Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Artikel 81 GG – Gesetzgebungsnotstand

Wortlaut des Art. 81 GG

Artikel 81 GG kurz erklärt

Art. 81 GG enthält einen verfassungsrechtlichen Ausweg für eine außergewöhnliche politische Situation: Ein Bundeskanzler hat die Vertrauensfrage nach Art. 68 GG verloren, der Bundestag wird aber nicht aufgelöst und die weiterhin amtierende Bundesregierung kann wichtige Gesetzesvorhaben im Bundestag nicht durchsetzen. Unter sehr engen Voraussetzungen kann ein Gesetz dann ausnahmsweise ohne Zustimmung des Bundestages zustande kommen.

Die Bundesregierung kann diesen Weg nicht allein beschreiten. Für die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes sind ein Antrag der Bundesregierung, die Zustimmung des Bundesrates und eine Entscheidung des Bundespräsidenten erforderlich. Auch das später ohne Zustimmung des Bundestages zustande kommende Gesetz benötigt die Zustimmung des Bundesrates. Art. 81 GG ersetzt parlamentarische Gesetzgebung also nicht durch freie Rechtsetzung der Bundesregierung.

Der Mechanismus ist zeitlich und sachlich streng begrenzt. Nach der ersten Erklärung besteht höchstens für sechs Monate die Möglichkeit weiterer Verfahren nach Art. 81 GG; während der Amtszeit desselben Bundeskanzlers kann anschließend kein neuer Gesetzgebungsnotstand erklärt werden. Das Grundgesetz selbst darf auf diesem Weg niemals geändert, außer Kraft oder auch nur teilweise außer Anwendung gesetzt werden. In der Geschichte der Bundesrepublik ist der Gesetzgebungsnotstand bislang noch nie angewandt worden.

Erläuterungen zu Art. 81 GG

Was ist der Gesetzgebungsnotstand?

Der Gesetzgebungsnotstand ist ein besonderes Gesetzgebungsverfahren für den Fall einer schweren Störung des Verhältnisses zwischen Bundesregierung und Bundestag.

Die Ausgangslage ist ungewöhnlich: Der Bundeskanzler verfügt nicht mehr über die erforderliche parlamentarische Unterstützung, bleibt aber im Amt. Gleichzeitig wird der Bundestag nicht aufgelöst.

In einer solchen Situation könnte eine Regierung zwar verfassungsrechtlich weiterbestehen, aber wichtige Gesetzesvorhaben möglicherweise nicht mehr durch den Bundestag bringen.

Art. 81 GG soll deshalb verhindern, dass der Bund allein wegen fehlender parlamentarischer Regierungsmehrheiten vollständig gesetzgeberisch handlungsunfähig wird.

Ist Art. 81 GG ein allgemeines Notstandsrecht?

Nein.

Der Begriff „Gesetzgebungsnotstand“ darf nicht mit anderen Notstandsregelungen des Grundgesetzes verwechselt werden.

Art. 81 GG setzt insbesondere weder voraus:

• einen Krieg,
• einen Verteidigungsfall,
• einen Spannungsfall,
• eine Naturkatastrophe,
• einen inneren Aufstand noch
• eine sonstige tatsächliche Gefahrenlage.

Es geht ausschließlich um eine politisch-parlamentarische Regierungskrise: Die Bundesregierung ist noch im Amt, kann aber im Bundestag keine hinreichende gesetzgeberische Unterstützung mehr gewinnen.

Was ist der Unterschied zum Spannungsfall oder Verteidigungsfall?

Art. 80a GG betrifft den Spannungsfall und die Aktivierung bestimmter verteidigungsbezogener Rechtsvorschriften.

Die Art. 115a ff. GG regeln den Verteidigungsfall.

Art. 81 GG hat damit nichts zu tun. Er gehört zwar ebenfalls zu den besonderen Krisenmechanismen des Grundgesetzes, betrifft aber allein das Gesetzgebungsverfahren einer parlamentarisch geschwächten Bundesregierung.

Welche Grundvoraussetzung hat Art. 81 GG?

Art. 81 Abs. 1 GG setzt zunächst einen Fall des Art. 68 GG voraus.

Der Bundeskanzler muss die Vertrauensfrage gestellt und die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages verfehlt haben.

Bei einer gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestages von 630 wären gegenwärtig mindestens 316 Ja-Stimmen für eine erfolgreiche Vertrauensfrage erforderlich.

Wird diese Mehrheit nicht erreicht, kann unter den Voraussetzungen des Art. 68 GG eine Bundestagsauflösung in Betracht kommen.

Art. 81 GG wird erst relevant, wenn der Bundestag trotz der gescheiterten Vertrauensfrage nicht aufgelöst wird.

Muss der Bundeskanzler nach einer verlorenen Vertrauensfrage zurücktreten?

Nein.

Eine gescheiterte Vertrauensfrage beendet das Kanzleramt nicht automatisch.

Der Bundeskanzler kann grundsätzlich weiterregieren. Gerade für eine solche Situation stellt Art. 81 GG einen möglichen, allerdings eng begrenzten Mechanismus bereit, wenn Gesetzgebung im Bundestag blockiert wird.

