neuen verfassungsrechtlichen Ordnung vereinbar ist.

Die historische Herkunft einer Rechtsnorm ersetzt also nicht ihre inhaltliche verfassungsrechtliche Prüfung.

Erhält Art. 128 GG sämtliche Weisungsrechte des früheren Reiches?

Nein.

Art. 128 GG ist keine pauschale Fortgeltungsklausel für die frühere hierarchische Reichsverwaltung.

Die Vorschrift verlangt ausdrücklich ein Weisungsrecht „im Sinne des Artikels 84 Abs. 5“.

Damit muss die Befugnis insbesondere mit dem bundesstaatlichen Grundmodell vereinbar sein, wonach:

die Länder das Bundesrecht grundsätzlich selbständig ausführen und
Einzelweisungen des Bundes nur eine begrenzte Ausnahme bilden.

Ein unbegrenztes allgemeines Weisungsrecht gegenüber sämtlichen Landesbehörden ließe sich deshalb nicht allein durch Art. 128 GG legitimieren.

Was sind „besondere Fälle“ im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG?

Ein Weisungsrecht nach Art. 84 Abs. 5 GG darf nicht dazu führen, dass der Bund die gesamte landeseigene Verwaltung eines Bundesgesetzes laufend durch Einzelanordnungen steuert.

Das Gesetz muss besondere Fallgruppen erfassen, bei denen ausnahmsweise ein gesamtstaatliches Bedürfnis nach einer verbindlichen Entscheidung des Bundes besteht.

Das Bundesverwaltungsgericht hielt das historische Zustimmungsrecht bei Einbürgerungen für hinreichend begrenzt.

Es betraf nicht sämtliche Entscheidungen im Staatsangehörigkeitsrecht. Relevant war die Zustimmung insbesondere dann, wenn eine Landesbehörde eine Einbürgerung tatsächlich vornehmen wollte.

Die zentrale Mitwirkung sollte dabei gesamtstaatlich einheitliche Grundsätze im Staatsangehörigkeitsrecht sichern.

Darf der Bund Weisungen unmittelbar an nachgeordnete Landesbehörden richten?

Art. 84 Abs. 5 Satz 2 GG bestimmt für neu begründete Weisungsrechte:

Weisungen sind grundsätzlich an die obersten Landesbehörden zu richten.

Eine Ausnahme besteht, wenn die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet.

Dieser Grundsatz begrenzt den unmittelbaren Durchgriff des Bundes in die Verwaltungsorganisation der Länder.

Auch fortgeltende Weisungsrechte des Art. 128 GG müssen sich ihrem Charakter nach in das durch Art. 84 Abs. 5 GG vorgegebene bundesstaatliche System einfügen.

Was bedeutet „bis zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung“?

Art. 128 GG setzt keine feste zeitliche Frist.

Das vorkonstitutionelle Weisungsrecht bleibt vielmehr so lange bestehen, bis der Gesetzgeber die betreffende Materie neu regelt.

Eine solche anderweitige Regelung kann insbesondere darin bestehen, dass der Gesetzgeber:

das alte Weisungsrecht ausdrücklich aufhebt,
es durch ein neues Weisungsrecht ersetzt,
die Verwaltungszuständigkeit neu ordnet oder
die gesamte zugrunde liegende Rechtsmaterie so neu regelt, dass für die alte Weisungsbefugnis kein Raum mehr bleibt.

Entscheidend ist, ob der alte Rechtszustand durch eine neue gesetzgeberische Entscheidung abgelöst wird.

Muss die neue gesetzliche Regelung ausdrücklich sagen, dass Art. 128 GG nicht mehr gilt?

Nein.

Art. 128 GG selbst muss nicht aufgehoben werden, damit ein konkretes Weisungsrecht endet.

Die Verfassungsnorm bleibt bestehen. Erlöschen kann dagegen die konkrete vorkonstitutionelle Befugnis, die sie geschützt hat.

Regelt der Gesetzgeber die entsprechende Materie neu und hebt die alte Rechtsgrundlage auf, entfällt damit auch die Fortgeltungswirkung des Art. 128 GG für dieses Weisungsrecht.

Ein besonders klares Beispiel bietet erneut das Staatsangehörigkeitsrecht.

Wann endete das alte Weisungsrecht bei Einbürgerungen?

Das Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15. Juli 1999 bestimmte ausdrücklich, dass die Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit vom 5. Februar 1934 außer Kraft tritt.

Die maßgebliche Regelung trat zum 1. Januar 2000 in Kraft.

