Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 13.09.2026

Inhalt

Artikel 91c GG – Informationstechnische Systeme und digitale Verwaltungszusammenarbeit

Wortlaut des Art. 91c GG

(1) Bund und Länder können bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenwirken.

(2) Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen die für die Kommunikation zwischen ihren informationstechnischen Systemen notwendigen Standards und Sicherheitsanforderungen festlegen. Vereinbarungen über die Grundlagen der Zusammenarbeit nach Satz 1 können für einzelne nach Inhalt und Ausmaß bestimmte Aufgaben vorsehen, dass nähere Regelungen bei Zustimmung einer in der Vereinbarung zu bestimmenden qualifizierten Mehrheit für Bund und Länder in Kraft treten. Sie bedürfen der Zustimmung des Bundestages und der Volksvertretungen der beteiligten Länder; das Recht zur Kündigung dieser Vereinbarungen kann nicht ausgeschlossen werden. Die Vereinbarungen regeln auch die Kostentragung.

(3) Die Länder können darüber hinaus den gemeinschaftlichen Betrieb informationstechnischer Systeme sowie die Errichtung von dazu bestimmten Einrichtungen vereinbaren.

(4) Der Bund errichtet zur Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder ein Verbindungsnetz. Das Nähere zur Errichtung und zum Betrieb des Verbindungsnetzes regelt ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates.

(5) Der übergreifende informationstechnische Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern wird durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt.

Artikel 91c GG kurz erklärt

Art. 91c GG schafft die verfassungsrechtliche Grundlage dafür, dass Bund und Länder bei der Digitalisierung ihrer Verwaltungen zusammenarbeiten können. Obwohl Bund und Länder grundsätzlich jeweils eigene Verwaltungen und IT-Systeme besitzen, dürfen sie gemeinsame technische Infrastrukturen planen und betreiben sowie verbindliche Standards für den Datenaustausch und die IT-Sicherheit vereinbaren.

Die praktische Schaltstelle dieser Zusammenarbeit ist vor allem der IT-Planungsrat. Er koordiniert die föderale Verwaltungs-IT und kann auf Grundlage des IT-Staatsvertrags verbindliche Interoperabilitäts- und Sicherheitsstandards beschließen. Unterstützt wird er durch die Föderale IT-Kooperation (FITKO).

Art. 91c GG geht aber noch weiter: Der Bund muss ein Verbindungsnetz zwischen den IT-Netzen von Bund und Ländern bereitstellen. Außerdem besitzt er seit 2017 eine besondere Gesetzgebungskompetenz für den übergreifenden digitalen Zugang zu Verwaltungsleistungen. Auf Art. 91c Abs. 5 GG beruht insbesondere das Onlinezugangsgesetz.

Erläuterungen zu Art. 91c GG

Warum gibt es Art. 91c GG?

Die öffentliche Verwaltung in Deutschland ist föderal organisiert. Bund, Länder und Kommunen verfügen über zahlreiche eigene Behörden, Fachverfahren, Datenbanken und informationstechnische Infrastrukturen.

Diese dezentrale Struktur entspricht der bundesstaatlichen Kompetenzordnung. Sie kann bei der Digitalisierung jedoch zu Problemen führen, wenn technische Systeme:

unterschiedliche Datenformate verwenden,
nicht miteinander kommunizieren können,
unterschiedliche Sicherheitsanforderungen besitzen,
dieselben Basisdienste mehrfach entwickeln oder
einen medienbruchfreien Datenaustausch verhindern.

Art. 91c GG soll solche Hindernisse überwinden, ohne die grundsätzliche Verwaltungszuständigkeit von Bund und Ländern aufzuheben.

Wann wurde Art. 91c GG eingeführt?

Art. 91c GG wurde im Rahmen der Föderalismusreform II durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29. Juli 2009 eingefügt und trat am 1. August 2009 in Kraft.

Bis dahin enthielt das Grundgesetz keine speziell auf die föderale Zusammenarbeit bei Informationstechnik zugeschnittene Regelung.

Nach den Gesetzgebungsmaterialien sollte die Vorschrift die öffentliche Verwaltung in die Lage versetzen, ihre informationstechnischen Systeme dauerhaft zu koordinieren, gemeinsame Infrastrukturen zu nutzen und insbesondere Interoperabilitäts- und Sicherheitsstandards zu vereinbaren.

Warum war überhaupt eine Verfassungsänderung erforderlich?

Bund und Länder besitzen grundsätzlich jeweils eigene Verwaltungsräume und eigene Organisationskompetenzen.

