Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 24.08.2026

Inhalt

Artikel 84 GG – Landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen und Bundesaufsicht

Wortlaut des Art. 84 GG

(1) Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, können die Länder davon abweichende Regelungen treffen. Hat ein Land eine abweichende Regelung nach Satz 2 getroffen, treten in diesem Land hierauf bezogene spätere bundesgesetzliche Regelungen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt ist. Artikel 72 Abs. 3 Satz 3 gilt entsprechend. In Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln. Diese Gesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.

(2) Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.

(3) Die Bundesregierung übt die Aufsicht darüber aus, daß die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Rechte gemäß ausführen. Die Bundesregierung kann zu diesem Zwecke Beauftragte zu den obersten Landesbehörden entsenden, mit deren Zustimmung und, falls diese Zustimmung versagt wird, mit Zustimmung des Bundesrates auch zu den nachgeordneten Behörden.

(4) Werden Mängel, die die Bundesregierung bei der Ausführung der Bundesgesetze in den Ländern festgestellt hat, nicht beseitigt, so beschließt auf Antrag der Bundesregierung oder des Landes der Bundesrat, ob das Land das Recht verletzt hat. Gegen den Beschluß des Bundesrates kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden.

(5) Der Bundesregierung kann durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, zur Ausführung von Bundesgesetzen die Befugnis verliehen werden, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen. Sie sind, außer wenn die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten.

Artikel 84 GG kurz erklärt

Art. 84 GG regelt, wie Bundesgesetze vollzogen werden, wenn die Länder sie als eigene Angelegenheit ausführen. In diesem Regelfall bestimmen grundsätzlich die Länder, welche Behörden zuständig sind und nach welchem Verwaltungsverfahren das Bundesgesetz umgesetzt wird. Der Bund darf zwar eigene Vorgaben zur Behördenorganisation und zum Verfahren in ein Bundesgesetz aufnehmen; die Länder können davon aber grundsätzlich durch Landesgesetz abweichen.

Zugleich begrenzt Art. 84 GG den Einfluss des Bundes auf die Landesverwaltung. Die Bundesregierung darf die Rechtmäßigkeit der Gesetzesausführung beaufsichtigen, besitzt aber kein allgemeines Weisungsrecht. Einzelweisungen sind nur in besonderen, gesetzlich vorgesehenen Fällen zulässig. Seit der Föderalismusreform 2006 verbietet Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG außerdem ausdrücklich, dass der Bund Gemeinden oder Gemeindeverbänden unmittelbar durch Bundesgesetz neue Aufgaben überträgt.

Erläuterungen zu Art. 84 GG

Was regelt Art. 84 GG?

Art. 84 GG gehört zum VIII. Abschnitt des Grundgesetzes über die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung. Ausgangspunkt ist Art. 83 GG: Danach führen grundsätzlich die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.

Art. 84 GG konkretisiert diesen Regelfall. Die Vorschrift beantwortet insbesondere fünf Fragen:

Wer bestimmt die zuständigen Behörden und das Verwaltungsverfahren?
In welchem Umfang darf der Bund hierzu eigene Vorschriften erlassen?
Wann dürfen die Länder von bundesrechtlichen Vorgaben abweichen?
Wie weit reicht die Aufsicht des Bundes über den Vollzug?
Unter welchen Voraussetzungen darf der Bund Verwaltungsvorschriften oder sogar Einzelweisungen vorgeben?

Art. 84 GG ist damit eine zentrale Vorschrift des Verwaltungsföderalismus. Der Bundesgesetzgeber erlässt zahlreiche materiell einheitliche Gesetze für das gesamte Bundesgebiet, ohne dass daraus eine einheitliche Bundesverwaltung folgt. Vielmehr werden diese Gesetze vielfach durch Landesbehörden vollzogen.

Wann ist Art. 84 GG anwendbar?

Art. 84 GG gilt, wenn ein Bundesgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt wird. Das ist nach Art. 83 GG der verfassungsrechtliche Regelfall.

