Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 12.09.2026

Inhalt

Artikel 71 GG – Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes

Wortlaut des Art. 71 GG

Im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden.

Artikel 71 GG kurz erklärt

Art. 71 GG regelt die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes. Gehört eine Materie zu diesem Bereich, dürfen grundsätzlich nur Bundesorgane Gesetze dazu erlassen. Die Länder sind von eigener Gesetzgebung bereits kraft Grundgesetzes ausgeschlossen – unabhängig davon, ob der Bund das betreffende Gebiet tatsächlich schon durch ein Bundesgesetz geregelt hat.

Eine Ausnahme gilt nur, wenn ein Bundesgesetz die Länder ausdrücklich zur Gesetzgebung ermächtigt. Eine lediglich stillschweigende, vermutete oder politisch gewünschte Ermächtigung genügt nicht. Die wichtigsten Gegenstände der ausschließlichen Bundesgesetzgebung stehen in Art. 73 GG, etwa Staatsangehörigkeit, Währungswesen, Luftverkehr, Waffen- und Sprengstoffrecht, Urheberrecht sowie die friedliche Nutzung der Kernenergie.

Art. 71 GG unterscheidet sich damit grundlegend von Art. 72 GG: Bei der konkurrierenden Gesetzgebung dürfen die Länder grundsätzlich tätig werden, solange und soweit der Bund nicht abschließend geregelt hat. Bei der ausschließlichen Gesetzgebung sind sie dagegen von Anfang an gesperrt, sofern keine ausdrückliche bundesgesetzliche Öffnung besteht.

Erläuterungen zu Art. 71 GG

Was regelt Art. 71 GG?

Art. 71 GG beantwortet die Frage, welche Rechtsstellung die Länder in Bereichen haben, für die das Grundgesetz dem Bund eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zuweist.

Die Grundregel ist streng:

Nur der Bund darf gesetzgeberisch tätig werden.

Die Länder dürfen nur ausnahmsweise eigene Gesetze erlassen, wenn und soweit ein Bundesgesetz sie hierzu ausdrücklich ermächtigt.

Art. 71 GG enthält damit vor allem eine Sperrwirkung gegenüber den Landesgesetzgebern.

Verleiht Art. 71 GG dem Bund selbst eine Gesetzgebungskompetenz?

Nicht allein.

Art. 71 GG regelt die Rechtsfolgen einer bereits bestehenden ausschließlichen Bundeskompetenz. Welche Sachgebiete ausschließlich dem Bund zugewiesen sind, ergibt sich aus anderen Vorschriften des Grundgesetzes.

Die wichtigste Vorschrift ist Art. 73 GG. Daneben können ausschließliche Bundeskompetenzen aus besonderen Kompetenznormen des Grundgesetzes folgen, beispielsweise im Finanzverfassungsrecht.

Bei der Prüfung eines Gesetzes lautet die Frage deshalb regelmäßig nicht nur „Art. 71 GG?“, sondern beispielsweise:

Art. 71 GG in Verbindung mit Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG.

Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG weist dem Bund etwa die ausschließliche Gesetzgebung über den gewerblichen Rechtsschutz, das Urheberrecht und das Verlagsrecht zu. Art. 71 GG bestimmt die daraus folgende Sperre für die Länder.

Wo stehen die Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung?

Der zentrale Kompetenzkatalog findet sich in Art. 73 GG.

Dazu gehören unter anderem:

auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung,
die Staatsangehörigkeit im Bund,
Pass-, Melde- und Ausweiswesen sowie Ein- und Auswanderung,
Währungs-, Geld- und Münzwesen,
Zoll- und Grenzschutz sowie bestimmte Bereiche des Außenwirtschaftsverkehrs,
Luftverkehr,
bestimmte Bereiche der Eisenbahnen des Bundes,
Postwesen und Telekommunikation,
gewerblicher Rechtsschutz, Urheber- und Verlagsrecht,
bestimmte Aufgaben des Bundeskriminalamtes,
Statistik für Bundeszwecke,
Waffen- und Sprengstoffrecht sowie
die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken einschließlich damit verbundener Gefahrenabwehr und Entsorgung.

Der Katalog des Art. 73 GG muss jeweils genau ausgelegt werden. Die bloße politische Bedeutung eines Themas macht es noch nicht zu einer ausschließlichen Bundesmaterie.