Damit entfiel auch das in § 3 Satz 1 dieser Verordnung enthaltene Zustimmungserfordernis des Bundesinnenministeriums.

Das Bundesverwaltungsgericht stellte in einem späteren Verfahren ausdrücklich fest, dass aufgrund dieser Aufhebung auch die zuvor notwendige Beteiligung der Bundesrepublik am Einbürgerungsverfahren entfallen war.

Der Fall veranschaulicht besonders deutlich, wie Art. 128 GG funktioniert: Ein vorkonstitutionelles Weisungsrecht kann über Jahrzehnte fortgelten, endet aber mit einer anderweitigen gesetzlichen Neuregelung.

Kann Art. 128 GG heute ein neu geschaffenes Weisungsrecht rechtfertigen?

Nein.

Die Vorschrift betrifft ausschließlich bereits vorhandene Weisungsrechte aus fortgeltendem älterem Recht.

Soll heute erstmals ein Weisungsrecht des Bundes bei der landeseigenen Ausführung eines Bundesgesetzes geschaffen werden, müssen die Anforderungen des Art. 84 Abs. 5 GG erfüllt werden.

Insbesondere kann Art. 128 GG nicht dazu benutzt werden, das dort vorgeschriebene zustimmungsbedürftige Bundesgesetz zu umgehen.

Kann ein einfaches Bundesministerium heute aufgrund von Art. 84 Abs. 5 GG ein neues Weisungsrecht erhalten?

Für neu geschaffene Regelungen ist diese Frage von dem historischen Sonderfall des Art. 128 GG zu unterscheiden.

Art. 84 Abs. 5 GG nennt ausdrücklich die Bundesregierung. In älterer Rechtsprechung nahm das Bundesverwaltungsgericht teilweise an, dass in bestimmten Zusammenhängen auch ein einzelner Bundesminister eine entsprechende Befugnis ausüben könne.

Diese Auffassung ist für neu zu schaffende Weisungsrechte jedenfalls nicht unproblematisch.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 15. März 2022 – 1 A 1.21 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass neuere Gesetzgebungsmaterialien Art. 84 Abs. 5 GG dahin verstehen, dass die Vorschrift die Bundesregierung als Kollegium bezeichnet.

Für Art. 128 GG besitzt diese Diskussion eine besondere historische Dimension: Die Vorschrift konnte gerade auch ein bereits bestehendes Weisungsrecht eines früheren Reichsministers übergangsweise erhalten. Daraus lässt sich aber keine allgemeine Befugnis ableiten, heute neue ministerielle Einzelweisungsrechte außerhalb der Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 5 GG zu schaffen.

Welches Verhältnis besteht zwischen Art. 128 GG und Art. 129 GG?

Art. 129 GG regelt, was mit verschiedenen Ermächtigungen in fortgeltendem älterem Recht geschieht.

Art. 129 Abs. 1 GG betrifft insbesondere Ermächtigungen:

zum Erlass von Rechtsverordnungen,
zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften und
zur Vornahme von Verwaltungsakten.

Diese Ermächtigungen gehen bei fortgeltendem Bundesrecht grundsätzlich auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen über.

Art. 128 GG beantwortet demgegenüber speziell die Frage, ob ein altes Weisungsrecht überhaupt fortbesteht.

Art. 129 GG kann ergänzend dabei helfen, zu bestimmen, welche heutige Behörde das fortbestehende Recht ausübt.

Wie wirkten Art. 128 und Art. 129 GG beim staatsangehörigkeitsrechtlichen Zustimmungsvorbehalt zusammen?

Gerade die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts von 1983 zeigen das Zusammenspiel beider Vorschriften.

Art. 128 GG erhielt das alte Zustimmungserfordernis als Weisungsrecht.

Die ursprüngliche Vorschrift bezeichnete jedoch den „Reichsminister des Innern“, der unter der Verfassungsordnung des Grundgesetzes nicht mehr existierte.

Das Bundesverwaltungsgericht sah das Weisungsrecht als auf den Bundesminister des Innern übergegangen an.

Es führte dabei ergänzend Art. 129 Abs. 1 GG an: Selbst wenn der Übergang der Zuständigkeit nicht bereits unmittelbar aus Art. 128 GG folgen sollte, werde er jedenfalls durch die allgemeine Übergangsregel des Art. 129 GG ermöglicht.

Was unterscheidet Art. 128 GG von Art. 129 GG?