Die Vorschrift ist dagegen nicht maßgeblich, wenn das Grundgesetz eine andere Verwaltungsform vorsieht. Besonders wichtig ist die Abgrenzung zur Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG. Dort führen die Länder Bundesgesetze zwar ebenfalls mit eigenen Behörden aus, unterliegen aber einer wesentlich stärkeren Einwirkung des Bundes. Daneben kennt das Grundgesetz Bereiche bundeseigener Verwaltung.

Art. 84 GG beantwortet daher nicht die vorgelagerte Frage, ob ein bestimmtes Gesetz überhaupt von den Ländern auszuführen ist. Diese Zuordnung ergibt sich aus Art. 83 GG und den besonderen Verwaltungskompetenzen des Grundgesetzes. Art. 84 regelt vielmehr das Wie der landeseigenen Ausführung.

Was bedeutet die Ausführung als „eigene Angelegenheit“ der Länder?

Führen die Länder ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit aus, liegt die administrative Verantwortung grundsätzlich bei ihnen. Die Länder bestimmen ihre Behördenorganisation, stellen Personal und Sachmittel bereit und treffen die konkreten Verwaltungsentscheidungen nach Maßgabe des Bundesgesetzes.

„Eigene Angelegenheit“ bedeutet allerdings nicht, dass ein Land das Bundesgesetz nach politischen Vorstellungen verändern oder seine Anwendung verweigern dürfte. Das materielle Bundesrecht bleibt für die Landesverwaltung verbindlich. Die Eigenständigkeit betrifft vielmehr die Verwaltungszuständigkeit und – innerhalb der Grenzen des Art. 84 Abs. 1 GG – insbesondere Organisation und Verfahren.

Typisch für die landeseigene Ausführung ist damit eine Trennung zwischen Gesetzgebung und Verwaltung: Der Bund kann das materielle Recht setzen, während die Länder für dessen Vollzug verantwortlich sind.

Was gehört zur „Einrichtung der Behörden“?

Der Begriff der Einrichtung der Behörden ist weit zu verstehen. Er betrifft insbesondere die organisatorische Seite des Gesetzesvollzugs. Dazu gehören etwa die Errichtung und Ausgestaltung von Behörden, ihre organisatorische Einordnung, Zuständigkeiten, Instanzenzüge und die Verteilung von Aufgaben auf unterschiedliche Behörden.

Es geht damit nicht nur um die Frage, ob eine bestimmte Behörde überhaupt existiert. Auch die gesetzliche Zuweisung einer Verwaltungsaufgabe an einen bestimmten Verwaltungsträger kann die Behördenorganisation betreffen.

Gerade diese Organisationshoheit ist ein wichtiger Bestandteil der Eigenstaatlichkeit der Länder. Ein Bundesgesetz kann nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG zwar Vorgaben hierzu enthalten. Die Länder behalten aber grundsätzlich das Recht, hiervon durch Landesgesetz abzuweichen.

Was ist ein „Verwaltungsverfahren“ im Sinne des Art. 84 GG?

Zum Verwaltungsverfahren gehört die Art und Weise, in der eine Behörde ein Bundesgesetz vollzieht. Das Bundesverfassungsgericht hat den Begriff traditionell weit verstanden. Erfasst werden insbesondere die Handlungsformen der Verwaltung, die Bildung des behördlichen Willens, die Prüfung und Vorbereitung einer Entscheidung, ihr Zustandekommen und ihre Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge.

Materielles Recht und Verwaltungsverfahren sind deshalb voneinander zu unterscheiden. Bestimmt ein Bundesgesetz beispielsweise, unter welchen sachlichen Voraussetzungen eine Genehmigung erteilt werden muss, betrifft dies grundsätzlich das materielle Recht. Regelt es dagegen, wie der Antrag gestellt, welche Stellen beteiligt, welche Unterlagen geprüft oder welche Verfahrensschritte durchgeführt werden müssen, handelt es sich typischerweise um Verwaltungsverfahrensrecht.

