Kommentiert von Rechtsanwalt Thomas Hummel · Letzte Aktualisierung: 23.08.2026

Inhalt

Artikel 52 GG – Organisation, Beschlussfassung und Europakammer des Bundesrates

Wortlaut des Art. 52 GG

(1) Der Bundesrat wählt seinen Präsidenten auf ein Jahr.

(2) Der Präsident beruft den Bundesrat ein. Er hat ihn einzuberufen, wenn die Vertreter von mindestens zwei Ländern oder die Bundesregierung es verlangen.

(3) Der Bundesrat faßt seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen. Er gibt sich eine Geschäftsordnung. Er verhandelt öffentlich. Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden.

(3a) Für Angelegenheiten der Europäischen Union kann der Bundesrat eine Europakammer bilden, deren Beschlüsse als Beschlüsse des Bundesrates gelten; die Anzahl der einheitlich abzugebenden Stimmen der Länder bestimmt sich nach Artikel 51 Abs. 2.

(4) Den Ausschüssen des Bundesrates können andere Mitglieder oder Beauftragte der Regierungen der Länder angehören.

Artikel 52 GG kurz erklärt

Art. 52 GG regelt die innere Organisation und wichtige Verfahrensgrundsätze des Bundesrates. Er bestimmt insbesondere, dass der Bundesrat seinen Präsidenten für ein Jahr wählt, wann das Verfassungsorgan einberufen werden muss, welche Mehrheit für Beschlüsse erforderlich ist und dass die Plenarsitzungen grundsätzlich öffentlich stattfinden.

Besonders wichtig ist der Mehrheitsbegriff: Ein Bundesratsbeschluss benötigt grundsätzlich nicht lediglich mehr Ja- als Nein-Stimmen der anwesenden Länder. Erforderlich ist mindestens die Mehrheit aller Stimmen des Bundesrates. Bei derzeit insgesamt 69 Stimmen müssen deshalb regelmäßig mindestens 35 Stimmen mit Ja abgegeben werden. Enthaltungen helfen nicht beim Erreichen dieser Mehrheit.

Art. 52 Abs. 3a GG ermöglicht außerdem eine Europakammer. Sie kann in eilbedürftigen oder vertraulichen EU-Angelegenheiten anstelle des Plenums entscheiden. Ihre Beschlüsse gelten unmittelbar als Beschlüsse des Bundesrates.

Absatz 4 erleichtert schließlich die fachliche Arbeit in den Bundesratsausschüssen. Während das Plenum nach Art. 51 GG aus Mitgliedern der Landesregierungen besteht, dürfen in den Ausschüssen auch andere Mitglieder oder Beauftragte der Landesregierungen tätig werden. Dadurch kann dort insbesondere auf die Fachkenntnis der Landesministerien zurückgegriffen werden.

Der Präsident des Bundesrates

Wer wählt den Bundesratspräsidenten?

Der Bundesrat selbst.

Art. 52 Abs. 1 GG schreibt ausdrücklich vor, dass der Bundesrat seinen Präsidenten wählt. Die Bundesregierung, der Bundestag und der Bundespräsident haben auf diese Wahl keinen unmittelbaren Einfluss.

Gewählt werden kann nur ein Mitglied des Bundesrates und damit nach Art. 51 Abs. 1 GG ein Mitglied einer Landesregierung.

Wie lange ist der Bundesratspräsident im Amt?

Art. 52 Abs. 1 GG bestimmt eine Amtszeit von einem Jahr.

Das Geschäftsjahr des Bundesrates beginnt nach § 3 seiner Geschäftsordnung jeweils am 1. November und endet am 31. Oktober des folgenden Jahres.

Entsprechend wechselt auch die Bundesratspräsidentschaft regelmäßig zum 1. November.

Wer ist derzeit Präsident des Bundesrates?

Im Geschäftsjahr 2025/2026 ist der Bremer Bürgermeister Dr. Andreas Bovenschulte Präsident des Bundesrates.

Der Bundesrat wählte ihn am 17. Oktober 2025 für die Amtszeit vom 1. November 2025 bis zum 31. Oktober 2026.

Zuvor hatte die saarländische Ministerpräsidentin Anke Rehlinger die Bundesratspräsidentschaft inne.

Wechselt die Bundesratspräsidentschaft zwischen den Ländern?

Ja. In der Staatspraxis rotiert die Präsidentschaft zwischen den Ländern.

Grundlage ist allerdings nicht Art. 52 GG selbst. Die Verfassung schreibt lediglich vor, dass der Bundesrat seinen Präsidenten für ein Jahr wählt.

Die regelmäßige Rotation beruht auf einer politischen Vereinbarung der Länder aus dem Jahr 1950, die als „Königsteiner Vereinbarung“ oder „Königsteiner Abkommen“ bezeichnet wird.

Wie funktioniert die Rotation der Bundesratspräsidentschaft?

Nach der Königsteiner Vereinbarung übernehmen grundsätzlich die Regierungschefinnen beziehungsweise Regierungschefs der Länder der Reihe nach die Präsidentschaft.

Die Reihenfolge orientiert sich an der Einwohnerzahl der Länder. Der Zyklus beginnt beim bevölkerungsreichsten Land und führt schrittweise zum bevölkerungsärmsten Land.

Mit Bremen hat im Geschäftsjahr 2025/2026 das derzeit kleinste Land den laufenden Zyklus abgeschlossen. Anschließend beginnt die Reihenfolge wieder mit Nordrhein-Westfalen.

Ist die Königsteiner Vereinbarung Verfassungsrecht?

Nein.

Art. 52 Abs. 1 GG schreibt weder eine bestimmte Reihenfolge noch vor, aus welchem Land der nächste Präsident kommen muss.

Verfassungsrechtlich bleibt jedes Jahr eine Wahl durch den Bundesrat erforderlich.

Die Königsteiner Vereinbarung ist eine politische Staatspraxis, die für Kontinuität sorgt und gewährleistet, dass jedes Land regelmäßig die Präsidentschaft übernehmen kann.

