Artikel 104c GG

Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 104c GG – Finanzhilfen für die kommunale Bildungsinfrastruktur

Wortlaut des Art. 104c GG

Der Bund kann den Ländern Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie besondere, mit diesen unmittelbar verbundene, befristete Ausgaben der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren. Artikel 104b Absatz 2 Satz 1 bis 3, 5, 6 und Absatz 3 gilt entsprechend. Zur Gewährleistung der zweckentsprechenden Mittelverwendung kann die Bundesregierung Berichte und anlassbezogen die Vorlage von Akten verlangen.

Artikel 104c GG kurz erklärt

Art. 104c GG erlaubt dem Bund, den Ländern Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen in die kommunale Bildungsinfrastruktur zu gewähren. Gefördert werden können insbesondere Investitionen in Schulen, Kinderbetreuungseinrichtungen mit öffentlichem Bildungsauftrag und die digitale Bildungsinfrastruktur. Unter engen Voraussetzungen können außerdem befristete Ausgaben finanziert werden, die mit einer solchen Investition unmittelbar verbunden sind.

Die Vorschrift ist eine besondere finanzverfassungsrechtliche Ausnahme. Obwohl das Schul- und Bildungswesen grundsätzlich in die Zuständigkeit der Länder fällt, darf sich der Bund aufgrund von Art. 104c GG finanziell an bestimmten Infrastrukturinvestitionen beteiligen, ohne dafür eine allgemeine Gesetzgebungskompetenz im Bildungswesen zu benötigen. Eine Zuständigkeit des Bundes für Lehrpläne, Bildungsinhalte oder die allgemeine Finanzierung des Schulbetriebs entsteht dadurch jedoch nicht.

Art. 104c GG eröffnet dem Bund lediglich eine Finanzierungsmöglichkeit. Weder Länder noch Gemeinden haben unmittelbar aus dieser Vorschrift einen Anspruch auf bestimmte Bundesmittel. Umfang, Fördergegenstände, Verteilung und Verfahren müssen vielmehr durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz oder auf Grundlage des Bundeshaushaltsgesetzes durch eine Verwaltungsvereinbarung näher ausgestaltet werden.

Erläuterungen zu Art. 104c GG

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 104c GG?

Art. 104c GG gehört zum Finanzverfassungsrecht des Grundgesetzes. Ausgangspunkt ist Art. 104a Abs. 1 GG: Bund und Länder tragen grundsätzlich gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgaben ergeben. Wer für eine staatliche Aufgabe verantwortlich ist, soll grundsätzlich auch die daraus entstehenden Kosten tragen.

Art. 104c GG durchbricht diesen Grundsatz für einen eng bestimmten Bereich. Er ermöglicht dem Bund, Finanzhilfen für die kommunale Bildungsinfrastruktur bereitzustellen, obwohl das Bildungswesen grundsätzlich nicht zu den allgemeinen Aufgaben- und Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes gehört. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet Art. 104c GG deshalb als eine neben Art. 104b GG tretende Modifikation der Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG. Die Finanzhilfen stehen außerhalb des allgemeinen Steuerzuweisungs- und Finanzausgleichssystems der Art. 106 und 107 GG (BVerfG, Beschluss vom 29.11.2023 – 2 BvF 1/18).

Die Norm ist damit keine allgemeine bildungspolitische Kompetenznorm. Sie erweitert die finanzielle Handlungsfähigkeit des Bundes, ohne die grundsätzliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern aufzuheben.

Warum war für Bildungsinvestitionen eine besondere Regelung erforderlich?

Die allgemeine Finanzhilfekompetenz des Bundes ergibt sich aus Art. 104b GG. Diese Vorschrift ermöglicht Bundesfinanzhilfen grundsätzlich nur unter besonderen Voraussetzungen. Außer bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen setzt Art. 104b Abs. 1 GG insbesondere voraus, dass dem Bund für den betreffenden Sachbereich eine Gesetzgebungsbefugnis zusteht.