Die Abgrenzung kann im Einzelfall schwierig sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat etwa entschieden, dass auch Regelungen über Verwaltungsgebühren, die der Deckung der Kosten von Landesbehörden beim Vollzug eines Bundesgesetzes dienen, unter bestimmten Voraussetzungen zum Verwaltungsverfahren im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG gehören können.

Darf der Bund die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren selbst regeln?

Ja. Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt es, in Bundesgesetzen von der grundsätzlichen Regelungskompetenz der Länder aus Satz 1 abzuweichen. Der Bundesgesetzgeber kann deshalb im Zusammenhang mit einem von den Ländern auszuführenden Bundesgesetz Vorschriften über die zuständigen Behörden oder das Verwaltungsverfahren erlassen.

Eine solche bundesrechtliche Regelung bedeutet seit der Föderalismusreform 2006 jedoch grundsätzlich nicht mehr, dass die Länder dauerhaft daran gebunden wären. Sie erhalten im Gegenzug ein eigenes Abweichungsrecht.

Die Regelungstechnik soll zwei Interessen miteinander verbinden: Der Bund kann für ein Bundesgesetz zunächst ein einheitliches Vollzugskonzept vorgeben. Die Länder können dessen organisatorische oder verfahrensrechtliche Ausgestaltung aber anschließend an ihre eigenen Verwaltungsstrukturen anpassen.

Wie können die Länder von bundesrechtlichen Vorgaben abweichen?

Hat der Bund Vorschriften über die Einrichtung der Behörden oder das Verwaltungsverfahren erlassen, können die Länder nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG davon abweichende Regelungen treffen.

Die Abweichung muss durch Landesgesetz erfolgen. Eine Landesregierung oder Landesbehörde kann ein Bundesgesetz daher nicht lediglich durch Verwaltungsvorschrift oder Verwaltungspraxis verdrängen.

Das Abweichungsrecht ist außerdem sachlich begrenzt. Es betrifft die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren. Ein Land darf auf dieser Grundlage nicht von den materiell-rechtlichen Voraussetzungen des Bundesgesetzes abweichen.

Beispiel: Bestimmt ein Bundesgesetz, dass eine bestimmte Genehmigung bei Vorliegen der Voraussetzungen A, B und C zu erteilen ist, darf ein Land nicht aufgrund von Art. 84 GG auf Voraussetzung C verzichten. Es kann aber – soweit die bundesrechtliche Regelung nicht ausnahmsweise abweichungsfest ist – beispielsweise eine andere Landesbehörde für die Entscheidung bestimmen oder das Verwaltungsverfahren anders organisieren.

Was bedeutet die Sechsmonatsfrist des Art. 84 Abs. 1 Satz 3 GG?

Hat ein Land bereits eine abweichende Regelung erlassen und ändert der Bund anschließend seine hierauf bezogenen Organisations- oder Verfahrensvorschriften, tritt die spätere Bundesregelung in diesem Land grundsätzlich frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft.

Die Frist soll verhindern, dass die Länder ihre Verwaltungsorganisation oder ihre Verfahrensgesetze kurzfristig immer wieder an wechselndes Bundesrecht anpassen müssen. Sie erhalten Zeit zu entscheiden, ob sie die neue Bundesregelung übernehmen oder erneut eine abweichende landesrechtliche Regelung treffen wollen.

Mit Zustimmung des Bundesrates kann allerdings ein anderes Inkrafttreten bestimmt werden.

Welches Recht gilt, wenn Bund und Land nacheinander unterschiedliche Regelungen erlassen?

Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG verweist auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG. Danach geht im Verhältnis zwischen dem Bundesrecht und dem abweichenden Landesrecht grundsätzlich das jeweils spätere Gesetz vor.