Muss der Ministerpräsident des jeweiligen Landes Bundesratspräsident werden?

Das Grundgesetz verlangt dies nicht ausdrücklich.

Art. 52 GG fordert lediglich die Wahl eines Präsidenten aus dem Kreis der Bundesratsmitglieder.

Nach der seit 1950 praktizierten Vereinbarung wird das Amt jedoch regelmäßig von der Regierungschefin beziehungsweise dem Regierungschef des jeweils an der Reihe befindlichen Landes übernommen.

Welche Aufgaben hat der Bundesratspräsident?

Zu den wichtigsten Aufgaben gehören:

die Einberufung des Bundesrates,
die Vorbereitung und Leitung der Plenarsitzungen,
die Vertretung des Bundesrates nach außen,
Ordnungsbefugnisse während der Sitzungen,
das Hausrecht in den der Bundesratsverwaltung unterstehenden Liegenschaften,
bestimmte Aufgaben als oberste Dienstbehörde der Bundesratsverwaltung und
gegebenenfalls die Vertretung des Bundespräsidenten nach Art. 57 GG.

Vertritt der Bundesratspräsident die Bundesrepublik Deutschland?

Nach § 6 Abs. 1 der Geschäftsordnung vertritt der Bundesratspräsident die Bundesrepublik Deutschland in allen Angelegenheiten des Bundesrates.

Das bedeutet nicht, dass er allgemein die außenpolitische oder völkerrechtliche Vertretung Deutschlands übernimmt. Diese Funktion weist Art. 59 Abs. 1 GG grundsätzlich dem Bundespräsidenten zu.

Die Vertretungsbefugnis des Bundesratspräsidenten bezieht sich vielmehr auf die Angelegenheiten seines eigenen Verfassungsorgans.

Kann der Bundesratspräsident den Bundespräsidenten vertreten?

Ja. Dies ist eine besonders wichtige zusätzliche Funktion des Amtes.

Art. 57 GG bestimmt, dass der Präsident des Bundesrates die Befugnisse des Bundespräsidenten wahrnimmt, wenn dieser verhindert ist oder sein Amt vorzeitig erledigt ist.

Der Bundesratspräsident ist damit verfassungsrechtlicher Vertreter des Bundespräsidenten.

Wird der Bundesratspräsident dadurch selbst Bundespräsident?

Nein.

Er übernimmt lediglich vorübergehend die Befugnisse des Bundespräsidenten. Das Amt selbst geht nicht auf ihn über.

Bei einer lediglich vorübergehenden Verhinderung endet die Vertretung, sobald der Bundespräsident seine Amtsgeschäfte wieder wahrnehmen kann.

Bei einer vorzeitigen Erledigung des Amtes gelten daneben die besonderen Regeln über die Neuwahl des Bundespräsidenten nach Art. 54 GG.

Wer leitet den Bundesrat, wenn sein Präsident gerade den Bundespräsidenten vertritt?

Die Geschäftsordnung trifft dafür ausdrücklich Vorsorge.

Solange der Bundesratspräsident nach Art. 57 GG die Befugnisse des Bundespräsidenten wahrnimmt, gilt er für seine Tätigkeit im Bundesrat als verhindert.

Dann übernimmt nach § 7 GO-BR einer der Vizepräsidenten seine Aufgaben im Bundesrat.

Gibt es Vizepräsidenten des Bundesrates?

Ja. Sie werden allerdings nicht in Art. 52 GG ausdrücklich erwähnt.

Nach der geltenden Geschäftsordnung wählt der Bundesrat neben dem Präsidenten zwei Vizepräsidentinnen beziehungsweise Vizepräsidenten für ein Jahr.

Sie vertreten den Präsidenten bei Verhinderung oder vorzeitiger Beendigung seines Amtes und beraten und unterstützen ihn bei seinen Aufgaben.

Kann der Bundesratspräsident abgewählt werden?

Die seit dem 23. Mai 2025 geltende Geschäftsordnung sieht ausdrücklich ein Abberufungsverfahren vor.

Ein entsprechender Antrag muss von der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates unterstützt werden. Für die tatsächliche Abberufung sind anschließend zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates erforderlich.

Bei derzeit 69 Stimmen wären somit mindestens 46 Stimmen für die Abberufung notwendig.

Die gleiche Regel gilt für die Vizepräsidenten.

Besitzt der Bundesratspräsident ein Hausrecht?

Ja. Nach § 6 Abs. 3 GO-BR übt er das Hausrecht für die der Verwaltung des Bundesrates unterstehenden Gebäude, Gebäudeteile und Grundstücke aus.

Anders als beim Bundestagspräsidenten ist dieses Hausrecht allerdings nicht ausdrücklich in Art. 52 GG selbst geregelt. Für den Bundestag enthält Art. 40 Abs. 2 GG eine besondere verfassungsunmittelbare Regelung über Hausrecht und Polizeigewalt.

Einberufung und Sitzungen des Bundesrates

Wer beruft den Bundesrat ein?

Nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GG der Bundesratspräsident.

Er bereitet nach der Geschäftsordnung die Sitzungen vor und stellt die zu beratenden Vorlagen in einer vorläufigen Tagesordnung zusammen.

Zu Beginn der eigentlichen Sitzung stellt jedoch der Bundesrat selbst die Tagesordnung durch Beschluss fest.

Kann der Bundesratspräsident frei entscheiden, ob überhaupt eine Sitzung stattfindet?

Nein.

Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GG enthält ein zwingendes Einberufungsrecht bestimmter Beteiligter.

Verlangen die Vertreter von mindestens zwei Ländern oder die Bundesregierung eine Sitzung, muss der Bundesratspräsident den Bundesrat einberufen.

Die geltende Geschäftsordnung präzisiert, dass dies unverzüglich geschehen muss.

Kann ein einzelnes Bundesland eine Sondersitzung erzwingen?