Gerade daran fehlt es im Kernbereich des Schulwesens. Nach Art. 30 GG sind staatliche Aufgaben grundsätzlich Sache der Länder; für die Gesetzgebung enthält Art. 70 GG denselben Ausgangspunkt. Das Schulrecht gehört traditionell zur Kulturhoheit der Länder.

Art. 104c GG schafft deshalb einen besonderen Finanzierungstatbestand, der von einer Sachgesetzgebungskompetenz des Bundes unabhängig ist. Gerade hierin liegt seine wesentliche verfassungsrechtliche Bedeutung: Der Bund darf Geld für bestimmte Bildungsinfrastruktur bereitstellen, obwohl er die zugrunde liegende Bildungsaufgabe nicht allgemein gesetzlich an sich ziehen dürfte.

Wer erhält die Finanzhilfen nach Art. 104c GG?

Empfänger der Finanzhilfen des Bundes sind nach dem Wortlaut die Länder. Art. 104c GG eröffnet keine unmittelbare Finanzbeziehung zwischen Bund und einzelnen Gemeinden, Landkreisen, Schulen oder sonstigen Schulträgern.

Gefördert werden können allerdings Investitionen und bestimmte begleitende Ausgaben sowohl der Länder als auch der Gemeinden und Gemeindeverbände. Soweit kommunale Vorhaben betroffen sind, werden die Bundesmittel daher über die Länder in die jeweiligen Förderstrukturen einbezogen. Wie die Mittel innerhalb eines Landes weitergegeben werden, richtet sich nach dem jeweiligen Bundesgesetz oder der Verwaltungsvereinbarung sowie den darauf beruhenden landesrechtlichen Regelungen und Förderprogrammen.

Die ausdrückliche Aufnahme der Länder in den Kreis möglicher Investoren erfolgte 2019. Sie stellt insbesondere klar, dass auch Konstellationen erfasst werden, in denen die betreffende Bildungsinfrastruktur landesrechtlich unmittelbar einem Land zugeordnet ist. Dies ist vor allem bei den Stadtstaaten von Bedeutung. Das Bundesverfassungsgericht hat zur ursprünglichen Fassung des Art. 104c GG festgestellt, dass deren scheinbarer Ausschluss von Stadtstaaten ein Redaktionsversehen gewesen wäre; die Neufassung von 2019 hat diesen Punkt ausdrücklich bereinigt.

Haben Länder oder Gemeinden einen Anspruch auf Finanzhilfen des Bundes?

Nein. Art. 104c Satz 1 GG bestimmt, dass der Bund Finanzhilfen gewähren kann. Die Vorschrift begründet eine Kompetenz des Bundes, aber keine verfassungsrechtliche Pflicht, überhaupt ein bestimmtes Förderprogramm aufzulegen.

Ebenso wenig kann eine einzelne Gemeinde unmittelbar aus Art. 104c GG einen bestimmten Förderbetrag verlangen. Konkrete Ansprüche können sich allenfalls aus der einfachgesetzlichen Ausgestaltung, aus Förderregelungen und ihrer gleichheitsgerechten Anwendung ergeben. Art. 104c GG selbst regelt dagegen in erster Linie die finanzverfassungsrechtlichen Beziehungen zwischen Bund und Ländern.

Was gehört zur „kommunalen Bildungsinfrastruktur“?

Der Begriff ist weiter als die bloße Schulinfrastruktur. Nach den Gesetzgebungsmaterialien und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehören zur kommunalen Bildungsinfrastruktur insbesondere allgemeinbildende und berufsbildende Schulen sowie Kinderbetreuungseinrichtungen mit öffentlichem Bildungsauftrag auf kommunaler Ebene.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese Auslegung in seiner Entscheidung zum Kommunalinvestitionsförderungsgesetz ausdrücklich übernommen und zugleich klargestellt, dass die Förderung insbesondere Sachinvestitionen für Neubau, Sanierung und Modernisierung von Gebäuden sowie die Errichtung bildungsbezogener digitaler Infrastruktur umfassen kann (BVerfG, Beschluss vom 29.11.2023 – 2 BvF 1/18, insbesondere Rn. 91).