Warum gibt es überhaupt ausschließliche Bundeskompetenzen?

Bestimmte Materien verlangen aus Sicht des Grundgesetzes eine gesamtstaatliche Regelung.

Ein unterschiedliches Währungsrecht in Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen wäre mit einem einheitlichen Bundesstaat ebenso wenig vereinbar wie unterschiedliche deutsche Staatsangehörigkeitsrechte oder voneinander abweichende Regelungen über den Außenhandel.

Bei solchen Materien entscheidet das Grundgesetz selbst, dass grundsätzlich eine einheitliche Bundesgesetzgebung erforderlich ist.

Die ausschließliche Bundeskompetenz dient deshalb insbesondere:

der staatlichen Einheit,
der Rechtseinheit in besonders sensiblen Materien,
der klaren Verantwortungszuordnung und
der Funktionsfähigkeit des Gesamtstaates.

Was bedeutet die Sperrwirkung des Art. 71 GG?

Sobald das Grundgesetz eine Materie der ausschließlichen Bundesgesetzgebung zuordnet, ist der Landesgesetzgeber grundsätzlich gesperrt.

Das Bundesverfassungsgericht formuliert dies deutlich: Die in Art. 73 GG genannten Materien sind für die Landesgesetzgebung von Verfassungs wegen grundsätzlich gesperrt.

Die Sperrwirkung folgt unmittelbar aus der Kompetenzordnung des Grundgesetzes.

Muss der Bund zuerst ein Gesetz erlassen, bevor die Länder gesperrt sind?

Nein.

Das ist der entscheidende Unterschied zur konkurrierenden Gesetzgebung.

Bei Art. 71 GG besteht die Sperre bereits aufgrund der ausschließlichen Kompetenzzuweisung selbst.

Auch wenn der Bundestag ein bestimmtes Teilgebiet noch überhaupt nicht geregelt hat, entsteht dadurch keine freie Gesetzgebungskompetenz der Länder.

Ein Land darf also nicht argumentieren:

„Der Bund hat hierzu noch nichts geregelt, deshalb dürfen wir es selbst tun.“

Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung ist gerade diese Schlussfolgerung grundsätzlich falsch.

Beispiel: Der Bund regelt eine Frage bewusst nicht – darf dann das Land einspringen?

Grundsätzlich nein.

Wenn die betreffende Frage materiell zu einer ausschließlichen Bundeskompetenz gehört, bleibt sie für Landesgesetzgebung gesperrt, solange keine ausdrückliche Ermächtigung nach Art. 71 GG besteht.

Das Schweigen des Bundesgesetzgebers ist daher keine stillschweigende Freigabe für die Länder.

Was ist der Unterschied zu Art. 72 GG?

Art. 71 und Art. 72 GG beruhen auf unterschiedlichen Kompetenzmodellen.

Ausschließliche Gesetzgebung nach Art. 71 GG:

Grundsätzlich darf nur der Bund gesetzgeberisch tätig werden.
Die Länder sind bereits kraft Verfassung gesperrt.
Der Bund muss nicht zuerst ein Gesetz erlassen.
Landesgesetzgebung setzt grundsätzlich eine ausdrückliche bundesgesetzliche Ermächtigung voraus.

Konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 72 GG:

Die Länder besitzen grundsätzlich ebenfalls Gesetzgebungsbefugnis.
Sie dürfen tätig werden, solange und soweit der Bund seine Kompetenz nicht durch Gesetz abschließend nutzt.
Für einzelne Materien enthält Art. 72 Abs. 3 GG besondere Abweichungsrechte der Länder.

Die Frage, ob der Bund bereits „abschließend geregelt“ hat, ist daher bei Art. 72 GG häufig entscheidend. Bei einer ausschließlichen Bundeskompetenz stellt sie sich in dieser Form nicht.

Was bedeutet „nur, wenn und soweit“?

Art. 71 GG begrenzt eine mögliche Landeskompetenz sowohl dem Grunde als auch dem Umfang nach.

„Wenn“ bedeutet: Ohne ausdrückliche bundesgesetzliche Ermächtigung gibt es keine entsprechende Landeskompetenz.

„Soweit“ bedeutet: Auch bei bestehender Ermächtigung darf das Land nur innerhalb ihres sachlichen Umfangs tätig werden.