Eine dauerhafte, institutionalisierte Zusammenarbeit mit verbindlichen Mehrheitsentscheidungen über technische Standards ließ sich deshalb nicht ohne Weiteres aus den allgemeinen Verwaltungskompetenzen ableiten.

Art. 91c GG schafft hierfür eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage und erlaubt damit Formen der föderalen IT-Kooperation, die sonst mit dem Grundsatz getrennter Verwaltungszuständigkeiten in Konflikt geraten könnten.

Ist Art. 91c GG eine klassische Gemeinschaftsaufgabe?

Nicht im Sinne des Art. 91a GG.

Der achte Abschnitt a des Grundgesetzes trägt zwar die Überschrift:

„Gemeinschaftsaufgaben, Verwaltungszusammenarbeit“.

Art. 91a GG regelt jedoch klassische Gemeinschaftsaufgaben mit bestimmten Sachgebieten und Finanzierungsregeln.

Art. 91c GG betrifft dagegen vor allem Verwaltungszusammenarbeit. Bund und Länder behalten ihre jeweiligen Sach- und Verwaltungszuständigkeiten, dürfen aber ihre Informationstechnik koordinieren und miteinander verbinden.

Überträgt Art. 91c GG Verwaltungsaufgaben vom Land auf den Bund?

Grundsätzlich nein.

Die Vorschrift verändert nicht automatisch die Zuständigkeit für die zugrunde liegende Verwaltungsaufgabe.

Wenn beispielsweise ein Landesamt eine bestimmte Leistung nach Landes- oder Bundesrecht erbringt, bleibt es grundsätzlich für diese Verwaltungsentscheidung zuständig. Art. 91c GG erlaubt lediglich, dass die dafür verwendeten technischen Systeme mit anderen Verwaltungssystemen verbunden oder gemeinsam entwickelt werden.

IT-Kooperation und Sachzuständigkeit sind daher voneinander zu unterscheiden.

Was regelt Art. 91c Abs. 1 GG?

Nach Absatz 1 können Bund und Länder bei:

der Planung,
der Errichtung und
dem Betrieb

der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenwirken.

Die Vorschrift ist bewusst technologieneutral formuliert.

Sie beschränkt sich nicht auf bestimmte Hard- oder Software und kann deshalb auch neue technische Entwicklungen erfassen.

Was sind „informationstechnische Systeme“?

Der Begriff ist weit zu verstehen.

Nach den Gesetzgebungsmaterialien geht es um technische Mittel zur Verarbeitung und Übertragung von Informationen.

Dazu können beispielsweise gehören:

Fachverfahren,
Datenbanken,
Verwaltungsportale,
Netzinfrastrukturen,
Identitäts- und Authentifizierungssysteme,
Registerinfrastrukturen,
Sicherheitskomponenten und
gemeinsam genutzte technische Basisdienste.

Die Verfassung soll damit nicht auf den technischen Stand des Jahres 2009 festgelegt sein.

Müssen Bund und Länder nach Absatz 1 zusammenarbeiten?

Art. 91c Abs. 1 GG verwendet das Wort „können“.

Die Vorschrift schafft deshalb zunächst eine Kooperationsmöglichkeit, keine allgemeine Pflicht, sämtliche Verwaltungssysteme gemeinsam zu betreiben.

Bund und Länder dürfen weiterhin eigene Systeme entwickeln, soweit andere gesetzliche oder vertragliche Regelungen nichts anderes bestimmen.

Die konkrete Verbindlichkeit kann sich jedoch aus Vereinbarungen, dem IT-Staatsvertrag, gesetzlichen Regelungen oder daraus ergangenen verbindlichen Standards ergeben.

Kann auch nur der Bund mit einzelnen Ländern zusammenarbeiten?

Ja.

Art. 91c Abs. 1 GG verlangt nicht bei jeder Form der IT-Kooperation zwingend die Beteiligung sämtlicher 16 Länder.

Kooperationen zwischen dem Bund und einzelnen oder mehreren Ländern bleiben möglich.

Gerade diese Flexibilität war nach den Gesetzgebungsmaterialien gewollt, damit einzelne Länder nicht jede sinnvolle Teilkooperation sämtlicher anderer Beteiligter blockieren können.

Was regelt Art. 91c Abs. 2 GG?

Absatz 2 betrifft die besonders wichtige Frage gemeinsamer technischer Standards.

Bund und Länder können durch Vereinbarungen insbesondere:

Interoperabilitätsstandards und
IT-Sicherheitsanforderungen

festlegen, soweit diese für die Kommunikation zwischen ihren informationstechnischen Systemen erforderlich sind.