Nach den Materialien zur Verfassungsänderung von 2019 können außerdem Einrichtungen in freier Trägerschaft erfasst werden, soweit sie öffentliche Bildungsinfrastruktur ersetzen, insbesondere Ersatzschulen. Entscheidend ist damit nicht ausschließlich die Eigentümerstellung der Kommune, sondern die Einordnung der Einrichtung in die kommunale Bildungsinfrastruktur.

Welche Körperschaft im Einzelfall Schul- oder Einrichtungsträger ist, bestimmt sich wesentlich nach dem jeweiligen Landesrecht. Einen Überblick über kommunale Aufgabenstrukturen und die Stellung der Gemeinden im Schulbereich bietet für Bayern auch bayerisches-kommunalrecht.de zu den kommunalen Ebenen.

Welche Investitionen dürfen gefördert werden?

Art. 104c GG erfasst in erster Linie Sachinvestitionen. Dazu gehören nach den Gesetzgebungsmaterialien insbesondere:

  • Neubau von Einrichtungen der kommunalen Bildungsinfrastruktur,
  • Umbau und Erweiterung bestehender Einrichtungen,
  • Sanierung und Modernisierung von Gebäuden,
  • investive Ausstattung sowie
  • bildungsbezogene digitale Infrastruktur, etwa IT-Systeme, Vernetzung und die hierfür erforderliche technische Ausstattung.

Die Vorschrift ermöglicht dagegen keine allgemeine Finanzierung sämtlicher Aufwendungen des Bildungswesens. Insbesondere laufende Personal-, Betriebs-, Unterhaltungs- und Verwaltungskosten werden nicht allein deshalb förderfähig, weil sie im Zusammenhang mit einer Schule oder einer anderen Bildungseinrichtung entstehen.

Auch reine Finanzinvestitionen sind nicht der Gegenstand des Art. 104c GG. Die Finanzhilfe muss auf eine reale Verbesserung der Bildungsinfrastruktur gerichtet sein.

Was sind „besondere, mit diesen unmittelbar verbundene, befristete Ausgaben“?

Seit der Neufassung von 2019 können ausnahmsweise auch bestimmte nicht investive Ausgaben finanziert werden. Die Öffnung ist jedoch bewusst eng formuliert. Eine Ausgabe muss besonders, mit der Investition unmittelbar verbunden und befristet sein.

Die Vorschrift erlaubt damit keine dauerhafte Mitfinanzierung des gewöhnlichen Bildungsbetriebs durch den Bund. Nach der im Bundesrat zur Verfassungsänderung abgegebenen Protokollerklärung sollen begleitende Ausgaben nur erfasst sein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Investition stehen, für deren Nutzbarkeit erforderlich sind, keine dauerhafte Regelaufgabe betreffen und selbst zeitlich begrenzt sind (Bundesrat, Plenarprotokoll 975 vom 15.03.2019, Anlage 2).

Als mögliche Beispiele wurden im Gesetzgebungsverfahren insbesondere zeitlich begrenzte Maßnahmen zur Systemadministration und Schulungen im Zusammenhang mit Investitionen in digitale Bildungsinfrastruktur genannt. Nicht darunter fallen dagegen die allgemeine Finanzierung von Lehrkräften, dauerhaftes IT-Personal oder gewöhnliche laufende Verwaltungskosten. Befristete projektvorbereitende oder projektbegleitende Beratungsleistungen können hingegen je nach konkreter Ausgestaltung förderfähig sein.

Darf der Bund nach Art. 104c GG Lehrkräfte finanzieren?