Das ist eine besondere verfassungsrechtliche Kollisionsregel. Das abweichende Landesrecht wird durch ein späteres Bundesgesetz nicht notwendig aufgehoben. Es kann vielmehr zeitweise im Anwendungsvorrang zurücktreten. Erlässt das Land anschließend wiederum ein neues Abweichungsgesetz, kann dieses seinerseits Vorrang erlangen.

In der staatsrechtlichen Diskussion wird dieser Mechanismus gelegentlich als „Ping-Pong-Gesetzgebung“ bezeichnet. Die Sechsmonatsfrist des Satzes 3 soll gerade verhindern, dass solche Wechsel zu abrupt auf die Verwaltung und die Bürger durchschlagen.

Kann der Bund das Abweichungsrecht der Länder ausschließen?

Für das Verwaltungsverfahren ja, aber nur unter besonders strengen Voraussetzungen. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG erlaubt eine bundesweit abweichungsfeste Verfahrensregelung nur

in einem Ausnahmefall und
bei einem besonderen Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung.

Ein Bundesgesetz, das sich auf diese Ausnahme beruft, bedarf nach Satz 6 der Zustimmung des Bundesrates. Die Möglichkeit ist bewusst eng ausgestaltet: Das Grundmodell des Art. 84 besteht seit 2006 gerade darin, dass die Länder von bundesrechtlichen Verfahrensvorgaben abweichen können.

Für Vorschriften über die Einrichtung der Behörden enthält Art. 84 Abs. 1 keine entsprechende Ausnahme. Der Bund kann Organisationsvorschriften erlassen, darf den Ländern das verfassungsrechtliche Abweichungsrecht insoweit aber nicht durch eine abweichungsfeste Bundesregelung nehmen. Die Materialien zur Föderalismusreform stellen dies ausdrücklich heraus.

Was verbietet das kommunale Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG?

Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG bestimmt ausdrücklich: „Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.“ Diese Regelung wird als kommunales Durchgriffsverbot bezeichnet.

Der Bund darf also nicht unmittelbar bestimmen, dass eine Gemeinde, ein Landkreis oder ein anderer Gemeindeverband eine neue Verwaltungsaufgabe auszuführen hat. Adressat bundesgesetzlicher Aufgabenübertragungen sind grundsätzlich die Länder. Diese entscheiden ihrerseits nach Maßgabe ihrer Verfassungen und Gesetze, welchen Landes- oder Kommunalbehörden die Aufgabe übertragen wird.

Das Verbot schützt damit zugleich die Organisationshoheit der Länder und die kommunale Selbstverwaltung. Der Bund soll die Verwaltungsorganisation eines Landes nicht dadurch umgehen können, dass er unmittelbar auf dessen Kommunen zugreift.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2020 klargestellt, dass Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG näher ausgestaltet.

Wann liegt eine verbotene Aufgabenübertragung auf eine Gemeinde vor?

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt eine Aufgabenübertragung insbesondere vor, wenn ein Bundesgesetz einer Kommune eine bestimmte Tätigkeit verbindlich auferlegt und ihr insoweit die sachliche oder organisatorische Wahrnehmungsverantwortung zuweist.

Erfasst werden nicht nur unmittelbar gegenüber Bürgern zu erfüllende Verwaltungsaufgaben. Auch bundesgesetzlich angeordnete Informations-, Berichts- oder Kontrollpflichten können eine kommunale Aufgabe im Sinne des Durchgriffsverbots darstellen.

Der Bund kann das Verbot außerdem nicht dadurch umgehen, dass er eine bereits bundesgesetzlich zugewiesene kommunale Aufgabe formal unverändert lässt, ihr aber funktional eine neue Aufgabe hinzufügt. Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Juli 2020 erfasst Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG auch eine Erweiterung, die der erstmaligen Übertragung einer neuen Aufgabe funktional gleichkommt.

Nicht jede Änderung des materiellen Bundesrechts ist allerdings schon eine verbotene Aufgabenübertragung. Entscheidend ist, ob der Bund selbst die kommunale Aufgabenzuständigkeit neu begründet oder funktional entsprechend erweitert. Erlässt der Bund dagegen materielles Recht und überlässt dem Land die Bestimmung der zuständigen Vollzugsbehörde, greift er nicht allein deshalb unmittelbar auf die Kommunen durch.