Was bedeutet Interoperabilität?

Interoperabilität bedeutet, dass unterschiedliche technische Systeme miteinander kommunizieren und Informationen verarbeiten können.

Typische Voraussetzungen sind beispielsweise einheitliche:

Datenformate,
Schnittstellen,
Übertragungsprotokolle,
Begriffs- und Datenmodelle sowie
technische Kommunikationsverfahren.

Ohne solche Standards könnte beispielsweise eine Landesbehörde Daten in einem Format übermitteln, das ein System des Bundes technisch nicht verarbeiten kann.

Warum erwähnt das Grundgesetz ausdrücklich Sicherheitsanforderungen?

Der Datenaustausch öffentlicher Verwaltungen betrifft häufig sensible oder personenbezogene Informationen.

Ein gemeinsames digitales Verwaltungsnetz kann deshalb nur funktionieren, wenn sich die beteiligten Stellen auf angemessene Sicherheitsstandards verständigen.

Dazu können beispielsweise Anforderungen an:

Authentifizierung,
Verschlüsselung,
Zugriffsschutz,
Protokollierung,
Sicherheitsvorfälle und
technische Mindeststandards

gehören.

Gibt Art. 91c GG dem Bund eine allgemeine Gesetzgebungskompetenz für Cybersicherheit?

Nein.

Art. 91c Abs. 2 GG ist auf die Kommunikation zwischen den informationstechnischen Systemen von Bund und Ländern und die dafür erforderlichen Standards und Sicherheitsanforderungen zugeschnitten.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2024 ausdrücklich hervorgehoben, dass Art. 91c GG insoweit eine besondere Regel für die Kommunikation zwischen den IT-Systemen von Bund und Ländern enthält, um einen effizienten, schnellen und sicheren Datenaustausch ohne System- und Medienbrüche zu gewährleisten.

Eine allgemeine Bundeskompetenz für sämtliche Fragen der IT- oder Cybersicherheit folgt daraus nicht.

Warum sind Vereinbarungen nach Art. 91c Abs. 2 GG so wichtig?

Die föderale IT-Zusammenarbeit soll grundsätzlich nicht dadurch erfolgen, dass der Bund einseitig sämtliche technischen Vorgaben festlegt.

Art. 91c Abs. 2 GG setzt deshalb auf Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern.

Auf dieser Grundlage können die Beteiligten ihre Zusammenarbeit institutionalisieren und insbesondere bestimmen:

wer gemeinsame Entscheidungen trifft,
welche Mehrheiten erforderlich sind,
welche Standards verbindlich werden,
wie die Kosten verteilt werden und
wie eine Vereinbarung wieder beendet werden kann.

Können technische Standards auch gegen den Willen eines einzelnen Landes verbindlich werden?

Ja, wenn die dafür erforderliche vertragliche Grundlage geschaffen wurde.

Art. 91c Abs. 2 Satz 2 GG erlaubt ausdrücklich, dass Vereinbarungen für bestimmte Aufgaben vorsehen, nähere Regelungen durch eine qualifizierte Mehrheit verbindlich in Kraft zu setzen.

Damit wird vom sonst häufig geltenden Einstimmigkeitsprinzip föderaler Vereinbarungen abgewichen.

Ein einzelnes beteiligtes Land kann dadurch eine verbindliche Standardisierung nicht in jedem Fall blockieren.

Welche demokratischen Sicherungen gelten dafür?

Die Vereinbarung, die eine solche Mehrheitsentscheidung ermöglicht, muss selbst parlamentarisch legitimiert sein.

Art. 91c Abs. 2 Satz 3 GG verlangt die Zustimmung:

des Deutschen Bundestages und
der Volksvertretungen der beteiligten Länder.

Die Grundlage für spätere verbindliche Mehrheitsentscheidungen kann deshalb nicht allein zwischen Regierungen informell vereinbart werden.

Warum darf das Kündigungsrecht nicht ausgeschlossen werden?

Wenn ein Land einer Vereinbarung beitritt, können später technische Standards mit qualifizierter Mehrheit auch gegen seine konkrete Stimme beschlossen werden.

Art. 91c Abs. 2 GG schützt deshalb die Eigenständigkeit der beteiligten staatlichen Ebenen dadurch, dass das Recht zur Kündigung der zugrunde liegenden Vereinbarung nicht ausgeschlossen werden darf.

Ein Beteiligter darf also nicht dauerhaft und unwiderruflich einer fremden IT-Entscheidungsgewalt unterworfen werden.