Art. 104c GG bietet keine Grundlage für eine allgemeine oder dauerhafte Finanzierung von Lehrpersonal. Gerade im Vermittlungsverfahren zur Verfassungsänderung von 2019 wurde die endgültige Formulierung darauf ausgerichtet, die Finanzhilfekompetenz auf die Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur zu beziehen und nicht auf die Qualität oder Leistungsfähigkeit des Bildungswesens insgesamt.

Das schließt nicht aus, dass eng mit einer Investition verbundene, einmalige oder befristete Schulungsmaßnahmen förderfähig sein können. Eine Schulung zur Inbetriebnahme neu beschaffter digitaler Technik ist etwas anderes als die laufende Vergütung von Lehrkräften. Die Grenze verläuft zwischen investitionsbezogener Begleitmaßnahme und dauerhafter Finanzierung des eigentlichen Bildungsbetriebs.

Was bedeutet „zur Steigerung der Leistungsfähigkeit“?

Die Bundesfinanzhilfe muss darauf gerichtet sein, die Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur zu steigern. Dieses Merkmal bindet die Förderung an einen infrastrukturellen Zweck. Der Bund erhält damit keine Befugnis, über Art. 104c GG unmittelbar Bildungsinhalte, Lehrpläne, Unterrichtsmethoden oder pädagogische Standards zu steuern.

Auch nicht jede beliebige Ausgabe für ein bestehendes Gebäude erfüllt deshalb automatisch die Voraussetzungen. Die Maßnahme muss einen sachlichen Beitrag zur Leistungsfähigkeit der Bildungsinfrastruktur leisten. Sanierungsmaßnahmen können ohne Weiteres darunter fallen, wenn sie eine zeitgemäße oder überhaupt funktionsfähige Nutzung der Einrichtung sichern. Reine laufende Unterhaltung ohne Bezug zu einem entsprechenden Investitionszweck ist dagegen nicht ohne Weiteres erfasst.

Anschaulich zeigt dies das Ganztagsfinanzhilfegesetz: Gefördert werden dort unter anderem Neubau, Umbau, Erweiterung, Ausstattung und Sanierung, soweit dadurch Betreuungsplätze oder räumliche Kapazitäten für eine zeitgemäße Ganztagsbetreuung geschaffen oder erhalten werden. Sanierungsaufwendungen, die ausschließlich der gewöhnlichen Instandhaltung und dem Werterhalt dienen, sind dagegen ausdrücklich ausgeschlossen.

Was bedeutet „gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen“?

Art. 104c GG erlaubt nicht schlechthin jede kommunale Bildungsinvestition, sondern verlangt deren gesamtstaatliche Bedeutsamkeit. Das Merkmal soll sicherstellen, dass Bundesmittel nicht zu einer allgemeinen zweiten Finanzierungsebene für beliebige örtliche Investitionen werden.

Die gesamtstaatliche Bedeutung muss allerdings nicht darin bestehen, dass jedes einzelne Schulgebäude für sich genommen eine überregionale Bedeutung besitzt. Nach den Gesetzgebungsmaterialien kommt es vielmehr darauf an, ob die geförderten Investitionen in ihrer Gesamtheit ein erhebliches Gewicht für eine zukunftsfähige Bildungsinfrastruktur haben und auf strukturelle Herausforderungen reagieren, die sich länderübergreifend stellen.

Das Bundesverfassungsgericht legt das Merkmal nicht eng aus. Es hat zur ursprünglichen Fassung des Art. 104c GG hervorgehoben, dass mit der Formulierung keine besondere zusätzliche Beschränkung bezweckt gewesen sei. Der verfassungsändernde Gesetzgeber habe vielmehr die Sanierung und Modernisierung der Bildungsinfrastruktur als wesentlichen Faktor für die Zukunftsfähigkeit des Staates und damit als gesamtstaatlich bedeutsam angesehen (BVerfG, Beschluss vom 29.11.2023 – 2 BvF 1/18, Rn. 92).

