Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 23.08.2026

Inhalt

Artikel 23 GG – Europäische Union, europäische Integration und Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat

Wortlaut des Art. 23 GG

(1) Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.

(1a) Der Bundestag und der Bundesrat haben das Recht, wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem Gerichtshof der Europäischen Union Klage zu erheben. Der Bundestag ist hierzu auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder verpflichtet. Durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können für die Wahrnehmung der Rechte, die dem Bundestag und dem Bundesrat in den vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union eingeräumt sind, Ausnahmen von Artikel 42 Abs. 2 Satz 1 und Artikel 52 Abs. 3 Satz 1 zugelassen werden.

(2) In Angelegenheiten der Europäischen Union wirken der Bundestag und durch den Bundesrat die Länder mit. Die Bundesregierung hat den Bundestag und den Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten.

(3) Die Bundesregierung gibt dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme vor ihrer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union. Die Bundesregierung berücksichtigt die Stellungnahmen des Bundestages bei den Verhandlungen. Das Nähere regelt ein Gesetz.

(4) Der Bundesrat ist an der Willensbildung des Bundes zu beteiligen, soweit er an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitzuwirken hätte oder soweit die Länder innerstaatlich zuständig wären.

(5) Soweit in einem Bereich ausschließlicher Zuständigkeiten des Bundes Interessen der Länder berührt sind oder soweit im übrigen der Bund das Recht zur Gesetzgebung hat, berücksichtigt die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates. Wenn im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen sind, ist bei der Willensbildung des Bundes insoweit die Auffassung des Bundesrates maßgeblich zu berücksichtigen; dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren. In Angelegenheiten, die zu Ausgabenerhöhungen oder Einnahmeminderungen für den Bund führen können, ist die Zustimmung der Bundesregierung erforderlich.

(6) Wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks betroffen sind, wird die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen. Die Wahrnehmung der Rechte erfolgt unter Beteiligung und in Abstimmung mit der Bundesregierung; dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren.

(7) Das Nähere zu den Absätzen 4 bis 6 regelt ein Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

Artikel 23 GG kurz erklärt

Art. 23 GG ist der sogenannte Europaartikel des Grundgesetzes. Er verpflichtet die Bundesrepublik Deutschland zur Mitwirkung an der europäischen Integration und schafft die verfassungsrechtliche Grundlage dafür, Hoheitsrechte auf die Europäische Union zu übertragen. Gleichzeitig setzt er dieser Integration Grenzen: Die Europäische Union muss grundlegenden demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Prinzipien sowie dem Subsidiaritätsprinzip verpflichtet sein und einen im Wesentlichen mit dem Grundgesetz vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleisten.

Art. 23 GG regelt außerdem die sogenannte Integrationsverantwortung Deutschlands. Bundestag und Bundesrat dürfen bei wesentlichen Integrationsschritten nicht übergangen werden. Die Bundesregierung muss beide umfassend und frühzeitig über EU-Angelegenheiten informieren. Besonders geschützt ist die Verfassungsidentität des Grundgesetzes: Die in Art. 79 Abs. 3 GG für unabänderlich erklärten Grundsätze dürfen auch durch die europäische Integration nicht preisgegeben werden.

Erläuterungen zu Art. 23 GG

Was regelt Art. 23 GG?

Art. 23 GG regelt das verfassungsrechtliche Verhältnis Deutschlands zur Europäischen Union. Die Vorschrift enthält dabei sowohl einen Integrationsauftrag als auch Integrationsbedingungen und Integrationsgrenzen.

Sie erlaubt insbesondere die Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf die Europäische Union und regelt, welche Rolle Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung und Länder bei europäischen Entscheidungen spielen.

Art. 23 GG ist damit die zentrale verfassungsrechtliche Schnittstelle zwischen der deutschen und der europäischen Rechtsordnung.

Warum wird Art. 23 GG als „Europaartikel“ bezeichnet?

Art. 23 GG enthält die spezielle verfassungsrechtliche Grundlage für die Mitwirkung Deutschlands an der Europäischen Union. Während Art. 24 GG allgemein die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen ermöglicht, enthält Art. 23 GG speziell für die Europäische Union erheblich detailliertere Anforderungen.

Dazu gehören Vorgaben über die grundlegende Struktur der Europäischen Union, die Beteiligung von Bundestag und Bundesrat, die Mitwirkung der Länder, die Subsidiaritätskontrolle und die Grenzen weiterer Integrationsschritte.