Erlaubt der Bund beispielsweise eine landesrechtliche Regelung nur für einen eng bezeichneten Teilbereich, darf das Land daraus keine allgemeine Regelungskompetenz für die gesamte Materie ableiten.

Was bedeutet „ausdrücklich ermächtigt“?

Die Ermächtigung zur Landesgesetzgebung muss in einem Bundesgesetz ausdrücklich vorgesehen sein.

Eine bloß aus Sinn und Zweck eines Bundesgesetzes abgeleitete Annahme, der Bundesgesetzgeber werde eine landesrechtliche Ergänzung wohl akzeptieren, reicht nicht.

Ebenso wenig genügt der Umstand, dass der Bund eine bestimmte Detailfrage ungeregelt gelassen hat.

Das Erfordernis der Ausdrücklichkeit dient vor allem der Klarheit der Kompetenzordnung: Es muss erkennbar sein, dass der Bundesgesetzgeber den Ländern tatsächlich gesetzgeberischen Spielraum eröffnen wollte.

Reicht eine ausdrückliche Erklärung der Bundesregierung?

Nein.

Art. 71 GG verlangt eine Ermächtigung in einem Bundesgesetz.

Eine politische Erklärung der Bundesregierung, eine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern oder eine bloße Zustimmung eines Bundesministeriums kann die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung daher nicht verändern.

Was bedeutet „in einem Bundesgesetze“?

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine ausdrückliche Ermächtigung in einem formellen Bundesgesetz erforderlich.

Der Bundesgesetzgeber muss die Öffnung also in einem nach den verfassungsrechtlichen Regeln zustande gekommenen Bundesgesetz vorsehen.

Bund und Länder können Gesetzgebungskompetenzen nicht allein durch politischen Konsens frei untereinander verteilen.

Können Bund und Länder Zuständigkeiten einfach miteinander vereinbaren?

Nein.

Das Bundesverfassungsgericht betont in ständiger Rechtsprechung, dass die Kompetenzordnung des Grundgesetzes grundsätzlich unverfügbar ist.

Eine staatliche Ebene darf nicht allein deshalb in der Zuständigkeit der anderen gesetzgeberisch tätig werden, weil beide Seiten damit einverstanden sind.

Art. 71 GG ist gerade eine verfassungsrechtlich vorgesehene Ausnahme: Hier erlaubt das Grundgesetz selbst dem Bundesgesetzgeber, den Ländern innerhalb einer ausschließlichen Bundesmaterie bestimmte Gesetzgebungsbefugnisse ausdrücklich zu eröffnen.

Wird das Land durch die Ermächtigung selbst zum Inhaber der Bundeskompetenz?

Nein.

Die ausschließliche Bundeskompetenz als solche bleibt bestehen.

Das Land erhält nur die konkrete, durch das Bundesgesetz eröffnete Gesetzgebungsbefugnis. Seine Befugnis ist damit inhaltlich an die Grenzen der Ermächtigung gebunden.

Der Bund kann den eröffneten gesetzlichen Spielraum nach Maßgabe der Verfassung grundsätzlich auch wieder verändern oder beseitigen.

Darf das Land von der bundesgesetzlichen Konzeption beliebig abweichen?

Nein.

Eine bundesrechtliche Öffnung gibt dem Landesgesetzgeber nicht automatisch unbegrenzte Gestaltungsfreiheit.

Das Bundesverfassungsgericht hat zu gesetzlichen Öffnungsklauseln hervorgehoben, dass die Länder nur den tatsächlich eröffneten Spielraum nutzen dürfen. Die Grundkonzeption des Bundesgesetzes darf nicht außerhalb der eingeräumten Öffnung verfälscht werden.

Entscheidend sind deshalb Wortlaut, Zweck und Reichweite der jeweiligen Ermächtigung.

Kann ein Land seine Kommunen oder Hochschulen regeln lassen, obwohl es selbst keine Kompetenz besitzt?

Nein.

Ein Land kann fehlende eigene Gesetzgebungskompetenz nicht dadurch umgehen, dass es statt einer unmittelbar materiellen Regelung lediglich Gemeinden, Hochschulen oder andere Selbstverwaltungsträger zu einer entsprechenden Satzung ermächtigt.

Genau dies hat das Bundesverfassungsgericht 2026 nochmals ausdrücklich klargestellt.