Nein. Art. 52 Abs. 2 GG verlangt Vertreter von mindestens zwei Ländern.

Ein einzelnes Land kann den Präsidenten daher nicht allein aufgrund dieser Vorschrift zu einer zusätzlichen Plenarsitzung zwingen.

Schließen sich dagegen mindestens zwei Länder zusammen, besteht ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Einberufung.

Kann die Bundesregierung eine Sitzung des Bundesrates verlangen?

Ja.

Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GG räumt der Bundesregierung ein eigenständiges Einberufungsrecht ein.

Verlangt die Bundesregierung eine Sitzung, muss der Bundesratspräsident den Bundesrat einberufen. Eine politische Prüfung, ob er die Sitzung für notwendig hält, steht ihm dann nicht zu.

Werden die verlangten Beratungsgegenstände auch tatsächlich auf die Tagesordnung gesetzt?

Ja. § 15 Abs. 1 GO-BR bestimmt ausdrücklich, dass die Beratungsgegenstände, wegen derer mindestens zwei Länder oder die Bundesregierung die Einberufung verlangt haben, auf die Tagesordnung gesetzt werden.

Damit könnte der Präsident das Einberufungsrecht nicht dadurch entwerten, dass er zwar eine Sitzung ansetzt, den Anlass der verlangten Sitzung aber von der Tagesordnung fernhält.

Wie oft tagt der Bundesrat?

Das Grundgesetz schreibt keinen festen Sitzungsturnus vor.

In der Praxis finden die Plenarsitzungen regelmäßig an Freitagen in einem mehrwöchigen Rhythmus statt. Während der parlamentarischen Sommerpause liegen längere sitzungsfreie Zeiten.

Bei besonderem Bedarf kann aufgrund von Art. 52 Abs. 2 GG kurzfristig eine zusätzliche Sitzung einberufen werden.

Wo tagt der Bundesrat?

Der Bundesrat hat seinen Sitz in Berlin und tagt regelmäßig im Bundesratsgebäude in der Leipziger Straße.

Das Grundgesetz selbst schreibt in Art. 52 keinen bestimmten Sitzungsort vor.

Die organisatorischen Einzelheiten ergeben sich insbesondere aus der Geschäftsordnung und der Staatspraxis.

Beschlussfassung und Mehrheiten

Welche Mehrheit braucht ein Beschluss des Bundesrates?

Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG verlangt grundsätzlich mindestens die Mehrheit der Stimmen des Bundesrates.

Bei derzeit 69 Bundesratsstimmen sind deshalb regelmäßig mindestens 35 Ja-Stimmen notwendig.

Entscheidend ist nicht, wie viele Stimmen tatsächlich abgegeben werden, sondern wie viele Stimmen der Bundesrat insgesamt besitzt.

Ist das eine einfache Mehrheit?

Die Bezeichnung kann missverständlich sein.

Es genügt gerade nicht, dass mehr Ja- als Nein-Stimmen abgegeben werden.

Beispiel: Stimmen 30 Länderstimmen mit Ja, 20 mit Nein und enthalten sich 19, gibt es zwar mehr Ja- als Nein-Stimmen. Trotzdem ist der Antrag abgelehnt, weil die erforderlichen 35 Ja-Stimmen nicht erreicht wurden.

Präziser ist deshalb, von einer absoluten Mehrheit der Stimmen des Bundesrates zu sprechen.

Zählen Enthaltungen wie Nein-Stimmen?

Dogmatisch nein, praktisch bei einer Abstimmung, die 35 Ja-Stimmen benötigt, häufig ja.

Eine Enthaltung ist keine Nein-Stimme. Sie trägt aber auch nicht zum Erreichen der erforderlichen Mehrheit bei.

Dies ist insbesondere bei Zustimmungsgesetzen bedeutsam. Enthält sich ein Land, trägt es mit seinen Stimmen nicht zur notwendigen Zustimmung des Bundesrates bei.

Warum sind Enthaltungen im Bundesrat politisch so bedeutsam?

Landesregierungen bestehen häufig aus Koalitionen verschiedener Parteien. Nach Art. 51 Abs. 3 GG müssen sämtliche Stimmen eines Landes einheitlich abgegeben werden.

Können sich die Koalitionspartner nicht auf eine gemeinsame Zustimmung oder Ablehnung verständigen, sehen Koalitionsvereinbarungen deshalb häufig eine Enthaltung im Bundesrat vor.

Da eine Enthaltung keine Ja-Stimme ist, kann ein solches Verhalten bei zustimmungsbedürftigen Entscheidungen entscheidend sein.

Braucht der Bundesrat immer 35 Stimmen?

Für einen gewöhnlichen Beschluss nach Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG derzeit ja.

Das Grundgesetz kann für besondere Entscheidungen allerdings höhere Mehrheiten vorschreiben.

Das bekannteste Beispiel ist die Änderung des Grundgesetzes. Nach Art. 79 Abs. 2 GG sind hierfür zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates erforderlich.

Bei derzeit 69 Stimmen sind das 46 Stimmen.

Kann das Grundgesetz auch andere Mehrheitserfordernisse vorsehen?

Ja.

Die Mehrheitsregel des Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG ist die allgemeine Grundregel. Besondere Verfassungsvorschriften können hiervon abweichen.

So verlangt beispielsweise auch eine Anklage des Bundespräsidenten durch den Bundesrat nach Art. 61 Abs. 1 GG eine Mehrheit von zwei Dritteln seiner Stimmen.

Auch im Zusammenhang mit besonderen Mitwirkungsrechten in Angelegenheiten der Europäischen Union können spezielle Mehrheitsregeln gelten.

Wann ist der Bundesrat beschlussfähig?

Das regelt nicht unmittelbar Art. 52 GG, sondern § 28 GO-BR.

Danach ist der Bundesrat beschlussfähig, wenn die Mehrheit seiner Stimmen vertreten ist.

Bei derzeit 69 Stimmen müssen also Stimmen im Umfang von mindestens 35 Bundesratsstimmen vertreten sein.