Das Bundesverfassungsgericht hat hervorgehoben, dass das Grundgesetz auch eine Minderheitsregierung grundsätzlich zulässt und Instrumente bereithält, um staatliche Handlungsfähigkeit in parlamentarischen Krisensituationen zu sichern.

Muss nach der verlorenen Vertrauensfrage zunächst eine Bundestagsauflösung versucht werden?

Art. 81 Abs. 1 GG verlangt, dass der Bundestag im Falle des Art. 68 GG nicht aufgelöst worden ist.

Art. 68 GG eröffnet eine Auflösung nur unter den dort geregelten Voraussetzungen und überlässt die endgültige Entscheidung dem Bundespräsidenten. Eine Auflösung tritt also nicht automatisch ein.

Bleibt der Bundestag bestehen, kann sich die Situation ergeben, für die Art. 81 GG geschaffen wurde.

Reicht eine verlorene Vertrauensfrage allein aus?

Nein.

Eine verlorene Vertrauensfrage und das Fortbestehen des Bundestages eröffnen lediglich die Möglichkeit, das weitere Verfahren nach Art. 81 GG zu betreiben.

Für die erste Gesetzesvorlage müssen zusätzliche Voraussetzungen vorliegen.

Insbesondere muss der Bundestag die betreffende Vorlage abgelehnt haben und es muss eine der beiden in Art. 81 Abs. 1 GG genannten Konstellationen bestehen.

Welche zwei Ausgangsfälle nennt Art. 81 Abs. 1 GG?

Art. 81 Abs. 1 GG unterscheidet zwei Wege.

Erster Fall: Die Bundesregierung bezeichnet eine Gesetzesvorlage als dringlich. Der Bundestag lehnt sie dennoch ab.

Zweiter Fall: Der Bundeskanzler hat seine Vertrauensfrage nach Art. 68 GG unmittelbar mit einer Gesetzesvorlage verbunden und der Bundestag lehnt diese Vorlage ab.

In beiden Fällen reicht die Ablehnung des Bundestages noch nicht aus. Für die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes müssen anschließend weitere Verfassungsorgane mitwirken.

Kann der Bundeskanzler allein den Gesetzgebungsnotstand ausrufen?

Nein.

Art. 81 Abs. 1 GG verteilt die Entscheidung bewusst auf mehrere Verfassungsorgane.

Erforderlich sind:

1. ein Antrag der Bundesregierung,
2. die Zustimmung des Bundesrates und
3. die Erklärung durch den Bundespräsidenten.

Der Bundeskanzler allein besitzt deshalb kein Recht, den Bundestag bei der Gesetzgebung auszuschalten.

Warum muss die Bundesregierung als Kollegialorgan handeln?

Der Wortlaut spricht ausdrücklich vom „Antrag der Bundesregierung“.

Die Bundesregierung besteht nach Art. 62 GG aus Bundeskanzler und Bundesministern.

Der Gesetzgebungsnotstand soll wegen seiner erheblichen verfassungsrechtlichen Bedeutung deshalb nicht allein auf einer persönlichen Entscheidung des Bundeskanzlers beruhen. Er verlangt eine Entscheidung der Bundesregierung als Verfassungsorgan.

Welche Rolle hat der Bundesrat?

Der Bundesrat besitzt bei Art. 81 GG eine besonders starke Stellung.

Er muss zunächst der Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes zustimmen.

Später muss er auch der betreffenden Gesetzesvorlage zustimmen, damit das Gesetz ohne entsprechende Zustimmung des Bundestages als zustande gekommen gelten kann.

Der Bundesrat übernimmt damit eine zentrale Sicherungsfunktion.

Welche Mehrheit benötigt der Bundesrat?

Art. 81 GG schreibt keine besondere qualifizierte Mehrheit vor.

Damit gilt grundsätzlich Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG. Der Bundesrat fasst seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen.

Bei insgesamt 69 Bundesratsstimmen sind derzeit mindestens 35 Ja-Stimmen erforderlich.

Das gilt vorbehaltlich besonderer Anforderungen, die sich für einen konkreten Regelungsgegenstand zusätzlich aus dem Grundgesetz ergeben können.

Kann der Bundespräsident zur Erklärung gezwungen werden?

Nein.

Art. 81 Abs. 1 GG bestimmt, dass der Bundespräsident den Gesetzgebungsnotstand erklären „kann“.

Auch wenn Bundesregierung und Bundesrat die notwendigen Entscheidungen getroffen haben, folgt daraus kein automatischer Gesetzgebungsnotstand.

Der Bundespräsident besitzt eine eigene verfassungsrechtliche Entscheidungsverantwortung.

Dies ist ein weiteres Element der Sicherung gegen einen missbräuchlichen Einsatz des außergewöhnlichen Verfahrens.

Ist der Gesetzgebungsnotstand eine allgemeine Ermächtigung für die nächsten sechs Monate?

Nein.

Das ist für das Verständnis des Art. 81 GG besonders wichtig.

Die erste Erklärung des Bundespräsidenten bezieht sich nach Art. 81 Abs. 1 GG auf eine konkrete Gesetzesvorlage.