Eine autonome Satzungsbefugnis reicht nicht in Materien hinein, die das Grundgesetz der ausschließlichen Bundesgesetzgebung zuweist.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht 2026 zur Zweitveröffentlichung wissenschaftlicher Beiträge?

Der Beschluss vom 24. März 2026 – 2 BvL 3/18 – gehört zu den wichtigsten neueren Entscheidungen unmittelbar zu Art. 71 GG.

Baden-Württemberg hatte in seinem Landeshochschulgesetz die Hochschulen ermächtigt, Wissenschaftler unter bestimmten Voraussetzungen durch Satzung zur Ausübung ihres Rechts auf nichtkommerzielle Zweitveröffentlichung wissenschaftlicher Beiträge zu verpflichten.

Das Land argumentierte im Kontext seiner Zuständigkeiten für das Hochschulwesen.

Das Bundesverfassungsgericht stellte jedoch auf den objektiven Regelungsgehalt ab: Die Vorschrift regelte die Ausübung eines urheberrechtlichen Rechts und fiel deshalb in das Urheberrecht.

Für das Urheberrecht besitzt der Bund nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz.

Eine ausdrückliche bundesgesetzliche Ermächtigung Baden-Württembergs nach Art. 71 GG bestand nicht.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte die landesrechtliche Regelung deshalb für unvereinbar mit Art. 71 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG und nichtig.

Was zeigt die Entscheidung von 2026?

Die Entscheidung verdeutlicht mehrere Grundsätze:

Entscheidend ist nicht, in welchem Landesgesetz eine Regelung steht.
Auch eine Vorschrift in einem Hochschulgesetz kann kompetenzrechtlich Urheberrecht sein.
Der objektive Regelungsgehalt ist wichtiger als die Bezeichnung des Gesetzes.
Eine landesrechtliche Satzungsermächtigung kann fehlende Gesetzgebungskompetenz nicht überwinden.
Im Bereich ausschließlicher Bundeskompetenz bedarf es einer ausdrücklichen Ermächtigung nach Art. 71 GG.

Was entschied das Bundesverfassungsgericht zum Kernbrennstoffumschlag in Bremen?

Ein weiteres Grundsatzverfahren betraf das Bremische Hafenbetriebsgesetz.

Bremen hatte den Umschlag von Kernbrennstoffen in seinen Häfen grundsätzlich untersagt.

Das Bundesverfassungsgericht entschied mit Beschluss vom 7. Dezember 2021 – 2 BvL 2/15, BVerfGE 160, 1 –, dass die Regelung in den Bereich der friedlichen Nutzung der Kernenergie fiel.

Für diese Materie besitzt der Bund nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz.

Eine bundesgesetzliche Ermächtigung Bremens zur entsprechenden Landesgesetzgebung bestand nicht.

Die Regelung war daher mit Art. 71 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG unvereinbar und nichtig.

Warum konnte Bremen sich nicht auf sein Hafenrecht berufen?

Ein Gesetz kann Berührungspunkte mit mehreren Sachgebieten besitzen.

Für die Gesetzgebungskompetenz kommt es dann darauf an, welchem Kompetenztitel die konkrete Regelung nach ihrem objektiven Regelungsgehalt zuzuordnen ist.

Das Bundesverfassungsgericht sah das Verbot gerade als spezifisch atomrechtliche Regelung an. Es verhinderte den Umschlag von Kernbrennstoffen unabhängig davon, ob die sonstigen bundesrechtlichen Voraussetzungen eines Transports erfüllt waren.

Die Regelung konnte daher nicht allein dadurch zur zulässigen Landesgesetzgebung werden, dass sie in einem Hafenbetriebsgesetz stand.

Kann ein Land einen anderen politischen Zweck verfolgen und dadurch die Bundeskompetenz umgehen?

Nein.

Für die Kompetenzzuordnung kommt es nicht ausschließlich darauf an, welchen politischen Zweck ein Landesgesetzgeber angibt.

Maßgeblich sind insbesondere:

der objektive Regelungsgegenstand,
der Normzweck,
die Wirkungen der Vorschrift und
ihre Adressaten.

Ein Land kann deshalb eine Materie ausschließlicher Bundesgesetzgebung nicht dadurch in seinen Kompetenzbereich verschieben, dass es die Regelung beispielsweise als Hochschulrecht, Hafenrecht oder allgemeine Gefahrenabwehr bezeichnet.