Ist Beschlussfähigkeit dasselbe wie Beschlussmehrheit?

Nein.

Beschlussfähigkeit beantwortet die Frage, ob das Organ überhaupt wirksam beraten und abstimmen kann.

Die Beschlussmehrheit beantwortet dagegen, wie viele Ja-Stimmen für einen konkreten Beschluss benötigt werden.

Bei derzeit 69 Stimmen liegen beide Schwellen grundsätzlich bei 35. Sind aber beispielsweise genau 35 Stimmen vertreten, müssen für einen gewöhnlichen positiven Beschluss auch tatsächlich alle 35 mit Ja stimmen.

Wie wird im Bundesrat abgestimmt?

Nach § 29 GO-BR wird grundsätzlich durch Handaufheben abgestimmt.

Auf Verlangen eines Landes erfolgt eine Abstimmung durch Aufruf der Länder in alphabetischer Reihenfolge.

Dabei bleibt stets Art. 51 Abs. 3 GG zu beachten: Die Stimmen eines Landes dürfen nur einheitlich abgegeben werden.

Kann der Bundesratspräsident selbst mit abstimmen?

Der Bundesratspräsident bleibt während seiner Präsidentschaft Mitglied seiner Landesregierung und Bundesratsmitglied.

Sein Land verliert durch die Übernahme der Präsidentschaft weder seine Stimmen noch sein Stimmrecht.

Nimmt der Präsident selbst als Redner an einer Debatte teil, gibt er nach der Geschäftsordnung für diese Zeit die Sitzungsleitung ab.

Wann werden Beschlüsse des Bundesrates wirksam?

Nach § 32 GO-BR grundsätzlich mit dem Ende der jeweiligen Sitzung.

Für besondere Entscheidungen kann die Geschäftsordnung allerdings ausdrücklich etwas anderes bestimmen. So wird beispielsweise eine Abberufung des Präsidenten oder eines Vizepräsidenten sofort wirksam.

Geschäftsordnungsautonomie des Bundesrates

Was bedeutet „Der Bundesrat gibt sich eine Geschäftsordnung“?

Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG räumt dem Bundesrat eine eigene Organisations- und Verfahrensautonomie ein.

Er darf innerhalb der Vorgaben des Grundgesetzes selbst regeln, wie seine Arbeit im Einzelnen organisiert wird.

Die Geschäftsordnung enthält insbesondere Vorschriften über:

Präsident und Vizepräsidenten,
Präsidium und Ständigen Beirat,
Einberufung und Ablauf der Plenarsitzungen,
Ordnungsmaßnahmen,
Tagesordnung und Abstimmungen,
Ausschüsse,
die Europakammer sowie
weitere interne Verfahrensfragen.

Ist die Geschäftsordnung des Bundesrates ein Bundesgesetz?

Nein.

Sie beruht unmittelbar auf der in Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG gewährleisteten Geschäftsordnungsautonomie.

Der Bundestag muss ihr nicht zustimmen. Auch eine Ausfertigung durch den Bundespräsidenten ist nicht erforderlich.

Sie ist autonomes Binnenrecht des Bundesrates.

Welche Geschäftsordnung gilt derzeit?

Der Bundesrat hat seine Geschäftsordnung in seiner 1054. Sitzung am 23. Mai 2025 umfassend neu gefasst.

Die aktuelle „Geschäftsordnung des Bundesrates“ vom 23. Mai 2025 ersetzte die zuvor geltende Geschäftsordnung in der Fassung von 1993, die ihrerseits auf die Geschäftsordnung von 1966 zurückging.

Sie regelt heute unter anderem ausdrücklich Abberufungsverfahren für Präsident und Vizepräsidenten, parlamentarische Ordnungsmaßnahmen, die Möglichkeit bestimmter Ausschusssitzungen per Videokonferenz und das Verfahren der Europakammer.

Kann der Bundesrat von seiner eigenen Geschäftsordnung abweichen?

Ja, aber nur unter einer besonders hohen Voraussetzung.

Nach § 48 GO-BR kann der Bundesrat im Einzelfall von seiner Geschäftsordnung abweichen, wenn er dies einstimmig beschließt.

Eine bloße Mehrheit genügt hierfür also nicht.

Wer entscheidet über Streit über die Auslegung der Geschäftsordnung?

Während einer laufenden Sitzung entscheidet zunächst der Bundesratspräsident über Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der Auslegung der Geschäftsordnung.

Außerhalb dieses unmittelbaren Sitzungszusammenhangs entscheidet auf Verlangen des Präsidenten oder eines Landes der Bundesrat selbst.

Das ergibt sich aus § 47 GO-BR.

Kann die Geschäftsordnung das Grundgesetz verändern?

Nein.

Die Geschäftsordnung steht unterhalb des Grundgesetzes.

Sie darf beispielsweise weder die Stimmengewichtung des Art. 51 Abs. 2 GG verändern noch das Einberufungsrecht aus Art. 52 Abs. 2 GG beseitigen oder die nach Art. 52 Abs. 3 GG erforderlichen Mehrheiten herabsetzen.

Sie konkretisiert die Verfassung, darf ihr aber nicht widersprechen.

Öffentlichkeit der Bundesratssitzungen

Sind Sitzungen des Bundesrates öffentlich?

Ja. Art. 52 Abs. 3 Satz 3 GG bestimmt ausdrücklich: „Er verhandelt öffentlich.“

Der Öffentlichkeitsgrundsatz ermöglicht es den Bürgern und Medien, die politische Willensbildung der Landesregierungen auf Bundesebene nachzuvollziehen.

Plenarsitzungen können heute zudem über die Angebote des Bundesrates live beziehungsweise nachträglich als Video verfolgt werden.

Warum verlangt das Grundgesetz Öffentlichkeit?

Der Bundesrat übt erhebliche staatliche Entscheidungsbefugnisse aus. Insbesondere kann seine Zustimmung für Bundesgesetze oder sogar Änderungen des Grundgesetzes erforderlich sein.

