(Letzte Aktualisierung: 28.12.2025)
Text von Artikel 28 des Grundgesetzes
Artikel 28
(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des
republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses
Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das
Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen
und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in den Gemeinden kann
das Wahlrecht von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern, die in der
Bundesrepublik Deutschland wohnen, durch Gesetz bestimmt werden.
(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten
der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung
zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen
Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung.
Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der
finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden
mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.
(3) Der Bund gewährleistet, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder
den Grundsätzen des Absatzes 1 entspricht.
Erläuterungen zu Art. 28 GG von Rechtsanwalt Thomas Hummel
Das Homogenitätsgebot
Artikel 28 Absatz 1 enthält das sogenannte Homogenitätsgebot: Die Landesverfassungen
müssen mit den Grundwerten des Grundgesetzes vereinbar sein. Damit wird verhindert,
dass sich einzelne Bundesländer ein System geben, das etwa monarchisch, diktatorisch
oder sonst undemokratisch ist. Eine Verfassung, die beispielsweise ein Gottesgnadentum
oder eine Alleinherrschaft vorsieht, wäre damit unzulässig.
Demokratische Grundstruktur
Konkret müssen die Länder die Prinzipien des republikanischen, demokratischen und
sozialen Rechtsstaates wahren. Diese Begriffe sind auslegungsbedürftig, verweisen jedoch
auf zentrale Strukturelemente: etwa das Mehrparteiensystem, Gewaltenteilung, Grundrechte,
Rechtsschutz und soziale Gerechtigkeit.
Wahlen auf kommunaler Ebene
Wichtig ist auch die demokratische Legitimation auf allen Ebenen: Länder, Kreise und
Gemeinden benötigen gewählte Vertretungskörperschaften. Diese müssen aus allgemeinen,
gleichen, freien, unmittelbaren und geheimen Wahlen hervorgehen. Eine Besonderheit ist
dabei die mögliche Einbeziehung von EU-Bürgerinnen und -Bürgern beim kommunalen
Wahlrecht. Diese dürfen zwar wählen, sind jedoch nicht in jedem Bundesland auch wählbar –
insbesondere zum Amt der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters bestehen teils
Einschränkungen
(
Nichtwählbarkeit von EU-Ausländern im bayerischen Kommunalwahlrecht).
Kommunale Selbstverwaltung
Art. 28 Abs. 2 schützt das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden. Diese dürfen innerhalb
des gesetzlichen Rahmens eigene Angelegenheiten eigenverantwortlich regeln – ein zentrales
Element föderaler Demokratie. Dazu zählen u. a. Schulwesen, Stadtplanung oder lokale Infrastruktur.
Auch Gemeindeverbände, wie z. B. Landkreise, besitzen ein solches Recht im Rahmen ihrer Aufgaben.
Finanzielle Eigenverantwortung
Ein wesentlicher Teil der kommunalen Selbstverwaltung ist die Finanzautonomie. Diese umfasst
u. a. das Recht, eigene Steuereinnahmen zu generieren – etwa über die Gewerbesteuer, bei der
Gemeinden den Hebesatz selbst festlegen können. Das Grundgesetz verlangt hierfür eine
wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle, also eine Einnahmequelle, die an das örtliche
Steueraufkommen gekoppelt ist.
Gewährleistungsverantwortung des Bundes
Nach Absatz 3 obliegt es dem Bund, darauf zu achten, dass die Landesverfassungen tatsächlich
mit dem Grundgesetz konform sind. Diese Bundesaufsicht sichert eine gewisse Einheitlichkeit in
der föderalen Ordnung – nicht als Detailvorgabe, sondern als Schutz der grundgesetzlich
verankerten Prinzipien.
Unterschiedliche Ausgestaltung durch die Länder
Obwohl das Grundgesetz klare Leitlinien vorgibt, bleibt den Ländern und insbesondere den
Kommunen ein erheblicher Spielraum bei der konkreten Umsetzung. Das betrifft etwa die
Ausgestaltung der kommunalen Parlamente oder der Wahlverfahren. Diese Vielfalt ist Ausdruck
des Föderalismus, muss jedoch stets die vom Grundgesetz gesetzten Grenzen achten.