Das Tatbestandsmerkmal wird dadurch nicht bedeutungslos. Art. 104c GG ist kein Freibrief für Bundeszuschüsse zu jeder beliebigen örtlichen Ausgabe. Der Gesetzgeber besitzt bei der Einschätzung der gesamtstaatlichen Bedeutung jedoch einen erheblichen Bewertungs- und Gestaltungsspielraum.

Müssen die geförderten Gemeinden finanzschwach sein?

Nein. In der ursprünglichen, 2017 eingeführten Fassung war Art. 104c GG ausdrücklich auf Investitionen finanzschwacher Gemeinden und Gemeindeverbände beschränkt. Diese Voraussetzung wurde 2019 gestrichen.

Seit dem 4. April 2019 können deshalb grundsätzlich Investitionen in der kommunalen Bildungsinfrastruktur im gesamten Bundesgebiet gefördert werden, unabhängig davon, ob die betreffende Gemeinde als finanzschwach einzustufen ist.

Das bedeutet umgekehrt nicht, dass die Finanzkraft bei der konkreten Verteilung von Fördermitteln keine Rolle mehr spielen dürfte. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich entschieden, dass die geltende Fassung des Art. 104c GG auch Verteilungsschlüssel zulässt, die weiterhin an finanzielle Schwäche anknüpfen. Die Reform von 2019 sollte zusätzliche Verteilungsmöglichkeiten eröffnen, nicht bisher zulässige Kriterien verbieten (BVerfG, Beschluss vom 29.11.2023 – 2 BvF 1/18, Rn. 105–107).

Wie müssen die Finanzhilfen rechtlich ausgestaltet werden?

Art. 104c Satz 2 GG verweist auf wesentliche Teile des Art. 104b Abs. 2 und 3 GG. Danach werden insbesondere die Arten der zu fördernden Investitionen entweder durch ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates oder auf Grundlage des Bundeshaushaltsgesetzes durch eine Verwaltungsvereinbarung geregelt.

Das Bundesgesetz oder die Verwaltungsvereinbarung darf auch Vorgaben für die Ausgestaltung der Länderprogramme enthalten. Die Kriterien für diese Länderprogramme müssen jedoch im Einvernehmen mit den betroffenen Ländern festgelegt werden. Der Bund kann seine finanzielle Beteiligung somit mit sachbezogenen Förderbedingungen verbinden, erhält dadurch aber keine einseitige allgemeine Steuerungsbefugnis über das Bildungswesen.

Ein bekanntes Beispiel war der DigitalPakt Schule 2019 bis 2024. Seine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern beruhte auf Art. 104c GG und regelte unter anderem Fördergegenstände, Verfahren und Mittelverwendung.

Müssen die Länder eigene Mittel einsetzen?

Ja. Über die Verweisung auf Art. 104b Abs. 2 Satz 5 GG gilt das sogenannte Zusätzlichkeitsprinzip: Die Bundesmittel werden zusätzlich zu eigenen Mitteln der Länder bereitgestellt. Finanzhilfen des Bundes sollen die eigene Investitionsverantwortung der Länder also nicht vollständig ersetzen.

Art. 104c GG schreibt jedoch keine bestimmte allgemeine Quote vor. Insbesondere enthält das Grundgesetz keine zwingende hälftige Finanzierung durch Bund und Länder. Die konkrete Förderquote wird im jeweiligen Förderinstrument festgelegt.

So sieht etwa das derzeit geltende § 4 Ganztagsfinanzhilfegesetz für das dort geregelte Programm eine Bundesförderquote von höchstens 70 Prozent und grundsätzlich einen Finanzierungsanteil der Länder von mindestens 30 Prozent vor. Diese Quote folgt aus dem einfachen Bundesgesetz und nicht unmittelbar aus Art. 104c GG.

Müssen Finanzhilfen nach Art. 104c GG befristet sein?

Ja. Art. 104c Satz 2 GG verweist auf Art. 104b Abs. 2 Satz 6 GG. Danach sind Finanzhilfen des Bundes befristet zu gewähren und hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen.