Die beiden Vorschriften sind verwandt, aber nicht deckungsgleich.

Art. 128 GG schützt bestimmte vorkonstitutionelle Weisungsrechte gegenüber der Landesverwaltung.

Art. 129 GG ordnet insbesondere den Übergang älterer Rechtsetzungs- und Verwaltungsbefugnisse auf die nach dem Grundgesetz zuständigen Stellen.

Art. 128 GG betrifft daher speziell eine bundesstaatlich sensible Form der Einwirkung auf die Länder.

Art. 129 GG hat einen breiteren Anwendungsbereich.

Was unterscheidet Art. 128 GG von Art. 85 GG?

Art. 85 GG betrifft die Bundesauftragsverwaltung.

Dort führen die Länder ein Bundesgesetz von vornherein im Auftrag des Bundes aus. Der Bund besitzt dabei wesentlich stärkere Aufsichts- und Weisungsbefugnisse.

Art. 128 GG verweist dagegen ausdrücklich auf Art. 84 Abs. 5 GG und damit auf die landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen.

Das macht die Besonderheit verständlich: Bei Bundesauftragsverwaltung sind Weisungen systemimmanent. Bei landeseigener Verwaltung sind sie dagegen eine besonders rechtfertigungsbedürftige Ausnahme.

Kann Art. 128 GG allgemeine Verwaltungsvorschriften erhalten?

Art. 128 GG betrifft seinem Wortlaut nach Weisungsrechte im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG, also Einzelweisungen für besondere Fälle.

Allgemeine Verwaltungsvorschriften sind hiervon zu unterscheiden.

Für die landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen regelt Art. 84 Abs. 2 GG den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften.

Für vorkonstitutionelle Ermächtigungen zum Erlass solcher Verwaltungsvorschriften ist vor allem Art. 129 GG einschlägig.

Art. 128 GG darf deshalb nicht zu einer allgemeinen Fortgeltung sämtlicher zentralstaatlicher Verwaltungskompetenzen ausgeweitet werden.

Kann Art. 128 GG eine allgemeine Fachaufsicht des Bundes über die Länder begründen?

Nein.

Bei der landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen steht dem Bund grundsätzlich nur die in Art. 84 GG vorgesehene Aufsicht zu.

Art. 128 GG erhält lediglich bestimmte vorkonstitutionelle Einzelweisungsrechte.

Eine umfassende laufende Fachaufsicht, bei der der Bund jederzeit Zweckmäßigkeitsentscheidungen der Landesbehörden korrigieren könnte, würde das Verwaltungsmodell des Art. 84 GG grundlegend verändern.

Eine solche allgemeine Kompetenz lässt sich aus Art. 128 GG nicht ableiten.

Kann das alte Weisungsrecht im Laufe der Zeit erweitert werden?

Nein. Art. 128 GG ist eine Fortgeltungs-, keine Erweiterungsnorm.

Das historische Weisungsrecht bleibt grundsätzlich nur in dem Umfang erhalten, den die alte Rechtsgrundlage vorsah und der mit der Verfassungsordnung vereinbar ist.

Die Bundesregierung oder ein Bundesministerium kann den Anwendungsbereich nicht allein aufgrund des Art. 128 GG auf zusätzliche Fälle, Behörden oder Sachbereiche ausdehnen.

Eine solche Erweiterung wäre eine neue gesetzgeberische Entscheidung und müsste sich an den aktuellen Anforderungen des Grundgesetzes messen lassen.

Gilt ein fortbestehendes Weisungsrecht zeitlich unbegrenzt?

Art. 128 GG nennt anders als beispielsweise Art. 127 GG keine feste Frist.

Die Befristung ist stattdessen sachlich ausgestaltet:

Das Weisungsrecht gilt bis zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung.

Theoretisch kann ein Weisungsrecht deshalb sehr lange fortbestehen, wenn der Gesetzgeber die betreffende Rechtsgrundlage nicht ersetzt.

Der staatsangehörigkeitsrechtliche Zustimmungsvorbehalt zeigt dies anschaulich: Die Regelung stammte aus dem Jahr 1934 und wurde erst mit Wirkung zum Jahr 2000 aufgehoben.

Ist Art. 128 GG heute gegenstandslos?

Eine vollständige Gegenstandslosigkeit lässt sich allein aus dem Alter der Vorschrift nicht ableiten.