Art. 23 GG bringt damit zugleich die besondere verfassungsrechtliche Bedeutung zum Ausdruck, die das Grundgesetz der europäischen Integration beimisst.

Was stand ursprünglich in Art. 23 GG?

Der heutige Europaartikel ist nicht mit dem ursprünglichen Art. 23 GG von 1949 identisch.

Art. 23 GG in seiner ursprünglichen Fassung nannte diejenigen Länder, in denen das Grundgesetz zunächst galt, und bestimmte anschließend: „In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen.“ Die Vorschrift hielt damit die Möglichkeit offen, den Geltungsbereich des Grundgesetzes auf weitere Teile Deutschlands zu erstrecken.

Diese Regelung erhielt 1990 entscheidende praktische Bedeutung. Die Herstellung der deutschen Einheit erfolgte verfassungsrechtlich über den Beitritt der DDR beziehungsweise der auf ihrem Gebiet neu gebildeten Länder zum Geltungsbereich des Grundgesetzes nach Art. 23 GG alter Fassung.

Warum wurde der alte Art. 23 GG aufgehoben?

Mit der deutschen Einheit am 3. Oktober 1990 hatte der ursprüngliche Art. 23 GG seine zentrale Funktion erfüllt. Die Vorschrift wurde deshalb im Zuge der Wiedervereinigung aufgehoben.

Deutschland entschied sich damit gerade nicht für die Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung nach Art. 146 GG, sondern für die Herstellung der Einheit auf Grundlage des bestehenden Grundgesetzes.

Der heutige Art. 23 GG hat mit dieser früheren Beitrittsregelung inhaltlich nichts mehr zu tun.

Seit wann ist Art. 23 GG der Europaartikel?

Die heutige Grundkonzeption des Art. 23 GG wurde 1992 im Zusammenhang mit dem Vertrag von Maastricht in das Grundgesetz aufgenommen.

Bis dahin war die deutsche Beteiligung an der europäischen Integration insbesondere auf Art. 24 Abs. 1 GG gestützt worden. Mit der Gründung der Europäischen Union und der erheblichen Vertiefung der europäischen Integration hielt der verfassungsändernde Gesetzgeber eine speziellere Regelung für erforderlich.

Der neue Art. 23 GG sollte die deutsche Mitwirkung an der Europäischen Union ermöglichen, gleichzeitig aber auch demokratische, rechtsstaatliche, föderale und grundrechtliche Anforderungen sowie Beteiligungsrechte von Bundestag und Bundesrat verfassungsrechtlich absichern.

Was bedeutet „Zur Verwirklichung eines vereinten Europas“?

Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG enthält ein ausdrückliches Bekenntnis zur europäischen Integration. Gemeinsam mit der Präambel des Grundgesetzes begründet die Vorschrift nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einen Verfassungsauftrag zur Mitwirkung an einem vereinten Europa.

Das Grundgesetz versteht Deutschland deshalb nicht als einen Staat, dessen verfassungsrechtlicher Normalzustand eine möglichst weitgehende Abschottung gegenüber Europa wäre. Vielmehr ist die europäische Integration selbst Teil der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung.

Das Bundesverfassungsgericht spricht in diesem Zusammenhang von der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes.

Muss Deutschland jede weitere Vertiefung der Europäischen Union unterstützen?

Nein. Der Integrationsauftrag des Art. 23 Abs. 1 GG ist kein unbegrenzter Auftrag zur immer weiteren Übertragung staatlicher Befugnisse.

Deutschland soll an der Entwicklung einer Europäischen Union mitwirken, die den in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG genannten grundlegenden Strukturprinzipien entspricht. Weitere Integrationsschritte müssen außerdem die dafür vorgesehenen demokratischen Verfahren einhalten und dürfen insbesondere die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität nicht verletzen.

Art. 23 GG ist deshalb zugleich Integrationsauftrag und Integrationsschranke.

Schreibt Art. 23 GG vor, wie ein „vereintes Europa“ am Ende aussehen muss?

Nein. Das Grundgesetz legt keine abschließende staatsrechtliche Gestalt Europas fest.

Insbesondere verpflichtet Art. 23 GG Deutschland nicht dazu, die Bundesrepublik in einem europäischen Bundesstaat aufgehen zu lassen. Das Bundesverfassungsgericht beschreibt die Europäische Union auf Grundlage der geltenden Verträge als eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten.

Wie weit die europäische Integration innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen fortentwickelt werden soll, bleibt zunächst eine politische Entscheidung der demokratisch legitimierten Verfassungsorgane.