Art. 104c GG ist deshalb keine Grundlage für eine unbegrenzte dauerhafte Mitfinanzierung der kommunalen Bildungsinfrastruktur durch den Bund. Förderprogramme können über mehrere Jahre laufen, müssen aber zeitlich begrenzt sein.

Bemerkenswert ist, dass Art. 104c GG gerade nicht auf Art. 104b Abs. 2 Satz 7 GG verweist. Die dort für Finanzhilfen nach Art. 104b vorgesehene Pflicht, die Jahresbeträge im Zeitablauf fallend zu gestalten, gilt deshalb für Finanzhilfen nach Art. 104c GG nicht.

Welche Kontrollrechte hat die Bundesregierung?

Art. 104c Satz 3 GG gibt der Bundesregierung besondere Kontrollbefugnisse. Zur Sicherstellung der zweckentsprechenden Mittelverwendung kann sie Berichte sowie anlassbezogen die Vorlage von Akten verlangen.

Die Formulierung ist bewusst enger als die allgemeine Kontrollregel des Art. 104b Abs. 2 Satz 4 GG. Diese würde der Bundesregierung darüber hinaus erlauben, Akten allgemein anzufordern und Erhebungen bei sämtlichen Behörden durchzuführen. Gerade auf diesen Satz verweist Art. 104c GG nicht. Stattdessen enthält Satz 3 eine speziell zugeschnittene Regelung, bei der insbesondere die Aktenvorlage einen konkreten Anlass voraussetzt.

Nach der Entstehungsgeschichte sollte damit der besonderen Zuständigkeit der Länder für das Bildungswesen Rechnung getragen und eine ausufernde Bundesaufsicht verhindert werden. Die Bundesregierung darf die zweckentsprechende Verwendung von Bundesmitteln kontrollieren; aus der Finanzkontrolle wird jedoch keine allgemeine Schulaufsicht des Bundes.

Daneben gilt über Art. 104c Satz 2 in Verbindung mit Art. 104b Abs. 3 GG: Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat sind auf Verlangen über die Durchführung der geförderten Maßnahmen und die erzielten Verbesserungen zu unterrichten.

Welche Rolle spielt der Bundesrechnungshof?

Die besonderen Kontrollrechte des Art. 104c GG schließen die Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof nicht aus. Art. 114 Abs. 2 GG erlaubt dem Bundesrechnungshof ausdrücklich auch Erhebungen bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, wenn der Bund den Ländern zweckgebundene Finanzierungsmittel zur Erfüllung von Länderaufgaben zuweist.

Gerade diese Regelung wurde im Zusammenhang mit der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen 2017 erweitert. Der Bundesrechnungshof kontrolliert dabei die ordnungsgemäße Verwendung von Bundesmitteln. Auch daraus folgt keine allgemeine Fachaufsicht des Bundes über das Bildungswesen der Länder.

Was geschieht, wenn Bundesmittel zweckwidrig verwendet werden?

Art. 104c GG selbst enthält keine vollständige Rückforderungsregelung. Die Einzelheiten ergeben sich aus dem jeweiligen Bundesgesetz oder der Verwaltungsvereinbarung. Dort können Nachweis-, Prüfungs- und Rückzahlungspflichten geregelt werden.

Ein Beispiel enthält das Ganztagsfinanzhilfegesetz, das neben Vorschriften zur Überprüfung der Mittelverwendung auch Regelungen über die Rückzahlung von Bundesmitteln vorsieht. Verfassungsrechtlich ermöglicht Art. 104c Satz 3 GG der Bundesregierung zunächst die notwendigen Berichts- und Aktenkontrollen zur Prüfung, ob die Mittel entsprechend ihrem Zweck eingesetzt wurden.

Hebt Art. 104c GG die Kulturhoheit der Länder auf?