Anders als Art. 127 GG enthält Art. 128 GG keine längst abgelaufene feste Frist. Seine Fortgeltungswirkung endet jeweils erst, wenn das konkrete vorkonstitutionelle Weisungsrecht anderweitig gesetzlich geregelt beziehungsweise aufgehoben wird.

Die praktische Bedeutung ist heute allerdings äußerst gering. Die großen vorkonstitutionellen Rechtsbestände wurden in den vergangenen Jahrzehnten umfassend reformiert, und prominente Weisungsrechte wie der frühere Zustimmungsvorbehalt im Staatsangehörigkeitsrecht sind entfallen.

Art. 128 GG besitzt daher heute vor allem historische und systematische Bedeutung. Sollte jedoch noch ein fortgeltendes vorkonstitutionelles Weisungsrecht die Voraussetzungen der Norm erfüllen und nicht gesetzlich abgelöst worden sein, könnte Art. 128 GG weiterhin Bedeutung entfalten.

Warum wurde Art. 128 GG nicht aufgehoben?

Eine Aufhebung war nicht zwingend erforderlich.

Die Vorschrift schafft keine allgemeine, selbständige Weisungsbefugnis. Sie erhält lediglich solche konkreten Weisungsrechte, deren eigene Rechtsgrundlage fortbesteht.

Werden diese Rechtsgrundlagen nach und nach aufgehoben, verkleinert sich der praktische Anwendungsbereich des Art. 128 GG automatisch.

Zudem besitzt die Vorschrift verfassungshistorische Bedeutung. Sie dokumentiert, wie sorgfältig der Parlamentarische Rat den Übergang von der früheren zentralstaatlichen Verwaltung zur föderalen Verwaltungsordnung der Bundesrepublik absicherte.

Wurde Art. 128 GG seit 1949 geändert?

Nein. Art. 128 GG gehört zum ursprünglichen Grundgesetz vom 23. Mai 1949 und gilt bis heute mit unverändertem Wortlaut.

Auch die heutige Fassung des Art. 84 Abs. 5 GG enthält weiterhin das Grundmodell, auf das Art. 128 GG verweist: Durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz kann der Bundesregierung für besondere Fälle eine Befugnis zu Einzelweisungen eingeräumt werden.

Welche zentrale Aussage enthält Art. 128 GG?

Art. 128 GG verbindet Verwaltungskontinuität mit föderaler Neuordnung.

Der Verfassungsgeber wollte die neue föderale Verwaltungsstruktur nicht dadurch gefährden, dass alte zentralstaatliche Weisungsrechte unbegrenzt weiterbestehen. Ebenso wenig sollten aber notwendige Steuerungsmöglichkeiten über Nacht wegfallen.

Die Lösung war eine Übergangsregel:

Bestehende, mit Art. 84 Abs. 5 GG vergleichbare Weisungsrechte bleiben vorläufig erhalten, bis der demokratische Gesetzgeber über ihre weitere Existenz entscheidet.

Art. 128 GG verschaffte dem neuen Gesetzgeber damit Zeit, die überkommene Verwaltungsordnung schrittweise an das Grundgesetz anzupassen.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 128 GG gehört zu den Übergangsvorschriften, die nicht den materiellen Inhalt alten Rechts, sondern dessen administrative Durchführung sichern. Die Art. 123 bis 125 GG bestimmen zunächst, welches ältere Recht fortgilt und Bundesrecht geworden ist. Art. 83 und Art. 84 GG regeln dessen grundsätzlich landeseigene Ausführung. Art. 128 GG erhält hierbei bestimmte bereits bestehende Einzelweisungsrechte. Art. 129 GG regelt ergänzend den Übergang sonstiger vorkonstitutioneller Ermächtigungen auf die nach dem Grundgesetz zuständigen Stellen.

Art. 83 GG – Grundsatz der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder
Art. 84 GG – landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen; Abs. 5 als unmittelbarer Bezugspunkt des Art. 128 GG
Art. 85 GG – Bundesauftragsverwaltung mit wesentlich weitergehenden Weisungsbefugnissen
Art. 123 GG – Fortgeltung älteren Rechts
Art. 124 GG – Überleitung von Recht aus Bereichen ausschließlicher Bundesgesetzgebung in Bundesrecht
Art. 125 GG – Überleitung bestimmten Rechts aus Bereichen konkurrierender Bundesgesetzgebung in Bundesrecht
Art. 129 GG – Übergang vorkonstitutioneller Ermächtigungen auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen

Rechtsprechung zu Art. 128 GG

Fachartikel und historische Quellen zu Art. 128 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 128 GG.

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