Die Bundesregierung erhält dadurch keine allgemeine Befugnis, während der folgenden sechs Monate Gesetze nach eigenem Ermessen ohne Bundestag zu erlassen.

Auch weitere Vorlagen müssen die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Art. 81 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 und 2 erfüllen. Insbesondere bleiben Bundesrat und Bundespräsident in das Verfahren einbezogen.

Was passiert nach der ersten Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes?

Die Gesetzesvorlage wird dem Bundestag erneut vorgelegt.

Der Bundestag erhält also nochmals Gelegenheit, das Gesetz im normalen parlamentarischen Verfahren zu verabschieden.

Art. 81 GG überspringt den Bundestag deshalb nicht sofort.

Erst wenn das Parlament auch in dieser zweiten Phase die Vorlage nicht in einer für die Bundesregierung akzeptablen Weise verabschiedet, kann die besondere Rechtsfolge des Absatzes 2 eintreten.

Wann kann das Gesetz ohne Zustimmung des Bundestages zustande kommen?

Nach Art. 81 Abs. 2 GG bestehen drei Varianten:

• Der Bundestag lehnt die erneut eingebrachte Gesetzesvorlage wieder ab.
• Der Bundestag nimmt sie nur in einer Fassung an, die die Bundesregierung als unannehmbar bezeichnet.
• Der Bundestag verabschiedet die Vorlage innerhalb von vier Wochen nach der erneuten Einbringung überhaupt nicht.

In diesen Fällen kann das Gesetz trotz fehlender entsprechender Zustimmung des Bundestages zustande kommen, wenn der Bundesrat zustimmt.

Was bedeutet die Vier-Wochen-Frist?

Art. 81 Abs. 2 Satz 2 GG verhindert, dass der Bundestag eine dringende Gesetzesvorlage lediglich dadurch blockiert, dass er gar keine abschließende Entscheidung trifft.

Nach der erneuten Einbringung hat der Bundestag vier Wochen Zeit.

Verabschiedet er die Vorlage innerhalb dieser Frist nicht, kann bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen die Zustimmung des Bundesrates das Zustandekommen ermöglichen.

Kann der Bundestag die Vorlage verändern?

Grundsätzlich bleibt der Bundestag ein Gesetzgebungsorgan mit seinen üblichen Beratungs- und Änderungsmöglichkeiten.

Art. 81 Abs. 2 GG berücksichtigt jedoch ausdrücklich den Fall, dass der Bundestag die Vorlage in einer Fassung annimmt, die die Bundesregierung als unannehmbar bezeichnet.

Auch dann kann das besondere Verfahren weiterwirken.

Der Bundestag kann den Mechanismus deshalb nicht ohne Weiteres dadurch unterlaufen, dass er zwar formal zustimmt, den Inhalt der Vorlage aber aus Sicht der Bundesregierung entscheidend verändert.

Kann die Bundesregierung selbst das Gesetz beschließen?

Nein.

Art. 81 GG überträgt der Bundesregierung keine Gesetzgebungsgewalt.

Die Bundesregierung kann:

• eine Vorlage als dringlich bezeichnen,
• den Antrag auf Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes stellen und
• eine vom Bundestag beschlossene Fassung gegebenenfalls als unannehmbar bezeichnen.

Das Gesetz kommt aber aufgrund der Verfassungsregel des Art. 81 GG und insbesondere unter notwendiger Beteiligung des Bundesrates zustande.

Die Bundesregierung wird also nicht zu einem Ersatzparlament.

Wird der Bundesrat im Gesetzgebungsnotstand zur alleinigen zweiten Gesetzgebungskammer?

Auch diese Beschreibung wäre zu weitgehend.

Zwar kann seine Zustimmung unter den Voraussetzungen des Art. 81 Abs. 2 GG dazu führen, dass ein Gesetz ohne positiven Gesetzesbeschluss des Bundestages zustande kommt.

Dem gehen jedoch mehrere Sicherungen voraus:

• eine gescheiterte Vertrauensfrage,
• das Unterbleiben einer Bundestagsauflösung,
• eine vorherige Ablehnung der Vorlage durch den Bundestag,
• der Antrag der Bundesregierung,
• die Zustimmung des Bundesrates zur Erklärung,
• die Entscheidung des Bundespräsidenten,
• eine erneute Befassung des Bundestages und
• eine erneute Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz.

Art. 81 GG ist daher ein mehrstufiges Ausnahmeverfahren und kein allgemeiner Wechsel von Bundestags- zu Bundesratsgesetzgebung.

Bleibt der Bundestag während des Gesetzgebungsnotstandes im Amt?

Ja.

Der Gesetzgebungsnotstand setzt gerade voraus, dass der Bundestag nicht aufgelöst wurde.

Der Bundestag bleibt deshalb als Verfassungsorgan vollständig bestehen.

Er kann weiterhin:

• Gesetze beschließen,
• Anträge verabschieden,
• die Bundesregierung kontrollieren,
• Untersuchungsausschüsse einsetzen,
• über den Haushalt beraten und
• seine sonstigen verfassungsrechtlichen Rechte wahrnehmen.

Art. 81 GG beseitigt das Parlament nicht und setzt seine Funktionen nicht allgemein außer Kraft.