Welche Anforderungen stellt Art. 23 GG an die Europäische Union?

Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG nennt ausdrücklich mehrere grundlegende Anforderungen. Die Europäische Union muss:

demokratischen Grundsätzen verpflichtet sein,
rechtsstaatlichen Grundsätzen verpflichtet sein,
sozialen Grundsätzen verpflichtet sein,
föderativen Grundsätzen verpflichtet sein,
dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet sein und
einen dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleisten.

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet diese Vorgaben als Struktursicherungsklausel. Sie richten sich insbesondere an diejenigen deutschen Verfassungsorgane, die am europäischen Integrationsprozess mitwirken.

Muss die Europäische Union genauso aufgebaut sein wie Deutschland?

Nein. Art. 23 Abs. 1 GG verlangt keine vollständige strukturelle Übereinstimmung zwischen Europäischer Union und Bundesrepublik Deutschland.

Die Europäische Union muss insbesondere nicht dieselbe institutionelle Ordnung besitzen wie ein deutscher Bundesstaat. Entscheidend ist vielmehr, dass sie den genannten demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen verpflichtet bleibt.

Die Anforderungen des Art. 23 GG sind daher strukturell und funktional zu verstehen und nicht als Verpflichtung, das deutsche Verfassungsmodell auf europäischer Ebene vollständig zu kopieren.

Was bedeutet der Grundsatz der Subsidiarität?

Das Subsidiaritätsprinzip soll verhindern, dass politische Entscheidungen unnötig auf eine höhere staatliche oder supranationale Ebene verlagert werden.

Im Unionsrecht bedeutet dies insbesondere, dass die Europäische Union in Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, grundsätzlich nur tätig werden soll, wenn die angestrebten Ziele von den Mitgliedstaaten auf zentraler, regionaler oder lokaler Ebene nicht ausreichend verwirklicht werden können und wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser erreicht werden können.

Art. 23 GG macht die Bindung der Europäischen Union an dieses Prinzip ausdrücklich zu einer verfassungsrechtlichen Voraussetzung der deutschen Mitwirkung am Integrationsprozess.

Was ist eine Subsidiaritätsklage?

Art. 23 Abs. 1a GG gibt Bundestag und Bundesrat ausdrücklich das Recht, einen Gesetzgebungsakt der Europäischen Union wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem Gerichtshof der Europäischen Union anzugreifen.

Die Vorschrift wurde im Zusammenhang mit dem Vertrag von Lissabon geschaffen und stärkt die Rolle der nationalen Parlamente bei der Kontrolle europäischer Gesetzgebung.

Die Subsidiaritätsklage richtet sich gegen einen bereits erlassenen Gesetzgebungsakt. Davon zu unterscheiden ist die sogenannte Subsidiaritätsrüge, mit der nationale Parlamente bereits während des europäischen Gesetzgebungsverfahrens Bedenken gegen einen Vorschlag geltend machen können.

Kann eine Minderheit des Bundestages eine Subsidiaritätsklage durchsetzen?

Ja. Art. 23 Abs. 1a Satz 2 GG enthält ein besonderes parlamentarisches Minderheitenrecht.

Beantragt ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages die Erhebung einer Subsidiaritätsklage, ist der Bundestag hierzu verpflichtet. Eine parlamentarische Mehrheit kann die Klage damit nicht verhindern.

Die Vorschrift stärkt insbesondere die Kontrollmöglichkeiten der parlamentarischen Opposition in Angelegenheiten der Europäischen Union.

Was bedeutet der „im Wesentlichen vergleichbare Grundrechtsschutz“?

Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt nicht, dass die Europäische Union exakt dieselben Grundrechte mit identischem Wortlaut und identischer Auslegung gewährleistet wie das Grundgesetz.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass kein deckungsgleicher Schutz in jedem einzelnen Grundrechtsbereich erforderlich ist. Notwendig ist vielmehr ein generell wirksamer Grundrechtsschutz, der dem vom Grundgesetz unabdingbar geforderten Schutz im Wesentlichen gleichzuachten ist und insbesondere den Wesensgehalt der Grundrechte generell gewährleistet.

Eine wichtige Grundlage dieses europäischen Grundrechtsschutzes bildet heute die Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Prüft das Bundesverfassungsgericht EU-Recht an den deutschen Grundrechten?

Nur unter besonderen Voraussetzungen. Die deutsche und die europäische Grundrechtsordnung greifen heute auf unterschiedliche Weise ineinander.