Nein. Die Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung der Länder für das Bildungswesen bleibt grundsätzlich bestehen. Art. 104c GG erlaubt eine finanzielle Beteiligung des Bundes an bestimmten Infrastrukturmaßnahmen, überträgt dem Bund aber keine allgemeine Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder Aufsichtskompetenz für Schulen.

Die Unterscheidung zwischen Finanzierungskompetenz und Sachkompetenz ist für das Verständnis der Norm entscheidend. Der Bund darf die Voraussetzungen für die Verwendung seiner Finanzhilfen innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen mitgestalten. Er darf die Finanzhilfekompetenz aber nicht dazu benutzen, die allgemeine bildungspolitische Entscheidungszuständigkeit der Länder zu übernehmen.

Die endgültige Fassung von 2019 macht diese Grenze besonders deutlich: Gefördert wird die „Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur“, nicht etwa die „Qualität des Bildungswesens“. Das Vermittlungsverfahren zielte gerade darauf, Infrastrukturfinanzierung und inhaltliche Bildungspolitik voneinander abzugrenzen.

Ist Art. 104c GG eine Aufhebung des sogenannten Kooperationsverbots?

Nur in einem sehr begrenzten Sinn. Der häufig verwendete politische Begriff „Kooperationsverbot“ bezeichnet keine einzelne Vorschrift des Grundgesetzes, die jede Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Bildungsbereich verbieten würde. Das Grundgesetz kennt vielmehr unterschiedliche Zuständigkeits- und Finanzierungsregeln sowie ausdrücklich zugelassene Formen der Zusammenarbeit.

Art. 104c GG schafft eine zusätzliche verfassungsrechtliche Öffnung für die Finanzierung kommunaler Bildungsinfrastruktur. Er beseitigt die föderale Kompetenzordnung im Bildungsbereich aber nicht. Andere Formen des Zusammenwirkens von Bund und Ländern richten sich nach anderen Vorschriften, insbesondere Art. 91b GG.

Wie ist Art. 104c GG entstanden?

Art. 104c GG wurde 2017 im Zuge der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen in das Grundgesetz eingefügt. Hintergrund war insbesondere ein erheblicher bundesweiter Sanierungs- und Modernisierungsbedarf bei kommunaler Bildungsinfrastruktur. Die ursprüngliche Vorschrift erlaubte Finanzhilfen allerdings nur für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen finanzschwacher Gemeinden und Gemeindeverbände. Einzelheiten der Entstehung ergeben sich aus der BT-Drs. 18/11131.

Bereits 2019 wurde die Vorschrift grundlegend erweitert. Die Beschränkung auf finanzschwache Kommunen entfiel. Zugleich wurden Investitionen der Länder ausdrücklich einbezogen und die Möglichkeit geschaffen, besondere, unmittelbar mit den Investitionen verbundene befristete Ausgaben zu fördern. Außerdem wurde die Förderung ausdrücklich an die Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur geknüpft.

Der ursprüngliche Regierungsentwurf findet sich in BT-Drs. 19/3440. Die heute geltende Fassung entstand allerdings erst nach erheblichen Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern im Vermittlungsausschuss. Dessen endgültige Empfehlung ist in BT-Drs. 19/7940 dokumentiert. Die Neufassung trat am 4. April 2019 in Kraft.

Welche praktische Bedeutung hat Art. 104c GG?

Art. 104c GG ist keine lediglich theoretische Kompetenznorm. Er bildet die verfassungsrechtliche Grundlage großer Bund-Länder-Förderprogramme für die Bildungsinfrastruktur.

Ein besonders bekanntes Beispiel ist der DigitalPakt Schule 2019 bis 2024. Die Verwaltungsvereinbarung stützte die Bundesfinanzhilfen ausdrücklich auf Art. 104c GG und ermöglichte Investitionen insbesondere in schulische IT-Systeme und Vernetzung.