Kann der Bundestag die Regierung währenddessen ablösen?

Ja.

Die Rechte des Bundestages nach Art. 67 GG bleiben bestehen.

Findet sich im Bundestag eine Mehrheit für einen anderen Bundeskanzler, kann er diesen durch konstruktives Misstrauensvotum wählen.

Damit endet die Amtszeit des bisherigen Bundeskanzlers. Art. 81 Abs. 3 GG knüpft seine besonderen Möglichkeiten ausdrücklich an die Amtszeit des betreffenden Kanzlers.

Der Gesetzgebungsnotstand schützt eine Minderheitsregierung also nicht gegen eine tatsächlich vorhandene positive Kanzlermehrheit für einen Nachfolger.

Was regelt Art. 81 Abs. 3 GG?

Absatz 3 erweitert das Verfahren für eine begrenzte Übergangszeit.

Nachdem erstmals ein Gesetzgebungsnotstand erklärt wurde, können innerhalb der folgenden sechs Monate auch weitere vom Bundestag abgelehnte Gesetzesvorlagen nach den Regeln der Absätze 1 und 2 behandelt werden.

Die Bundesregierung soll also nicht nur ein einziges dringendes Gesetz durchsetzen können, wenn sich die parlamentarische Blockade über einen gewissen Zeitraum fortsetzt.

Die Vorschrift schafft aber keine sechsmonatige freie Regierungslegislative.

Beginnt die Sechs-Monats-Frist mit der verlorenen Vertrauensfrage?

Nein.

Der Wortlaut des Art. 81 Abs. 3 GG knüpft ausdrücklich an die erste Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes an.

Erst mit dieser Erklärung beginnt die sechsmonatige Sonderphase.

Kann der Gesetzgebungsnotstand nach sechs Monaten verlängert werden?

Nein.

Art. 81 Abs. 3 Satz 2 GG ist eindeutig:

Nach Ablauf der Sechs-Monats-Frist ist während der Amtszeit desselben Bundeskanzlers eine weitere Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes unzulässig.

Die zeitliche Begrenzung verhindert, dass die Ausnahmegesetzgebung zu einem dauerhaften Ersatz für parlamentarische Mehrheiten wird.

Kann der Bundeskanzler nach sechs Monaten einfach erneut die Vertrauensfrage stellen?

Eine neue Vertrauensfrage nach Art. 68 GG ist als solche nicht durch Art. 81 Abs. 3 verboten.

Sie kann während der Amtszeit desselben Bundeskanzlers jedoch nicht dazu benutzt werden, die ausdrückliche Sperre des Art. 81 Abs. 3 Satz 2 zu umgehen und einen neuen Gesetzgebungsnotstand für weitere sechs Monate zu eröffnen.

Die zeitliche Begrenzung wäre sonst praktisch bedeutungslos.

Warum ist die Sechs-Monats-Grenze so wichtig?

Gesetzgebung ohne positiven Bundestagsbeschluss stellt einen erheblichen Eingriff in den normalen parlamentarischen Gesetzgebungsprozess dar.

Art. 81 GG akzeptiert dies nur vorübergehend, um eine besondere politische Blockadesituation zu überbrücken.

Die Verfassung verlangt damit letztlich eine politische Lösung:

• Wiederherstellung einer parlamentarischen Arbeitsmehrheit,
• Wahl eines anderen Bundeskanzlers,
• anderweitige politische Verständigung oder
• zu einem späteren verfassungsrechtlich zulässigen Zeitpunkt eine demokratische Neubestimmung der Mehrheitsverhältnisse.

Kann das Grundgesetz im Gesetzgebungsnotstand geändert werden?

Nein.

Art. 81 Abs. 4 GG schließt dies ausdrücklich aus.

Ein nach Art. 81 Abs. 2 GG zustande kommendes Gesetz darf das Grundgesetz weder:

• ändern,
• ganz außer Kraft setzen,
• teilweise außer Kraft setzen,
• ganz außer Anwendung setzen noch
• teilweise außer Anwendung setzen.

Verfassungsänderungen bleiben damit vollständig dem regulären Verfahren des Art. 79 GG vorbehalten.

Warum erwähnt Absatz 4 auch „außer Anwendung setzen“?

Damit soll nicht nur eine formelle Änderung des Verfassungstextes verhindert werden.

Auch eine Regelung nach dem Muster:

„Für die Dauer des Gesetzgebungsnotstandes findet Artikel X des Grundgesetzes keine Anwendung“

wäre unzulässig.

Der Gesetzgebungsnotstand darf also nicht als Instrument genutzt werden, um das Grundgesetz unter Beibehaltung seines Wortlautes praktisch zu suspendieren.

Werden im Gesetzgebungsnotstand Grundrechte ausgesetzt?

Nein.

Art. 81 GG enthält keinerlei allgemeine Grundrechtssuspendierung.

Auch ein auf diesem Weg zustande gekommenes Gesetz ist vollständig an das Grundgesetz gebunden, insbesondere an:

• die Grundrechte,
• den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz,
• das Rechtsstaatsprinzip,
• das Gleichheitsgebot und
• die bundesstaatliche Kompetenzordnung.