Bei vollständig unionsrechtlich vereinheitlichten Sachverhalten prüft das Bundesverfassungsgericht die Anwendung des Unionsrechts durch deutsche Stellen grundsätzlich am Maßstab der Grundrechtecharta der Europäischen Union. Dies hat das Gericht 2019 in seiner Entscheidung „Recht auf Vergessen II“ ausdrücklich klargestellt.

Das Bundesverfassungsgericht versteht auch diese Kontrolle als Teil seiner Integrationsverantwortung nach Art. 23 Abs. 1 GG und arbeitet hierbei mit dem Gerichtshof der Europäischen Union zusammen.

Was bedeutet die Übertragung von Hoheitsrechten?

Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt dem Bund, Hoheitsrechte auf die Europäische Union zu übertragen. Dadurch kann die Europäische Union Befugnisse erhalten, in bestimmten Bereichen selbst verbindliches Recht zu setzen und hoheitliche Entscheidungen zu treffen.

Besonders deutlich zeigt sich dies bei EU-Verordnungen, die in den Mitgliedstaaten grundsätzlich unmittelbar gelten, oder bei Entscheidungen europäischer Organe, die für Mitgliedstaaten oder Einzelne verbindlich sein können.

Deutschland verzichtet durch die Übertragung von Hoheitsrechten nicht vollständig auf seine Staatlichkeit. Es gestattet vielmehr innerhalb eines demokratisch festgelegten Integrationsprogramms die Ausübung bestimmter Hoheitsbefugnisse durch europäische Organe.

Wer entscheidet über die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU?

Nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG ist hierfür ein Bundesgesetz erforderlich, dem der Bundesrat zustimmen muss.

Die Übertragung von Hoheitsrechten kann damit nicht allein durch eine Entscheidung der Bundesregierung erfolgen. Sie muss demokratisch und föderal durch die gesetzgebenden Körperschaften legitimiert werden.

Das Zustimmungsgesetz legt zugleich den Rahmen fest, innerhalb dessen die Europäische Union gegenüber Deutschland Hoheitsgewalt ausüben darf. Das Bundesverfassungsgericht spricht insoweit vom „Integrationsprogramm“.

Braucht jede Übertragung von Hoheitsrechten eine Zweidrittelmehrheit?

Nein. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt zunächst ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates.

Die qualifizierten Mehrheiten des Art. 79 Abs. 2 GG sind nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG erforderlich, wenn die Begründung der Europäischen Union, eine Änderung ihrer vertraglichen Grundlagen oder eine vergleichbare Regelung das Grundgesetz seinem Inhalt nach ändert oder ergänzt oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht.

In diesen Fällen müssen zwei Drittel der Mitglieder des Bundestages und zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates zustimmen.

Was ist die Integrationsverantwortung?

Der Begriff der Integrationsverantwortung wurde insbesondere durch das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts geprägt.

Danach erschöpft sich die Verantwortung von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung nicht darin, einem europäischen Vertrag einmalig zuzustimmen und die weitere Entwicklung anschließend allein den europäischen Organen zu überlassen.

Die deutschen Verfassungsorgane müssen vielmehr dauerhaft darauf achten, dass die europäische Integration innerhalb des demokratisch legitimierten Integrationsprogramms bleibt, die verfassungsrechtlichen Grenzen gewahrt werden und Änderungen europäischer Befugnisse nur in den dafür vorgesehenen Verfahren erfolgen.

Darf sich die Europäische Union selbst neue Zuständigkeiten geben?

Nein. Die Europäische Union besitzt keine allgemeine Kompetenz-Kompetenz, mit der sie den Umfang ihrer eigenen Zuständigkeiten unabhängig von den Mitgliedstaaten bestimmen könnte.

Nach dem unionsrechtlichen Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung darf die Europäische Union nur in den Bereichen handeln, in denen ihr die Mitgliedstaaten durch die Verträge Zuständigkeiten übertragen haben.

Aus deutscher verfassungsrechtlicher Sicht ist dies zugleich eine Folge des Art. 23 GG: Der Umfang der übertragbaren und tatsächlich übertragenen Hoheitsrechte muss demokratisch bestimmt bleiben.

Welche Grenzen setzt die Ewigkeitsgarantie der europäischen Integration?

Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG verweist ausdrücklich auf Art. 79 Abs. 3 GG. Damit gelten die Grenzen der sogenannten Ewigkeitsgarantie auch für die europäische Integration.