Ist jedes Landesgesetz mit Bezug zu einer Bundesmaterie automatisch unzulässig?

Nein.

Entscheidend ist, was die konkrete landesrechtliche Vorschrift tatsächlich regelt.

Ein Landesgesetz kann Sachverhalte berühren, die zugleich einen Bezug zu einer Bundesmaterie besitzen, ohne selbst in deren Regelungsbereich einzugreifen.

Die Kompetenzprüfung verlangt daher eine präzise Zuordnung des jeweiligen Norminhalts.

Erst wenn die Vorschrift ihrem Schwerpunkt beziehungsweise objektiven Regelungsgehalt nach in eine ausschließliche Bundesmaterie fällt, greift die Sperrwirkung des Art. 71 GG.

Was passiert mit einem Landesgesetz, das gegen Art. 71 GG verstößt?

Dem Landesgesetzgeber fehlt dann die Gesetzgebungskompetenz.

Die Vorschrift ist bereits aus diesem Grund formell verfassungswidrig.

Das Bundesverfassungsgericht kann sie insbesondere in einem Normenkontrollverfahren für nichtig erklären.

Sowohl beim Bremer Kernbrennstoffumschlag 2021 als auch bei der baden-württembergischen Zweitveröffentlichungspflicht 2026 wurde die angegriffene Landesregelung für nichtig erklärt.

Ist das lediglich ein Fall von „Bundesrecht bricht Landesrecht“?

Nein.

Art. 31 GG und Art. 71 GG behandeln unterschiedliche Fragen.

Art. 71 GG betrifft zunächst die Gesetzgebungskompetenz: Durfte das Land die betreffende Regelung überhaupt erlassen?

Fehlt diese Kompetenz, ist das Landesgesetz bereits deshalb verfassungswidrig.

Art. 31 GG betrifft dagegen eine Kollision zwischen gültigem Bundesrecht und gültigem Landesrecht.

Bei einem Verstoß gegen Art. 71 GG liegt das Problem also eine Stufe früher: Das Land war zur Gesetzgebung gar nicht befugt.

Kann ein Land argumentieren, dass Bundesrecht eine ungeregelte „Lücke“ enthält?

Im Bereich des Art. 71 GG grundsätzlich nicht mit dem Ziel, daraus eine eigene Kompetenz abzuleiten.

Die ausschließliche Bundeskompetenz besteht unabhängig davon, ob der Bund eine bestimmte Einzelheit geregelt hat.

Eine tatsächliche Regelungslücke im Bundesrecht wird daher nicht automatisch zur Gesetzgebungslücke, die ein Landesparlament schließen dürfte.

Ist die Rechtslage bei Art. 72 GG anders?

Ja.

Bei der konkurrierenden Gesetzgebung kann gerade entscheidend sein, ob der Bundesgesetzgeber einen Sachbereich abschließend geregelt oder den Ländern einen eigenen Regelungsspielraum gelassen hat.

Dort kann ein bewusst offengelassener Regelungsbereich grundsätzlich den Ländern zugänglich bleiben.

Bei Art. 71 GG bedarf die Landesgesetzgebung dagegen einer ausdrücklichen Öffnung.

Welche Rolle spielt Art. 70 GG?

Art. 70 Abs. 1 GG enthält die Grundregel der deutschen Kompetenzordnung:

Die Länder besitzen das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

Art. 71 GG ist eine wichtige Konkretisierung dieser Grundregel.

Hat das Grundgesetz eine Materie ausschließlich dem Bund zugewiesen, endet dort die ursprüngliche Gesetzgebungsbefugnis der Länder. Landesgesetzgebung ist nur noch innerhalb einer ausdrücklichen bundesgesetzlichen Ermächtigung möglich.

Was bedeutet Residualkompetenz der Länder?

Die Länder benötigen grundsätzlich keinen eigenen Kompetenzkatalog.

Sie sind nach Art. 70 Abs. 1 GG für diejenigen Gesetzgebungsmaterien zuständig, die das Grundgesetz nicht dem Bund zuweist.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet dies als Residualkompetenz der Länder.