Wer trägt die Kosten der Kooperation?

Art. 91c Abs. 2 Satz 4 GG schreibt ausdrücklich vor:

Die Vereinbarungen regeln auch die Kostentragung.

Damit soll verhindert werden, dass gemeinsame IT-Strukturen beschlossen werden, ohne zugleich zu klären, wer die entstehenden Aufwendungen finanziert.

Die konkrete Verteilung kann je nach Projekt oder Vereinbarung unterschiedlich ausgestaltet werden.

Was ist der IT-Staatsvertrag?

Die wichtigste allgemeine Vereinbarung zur Umsetzung des Art. 91c GG ist der IT-Staatsvertrag.

Sein vollständiger Titel lautet:

„Vertrag über die Errichtung des IT-Planungsrats und über die Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz der Informationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern – Vertrag zur Ausführung von Artikel 91c GG“.

Er trat ursprünglich am 1. April 2010 in Kraft und wurde später mehrfach weiterentwickelt. Die aktuell veröffentlichte Fassung berücksichtigt insbesondere Änderungen durch den Vertrag vom 31. Dezember 2023, der 2024 bundesrechtlich umgesetzt wurde.

Was ist der IT-Planungsrat?

Der IT-Planungsrat ist das zentrale politische Steuerungsgremium für die IT-Zusammenarbeit von Bund und Ländern.

Nach dem IT-Staatsvertrag gehören ihm als stimmberechtigte Mitglieder an:

der für Informationstechnik zuständige Vertreter des Bundes und
jeweils ein für Informationstechnik zuständiger Vertreter jedes der 16 Länder.

Damit sind Bund und alle Länder institutionell beteiligt.

Welche Aufgaben hat der IT-Planungsrat?

Zu seinen gesetzlichen beziehungsweise staatsvertraglichen Kernaufgaben gehören insbesondere:

Koordinierung der Zusammenarbeit von Bund und Ländern in IT-Fragen,
Beschluss fachunabhängiger und fachübergreifender IT-Interoperabilitätsstandards,
Beschluss von IT-Sicherheitsstandards,
Koordinierung der Digitalisierung von Verwaltungsleistungen,
Steuerung gemeinsamer IT-Projekte und IT-Produkte sowie
Aufgaben im Zusammenhang mit dem Verbindungsnetz.

Wie entscheidet der IT-Planungsrat?

Nach der geltenden Fassung des IT-Staatsvertrags bedürfen Beschlüsse grundsätzlich:

der Zustimmung des Bundes und
der Zustimmung von mindestens elf Ländern, die zugleich mindestens zwei Drittel ihrer Finanzierungsanteile nach dem Königsteiner Schlüssel repräsentieren.

Für bestimmte Materien können besondere Regeln gelten.

Das Verfahren verbindet damit das Erfordernis einer deutlichen Ländermehrheit mit der Zustimmung des Bundes.

Sind IT-Standards des IT-Planungsrats verbindlich?

Unter den Voraussetzungen des IT-Staatsvertrags ja.

Nach § 2 des IT-Staatsvertrags kann der IT-Planungsrat verbindliche IT-Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards beschließen.

Die Beschlüsse sind anschließend von Bund und Ländern innerhalb der jeweils festgesetzten Fristen in ihren Verwaltungsräumen umzusetzen.

Dies ist eine praktische Anwendung der besonderen Mehrheitsregel des Art. 91c Abs. 2 GG.

Gibt es ein praktisches Beispiel für einen verbindlichen Sicherheitsstandard?

Ja.

Der IT-Planungsrat hat beispielsweise verbindliche Standards für den Informationsaustausch über IT-Sicherheitsvorfälle beschlossen.

Das Bundesverfassungsgericht erwähnte in seinem Beschluss vom 8. Juni 2021 ausdrücklich den unter dem IT-Staatsvertrag beschlossenen verbindlichen Meldestandard für IT-Sicherheitsvorfälle im VerwaltungsCERT-Verbund.

Damit zeigt sich, dass die Standardisierung nach Art. 91c GG nicht lediglich politische Empfehlungen hervorbringt, sondern rechtlich verbindliche technische Vorgaben ermöglichen kann.

Was ist die FITKO?

Die Föderale IT-Kooperation (FITKO) ist eine gemeinsame Anstalt des öffentlichen Rechts von Bund und Ländern.

Sie wurde 2020 auf Grundlage des geänderten IT-Staatsvertrags errichtet und unterstützt den IT-Planungsrat als operativer Unterbau.