Art. 81 GG verändert lediglich den Weg des Zustandekommens eines Bundesgesetzes. Es schafft kein grundrechtsfreies Sonderregime.

Kann ein Gesetz nach Art. 81 GG gerichtlich überprüft werden?

Ja.

Gesetze, die über Art. 81 GG zustande kommen, unterliegen der verfassungsgerichtlichen Kontrolle wie andere Bundesgesetze.

Geprüft werden könnten sowohl:

• die formellen Voraussetzungen des Gesetzgebungsnotstandes als auch
• die materielle Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz.

Da Art. 81 GG bislang nie praktisch angewandt worden ist, existiert allerdings keine Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einem tatsächlich im Gesetzgebungsnotstand erlassenen Bundesgesetz.

Warum spielt der Bundespräsident eine so wichtige Rolle?

Der Bundespräsident wirkt sowohl im Zusammenhang mit Art. 68 GG als auch bei Art. 81 GG als eigenständiges Verfassungsorgan.

Nach einer verlorenen Vertrauensfrage kann sich die Frage einer Auflösung des Bundestages stellen. Wird nicht aufgelöst, kann der Bundespräsident später unter den Voraussetzungen des Art. 81 GG den Gesetzgebungsnotstand erklären.

Der Kanzler kann daher nicht allein zwischen Neuwahl und Ausnahmegesetzgebung wählen.

Das Grundgesetz verteilt die Verantwortung bewusst auf mehrere Institutionen.

Warum ist der Bundesrat im Gesetzgebungsnotstand so stark?

Wenn ein Gesetz ausnahmsweise ohne positive Zustimmung des unmittelbar gewählten Bundestages zustande kommen soll, verlangt das Grundgesetz eine andere besonders starke demokratisch-föderale Absicherung.

Diese Funktion übernimmt vor allem der Bundesrat.

Da seine Mitglieder den Landesregierungen angehören, werden die Länder zu einem notwendigen Kontrollfaktor gegenüber einer Bundesregierung, der im Bundestag gerade eine tragfähige Mehrheit fehlt.

Ohne Unterstützung der Mehrheit des Bundesrates funktioniert Art. 81 GG nicht.

Kann eine Minderheitsregierung Art. 81 GG sofort nutzen?

Nein.

Eine Minderheitsregierung ist nicht automatisch eine Regierung im Gesetzgebungsnotstand.

Sie kann grundsätzlich wie jede andere Bundesregierung tätig werden und versuchen, für einzelne Gesetzesvorhaben wechselnde parlamentarische Mehrheiten zu gewinnen.

Art. 81 GG setzt erst ein, wenn insbesondere die Vertrauensfrage gescheitert, der Bundestag nicht aufgelöst und die konkret vorgeschriebenen weiteren Voraussetzungen erfüllt sind.

Der Gesetzgebungsnotstand ist damit kein gewöhnliches Regierungsinstrument einer Minderheitsregierung.

Kann eine Regierung auch ohne Art. 81 GG als Minderheitsregierung weiterregieren?

Ja.

Eine Bundesregierung benötigt nicht für jede einzelne Entscheidung eine dauerhaft institutionalisierte Koalitionsmehrheit.

Eine Minderheitsregierung kann etwa für einzelne Gesetzesvorhaben Stimmen anderer Fraktionen gewinnen oder mit wechselnden parlamentarischen Mehrheiten arbeiten.

Art. 81 GG wird erst benötigt, wenn die politische Blockade eine besondere Intensität erreicht und die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen tatsächlich eintreten.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 68 und Art. 81 GG?

Art. 68 GG regelt die Vertrauensfrage.

Ein Bundeskanzler kann damit feststellen lassen, ob er noch die Mehrheit des Bundestages hinter sich hat. Scheitert die Vertrauensfrage, kann unter den dort genannten Voraussetzungen eine Bundestagsauflösung folgen.

Art. 81 GG setzt dagegen an einer Situation an, in der nach dieser gescheiterten Vertrauensfrage gerade keine Auflösung erfolgt.

Art. 81 GG soll dann unter engen Bedingungen ermöglichen, dass eine weiterhin amtierende Bundesregierung dringliche Gesetzgebung betreiben kann.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 67 und Art. 81 GG?

Art. 67 GG gibt dem Bundestag die Möglichkeit, einen Bundeskanzler durch Wahl eines Nachfolgers abzulösen.

Art. 81 GG betrifft den umgekehrten Fall: Es gibt offenbar gerade keine Mehrheit, die einen neuen Kanzler wählen und zugleich eine neue Regierungsmehrheit bilden kann, während der bisherige Kanzler wichtige Vorhaben im Parlament nicht durchsetzen kann.

Die Möglichkeit eines konstruktiven Misstrauensvotums bleibt währenddessen bestehen.

Kann sich eine positive Mehrheit für einen neuen Bundeskanzler bilden, kann der Bundestag die Krise daher selbst lösen.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 81 GG und dem Weimarer Notverordnungsrecht?

Der Vergleich ist für das Verständnis der Vorschrift besonders wichtig.