Insbesondere dürfen die in Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten fundamentalen Grundsätze nicht preisgegeben werden. Dazu gehören insbesondere die Menschenwürde und die tragenden Elemente des Demokratieprinzips, des Rechtsstaats, des Sozialstaats und der Bundesstaatlichkeit.

Deutschland darf deshalb auch mit den erforderlichen Zweidrittelmehrheiten keine Hoheitsrechte auf die Europäische Union übertragen, wenn dadurch der unantastbare Kern der deutschen Verfassungsidentität aufgegeben würde.

Was bedeutet Verfassungsidentität?

Mit Verfassungsidentität bezeichnet das Bundesverfassungsgericht diejenigen fundamentalen Verfassungsprinzipien, die durch Art. 79 Abs. 3 GG jeder Verfassungsänderung entzogen sind.

Diese Identität muss nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch gegenüber der europäischen Integration gewahrt bleiben. Deshalb behält sich das Gericht eine sogenannte Identitätskontrolle vor.

Dabei prüft es, ob europäische Maßnahmen den unantastbaren Kern der deutschen Verfassungsordnung berühren. Die Identitätskontrolle soll dabei europarechtsfreundlich und in Kooperation mit dem Gerichtshof der Europäischen Union ausgeübt werden.

Welche Bedeutung hat das Demokratieprinzip für Art. 23 GG?

Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union darf nicht dazu führen, dass demokratische Wahlen in Deutschland ihre wesentliche Bedeutung verlieren.

Bereits im Maastricht-Urteil von 1993 stellte das Bundesverfassungsgericht klar, dass dem Deutschen Bundestag Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben müssen. Die Bürger müssen durch ihre Wahl weiterhin tatsächlichen Einfluss auf die Ausübung staatlicher Gewalt nehmen können.

Im Lissabon-Urteil entwickelte das Bundesverfassungsgericht diesen Gedanken weiter. Die europäische Integration darf danach nicht dazu führen, dass den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum für die eigenständige politische Gestaltung ihrer wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse verbleibt.

Welche Aufgaben müssen in besonderem Maße demokratisch gestaltbar bleiben?

Das Bundesverfassungsgericht hat im Lissabon-Urteil mehrere Bereiche hervorgehoben, die für die demokratische Selbstgestaltung eines Staates besonders bedeutsam sind.

Dazu gehören insbesondere Entscheidungen über das Strafrecht, das Gewaltmonopol von Polizei und Militär, grundlegende fiskalische Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben, wesentliche sozialstaatliche Gestaltungsentscheidungen sowie kulturell besonders bedeutsame Bereiche wie Familienrecht, Bildung und Religion.

Das bedeutet nicht, dass in diesen Bereichen keinerlei europäische Zusammenarbeit zulässig wäre. Dem demokratisch legitimierten nationalen Gesetzgeber muss aber ein hinreichender eigener politischer Gestaltungsspielraum verbleiben.

Was ist die Ultra-vires-Kontrolle?

Mit der Ultra-vires-Kontrolle prüft das Bundesverfassungsgericht, ob Organe und Einrichtungen der Europäischen Union innerhalb derjenigen Kompetenzen handeln, die ihnen durch die europäischen Verträge und die deutschen Zustimmungsgesetze übertragen worden sind.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts reicht nicht jede fehlerhafte Auslegung des Unionsrechts für einen Ultra-vires-Verstoß aus. Erforderlich ist grundsätzlich eine hinreichend qualifizierte, insbesondere offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung.

Die Ultra-vires-Kontrolle soll damit verhindern, dass der demokratisch legitimierte Umfang der europäischen Hoheitsgewalt ohne eine entsprechende Entscheidung der Mitgliedstaaten erweitert wird.

Was hat das Bundesverfassungsgericht im PSPP-Urteil entschieden?

Im Urteil vom 5. Mai 2020 zum Staatsanleihekaufprogramm PSPP der Europäischen Zentralbank erklärte das Bundesverfassungsgericht erstmals eine unionsrechtliche Maßnahme und zugleich die hierzu ergangene Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in bestimmtem Umfang für ultra vires.

Das Gericht beanstandete insbesondere, dass die Verhältnismäßigkeit der erheblichen wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen des Programms nicht hinreichend geprüft worden sei, und verpflichtete Bundesregierung und Bundestag aufgrund ihrer Integrationsverantwortung zum Tätigwerden.