Was gilt für kommunale Aufgaben, die schon vor 2006 durch Bundesgesetz übertragen wurden?

Das kommunale Durchgriffsverbot wurde erst durch die Föderalismusreform 2006 in das Grundgesetz aufgenommen. Zahlreiche Bundesgesetze hatten Gemeinden und Gemeindeverbänden zu diesem Zeitpunkt bereits Verwaltungsaufgaben unmittelbar zugewiesen.

Art. 125a Abs. 1 GG enthält für diese Altfälle eine Übergangsregelung. Solches Bundesrecht gilt grundsätzlich fort, obwohl es in dieser Form heute nicht mehr neu erlassen werden könnte. Es kann jedoch durch Landesrecht ersetzt werden.

Das Bundesverfassungsgericht lässt zudem eine begrenzte Anpassung bereits bestehender bundesgesetzlicher Aufgaben an veränderte wirtschaftliche und soziale Verhältnisse zu. Die Grenze ist überschritten, wenn die Änderung funktional einer neuen Aufgabenübertragung gleichkommt. Gerade diese Abgrenzung war Gegenstand der Entscheidung zum sogenannten Bildungs- und Teilhabepaket von 2020.

Was sind allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG?

Art. 84 Abs. 2 GG erlaubt der Bundesregierung, mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften für den Vollzug der Bundesgesetze zu erlassen.

Verwaltungsvorschriften sind grundsätzlich verwaltungsinterne Regelungen. Sie können beispielsweise festlegen, wie unbestimmte Begriffe einheitlich gehandhabt, Prüfungen organisiert oder Verwaltungsabläufe koordiniert werden sollen. Sie unterscheiden sich damit von Gesetzen und Rechtsverordnungen, die unmittelbar Recht gegenüber Bürgern setzen können.

Die Kompetenz des Art. 84 Abs. 2 GG ist föderal sensibel, weil der Bund damit unmittelbar auf den Vollzug durch Landesbehörden einwirkt. Deshalb verlangt das Grundgesetz die Zustimmung des Bundesrates.

Mit „Bundesregierung“ ist das aus Bundeskanzler und Bundesministern bestehende Kollegium gemeint. Der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften nach der verfassungsunmittelbaren Ermächtigung ist deshalb grundsätzlich eine Entscheidung der Bundesregierung als Kollegialorgan, nicht lediglich eines einzelnen Bundesministeriums.

Wie weit reicht die Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG?

Obwohl die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, ist ihr Vollzug nicht jeder bundesstaatlichen Kontrolle entzogen. Nach Art. 84 Abs. 3 Satz 1 GG überwacht die Bundesregierung, dass die Länder die Bundesgesetze „dem geltenden Rechte gemäß“ ausführen.

Diese Aufsicht ist eine Rechtsaufsicht. Der Bund darf kontrollieren, ob das Land das maßgebliche Recht beachtet. Er besitzt dagegen grundsätzlich keine Zweckmäßigkeitsaufsicht. Er kann also nicht allein deshalb eingreifen, weil er eine rechtmäßige Verwaltungsentscheidung politisch oder fachlich für unzweckmäßig hält.

Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zur Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG, bei der die Aufsicht des Bundes weiter reicht.

Darf die Bundesregierung die Landesbehörden unmittelbar kontrollieren?

Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG enthält hierfür eine abgestufte Regelung. Die Bundesregierung kann Beauftragte ohne weitere Zustimmung zu den obersten Landesbehörden entsenden.

Zu nachgeordneten Landesbehörden dürfen Bundesbeauftragte dagegen grundsätzlich nur mit Zustimmung der obersten Landesbehörde entsandt werden. Verweigert diese ihre Zustimmung, kann sie durch die Zustimmung des Bundesrates ersetzt werden.