Art. 48 der Weimarer Reichsverfassung gab dem Reichspräsidenten in bestimmten Situationen weitreichende Notverordnungsbefugnisse. Insbesondere in der Spätphase der Weimarer Republik wurden Notverordnungen zu einem zentralen Instrument präsidialer Regierung.

Art. 81 GG folgt einem wesentlich anderen Konzept.

Es gibt:

• keine freie Rechtsetzungsbefugnis des Bundespräsidenten,
• keine freie Rechtsetzungsbefugnis der Bundesregierung,
• keine allgemeine Ausschaltung des Bundestages,
• keine allgemeine Suspendierung von Grundrechten und
• keine unbegrenzte Dauer.

Stattdessen verlangt das Grundgesetz eine Vielzahl institutioneller Sicherungen und insbesondere die Zustimmung des Bundesrates.

Ist Art. 81 GG Teil der Notstandsverfassung von 1968?

Nein.

Art. 81 GG gehörte bereits zur Ursprungsfassung des Grundgesetzes von 1949.

Er ist damit deutlich älter als die sogenannte Notstandsverfassung, die 1968 insbesondere die Regelungen über Spannungs- und Verteidigungsfall ausbaute.

Auch der heutige Wortlaut des Art. 81 GG entspricht inhaltlich der ursprünglichen Fassung.

Warum nahm der Parlamentarische Rat Art. 81 GG schon 1949 auf?

Der Parlamentarische Rat wollte eine parlamentarische Regierung schaffen, die auch in schwierigen Mehrheitsverhältnissen handlungsfähig bleiben kann, ohne auf ein präsidiales Regierungsmodell nach Weimarer Vorbild zurückzufallen.

Art. 81 GG gehört daher zu einem ganzen System von Stabilitätsmechanismen:

• Wahl des Bundeskanzlers nach Art. 63 GG,
• konstruktives Misstrauensvotum nach Art. 67 GG,
• Vertrauensfrage nach Art. 68 GG und
• Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG.

Das Bundesverfassungsgericht ordnet diese Vorschriften gemeinsam als Instrumente ein, mit denen das Grundgesetz eine handlungsfähige Regierung sichern will.

Wie oft wurde Art. 81 GG bislang angewandt?

Bis zum 12.09.2026 wurde der Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG auf Bundesebene kein einziges Mal erklärt.

Auch bei den historischen Vertrauensfragen von:

• Willy Brandt 1972,
• Helmut Schmidt 1982,
• Helmut Kohl 1982,
• Gerhard Schröder 2001 und 2005 sowie
• Olaf Scholz 2024

kam es nicht zur Anwendung des Art. 81 GG.

In mehreren Fällen führte eine gescheiterte Vertrauensfrage stattdessen zur Auflösung des Bundestages und zu vorgezogenen Neuwahlen.

Warum wurde Art. 81 GG bislang nie gebraucht?

Art. 81 GG setzt eine ungewöhnliche Kombination politischer Umstände voraus.

Eine Bundesregierung muss ihre parlamentarische Mehrheit verloren haben, aber dennoch im Amt bleiben. Gleichzeitig darf keine neue Kanzlermehrheit nach Art. 67 GG entstehen, der Bundestag darf nicht nach Art. 68 GG aufgelöst werden und eine hinreichende Mehrheit des Bundesrates muss bereit sein, die Regierung bei der Ausnahmegesetzgebung zu unterstützen.

Diese Konstellation ist politisch schwer herzustellen.

Zudem besteht regelmäßig erheblicher Druck, eine Regierungskrise stattdessen durch politische Verständigung, Regierungswechsel oder – soweit verfassungsrechtlich zulässig – Neuwahlen zu lösen.

Welche Rolle spielt die Geschäftsordnung des Bundestages?

Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages enthält besondere Regeln für dringliche Gesetzentwürfe im Zusammenhang mit Art. 81 GG.

Nach dem aktuellen § 99 GO-BT müssen Gesetzentwürfe der Bundesregierung, die im Rahmen des Art. 81 GG als dringlich bezeichnet oder nach Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes erneut vorgelegt worden sind, auf Verlangen der Bundesregierung auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung gesetzt werden.

Die Absetzung von der Tagesordnung ist nur einmal möglich.

Zudem gilt ein solcher Gesetzentwurf unter den in § 99 Abs. 2 GO-BT genannten Voraussetzungen auch dann als abgelehnt, wenn wegen Beschlussunfähigkeit wiederholt keine wirksame Abstimmung zustande kommt.

Kann der Bundestag Art. 81 GG durch dauernde Beschlussunfähigkeit umgehen?

Die Geschäftsordnung wirkt einem solchen Vorgehen entgegen.

Nach § 99 Abs. 2 GO-BT kann ein Gesetzentwurf im Rahmen des Art. 81 GG auch dann als abgelehnt gelten, wenn zweimal in der zweiten oder dritten Beratung bei einer Einzel- oder Schlussabstimmung wegen Beschlussunfähigkeit ergebnislos abgestimmt worden ist.

Damit lässt sich das verfassungsrechtliche Verfahren nicht ohne Weiteres dadurch blockieren, dass eine Sachentscheidung dauerhaft vermieden wird.