Die Entscheidung führte zu einem erheblichen Konflikt mit den Unionsorganen. Nach dem Verständnis des Gerichtshofs der Europäischen Union besitzt Unionsrecht Anwendungsvorrang und allein der Gerichtshof die Zuständigkeit, Unionsakte für ungültig zu erklären. Das PSPP-Urteil macht deshalb besonders deutlich, dass das Verhältnis zwischen nationalem Verfassungsrecht und Unionsrecht unterschiedliche verfassungs- und unionsrechtliche Perspektiven aufweist.

Steht EU-Recht über dem Grundgesetz?

Diese Frage lässt sich nicht schlicht mit einer klassischen Normenhierarchie beantworten.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union beansprucht unmittelbar anwendbares Unionsrecht Anwendungsvorrang vor entgegenstehendem nationalem Recht, einschließlich nationalem Verfassungsrecht.

Das Bundesverfassungsgericht erkennt den Anwendungsvorrang des Unionsrechts grundsätzlich an, leitet ihn aus deutscher Sicht jedoch aus der verfassungsrechtlichen Integrationsermächtigung des Grundgesetzes und den deutschen Zustimmungsgesetzen her. Es behält deshalb insbesondere die Kontrolle darüber vor, ob die Grenzen des übertragenen Integrationsprogramms und die Verfassungsidentität nach Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt sind.

EU-Recht ist damit aus deutscher verfassungsrechtlicher Sicht nicht einfach eine höherrangige Verfassung über dem Grundgesetz. Beide Rechtsordnungen sind vielmehr auf komplexe Weise miteinander verschränkt.

Kann Deutschland europäische Rechtsakte einfach ignorieren?

Nein. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts gehört zu den grundlegenden Funktionsbedingungen der Europäischen Union und wird vom Grundgesetz grundsätzlich ermöglicht und anerkannt.

Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Vorbehalte der Identitäts- und Ultra-vires-Kontrolle sind Ausnahmeinstrumente und dürfen nicht dazu führen, dass deutsche Behörden oder Gerichte europäisches Recht nach eigener Einschätzung beliebig unangewendet lassen.

Insbesondere bei Zweifeln über die Auslegung oder Gültigkeit von Unionsrecht kommt dem Gerichtshof der Europäischen Union im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens eine zentrale Rolle zu.

Welche Rolle hat der Bundestag in EU-Angelegenheiten?

Art. 23 Abs. 2 GG weist dem Deutschen Bundestag ausdrücklich ein Mitwirkungsrecht in Angelegenheiten der Europäischen Union zu.

Dieses Recht soll verhindern, dass Europapolitik ausschließlich von der Bundesregierung betrieben wird, obwohl Entscheidungen auf europäischer Ebene zunehmend Bereiche betreffen, die innerstaatlich parlamentarischer Gesetzgebung unterliegen würden.

Der Bundestag soll den europäischen Entscheidungsprozess deshalb politisch begleiten, kontrollieren und durch Stellungnahmen auf die Verhandlungsposition der Bundesregierung Einfluss nehmen können.

Wie früh muss die Bundesregierung den Bundestag informieren?

Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG muss die Bundesregierung den Bundestag „umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ unterrichten.

Das Bundesverfassungsgericht legt diese Verpflichtung streng aus. Die Informationen müssen so früh übermittelt werden, dass der Bundestag noch tatsächlich Einfluss auf die Willensbildung der Bundesregierung und den europäischen Entscheidungsprozess nehmen kann.

Eine Information erst dann, wenn wesentliche Verhandlungen abgeschlossen oder politische Festlegungen bereits getroffen worden sind, kann zu spät sein. Das Parlament darf nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf eine bloß nachvollziehende Rolle reduziert werden.

Wie umfassend muss der Bundestag informiert werden?

Die Bundesregierung muss dem Bundestag eine ausreichende Grundlage für eine effektive parlamentarische Willensbildung verschaffen.

Nach dem Bundesverfassungsgericht steigen die Anforderungen an die Information insbesondere mit der Komplexität und Bedeutung einer Angelegenheit und mit der Intensität, mit der sie parlamentarische Zuständigkeiten berührt.

Grundsätzlich ist eine schriftliche Unterrichtung geboten. Relevante Dokumente müssen weitergeleitet und Informationen über wesentliche Verhandlungen rechtzeitig zur Verfügung gestellt werden.

Gilt die Informationspflicht auch für europäische Außen- und Sicherheitspolitik?

Ja. Das Bundesverfassungsgericht hat 2022 ausdrücklich entschieden, dass die Unterrichtungspflicht des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG auch Maßnahmen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik umfasst.