Zu ihren Aufgaben gehören insbesondere:

organisatorische und fachliche Unterstützung des IT-Planungsrats,
Koordinierung gemeinsamer Digitalisierungsprojekte,
föderale IT-Architektur,
Standardisierung,
Produkt- und Projektmanagement sowie
Unterstützung einer gemeinsamen Digitalisierungsstrategie.

Ist FITKO eine Bundesbehörde?

Nein.

FITKO ist eine gemeinsame rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts in gemeinsamer Trägerschaft von Bund und Ländern.

Sie ist damit gerade Ausdruck der durch Art. 91c GG ermöglichten föderalen Verwaltungskooperation und keine klassische Bundesoberbehörde.

Was regelt Art. 91c Abs. 3 GG?

Absatz 3 eröffnet den Ländern eine zusätzliche Kooperationsmöglichkeit unabhängig vom Bund.

Die Länder können:

informationstechnische Systeme gemeinschaftlich betreiben und
gemeinsame Einrichtungen für diesen Zweck errichten.

Damit wird ausdrücklich anerkannt, dass auch reine Länderkooperationen bei der Verwaltungsdigitalisierung zulässig sind.

Warum ist Absatz 3 erforderlich, wenn Länder ohnehin zusammenarbeiten können?

Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte Rechtsklarheit schaffen.

Gerade der dauerhafte gemeinschaftliche Betrieb technischer Systeme und die Gründung gemeinsamer Einrichtungen können tief in die Organisationshoheit mehrerer Länder hineinreichen.

Art. 91c Abs. 3 GG stellt ausdrücklich klar, dass solche Kooperationsformen im Bereich der IT zulässig sind.

Was regelt Art. 91c Abs. 4 GG?

Absatz 4 enthält eine deutlich stärkere Regel als Absatz 1.

Während Bund und Länder nach Absatz 1 zusammenwirken können, bestimmt Absatz 4:

„Der Bund errichtet […] ein Verbindungsnetz.“

Dem Bund wird damit eine konkrete verfassungsrechtliche Aufgabe zugewiesen.

Das Verbindungsnetz soll die informationstechnischen Netze von Bund und Ländern miteinander verbinden.

Was ist das Verbindungsnetz?

Das Verbindungsnetz ist die technische Infrastruktur, über die die IT-Netze des Bundes und der Länder sicher miteinander kommunizieren können.

Das Nähere regelt das IT-Netzgesetz.

Nach § 2 IT-NetzG ist das Verbindungsnetz das informationstechnische Netz, das die informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder miteinander verbindet.

Wer betreibt das Verbindungsnetz?

Nach § 6 IT-NetzG betreibt der Bund das Verbindungsnetz.

Bund und Länder wirken allerdings an wesentlichen Festlegungen gemeinsam mit.

Dazu gehören beispielsweise:

technische Anforderungen,
Anschlussklassen,
Mindestdienste,
Anschlussbedingungen und
bestimmte Kostenfragen.

Die Aufgabe ist damit dem Bund zugeordnet, bleibt aber in eine föderale Koordinierungsstruktur eingebettet.

Welches Gremium entscheidet über das Verbindungsnetz?

Das IT-NetzG sieht ein gemeinsames Koordinierungsgremium vor.

Besteht – wie heute – ein auf Art. 91c Abs. 2 GG beruhender IT-Planungsrat, übernimmt dieser nach § 1 Abs. 3 IT-NetzG zugleich die Aufgaben dieses Koordinierungsgremiums.

Damit werden die allgemeine IT-Kooperation und die Steuerung des Verbindungsnetzes institutionell miteinander verbunden.

Wie werden Entscheidungen über das Verbindungsnetz getroffen?

Nach § 4 IT-NetzG bedürfen zentrale Beschlüsse:

der Zustimmung des Bundes und
einer Mehrheit von elf Ländern, die zugleich mindestens zwei Drittel ihrer Finanzierungsanteile nach dem Königsteiner Schlüssel repräsentieren.

Damit entspricht die Entscheidungsstruktur weitgehend dem föderalen Mehrheitsmodell des IT-Planungsrats.

Muss der Datenaustausch zwischen Bund und Ländern immer über dieses Netz laufen?

Nach § 3 Abs. 1 IT-NetzG erfolgt der Datenaustausch zwischen Bund und Ländern grundsätzlich über das Verbindungsnetz.

Im Anwendungsbereich des Onlinezugangsgesetzes kann seit der Reform von 2024 auch ein anderes Netz des Bundes genutzt werden, wenn es einen dem jeweiligen Datenaustausch entsprechenden IT-Sicherheitsstandard erfüllt.