Welche Rolle spielt Art. 42 Abs. 2 GG?

Normalerweise entscheidet der Bundestag nach Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt.

Gerade eine Minderheitsregierung kann Schwierigkeiten haben, diese Mehrheiten für ihre Gesetzesvorhaben zu organisieren.

Art. 81 GG greift aber nicht schon bei jeder verlorenen Gesetzesabstimmung ein. Der gesamte besondere Tatbestand einschließlich der vorausgehenden gescheiterten Vertrauensfrage muss erfüllt sein.

Kann auch ein politisch beliebiges Gesetz über Art. 81 GG beschlossen werden?

Für die erste Anwendung ist Art. 81 besonders streng: Die betreffende Gesetzesvorlage muss den Voraussetzungen des Absatzes 1 entsprechen.

Nach der ersten Erklärung eröffnet Absatz 3 innerhalb von sechs Monaten auch für weitere vom Bundestag abgelehnte Gesetzesvorlagen den Weg über Art. 81 Abs. 1 und 2.

Das Verfahren bleibt aber institutionell gebunden und kann nicht dazu genutzt werden, das Grundgesetz selbst zu ändern oder zu suspendieren.

Auch die sonstige Gesetzgebungskompetenz des Bundes und alle materiellen Verfassungsanforderungen gelten unverändert.

Könnte die Bundesregierung ihre Gesetzgebungskompetenzen über Art. 81 GG erweitern?

Nein.

Art. 81 GG ist lediglich eine besondere Verfahrensnorm.

Es schafft keine neuen Sachkompetenzen des Bundes.

Ein Gesetz, für das der Bund nach Art. 70 ff. GG keine Gesetzgebungskompetenz besitzt, wird nicht dadurch zulässig, dass es im Verfahren des Art. 81 GG beschlossen wird.

Kann Art. 81 GG europäisches Recht oder Völkerrecht verdrängen?

Nein.

Auch ein im Gesetzgebungsnotstand zustande gekommenes Gesetz bleibt an die übrige Rechtsordnung gebunden.

Art. 81 GG verändert lediglich das innerstaatliche Gesetzgebungsverfahren und verleiht der Bundesregierung keine Befugnis, unionsrechtliche oder völkerrechtliche Bindungen außer Kraft zu setzen.

Ist ein Art.-81-Gesetz ein „Notgesetz“ minderen Ranges?

Nein.

Ein ordnungsgemäß nach Art. 81 Abs. 2 GG zustande gekommenes und nach Art. 82 GG ausgefertigtes und verkündetes Gesetz ist ein reguläres Bundesgesetz.

Es besitzt nicht allein wegen seines besonderen Entstehungsverfahrens einen niedrigeren Rang.

Es bleibt allerdings – wie jedes einfache Bundesgesetz – dem Grundgesetz untergeordnet und kann verfassungsgerichtlich überprüft werden.

Tritt ein Art.-81-Gesetz automatisch nach sechs Monaten außer Kraft?

Nein.

Die Sechs-Monats-Frist des Art. 81 Abs. 3 GG begrenzt die Möglichkeit, das besondere Gesetzgebungsverfahren zu nutzen.

Sie begrenzt nicht automatisch die Geltungsdauer der auf diesem Weg beschlossenen Gesetze.

Ein solches Gesetz gilt grundsätzlich weiter, bis es nach den allgemeinen Regeln geändert, aufgehoben oder aus anderen Gründen unwirksam wird.

Das ist von der zeitlichen Begrenzung des Ausnahmeverfahrens zu unterscheiden.

Welche Kontrolle bleibt dem Bundestag?

Auch während eines Gesetzgebungsnotstandes verfügt der Bundestag über seine normalen Kontrollinstrumente.

Dazu zählen insbesondere:

• parlamentarische Fragen,
• Debatten und Anträge,
• Ausschussarbeit,
• Untersuchungsausschüsse,
• Haushaltskontrolle und
• das konstruktive Misstrauensvotum.

Art. 81 GG macht aus einer parlamentarischen Bundesregierung deshalb keine vom Parlament unabhängige Exekutive.

Warum ist Art. 81 GG demokratisch besonders sensibel?

Im Normalfall beruht ein Bundesgesetz auf einem Gesetzesbeschluss des unmittelbar vom Volk gewählten Bundestages.

Art. 81 GG durchbricht diesen Grundsatz für eine eng begrenzte politische Ausnahmesituation.

Das erklärt die ungewöhnlich hohe Zahl von Sicherungen:

• vorausgehende Vertrauensfrage,
• Fortbestand des Bundestages,
• mehrfache Befassung des Parlaments,
• Antrag der Bundesregierung,
• Zustimmung des Bundesrates,
• eigenständige Entscheidung des Bundespräsidenten,
• zeitliche Begrenzung und
• absolutes Verbot einer Verfassungsänderung auf diesem Weg.

Art. 81 GG versucht damit, staatliche Handlungsfähigkeit zu sichern, ohne die parlamentarische Demokratie dauerhaft zu verdrängen.

Welche verfassungsrechtliche Funktion hat Art. 81 GG?

Art. 81 GG ist vor allem eine Reservevorschrift für eine parlamentarische Blockadesituation.