Die Bundesregierung kann diese Bereiche deshalb nicht allein deshalb dem parlamentarischen Informationsrecht entziehen, weil sie traditionell besonders eng mit der außenpolitischen Eigenverantwortung der Exekutive verbunden sind.

Grenzen können sich allerdings insbesondere aus dem verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ergeben.

Darf die Bundesregierung Informationen über EU-Angelegenheiten geheim halten?

Art. 23 Abs. 2 GG dient nicht nur der Information einzelner Abgeordneter, sondern auch der öffentlichen parlamentarischen Willensbildung.

Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb betont, dass eine ausschließlich geheimschutzgebundene Information des Bundestages den Anforderungen des Art. 23 Abs. 2 GG grundsätzlich nicht in gleicher Weise gerecht wird wie eine parlamentarisch verwertbare Information.

Gleichzeitig können berechtigte Geheimhaltungsinteressen und der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung Grenzen der Informationspflicht begründen. Zwischen parlamentarischer Öffentlichkeit und legitimer Vertraulichkeit muss deshalb im Einzelfall ein verfassungsgemäßer Ausgleich hergestellt werden.

Kann der Bundestag der Bundesregierung bei EU-Verhandlungen Vorgaben machen?

Art. 23 Abs. 3 GG gibt dem Bundestag das Recht, vor der Mitwirkung der Bundesregierung an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union Stellung zu nehmen.

Die Bundesregierung muss diese Stellungnahmen bei den europäischen Verhandlungen berücksichtigen. Art. 23 Abs. 3 GG macht die Bundesregierung jedoch nicht allgemein zu einem weisungsgebundenen Vertreter des Bundestages.

Die Einzelheiten der parlamentarischen Beteiligung werden durch das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union näher ausgestaltet.

Welche Rolle spielen die Bundesländer in der Europapolitik?

Europäische Rechtsakte können Materien betreffen, die innerhalb Deutschlands in die Gesetzgebungs- oder Verwaltungszuständigkeit der Länder fallen. Ohne besondere verfassungsrechtliche Regelungen könnte die europäische Integration deshalb zu einer schleichenden Verlagerung von Länderkompetenzen auf den Bund führen.

Art. 23 Abs. 2 sowie Abs. 4 bis 7 GG sollen dies verhindern. Die Länder wirken über den Bundesrat an der deutschen Willensbildung in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.

Wie stark diese Mitwirkung ausfällt, hängt insbesondere davon ab, welche innerstaatlichen Zuständigkeiten betroffen sind.

Wann muss die Bundesregierung die Auffassung des Bundesrates berücksichtigen?

Art. 23 Abs. 5 GG unterscheidet nach dem Gewicht der Länderinteressen.

Sind in einem Bereich ausschließlicher Zuständigkeit des Bundes Interessen der Länder berührt oder besitzt der Bund die Gesetzgebungskompetenz, berücksichtigt die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates.

Sind dagegen im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen, muss die Auffassung des Bundesrates bei der Willensbildung des Bundes maßgeblich berücksichtigt werden. Dabei bleibt jedoch die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes gewahrt.

Können die Länder Deutschland im Rat der Europäischen Union vertreten?

Ja, in einem besonders wichtigen Bereich schreibt das Grundgesetz dies sogar ausdrücklich vor.

Wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks betroffen sind, wird nach Art. 23 Abs. 6 GG die Wahrnehmung der deutschen Mitgliedschaftsrechte auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen.

Dieser Vertreter handelt dabei nicht als Vertreter lediglich eines einzelnen Landes, sondern nimmt Rechte der Bundesrepublik Deutschland wahr. Deshalb muss er sich mit der Bundesregierung abstimmen und die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes wahren.

Warum nennt Art. 23 Abs. 6 GG gerade Bildung, Kultur und Rundfunk?

Diese Bereiche gehören traditionell zum Kern der Eigenstaatlichkeit und Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Die sogenannte Kulturhoheit der Länder ist ein wesentliches Element des deutschen Bundesstaates.

Art. 23 Abs. 6 GG verhindert deshalb, dass ausschließliche Länderkompetenzen allein dadurch faktisch auf die Bundesebene verlagert werden, dass entsprechende Entscheidungen nun auf europäischer Ebene getroffen werden.

Die heutige Fassung des Absatzes 6 wurde im Rahmen der Föderalismusreform 2006 bewusst auf die ausschließlichen Länderkompetenzen in den Bereichen schulische Bildung, Kultur und Rundfunk konzentriert.

Welche Gesetze konkretisieren Art. 23 GG?