Die Regelung verhindert einen routinemäßigen unmittelbaren Durchgriff der Bundesverwaltung auf nachgeordnete Landesbehörden. Der Bund soll die hierarchische Verwaltungsorganisation der Länder grundsätzlich respektieren.

Darf der Bund Akten von Landesbehörden anfordern?

Die Aufsicht wäre praktisch kaum möglich, wenn die Bundesregierung keinerlei Informationen über den Landesvollzug erhalten könnte. Das Bundesverfassungsgericht erkennt deshalb auf Grundlage des Art. 84 Abs. 3 auch Informationsbefugnisse an.

Diese sind jedoch begrenzt. In seiner Entscheidung zum Zukunftsinvestitionsgesetz von 2010 hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass im Rahmen der Bundesaufsicht Akten angefordert werden können, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß bestehen. Ein routinemäßiges System fortlaufender Aktenvorlage wäre mit der eigenverantwortlichen Gesetzesausführung durch die Länder nicht vereinbar.

Die Aufsicht nach Art. 84 Abs. 3 darf deshalb nicht in eine allgemeine Parallelverwaltung des Bundes umschlagen.

Was geschieht, wenn ein Land festgestellte Mängel nicht beseitigt?

Art. 84 Abs. 4 GG sieht für ungelöste Aufsichtskonflikte ein besonderes Verfahren vor. Hat die Bundesregierung bei der Ausführung eines Bundesgesetzes einen Mangel festgestellt und beseitigt das Land diesen nicht, entscheidet der Bundesrat auf Antrag der Bundesregierung oder des Landes darüber, ob das Land das Recht verletzt hat.

Damit entscheidet nicht die Bundesregierung allein verbindlich über die behauptete Rechtsverletzung. Der Bundesrat, in dem die Länder vertreten sind, wird als föderales Vermittlungs- und Entscheidungsorgan eingeschaltet.

Gegen den Beschluss des Bundesrates kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Art. 84 Abs. 4 verbindet damit administrative Bundesaufsicht, föderale Beteiligung und verfassungsgerichtliche Kontrolle.

Das Verfahren ist vom Bundeszwang nach Art. 37 GG zu unterscheiden. Art. 84 Abs. 3 und 4 GG gehört zum normalen System der Rechtsaufsicht über die Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 37 GG betrifft demgegenüber die wesentlich weitergehende Reaktion auf die Nichterfüllung bundesrechtlicher Pflichten durch ein Land.

Kann die Bundesregierung den Ländern Weisungen erteilen?

Ein allgemeines Weisungsrecht besteht bei der landeseigenen Ausführung gerade nicht. Art. 84 Abs. 5 GG erlaubt aber eine eng begrenzte Ausnahme.

Durch ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates kann die Bundesregierung ermächtigt werden, für besondere Fälle Einzelweisungen zur Ausführung von Bundesgesetzen zu erteilen. Art. 84 Abs. 5 GG erteilt diese Weisungsbefugnis also nicht selbst. Er ermöglicht dem Bundesgesetzgeber lediglich, sie für bestimmte Bereiche und besondere Fälle vorzusehen.

Ein Beispiel enthält § 23 Passgesetz. Danach kann die Bundesregierung Einzelweisungen zur Ausführung des Passgesetzes und seiner Rechtsverordnungen erteilen, wenn die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland dies erfordern.

Grundsätzlich sind Einzelweisungen nach Art. 84 Abs. 5 Satz 2 GG an die obersten Landesbehörden zu richten. Nur wenn die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet, lässt das Grundgesetz eine Abweichung von diesem Verwaltungsweg zu.

Was ist der Unterschied zwischen Art. 84 und Art. 85 GG?

Art. 84 und Art. 85 GG betreffen beide den Vollzug von Bundesgesetzen durch Landesbehörden, unterscheiden sich aber deutlich in der Stellung des Bundes.