Er soll einer noch amtierenden Bundesregierung eine begrenzte gesetzgeberische Handlungsfähigkeit erhalten, wenn sie keine verlässliche Bundestagsmehrheit mehr besitzt, der Bundestag aber zugleich nicht aufgelöst wird und auch keine andere Kanzlermehrheit vorhanden ist.

Die Norm schützt damit die Handlungsfähigkeit der Regierung, ohne eine dauerhafte Verlagerung der Gesetzgebung auf die Exekutive zu ermöglichen.

Ist Art. 81 GG seit 1949 geändert worden?

Nein.

Art. 81 GG gehört zur ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 und gilt inhaltlich seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes unverändert.

Dass die Vorschrift bislang nicht praktisch eingesetzt werden musste, ändert nichts an ihrer verfassungsrechtlichen Funktion als Sicherheitsmechanismus für außergewöhnliche parlamentarische Krisen.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 81 GG?

Art. 81 GG erlaubt keine Regierung per Notverordnung.

Die zentrale Regel lautet vielmehr:

Hat ein Bundeskanzler die Vertrauensfrage verloren, wird der Bundestag aber nicht aufgelöst und blockiert er dringliche Gesetzgebung, kann unter Mitwirkung von Bundesregierung, Bundespräsident und Bundesrat ausnahmsweise ein Bundesgesetz auch ohne Zustimmung des Bundestages zustande kommen.

Dieses Verfahren bleibt zeitlich begrenzt, unterliegt weiterhin der Verfassung und darf niemals zur Änderung oder Suspendierung des Grundgesetzes verwendet werden.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 81 GG gehört zu einem System von Vorschriften, mit denen das Grundgesetz parlamentarische Regierungskrisen ordnet. Besonders eng ist die Norm mit der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG verbunden. Art. 67 GG ermöglicht dem Bundestag demgegenüber die positive Lösung der Krise durch Wahl eines neuen Bundeskanzlers.

• Art. 67 GG – konstruktives Misstrauensvotum; der Bundestag kann eine Regierungskrise durch Wahl eines neuen Bundeskanzlers beenden.
• Art. 68 GG – Vertrauensfrage und mögliche Auflösung des Bundestages; eine gescheiterte Vertrauensfrage bei ausbleibender Auflösung ist Grundvoraussetzung des Art. 81 GG.
• Art. 79 GG – Änderung des Grundgesetzes; Verfassungsänderungen dürfen nach Art. 81 Abs. 4 GG niemals im Wege des Gesetzgebungsnotstandes erfolgen.
• Art. 82 GG – auch nach Art. 81 GG zustande gekommene Gesetze müssen ordnungsgemäß ausgefertigt und verkündet werden.
• Art. 115a ff. GG – Verteidigungsfall; von dem rein parlamentarisch-politischen Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG strikt zu unterscheiden.

Rechtsprechung zu Art. 81 GG

Da der Gesetzgebungsnotstand bislang nie erklärt worden ist, gibt es keine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Wirksamkeit eines tatsächlich nach Art. 81 Abs. 2 GG zustande gekommenen Gesetzes. Das Gericht hat die Vorschrift jedoch in seiner Rechtsprechung zur Vertrauensfrage in das System der verfassungsrechtlichen Vorkehrungen für Regierungskrisen eingeordnet.

• BVerfG, Urteil vom 16. Februar 1983 – 2 BvE 1/83 u.a., BVerfGE 62, 1 – Bundestagsauflösung 1983: Einordnung des Art. 81 GG in das System von Kanzlerwahl, konstruktivem Misstrauensvotum und Vertrauensfrage zur Sicherung einer handlungsfähigen Regierung.
• BVerfG, Urteil vom 25. August 2005 – 2 BvE 4/05, 2 BvE 7/05, BVerfGE 114, 121 – Vertrauensfrage 2005: Art. 81 GG als verfassungsrechtliche Sicherungsmaßnahme zur Erhaltung staatlicher Handlungsfähigkeit bei fehlender parlamentarischer Regierungsmehrheit.

Fachartikel und Materialien zu Art. 81 GG

• Deutscher Bundestag – aktueller Wortlaut des Grundgesetzes einschließlich Art. 81 GG.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 3 – 3000 – 261/17 – Minderheitsregierung auf Bundesebene: Voraussetzungen, Ablauf, Vier-Wochen-Frist und Sechs-Monats-Begrenzung des Gesetzgebungsnotstandes.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 3 – 3000 – 022/24 – Gesetzliche Fristen im Gesetzgebungsverfahren: insbesondere die Vier-Wochen-Frist des Art. 81 Abs. 2 GG.
• Deutscher Bundestag – Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, insbesondere § 99 GO-BT zu dringlichen Gesetzentwürfen nach Art. 81 GG.
• Deutscher Bundestag – Die Gesetzgebung des Bundes: Überblick über die Gesetzgebung nach Art. 70 bis 82 GG und die Stellung des Gesetzgebungsnotstandes innerhalb dieses Systems.
• Deutscher Bundestag – Faksimile der Urschrift des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949; Art. 81 GG gehörte bereits zur ursprünglichen Verfassung.

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 81 GG.