Die praktische Prüfung funktioniert deshalb häufig nach einer Art Subtraktionsmethode:

Besteht eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes?
Wenn nein, verbleibt die Materie grundsätzlich bei den Ländern.
Wenn eine ausschließliche Bundeskompetenz besteht, sind die Länder nach Art. 71 GG grundsätzlich gesperrt.
Dann ist zu fragen, ob eine ausdrückliche bundesgesetzliche Ermächtigung besteht.

Kann die ausschließliche Bundeskompetenz allein durch politische Zweckmäßigkeit entstehen?

Nein.

Der Bund darf nicht allein deshalb gesetzgeberisch tätig werden, weil eine bundeseinheitliche Lösung politisch sinnvoll erscheint.

Er benötigt eine Gesetzgebungskompetenz aus dem Grundgesetz.

Art. 71 GG erweitert die Sachkompetenzen des Bundes nicht beliebig. Die konkrete ausschließliche Zuständigkeit muss vielmehr aus Art. 73 GG oder einer anderen Kompetenznorm folgen.

Gibt es Doppelzuständigkeiten von Bund und Ländern?

Grundsätzlich nein.

Das Bundesverfassungsgericht betont, dass das Grundgesetz die Gesetzgebungszuständigkeiten grundsätzlich vollständig entweder dem Bund oder den Ländern zuordnet.

Echte Doppelzuständigkeiten würden der Abgrenzungsfunktion der Kompetenzordnung widersprechen.

Dass in bestimmten Konstellationen sowohl Bundes- als auch Landesregelungen bestehen können, beruht auf den jeweils dafür vorgesehenen Verfassungsmechanismen – beispielsweise einer Ermächtigung nach Art. 71 GG oder den Regeln der konkurrierenden und abweichenden Gesetzgebung nach Art. 72 GG.

Welche Bedeutung hat die Bundestreue bei ausschließlicher Gesetzgebung?

Neben der Kompetenzordnung gilt das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Gebot bundesfreundlichen Verhaltens.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seiner älteren Rechtsprechung betont, dass die ausschließliche Bundeszuständigkeit auch einer gezielten landesstaatlichen Einflussnahme Grenzen setzen kann, wenn Länder versuchen, mit Mitteln eigenen Staatswillens politischen Druck gegen eine Sachentscheidung des zuständigen Bundes auszuüben.

Die Bundestreue schafft allerdings keine neue Gesetzgebungskompetenz. Sie setzt vielmehr bestehende Kompetenzen voraus und verpflichtet Bund und Länder zu wechselseitiger Rücksichtnahme.

Was entschieden die Atomwaffen-Volksbefragungsverfahren 1958?

In BVerfGE 8, 104 erklärte das Bundesverfassungsgericht hamburgische und bremische Gesetze über Volksbefragungen zu Atomwaffen für nichtig.

Die Entscheidung gehört zur frühen Rechtsprechung über die Grenzen landesstaatlicher Gesetzgebung in ausschließlich dem Bund zugewiesenen Materien und über das bundesfreundliche Verhalten.

Sie zeigt zugleich, dass die verfassungsgerichtliche Prüfung eines Landesgesetzes auch die Frage umfasst, ob dem jeweiligen Land überhaupt die notwendige Gesetzgebungskompetenz zustand.

Kann der Bund die Länder auch mit dem Vollzug seiner Gesetze betrauen?

Ja – aber das ist eine andere Frage.

Gesetzgebungskompetenz und Verwaltungskompetenz dürfen nicht verwechselt werden.

Dass nur der Bund ein Gesetz erlassen darf, bedeutet nicht zwingend, dass anschließend eine Bundesbehörde das Gesetz vollziehen muss.

Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.

Ein Land kann daher ein ausschließlich bundesrechtlich geregeltes Gesetz verwaltungsmäßig vollziehen, ohne deshalb selbst zum Erlass eines entsprechenden Landesgesetzes befugt zu sein.

Beispiel Meldewesen: Bundesgesetzgebung, Landesverwaltung?

Das Meldewesen gehört nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG zur ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes.

Der Bund hat deshalb das Bundesmeldegesetz erlassen.

Die praktische Durchführung erfolgt jedoch weitgehend durch Behörden der Länder und Kommunen.

Daraus folgt keine allgemeine Befugnis der Landesparlamente, von den bundesrechtlichen Meldevorschriften abweichende eigene materielle Regelungen zu schaffen.