Diese politische Verantwortlichkeit soll grundsätzlich sichtbar sein.

Der Öffentlichkeitsgrundsatz trägt damit zur demokratischen Transparenz bei und ermöglicht es insbesondere den Bürgern eines Landes nachzuvollziehen, welche Position ihre Landesregierung im Bundesrat vertritt.

Kann die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden?

Ja. Art. 52 Abs. 3 Satz 4 GG erlaubt dies ausdrücklich.

Die Öffentlichkeit ist damit der verfassungsrechtliche Normalfall, eine nicht öffentliche Verhandlung aber grundsätzlich möglich.

Die Geschäftsordnung konkretisiert das Verfahren: Über den Ausschluss der Öffentlichkeit für einen Beratungsgegenstand wird selbst in nicht öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen. Die spätere Wiederherstellung der Öffentlichkeit muss bekanntgegeben werden.

Sind nicht öffentliche Beratungen vertraulich?

Grundsätzlich ja.

Nach § 17 Abs. 2 GO-BR sind die Verhandlungen in einer nicht öffentlichen Sitzung vertraulich, soweit der Bundesrat nichts anderes beschließt.

Auch der stenografische beziehungsweise wörtliche Sitzungsbericht unterliegt insoweit besonderen Vertraulichkeitsregeln.

Muss es einen besonderen Grund für den Ausschluss der Öffentlichkeit geben?

Art. 52 GG nennt keine abschließenden Ausschlussgründe.

Der Bundesrat ist bei seiner Entscheidung jedoch an die Verfassung gebunden. Weil das Grundgesetz selbst die öffentliche Verhandlung zum Regelfall erklärt, darf die Möglichkeit nicht so eingesetzt werden, dass der Öffentlichkeitsgrundsatz praktisch entwertet wird.

In Betracht kommen insbesondere Angelegenheiten, bei denen gewichtige Geheimhaltungs- oder Sicherheitsinteressen bestehen.

Sind auch die Ausschusssitzungen des Bundesrates öffentlich?

Nein. Hier gilt eine andere Grundregel.

Nach § 37 Abs. 2 GO-BR sind die Sitzungen der Ausschüsse nicht öffentlich. Ihre Verhandlungen sind grundsätzlich vertraulich, soweit der jeweilige Ausschuss nichts anderes beschließt.

Der ausdrückliche Öffentlichkeitsgrundsatz des Art. 52 Abs. 3 Satz 3 GG bezieht sich damit auf die Verhandlungen des Bundesratsplenums und nicht automatisch auf sämtliche vorbereitenden Ausschusssitzungen.

Warum sind die Ausschusssitzungen nicht öffentlich?

Die Ausschüsse dienen vor allem der fachlichen Vorbereitung der Plenarentscheidungen.

Dort sollen Vertreter und Fachleute der Länder Detailfragen beraten, Kompromissmöglichkeiten ausloten und Empfehlungen für das Plenum erarbeiten können.

Die endgültige politische Entscheidung erfolgt grundsätzlich im öffentlichen Plenum.

Die Europakammer des Bundesrates

Was ist die Europakammer?

Die Europakammer ist ein besonderes Gremium des Bundesrates für Angelegenheiten der Europäischen Union.

Ihre verfassungsrechtliche Grundlage ist Art. 52 Abs. 3a GG.

Ihre entscheidende Besonderheit lautet: Ein Beschluss der Europakammer gilt rechtlich als Beschluss des gesamten Bundesrates.

Hat der Bundesrat tatsächlich eine Europakammer gebildet?

Ja.

Art. 52 Abs. 3a GG formuliert lediglich eine Möglichkeit: Der Bundesrat „kann“ eine Europakammer bilden.

Von dieser Möglichkeit hat er Gebrauch gemacht. § 45b GO-BR bestimmt heute ausdrücklich, dass der Bundesrat eine Europakammer bildet.

Warum gibt es die Europakammer?

Europäische Entscheidungsverfahren können deutlich schneller verlaufen als der gewöhnliche Sitzungsrhythmus des Bundesrates.

Würde eine notwendige Stellungnahme immer bis zur nächsten Plenarsitzung warten müssen, könnten Mitwirkungsrechte der Länder praktisch leerlaufen.

Die Europakammer ermöglicht deshalb insbesondere in Eilfällen eine schnelle Entscheidung mit derselben rechtlichen Wirkung wie ein Plenarbeschluss.

Wann wird die Europakammer tätig?

Nach der aktuellen Geschäftsordnung ist sie insbesondere in zwei Fallgruppen vorgesehen:

in Eilfällen und
bei EU-Angelegenheiten, bei denen Vertraulichkeit gewahrt werden muss.

Ein Eilfall liegt nach § 45d GO-BR vor, wenn aufgrund des Beratungsstandes in den Gremien der Europäischen Union nicht bis zur nächsten bereits einberufenen Bundesratssitzung gewartet werden kann.

Wer entscheidet, ob eine Angelegenheit der Europakammer zugewiesen wird?

Grundsätzlich stellt der Bundesratspräsident fest, ob die Voraussetzungen für ihre Zuständigkeit vorliegen.

Er kann den Beratungsgegenstand dann der Europakammer zuweisen, wenn er nicht stattdessen den gesamten Bundesrat einberuft.

Damit besteht eine organisatorische Alternative zwischen einer kurzfristigen Plenarsitzung und der Entscheidung durch die Europakammer.

Wer sitzt in der Europakammer?

Jedes Land entsendet ein Mitglied oder stellvertretendes Mitglied des Bundesrates in die Europakammer.

Damit sind alle 16 Länder vertreten.

Weitere Bundesratsmitglieder beziehungsweise stellvertretende Mitglieder des jeweiligen Landes sind nach der Geschäftsordnung stellvertretende Mitglieder der Europakammer.

Hat in der Europakammer jedes Land nur eine Stimme?

Nein. Genau hierin unterscheidet sie sich von den normalen Bundesratsausschüssen.