Bei Art. 84 führen die Länder das Gesetz als eigene Angelegenheit aus. Sie besitzen grundsätzlich die administrative Eigenverantwortung. Die Bundesaufsicht ist auf die Rechtmäßigkeit beschränkt, und ein Weisungsrecht besteht nur in den besonderen Fällen des Art. 84 Abs. 5.

Bei Art. 85 führen die Länder das Bundesgesetz dagegen im Auftrag des Bundes aus. Dort unterstehen die Landesbehörden nach Art. 85 Abs. 3 GG den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden. Auch die Bundesaufsicht reicht nach Art. 85 Abs. 4 GG weiter und erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Ausführung.

Ob ein Gesetz nach Art. 84 oder Art. 85 vollzogen wird, ist deshalb für die föderale Machtverteilung von erheblicher Bedeutung. Der Bundesgesetzgeber kann nicht frei entscheiden, eine Bundesauftragsverwaltung einzuführen. Hierfür bedarf es einer verfassungsrechtlichen Grundlage.

Warum wurde Art. 84 GG im Jahr 2006 grundlegend geändert?

Art. 84 Abs. 1 GG erhielt seine heutige Grundstruktur durch die Föderalismusreform I, die am 1. September 2006 in Kraft trat. Zuvor führte die bundesgesetzliche Regelung der Behördeneinrichtung oder des Verwaltungsverfahrens in erheblich größerem Umfang zur Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen im Bundesrat.

Die Reform sollte die Verantwortungsbereiche von Bund und Ländern stärker entflechten und die Zahl zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze reduzieren. An die Stelle der früheren Konstruktion trat deshalb weitgehend das heutige Modell: Der Bund darf Organisations- und Verfahrensvorschriften erlassen, die Länder erhalten dafür grundsätzlich ein Abweichungsrecht.

Die Gesetzgebungsmaterialien beschreiben ausdrücklich das Ziel, den Ländern auch bei bundesgesetzlichen Regelungen die Möglichkeit zu erhalten, ihre Behördenorganisation und ihr Verwaltungsverfahren eigenständig zu gestalten. Gleichzeitig wurde das unmittelbare bundesgesetzliche Übertragen von Aufgaben auf Gemeinden und Gemeindeverbände untersagt.

Die Reform hat damit nicht lediglich technische Verfahrensregeln verändert. Sie hat die föderale Balance zwischen einer bundesweit einheitlichen Gesetzgebung und einer eigenständigen Landesverwaltung neu geordnet.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 84 GG steht im Mittelpunkt des Systems der landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 83 GG legt diese Verwaltungsform als Regelfall fest. Art. 85 GG enthält mit der Bundesauftragsverwaltung das wichtigste Gegenmodell. Das kommunale Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG steht in engem Zusammenhang mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG. Für das Verhältnis zwischen abweichendem Landesrecht und späterem Bundesrecht verweist Art. 84 Abs. 1 ausdrücklich auf die Kollisionsregel des Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG.

Art. 83 GG – Grundsatz der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder
Art. 85 GG – Bundesauftragsverwaltung und Weisungsrechte des Bundes
Art. 28 GG – Kommunale Selbstverwaltung und verfassungsrechtliche Stellung der Gemeinden
Art. 72 GG – Abweichungsgesetzgebung und Verhältnis von Bundes- und Landesrecht
Art. 37 GG – Bundeszwang bei Nichterfüllung bundesrechtlicher Pflichten

Rechtsprechung zu Art. 84 GG

Für den Begriff des Verwaltungsverfahrens ist außerdem das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 (BVerfGE 55, 274) grundlegend. Die dort entwickelte weite Definition des Verwaltungsverfahrens ist weiterhin von Bedeutung. Zu beachten ist allerdings, dass die Entscheidung zur früheren Fassung des Art. 84 Abs. 1 GG erging; die damaligen Aussagen zu den Folgen für die Zustimmungsbedürftigkeit eines Bundesgesetzes lassen sich daher nicht unverändert auf die seit 2006 geltende Verfassungsrechtslage übertragen.

Fachartikel zu Art. 84 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 84 GG.

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