Mehrere Bundesgesetze konkretisieren die verfassungsrechtlichen Beteiligungsrechte.

Besonders wichtig sind das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG), das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) und das Integrationsverantwortungsgesetz (IntVG).

Das Integrationsverantwortungsgesetz wurde insbesondere als Reaktion auf das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts geschaffen. Es regelt Fälle, in denen Bundestag und Bundesrat bei der Weiterentwicklung des europäischen Vertragsrechts ausdrücklich tätig werden müssen.

Welche Bedeutung hat Art. 23 GG für den einzelnen Bürger?

Art. 23 GG ist in erster Linie eine staatsorganisationsrechtliche Vorschrift und kein Grundrecht. Der Einzelne kann deshalb grundsätzlich nicht einfach behaupten, selbst in „Art. 23 GG“ verletzt zu sein.

Die europäische Integration besitzt jedoch über Art. 38 Abs. 1 GG eine grundrechtsähnliche demokratische Dimension. Das Bundesverfassungsgericht hat seit dem Maastricht-Urteil anerkannt, dass das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag davor schützen kann, dass demokratische Einflussmöglichkeiten durch eine unzulässige Übertragung staatlicher Befugnisse substantiell entleert werden.

Art. 23 GG, Art. 38 Abs. 1 GG, das Demokratieprinzip aus Art. 20 GG und die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG stehen deshalb in der Rechtsprechung zur europäischen Integration in einem besonders engen Zusammenhang.

Was ist das Besondere an Art. 23 GG?

Art. 23 GG enthält eine für das Grundgesetz charakteristische Doppelentscheidung: Deutschland soll sich aktiv an der europäischen Integration beteiligen, diese Integration soll aber demokratisch verantwortet und verfassungsrechtlich begrenzt bleiben.

Die Vorschrift versteht europäische Integration deshalb weder als bloße Außenpolitik noch als schrankenlose Übertragung staatlicher Souveränität. Sie ordnet vielmehr ein dauerhaftes Zusammenwirken verschiedener Ebenen an: Europäische Organe, Bundesregierung, Bundestag, Bundesrat und Länder wirken in einem komplexen verfassungsrechtlichen System zusammen.

Gerade dieses Zusammenspiel von Integrationsoffenheit und Sicherung demokratischer Verfassungsidentität macht Art. 23 GG zu einer der anspruchsvollsten Vorschriften des deutschen Staatsorganisationsrechts.

Warum verweist Art. 144 Abs. 2 GG noch auf Art. 23 GG?

Art. 144 Abs. 2 GG spricht bis heute von den „in Artikel 23 aufgeführten Ländern“. Diese Formulierung bezieht sich historisch auf Art. 23 GG in seiner ursprünglichen Fassung von 1949, in der tatsächlich die Länder aufgezählt waren, in denen das Grundgesetz zunächst galt.

Der alte Art. 23 GG wurde im Zuge der deutschen Einheit aufgehoben und 1992 mit völlig anderem Inhalt als Europaartikel neu geschaffen. Art. 144 Abs. 2 GG wurde redaktionell nicht entsprechend angepasst.

Der heutige Verweis ist deshalb ein verfassungshistorisches Relikt. Daraus folgt insbesondere nicht, dass das Grundgesetz keinen räumlichen Geltungsbereich mehr hätte oder wegen der Neufassung des Art. 23 GG unwirksam wäre.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 23 GG steht in besonders engem Zusammenhang mit dem Demokratieprinzip, der allgemeinen Öffnung Deutschlands für internationale Zusammenarbeit, den Mitwirkungsrechten des Bundestages und Bundesrates sowie der Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes.

Präambel des Grundgesetzes – Bekenntnis zu einem vereinten Europa und zum Frieden
Art. 20 GG – Demokratieprinzip, Volkssouveränität und Staatsstrukturprinzipien
Art. 24 GG – Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen
Art. 38 GG – Wahl des Deutschen Bundestages und demokratische Selbstbestimmung
Art. 45 GG – Ausschuss des Bundestages für Angelegenheiten der Europäischen Union
Art. 50 GG – Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat in Angelegenheiten der Europäischen Union
Art. 52 GG – Bundesrat und Europakammer
Art. 79 GG – Änderung des Grundgesetzes und Ewigkeitsgarantie
Art. 146 GG – Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung

Rechtsprechung zu Art. 23 GG

Fachartikel zu Art. 23 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 23 GG.

Click to rate this post!

[Total: 0 Average: 0]