Art. 52 Abs. 3a GG ordnet ausdrücklich an, dass sich die Zahl der einheitlich abzugebenden Stimmen der Länder nach Art. 51 Abs. 2 GG richtet.

Ein Land verfügt in der Europakammer deshalb über denselben Stimmenblock von drei bis sechs Stimmen wie im Plenum.

Warum muss das Stimmengewicht in der Europakammer dem Plenum entsprechen?

Weil ihre Beschlüsse unmittelbar als Beschlüsse des Bundesrates gelten.

Würde jedes Land dort unabhängig von seiner Stimmenzahl nur eine Stimme besitzen, könnten völlig andere Mehrheitsverhältnisse entstehen als im Bundesratsplenum.

Das Grundgesetz verhindert dies durch den ausdrücklichen Verweis auf Art. 51 Abs. 2 GG.

Welche Mehrheit benötigt die Europakammer?

Wie das Plenum fasst sie ihre Beschlüsse grundsätzlich mit mindestens der Mehrheit ihrer Stimmen.

Sie ist beschlussfähig, wenn die Mehrheit ihrer Stimmen vertreten ist.

Damit soll sichergestellt werden, dass ein Beschluss, der rechtlich als Bundesratsbeschluss gilt, auch eine vergleichbare föderale Legitimation besitzt.

Sind die Sitzungen der Europakammer öffentlich?

Grundsätzlich ja.

§ 45f GO-BR bestimmt, dass die Europakammer öffentlich verhandelt. Die Öffentlichkeit kann jedoch ausgeschlossen werden.

Beruht ihre Zuständigkeit gerade darauf, dass eine EU-Angelegenheit vertraulich behandelt werden muss, entscheidet die Europakammer über den Ausschluss der Öffentlichkeit.

Kann die Europakammer auch ohne Sitzung entscheiden?

Unter den Voraussetzungen der Geschäftsordnung kann ein sogenanntes Umfrageverfahren durchgeführt werden.

Hält der Vorsitzende eine mündliche Beratung für entbehrlich, kann die Beschlussfassung grundsätzlich auf diesem Wege herbeigeführt werden.

Dadurch soll die Europakammer besonders schnell auf zeitkritische Entwicklungen auf europäischer Ebene reagieren können.

Wie hängt die Europakammer mit Art. 23 GG zusammen?

Art. 23 GG enthält die materiellen Mitwirkungsrechte des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union.

Art. 52 Abs. 3a GG schafft demgegenüber ein organisatorisches Instrument, mit dem diese Rechte schnell und effektiv wahrgenommen werden können.

Art. 23 GG beantwortet damit vor allem die Frage, welche EU-Mitwirkungsrechte bestehen; Art. 52 Abs. 3a GG hilft bei der Frage, wie der Bundesrat sie organisatorisch wahrnehmen kann.

Die Ausschüsse des Bundesrates

Was regelt Art. 52 Abs. 4 GG?

Art. 52 Abs. 4 GG enthält eine wichtige Ausnahme von der personellen Struktur des Bundesratsplenums.

Nach Art. 51 Abs. 1 GG besteht der Bundesrat selbst aus Mitgliedern der Landesregierungen.

Art. 52 Abs. 4 GG erlaubt dagegen, dass den Ausschüssen auch „andere Mitglieder oder Beauftragte der Regierungen der Länder“ angehören.

Damit können insbesondere Fachleute aus den Landesministerien die Ausschussarbeit übernehmen.

Bestimmt Art. 52 Abs. 4 GG die Zahl der Ausschussmitglieder?

Nein.

Der frühere Text dieser Seite war insoweit unzutreffend. Art. 52 Abs. 4 GG lautet nicht, der Bundesrat bestimme die Zahl der Ausschussmitglieder und wähle diese.

Die Vorschrift regelt vielmehr, wer neben Bundesratsmitgliedern in den Ausschüssen tätig werden darf.

Die konkrete Organisation der Ausschüsse ist Gegenstand der Geschäftsordnung.

Warum dürfen in den Ausschüssen auch Ministerialbeamte tätig werden?

Die Bundesratsarbeit ist fachlich außerordentlich breit. Gesetzesvorhaben reichen vom Steuerrecht über Sozial-, Gesundheits- und Umweltrecht bis zu Verkehr, Innerer Sicherheit und Europapolitik.

Es wäre praktisch kaum möglich, sämtliche Detailberatungen ausschließlich durch Ministerpräsidenten und Landesminister durchführen zu lassen.

Art. 52 Abs. 4 GG ermöglicht deshalb eine fachlich spezialisierte Vorbereitung der Entscheidungen durch Beauftragte der Landesregierungen.

Wie viele ständige Ausschüsse hat der Bundesrat?

Der Bundesrat arbeitet derzeit mit 16 ständigen Fachausschüssen.

Ihre Themenbereiche orientieren sich im Wesentlichen an den Aufgabenfeldern der Bundesministerien.

Daneben kann der Bundesrat nach seiner Geschäftsordnung für besondere Angelegenheiten weitere Ausschüsse einsetzen.

Welche Aufgabe haben die Ausschüsse?

Nach § 39 GO-BR bereiten sie die Beschlussfassung des Bundesrates vor.

Sie prüfen die Vorlagen fachlich, beraten Anträge und erarbeiten Empfehlungen für das Plenum.

Ein erheblicher Teil der eigentlichen Detailarbeit des Bundesrates findet deshalb bereits vor der öffentlichen Plenarsitzung in den Fachausschüssen statt.

Hat jedes Land in jedem Ausschuss eine Stimme entsprechend Art. 51 Abs. 2 GG?

Nein.

In den gewöhnlichen Ausschüssen gilt ein anderes Prinzip als im Plenum.

Nach § 42 GO-BR besitzt dort jedes Land genau eine Stimme. Nordrhein-Westfalen und Bayern haben im Ausschuss deshalb dasselbe Stimmgewicht wie Bremen oder das Saarland.