Damit wird der technische Rahmen inzwischen flexibler ausgestaltet, ohne auf Sicherheitsanforderungen zu verzichten.

Wer trägt die Kosten des Verbindungsnetzes?

Nach § 7 IT-NetzG trägt der Bund grundsätzlich die Kosten:

der Errichtung und
des Betriebs

des Verbindungsnetzes.

Bund, Länder und sonstige angeschlossene öffentliche Stellen tragen grundsätzlich ihre jeweiligen Anschlusskosten selbst.

Was regelt Art. 91c Abs. 5 GG?

Absatz 5 wurde erst 2017 eingefügt.

Danach wird der:

„übergreifende informationstechnische Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern“

durch Bundesgesetz geregelt.

Dieses Gesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates.

Warum wurde Absatz 5 im Jahr 2017 ergänzt?

Bund und Länder betrieben ihre digitalen Verwaltungsangebote zuvor weitgehend getrennt.

Ein Bürger musste deshalb häufig bereits wissen, welche staatliche Ebene für eine Leistung zuständig ist und welches Verwaltungsportal aufgerufen werden muss.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte einen übergreifenden elektronischen Zugang ermöglichen und dem Bund hierfür eine ausdrückliche Gesetzgebungskompetenz geben.

Art. 91c Abs. 5 GG wurde durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017 eingefügt und trat am 20. Juli 2017 in Kraft.

Was ist der Zusammenhang mit dem Onlinezugangsgesetz?

Die einfachgesetzliche Umsetzung erfolgte insbesondere durch das Onlinezugangsgesetz (OZG).

Das OZG wurde am 14. August 2017 ausgefertigt und ist seitdem mehrfach geändert worden, zuletzt im Jahr 2026.

Es regelt zentrale Fragen der elektronischen Bereitstellung und des Zugangs zu Verwaltungsleistungen sowie der hierfür erforderlichen föderalen IT-Strukturen.

Gibt Art. 91c Abs. 5 GG dem Bund eine allgemeine Kompetenz für Verwaltungsrecht?

Nein.

Die Bundeskompetenz bezieht sich auf den übergreifenden informationstechnischen Zugang zu Verwaltungsleistungen.

Sie macht den Bund nicht generell zum Gesetzgeber für sämtliche Verwaltungsaufgaben der Länder.

Wer in der Sache für eine konkrete Verwaltungsleistung zuständig ist und nach welchem materiellen Recht entschieden wird, richtet sich weiterhin nach der jeweils einschlägigen Kompetenzordnung.

Was bedeutet das für Kommunen?

Kommunen sind staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder.

Deshalb können auch kommunal erbrachte Verwaltungsleistungen in einen föderalen digitalen Zugang einbezogen werden.

Davon zu unterscheiden ist das Aufgabenübertragungsverbot des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG. Danach darf der Bund Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht unmittelbar durch Bundesgesetz neue Verwaltungsaufgaben übertragen.

Die Regelung des digitalen Zugangs zu einer bereits bestehenden kommunalen Verwaltungsaufgabe ist nicht ohne Weiteres mit einer Übertragung einer neuen Sachaufgabe gleichzusetzen.

Ist Art. 91c GG eine Datenschutzgrundlage?

Nein.

Art. 91c GG erlaubt die informationstechnische Kooperation und bestimmte Standardisierungen. Er ist aber keine allgemeine Ermächtigung, personenbezogene Daten zu erheben, zu speichern oder zwischen Behörden auszutauschen.

Für eine konkrete Datenverarbeitung müssen weiterhin die jeweils einschlägigen datenschutzrechtlichen und fachgesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sein.

Technische Vernetzung ersetzt keine Rechtsgrundlage für den Datenaustausch.

Darf ein gemeinsames IT-System automatisch auf alle Daten von Bund und Ländern zugreifen?

Nein.

Die technische Fähigkeit eines Systems und die rechtliche Befugnis zum Datenzugriff sind strikt zu unterscheiden.

Auch wenn zwei Behörden über interoperable Systeme verfügen, darf eine Information nur übermittelt oder abgerufen werden, wenn eine ausreichende gesetzliche Grundlage besteht.

Art. 91c GG schafft also Infrastruktur und Kooperationsmöglichkeiten, hebt aber Datenschutz, Zweckbindung und fachrechtliche Zugriffsgrenzen nicht auf.

Welche Bedeutung hat die BKA-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2024?