Gesetzgebung und Verwaltung sind verfassungsrechtlich getrennte Kompetenzfragen.

Warum ist diese Unterscheidung praktisch wichtig?

In Deutschland werden zahlreiche Bundesgesetze von Landesbehörden ausgeführt.

Wer im Alltag eine Landes- oder Kommunalbehörde vor sich hat, kann deshalb nicht daraus schließen, dass auch das zugrunde liegende materielle Recht Landesrecht sein müsse.

Art. 71 GG betrifft ausschließlich die Frage, wer Gesetze erlassen darf.

Kann eine Landesverfassung die Kompetenzordnung verändern?

Nein.

Ein Land kann sich durch seine eigene Verfassung keine Gesetzgebungskompetenz verschaffen, die das Grundgesetz ausschließlich dem Bund zuweist.

Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern richtet sich nach dem Grundgesetz.

Landesverfassungsrecht kann innerhalb der eigenen Landeskompetenzen wirken, aber die bundesverfassungsrechtliche Kompetenzordnung nicht verschieben.

Wie wird entschieden, welchem Kompetenztitel eine Regelung zuzuordnen ist?

Das Bundesverfassungsgericht stellt nicht allein auf die Überschrift eines Gesetzes ab.

Für die kompetenzrechtliche Zuordnung werden insbesondere betrachtet:

der Regelungsgegenstand,
der Zweck der Norm,
ihre Wirkungen und
ihre Adressaten.

Diese Methode war sowohl beim Bremer Kernbrennstoffumschlag als auch bei der baden-württembergischen Zweitveröffentlichungspflicht entscheidend.

Warum kann die Zuordnung schwierig sein?

Viele Lebenssachverhalte berühren mehrere Rechtsgebiete gleichzeitig.

Eine wissenschaftliche Veröffentlichung betrifft beispielsweise Hochschulen und Wissenschaftsfreiheit, kann aber zugleich Urheberrecht sein. Der Transport von Kernbrennstoffen durch einen Hafen betrifft Hafenbetrieb und Verkehr, kann aber zugleich schwerpunktmäßig Atomrecht sein.

Die Kompetenzprüfung muss deshalb hinter die äußere Bezeichnung einer Regelung schauen.

Kann Art. 71 GG durch eine Satzung umgangen werden?

Nein.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2026 stellt dies besonders klar.

Ein Land, das für eine Materie keine Gesetzgebungskompetenz besitzt, kann diese Kompetenz nicht dadurch erzeugen, dass es Hochschulen, Gemeinden oder andere Selbstverwaltungsträger zur Rechtsetzung durch Satzung ermächtigt.

Die Reichweite autonomer Satzungsgewalt endet ebenfalls an der bundesstaatlichen Kompetenzordnung.

Was ist eine Öffnungsklausel?

Als Öffnungsklausel bezeichnet man eine Vorschrift, mit der Bundesrecht den Ländern einen eigenen gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum eröffnet.

Im Bereich ausschließlicher Bundesgesetzgebung kann eine entsprechende Klausel die nach Art. 71 GG erforderliche ausdrückliche Ermächtigung enthalten.

Die Länder dürfen dann innerhalb des eröffneten Rahmens eigene Regelungen schaffen.

Wie weit dieser Rahmen reicht, ist durch Auslegung der bundesgesetzlichen Ermächtigung zu bestimmen.

Ist jede bundesgesetzliche Verordnungsermächtigung für Länder zugleich eine Ermächtigung nach Art. 71 GG?

Die Regelungsformen müssen unterschieden werden.

Art. 71 GG betrifft unmittelbar die Befugnis der Länder zur Gesetzgebung. Bundesgesetze können daneben Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen.

Für solche Verordnungsermächtigungen enthält insbesondere Art. 80 GG eigene Regeln. Nach Art. 80 Abs. 4 GG können die Länder unter den dort genannten Voraussetzungen sogar durch Gesetz regeln, wenn Landesregierungen durch oder aufgrund eines Bundesgesetzes zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt worden sind.

Art. 71 und Art. 80 GG müssen deshalb in solchen Fällen systematisch zusammen gelesen werden.

Kann eine Ermächtigung nach Art. 71 GG widerrufen werden?

Die Ermächtigung beruht auf Bundesgesetz.