Die Ausschüsse orientieren sich damit stärker am Prinzip der Gleichheit der Länder.

Warum ist das zulässig?

Die Ausschüsse treffen grundsätzlich keine endgültigen Bundesratsentscheidungen. Sie bereiten lediglich die Entscheidung des Plenums vor.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese unterschiedliche Gewichtung ausdrücklich berücksichtigt: Im Plenum gilt die abgestufte Stimmengewichtung aus Art. 51 Abs. 2 GG; in den vorbereitenden Ausschüssen kann die Geschäftsordnung jedem Land eine Stimme geben.

Die entscheidende Ausnahme ist die Europakammer. Weil ihre Beschlüsse unmittelbar als Beschlüsse des Bundesrates gelten, muss dort wiederum das Stimmgewicht aus Art. 51 Abs. 2 GG gelten.

Welche Mehrheit benötigen die Ausschüsse?

Die normalen Ausschüsse fassen ihre Beschlüsse nach der Geschäftsordnung mit einfacher Mehrheit.

Sie sind beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte der Länder vertreten ist.

Auch dies unterscheidet das Ausschussverfahren deutlich von der Beschlussfassung im Plenum.

Sind Ausschussempfehlungen für den Bundesrat verbindlich?

Nein.

Sie bereiten die Entscheidung des Plenums lediglich vor.

Der Bundesrat kann einer Ausschussempfehlung folgen, sie verändern oder ablehnen.

Gerade weil in den Ausschüssen jedes Land eine Stimme besitzt, während im Plenum die Stimmen nach Art. 51 Abs. 2 GG gewichtet werden, können sich in Ausschuss und Plenum sogar unterschiedliche Mehrheiten ergeben.

Können Ausschüsse Sachverständige anhören?

Ja.

Nach der Geschäftsordnung können sie Sachverständige oder andere Personen anhören, deren Teilnahme sie für erforderlich halten.

Damit können zusätzlich zum Fachwissen der Landesverwaltungen externe Kenntnisse in die Vorbereitung einer Bundesratsentscheidung einfließen.

Können Ausschüsse per Videokonferenz tagen?

Seit der Neufassung der Geschäftsordnung 2025 ist dies unter besonderen Voraussetzungen ausdrücklich geregelt.

Grundsätzlich finden Ausschusssitzungen weiterhin in Präsenz statt.

Aus wichtigem Grund kann der Bundesratspräsident nach Befassung des Ständigen Beirats jedoch für einen bestimmten Zeitraum zulassen, dass Ausschusssitzungen als Videokonferenz stattfinden.

Entstehung und Entwicklung des Art. 52 GG

Welche Teile des Art. 52 GG stammen bereits von 1949?

Die Grundstruktur des Artikels stammt aus der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes.

Bereits 1949 enthielt Art. 52 Regelungen über:

die einjährige Amtszeit des Bundesratspräsidenten,
die Einberufung des Bundesrates,
die Mehrheitsregel,
die Geschäftsordnungsautonomie,
die Öffentlichkeit der Verhandlungen und
die Beteiligung anderer Regierungsmitglieder oder Beauftragter in den Ausschüssen.

Die Europakammer kam erst deutlich später hinzu.

Wann wurde Art. 52 Abs. 3a GG eingeführt?

Absatz 3a wurde durch die Grundgesetzänderung vom 21. Dezember 1992 eingefügt.

Die Änderung stand im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Vertrag von Maastricht und der Neuordnung der deutschen Mitwirkung an der europäischen Integration.

Gleichzeitig wurde insbesondere der heutige Art. 23 GG geschaffen und Art. 50 GG um die ausdrückliche Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union ergänzt.

Warum wurde die Europakammer in das Grundgesetz aufgenommen?

Die Länder erhielten durch Art. 23 GG stärkere verfassungsrechtliche Mitwirkungsrechte in EU-Angelegenheiten.

Diese Rechte wären aber nur eingeschränkt praktisch nutzbar gewesen, wenn jede eilbedürftige Entscheidung auf die nächste reguläre Bundesratssitzung hätte warten müssen.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber wollte deshalb auch die organisatorischen Voraussetzungen für eine schnelle und verantwortliche Wahrnehmung der europäischen Mitwirkungsrechte schaffen.

Gab es schon vor 1992 eine europapolitische Sonderstruktur im Bundesrat?

Ja.

Die Gesetzgebungsmaterialien weisen darauf hin, dass der Bundesrat bereits vor der ausdrücklichen Verankerung im Grundgesetz aufgrund seiner Organisationsgewalt eine europapolitische Kammer eingerichtet hatte.

Mit der Verfassungsänderung 1992 erhielt diese besondere Entscheidungsstruktur jedoch eine ausdrückliche Grundlage im Grundgesetz.

Wurde Art. 52 Abs. 3a GG später nochmals geändert?

Ja.

Im Zuge der Föderalismusreform 2006 wurde der letzte Halbsatz neu formuliert.

Heute heißt es ausdrücklich, dass sich die Anzahl der einheitlich abzugebenden Stimmen der Länder nach Art. 51 Abs. 2 GG bestimmt.

Damit wird unmittelbar klargestellt, dass die föderale Stimmengewichtung des Plenums auch für die Europakammer gilt.

Wie hat sich die Geschäftsordnung des Bundesrates entwickelt?

Die innere Organisation des Bundesrates wurde über Jahrzehnte wesentlich durch die Geschäftsordnung von 1966 in später geänderten Fassungen bestimmt.

Am 23. Mai 2025 beschloss der Bundesrat eine umfassende Neufassung seiner Geschäftsordnung.

Für die Auslegung des Art. 52 GG ist deshalb heute die Geschäftsordnung von 2025 von besonderer praktischer Bedeutung.

Verfassungsrechtliche Bedeutung und Grenzen

Warum ist Art. 52 GG mehr als eine bloße Verfahrensvorschrift?

Art. 52 GG sichert die Funktionsfähigkeit eines der obersten Verfassungsorgane des Bundes.