Im Urteil vom 1. Oktober 2024 – 1 BvR 1160/19 – befasste sich das Bundesverfassungsgericht mit Vorschriften über den polizeilichen Informationsverbund.

Dabei stellte das Gericht ausdrücklich klar, dass Art. 91c Abs. 2 GG lediglich eine spezielle Regelung für die Kommunikation zwischen informationstechnischen Systemen von Bund und Ländern enthält.

Die Vorschrift soll einen:

effizienten,
schnellen und
sicheren

Austausch von Daten ohne System- und Medienbrüche ermöglichen.

Art. 91c GG verdrängt deshalb nicht automatisch andere Gesetzgebungskompetenzen des Bundes für die sachliche Regelung eines Datenaustauschs.

Warum ist diese Abgrenzung wichtig?

Art. 91c GG betrifft in erster Linie die technische und organisatorische Ebene der föderalen IT-Kommunikation.

Eine gesetzliche Regelung darüber, welche Behörde welche Daten zu welchem Zweck austauschen darf, kann dagegen auf einer anderen Sachkompetenz beruhen.

Beim polizeilichen Informationsverbund können beispielsweise die besonderen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in der Kriminalpolizei einschlägig sein.

Art. 91c GG ist also nicht die einzige verfassungsrechtliche Norm für staatlichen Datenaustausch.

Hat das Bundesverfassungsgericht Art. 91c GG bereits umfassend ausgelegt?

Nein.

Eine grundlegende Entscheidung, in der sämtliche Voraussetzungen und Grenzen des Art. 91c GG umfassend entwickelt worden wären, existiert bislang nicht.

Die Rechtsprechung hat die Vorschrift bisher vor allem punktuell behandelt, insbesondere:

im Zusammenhang mit föderalen IT-Sicherheitsstandards und
bei der Abgrenzung der IT-Kooperationsnorm von anderen Gesetzgebungskompetenzen.

Ein großer Teil der praktischen Konkretisierung erfolgt daher weiterhin durch IT-Staatsvertrag, IT-NetzG, OZG und die tatsächliche Bund-Länder-Praxis.

Ist Art. 91c GG mit dem Bundesstaatsprinzip vereinbar?

Die Vorschrift soll gerade einen Ausgleich zwischen föderaler Eigenständigkeit und notwendiger technischer Zusammenarbeit schaffen.

Die Länder verlieren nicht generell ihre Verwaltungskompetenzen.

Zugleich ermöglicht die Verfassung verbindliche gemeinsame Standards, weil vollständig voneinander isolierte IT-Systeme eine moderne öffentliche Verwaltung erheblich erschweren würden.

Bei der Einführung des Art. 91c Abs. 5 GG wurde zudem geprüft, ob die neue Bundeskompetenz mit den Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar ist. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages sahen keinen Verstoß gegen die bundesstaatliche Ewigkeitsgarantie.

Warum ist Art. 91c GG heute besonders bedeutsam?

Verwaltung findet zunehmend digital statt.

Damit wachsen die Anforderungen an:

gemeinsame Schnittstellen,
Registerkommunikation,
digitale Identitäten,
automatisierten Datenaustausch,
Once-Only-Verfahren,
IT-Sicherheit und
einheitlich erreichbare Verwaltungsleistungen.

Viele dieser Vorhaben können praktisch nur funktionieren, wenn Systeme des Bundes, der Länder und der Kommunen miteinander kommunizieren können.

Art. 91c GG gehört deshalb zu den zentralen verfassungsrechtlichen Grundlagen der digitalen Staatsmodernisierung.

Was bedeutet das „Once-Only“-Prinzip?

Das Prinzip verfolgt das Ziel, dass Bürger und Unternehmen bestimmte bereits bei einer öffentlichen Stelle vorhandene Nachweise nicht immer wieder erneut einreichen müssen.

Stattdessen sollen zuständige Behörden Daten – bei Vorliegen der jeweiligen rechtlichen Voraussetzungen – elektronisch bei anderen öffentlichen Stellen abrufen können.

Ein solches System setzt sowohl:

rechtliche Austauschbefugnisse als auch
interoperable und sichere technische Infrastrukturen

voraus.

Art. 91c GG kann die technische und organisatorische Zusammenarbeit dafür ermöglichen, ersetzt aber nicht die erforderlichen fach- und datenschutzrechtlichen Zugriffsgrundlagen.

Kann der IT-Planungsrat neue Bürgerpflichten schaffen?

Nicht allein aufgrund des Art. 91c GG.

Seine verbindlichen Beschlüsse betreffen insbesondere die technische Zusammenarbeit der öffentlichen Verwaltung.