Der zuständige Bundesgesetzgeber kann den von ihm eröffneten landesrechtlichen Gestaltungsspielraum daher grundsätzlich durch ein späteres Bundesgesetz verändern oder wieder beseitigen, soweit die sonstigen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen eingehalten werden.

Die Länder erwerben durch die Ermächtigung keine dauerhaft unveränderliche eigene Verfassungskompetenz.

Ist Art. 71 GG seit 1949 geändert worden?

Nein.

Art. 71 GG gehört zur Ursprungsfassung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949. Bereits damals lautete die Vorschrift:

„Im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden.“

Der Wortlaut ist bis heute unverändert geblieben.

Geändert hat sich dagegen der Umfang der ausschließlichen Bundeskompetenzen. Insbesondere Art. 73 GG wurde im Laufe der Jahrzehnte mehrfach erweitert und umgestaltet.

Welche Bedeutung hatte die Föderalismusreform 2006?

Die Föderalismusreform I gestaltete die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern erheblich um.

Art. 71 GG selbst blieb unverändert. Allerdings wurden zahlreiche Sachkompetenzen neu verteilt.

Unter anderem wurden einzelne Materien in die ausschließliche Bundesgesetzgebung überführt, während andere Bereiche stärker den Ländern zugewiesen wurden. Zugleich wurde die frühere Rahmengesetzgebung abgeschafft und in Art. 72 Abs. 3 GG die Abweichungsgesetzgebung für bestimmte Materien geschaffen.

Die praktische Reichweite des Art. 71 GG hängt deshalb wesentlich davon ab, welche Materien das jeweils geltende Grundgesetz der ausschließlichen Bundesgesetzgebung zuordnet.

Was ist die zentrale Aussage des Art. 71 GG?

Die Vorschrift lässt sich auf eine klare Regel reduzieren:

Wo das Grundgesetz ausschließlich den Bund zum Gesetzgeber macht, dürfen die Länder nicht gesetzgeberisch tätig werden – es sei denn, ein Bundesgesetz öffnet den betreffenden Bereich ausdrücklich für sie.

Diese Sperre gilt auch dann, wenn der Bund selbst noch keine Regelung erlassen hat.

Warum ist Art. 71 GG praktisch wichtig?

Kompetenzfragen entscheiden unmittelbar über die Gültigkeit von Gesetzen.

Ein Landesgesetz kann politisch sinnvoll, grundrechtlich unbedenklich und sorgfältig formuliert sein – und trotzdem nichtig sein, wenn dem Land die notwendige Gesetzgebungskompetenz fehlt.

Die Entscheidungen zum Bremer Kernbrennstoffumschlag 2021 und zur baden-württembergischen Zweitveröffentlichungspflicht 2026 zeigen, dass Art. 71 GG keineswegs nur eine abstrakte Lehrbuchnorm ist.

Die Vorschrift gehört zu den zentralen Regeln des deutschen Föderalismus und sorgt dafür, dass Gesetzgebung dort stattfindet, wo das Grundgesetz sie institutionell verortet.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 71 GG lässt sich nur im Zusammenhang mit der allgemeinen Kompetenzordnung verstehen. Art. 70 GG enthält die Grundzuständigkeit der Länder, Art. 73 GG nennt die wichtigsten Materien ausschließlicher Bundesgesetzgebung. Art. 72 und 74 GG regeln demgegenüber die konkurrierende Gesetzgebung.

Art. 70 GG – Grundregel der Gesetzgebungskompetenz: Die Länder sind zuständig, soweit das Grundgesetz dem Bund keine Gesetzgebungsbefugnis verleiht.
Art. 72 GG – konkurrierende Gesetzgebung; anders als bei Art. 71 GG dürfen die Länder hier grundsätzlich tätig werden, solange und soweit keine entgegenstehende bundesrechtliche Sperre besteht.
Art. 73 GG – zentraler Katalog der Materien, für die der Bund die ausschließliche Gesetzgebung besitzt.
Art. 74 GG – Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen und damit Gegenstück zu Art. 73 GG.
Art. 80 GG – Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen; Art. 80 Abs. 4 GG enthält eine besondere Regel für landesgesetzliche Regelungen bei Verordnungsermächtigungen der Landesregierungen.

Rechtsprechung zu Art. 71 GG

Fachartikel zu Art. 71 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 71 GG.

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