Der Bundesrat kann seine in Art. 50 GG beschriebenen föderalen Mitwirkungsaufgaben nur erfüllen, wenn klar geregelt ist, wer ihn leitet, wann er zusammentritt, wie er entscheidet und wie seine Arbeit organisatorisch vorbereitet wird.

Die Vorschrift verbindet deshalb Organisationsrecht, Mehrheitsprinzip, Transparenz und föderale Beteiligung.

Kann der Bundesratspräsident politische Entscheidungen allein treffen?

Grundsätzlich nein.

Sein Amt ist organisatorisch bedeutsam, macht ihn aber nicht zu einem politischen Entscheidungsorgan neben dem Bundesrat.

Er leitet und organisiert dessen Tätigkeit. Die eigentlichen Entscheidungen trifft grundsätzlich der Bundesrat nach den verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Mehrheitsregeln.

Der Präsident kann eine fehlende Mehrheit deshalb nicht durch eine eigene Entscheidung ersetzen.

Welche Bedeutung hat das Zuwanderungsgesetz-Urteil für Art. 52 GG?

Das Urteil vom 18. Dezember 2002 betrifft in erster Linie die einheitliche Stimmabgabe nach Art. 51 Abs. 3 GG, ist aber zugleich für die Rolle des Bundesratspräsidenten bei Abstimmungen von großer Bedeutung.

Der damalige Bundesratspräsident durfte eine erkennbar uneinheitliche Stimmabgabe Brandenburgs nicht allein durch Nachfragen beim Ministerpräsidenten in eine wirksame Zustimmung umdeuten.

Der Präsident leitet das Verfahren, kann aber nicht selbst den verfassungsrechtlich erforderlichen Landeswillen herstellen oder fehlende Ja-Stimmen ersetzen.

Kann die Geschäftsordnung von Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG abweichen?

Grundsätzlich nein.

Die Geschäftsordnung darf nicht anordnen, dass ein gewöhnlicher Bundesratsbeschluss bereits mit einer bloßen Mehrheit der anwesenden Stimmen zustande kommt.

Eine Abweichung von der verfassungsrechtlichen Mehrheitsregel benötigt eine Grundlage im Grundgesetz selbst.

Warum gelten in den Ausschüssen trotzdem andere Mehrheiten?

Weil deren Beschlüsse grundsätzlich keine Beschlüsse des Bundesrates im Sinne des Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG sind.

Sie sind vorbereitende interne Entscheidungen beziehungsweise Empfehlungen.

Deshalb kann die Geschäftsordnung dort beispielsweise jedem Land nur eine Stimme geben und eine einfache Mehrheit vorsehen.

Sobald ein Unterorgan dagegen verbindlich für den Bundesrat entscheidet, wie dies bei der Europakammer möglich ist, verlangt das Grundgesetz ausdrücklich die bundesratsentsprechende Stimmengewichtung.

Ist die Öffentlichkeit des Bundesrates durch die Ewigkeitsgarantie geschützt?

Art. 52 Abs. 3 GG wird nicht ausdrücklich in Art. 79 Abs. 3 GG genannt.

Die konkrete heutige Ausgestaltung der Öffentlichkeit ist deshalb nicht als solche unveränderlich.

Eine Verfassungsänderung müsste allerdings insbesondere das Demokratie- und Bundesstaatsprinzip beachten. Eine vollständige Abschaffung parlamentarisch-föderaler Transparenz könnte daher auch unabhängig vom konkreten Wortlaut des Art. 52 GG verfassungsrechtliche Grenzen berühren.

Kann Art. 52 GG geändert werden?

Grundsätzlich ja.

Eine Änderung bedarf nach Art. 79 Abs. 2 GG einer Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.

Materiell bleiben die Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG zu beachten. Insbesondere dürfen die Gliederung des Bundes in Länder und deren grundsätzliche Mitwirkung bei der Gesetzgebung nicht beseitigt werden.

Was ist der Kern des Art. 52 GG?

Art. 52 GG macht aus der föderalen Zusammensetzung des Bundesrates ein handlungsfähiges Verfassungsorgan.

Die Länder müssen nicht nur im Bundesrat vertreten sein. Es braucht auch Regeln dafür, wer das Organ leitet, wann es zusammentritt, wie Mehrheiten festgestellt werden, wie transparent seine Tätigkeit ist und wie komplexe Entscheidungen fachlich vorbereitet werden.

Besonders deutlich wird dies an der Europakammer und den Ausschüssen: Das Grundgesetz ermöglicht kleinere Arbeitsstrukturen, unterscheidet aber danach, ob diese lediglich vorbereiten oder selbst verbindlich für den gesamten Bundesrat entscheiden.

Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes

Art. 50 GG – Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat
Art. 51 GG – Zusammensetzung, Stimmenzahl und einheitliche Stimmabgabe der Länder
Art. 53 GG – Teilnahme und Informationspflicht der Bundesregierung
Art. 23 GG – Mitwirkung der Länder in Angelegenheiten der Europäischen Union
Art. 57 GG – Vertretung des Bundespräsidenten durch den Bundesratspräsidenten
Art. 61 GG – Anklage des Bundespräsidenten durch Bundestag oder Bundesrat
Art. 77 GG – Beteiligung des Bundesrates am Gesetzgebungsverfahren
Art. 79 Abs. 2 GG – Zweidrittelmehrheit des Bundesrates bei Grundgesetzänderungen

Rechtsprechung zu Art. 52 GG

Eine umfangreiche eigenständige Rechtsprechung unmittelbar zu Art. 52 GG existiert nicht. Viele Fragen der Organisation und des Verfahrens werden durch den Verfassungstext, die Geschäftsordnung des Bundesrates und die langjährige Staatspraxis beantwortet.

Fachartikel und weiterführende Quellen zu Art. 52 GG

Weitere Rechtsprechungsnachweise und Querverweise finden Sie bei dejure zu Art. 52 GG.

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