Eine eigenständige Befugnis, ohne gesetzliche Grundlage neue belastende Rechte oder Pflichten für Bürger und Unternehmen zu schaffen, folgt daraus nicht.

Der parlamentarische Gesetzgeber bleibt für grundrechtsrelevante Außenregelungen verantwortlich.

Kann ein technischer Standard ein Gesetz ersetzen?

Nein.

Ein Standard kann beispielsweise vorgeben:

in welchem Datenformat Informationen übermittelt werden,
welches Protokoll verwendet wird oder
welche IT-Sicherheitsanforderungen einzuhalten sind.

Er kann aber nicht ohne gesetzliche Grundlage bestimmen, dass eine Behörde plötzlich auf Daten zugreifen darf, die ihr gesetzlich nicht zugänglich sind.

Technische Standardisierung und materielles Verwaltungsrecht bleiben getrennte Ebenen.

Welche Rolle spielt der Bundesrat?

Der Bundesrat ist mehrfach besonders abgesichert.

Zum einen wirken die Länder unmittelbar im IT-Planungsrat mit.

Zum anderen verlangt das Grundgesetz für:

das Bundesgesetz über das Verbindungsnetz nach Art. 91c Abs. 4 und
das Bundesgesetz über den übergreifenden informationstechnischen Zugang nach Art. 91c Abs. 5

ausdrücklich die Zustimmung des Bundesrates.

Der Bund kann diese grundlegenden föderalen IT-Strukturen deshalb nicht gegen den Bundesrat einseitig gesetzlich ausgestalten.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 91c GG?

Art. 91c GG schafft eine verfassungsrechtliche Brücke zwischen föderaler Verwaltungsautonomie und digitaler Vernetzung.

Bund und Länder dürfen ihre IT-Systeme gemeinsam planen, errichten und betreiben, verbindliche Interoperabilitäts- und Sicherheitsstandards vereinbaren und gemeinsame Institutionen schaffen. Der Bund betreibt zugleich die zentrale Verbindungsinfrastruktur zwischen den Verwaltungsnetzen.

Seit 2017 kommt eine besondere Bundeskompetenz für den übergreifenden digitalen Zugang zu Verwaltungsleistungen hinzu.

Die wesentliche Grenze lautet jedoch:

Art. 91c GG digitalisiert und verbindet Verwaltungszuständigkeiten, ohne sie grundsätzlich neu zu verteilen.

Technische Vernetzung begründet weder eine allgemeine Bundeszuständigkeit für Verwaltung noch eine eigenständige Befugnis zum Austausch personenbezogener Daten.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 91c GG ist Teil der verfassungsrechtlichen Verwaltungszusammenarbeit. Die Vorschrift muss insbesondere mit der föderalen Verwaltungskompetenz der Art. 83 ff. GG und den benachbarten Kooperationsregelungen des Abschnitts VIIIa zusammengedacht werden.

Art. 83 GG – Bundesgesetze werden grundsätzlich von den Ländern ausgeführt; Art. 91c GG ermöglicht IT-Zusammenarbeit, ohne diese Grundregel generell aufzuheben.
Art. 84 GG – Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren bei landeseigener Ausführung; insbesondere das Verbot unmittelbarer bundesgesetzlicher Aufgabenübertragung an Gemeinden bleibt auch bei digitaler Verwaltungskooperation relevant.
Art. 91a GG – klassische Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern; von der informationstechnischen Verwaltungszusammenarbeit des Art. 91c GG zu unterscheiden.
Art. 91b GG – Zusammenarbeit von Bund und Ländern insbesondere bei Wissenschaft, Forschung und Lehre; weitere Kooperationsnorm des Abschnitts VIIIa.
Art. 91d GG – Bund und Länder können Leistungsvergleiche ihrer Verwaltungen durchführen; ebenfalls 2009 im Rahmen der Föderalismusreform II eingeführt.
Art. 91e GG – ausdrücklich geregelte gemeinsame Verwaltungsstrukturen bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende; im Gegensatz zu Art. 91c GG betrifft die Vorschrift unmittelbar eine bestimmte Sachverwaltung.

Rechtsprechung zu Art. 91c GG

Eine umfassende Grundsatzentscheidung ausschließlich zu Art. 91c GG liegt bislang nicht vor. Das Bundesverfassungsgericht hat die Vorschrift jedoch in mehreren neueren Entscheidungen für einzelne Fragen der föderalen IT-Zusammenarbeit herangezogen.

Fachartikel und Materialien zu Art. 91c GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 91c GG.

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