Ein weiteres Anwendungsbeispiel ist das geltende Ganztagsfinanzhilfegesetz. Es stellt Bundesmittel nach Art. 104c GG für den investiven Ausbau ganztägiger Bildungs- und Betreuungsangebote für Kinder im Grundschulalter zur Verfügung. Das Gesetz zeigt zugleich anschaulich, wie die abstrakten Anforderungen des Art. 104c GG durch ein konkretes Fördergesetz in Fördergegenstände, Förderquoten, Kontroll- und Rückzahlungsregeln übersetzt werden.

Wie streng kontrolliert das Bundesverfassungsgericht Finanzhilfen nach Art. 104c GG?

Das Bundesverfassungsgericht hat sich 2023 erstmals eingehend mit Art. 104c GG befasst. Gegenstand des Verfahrens war die Verteilung von Mitteln nach dem Kommunalinvestitionsförderungsgesetz.

Nach der Entscheidung unterliegt die Frage, ob der Bundesgesetzgeber die Voraussetzungen des Art. 104c Satz 1 GG eingehalten hat, nur einer eingeschränkten, am Willkürmaßstab ausgerichteten verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Der Gesetzgeber besitzt bei der Konkretisierung unbestimmter Begriffe wie der gesamtstaatlichen Bedeutsamkeit und bei der Ausgestaltung von Verteilungskriterien einen erheblichen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum.

Das bedeutet nicht, dass Art. 104c GG rechtlich unverbindlich wäre. Das Bundesverfassungsgericht kontrolliert die äußeren Grenzen der Finanzhilfekompetenz. Eine Regelung wäre insbesondere problematisch, wenn ihre Förder- oder Verteilungskriterien keinen nachvollziehbaren Bezug mehr zu den verfassungsrechtlich vorgegebenen Förderzwecken hätten und sich deshalb der Schluss aufdrängte, der Gesetzgeber habe die Voraussetzungen des Art. 104c GG grundlegend verkannt.

Die Entscheidung betrifft zu erheblichen Teilen noch die ursprüngliche Fassung von 2017. Das Gericht hat jedoch ausdrücklich auch die seit 2019 geltende Fassung geprüft und bestätigt, dass diese Verteilungsschlüssel zulässt, die nicht mehr an kommunale Finanzschwäche anknüpfen müssen.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 104c GG steht im Mittelpunkt eines Geflechts aus föderalen Kompetenz- und Finanzierungsregeln. Besonders wichtig sind Art. 104a GG als Ausgangspunkt der getrennten Ausgabenverantwortung und Art. 104b GG, dessen Verfahrens-, Zusätzlichkeits-, Befristungs- und Informationsregeln teilweise übernommen werden. Art. 104d GG enthält eine vergleichbare besondere Finanzhilfekompetenz für den sozialen Wohnungsbau. Art. 30 und Art. 70 GG verdeutlichen zugleich, warum eine besondere Verfassungsgrundlage für Bundesfinanzhilfen im Bildungsbereich erforderlich ist.

  • Art. 104a GG – Grundsatz der getrennten Ausgabenverantwortung von Bund und Ländern
  • Art. 104b GG – Allgemeine Finanzhilfen des Bundes für besonders bedeutsame Investitionen
  • Art. 104d GG – Finanzhilfen des Bundes für den sozialen Wohnungsbau
  • Art. 28 GG – Kommunale Selbstverwaltung und kommunale Finanzhoheit
  • Art. 30 GG – Grundsätzliche Zuständigkeit der Länder
  • Art. 70 GG – Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern
  • Art. 91b GG – Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Wissenschaft, Forschung, Lehre und bei Bildungsvergleichen
  • Art. 114 GG – Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof

Rechtsprechung zu Art. 104c GG

Eine umfangreiche eigenständige Rechtsprechung zu Art. 104c GG besteht bislang nicht. Die zentrale verfassungsgerichtliche Entscheidung ist der Beschluss des Zweiten Senats vom 29. November 2023 zum Kommunalinvestitionsförderungsgesetz.

Fachartikel zu Art. 104c GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 104c GG.

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