Regierungsbildung und Kanzlerwahl

Der Bundestag ist gewählt, der Kanzler aber noch lange nicht.
Der Bundestag ist gewählt, der Kanzler aber noch lange nicht.
Die Bundesrepublik steuert derzeit (am 27.09.2021, dem Tag nach der Bundestagswahl) auf eine Regierungsbildung zu. Diese dürfte nicht allzu einfach werden. Darum hier ein paar Informationen zum weiteren Ablauf.

Diese sind zwar auf die derzeitige Situation zugeschnitten, gelten aber grundsätzlich nach jeder Bundestagswahl. Es kann sein, dass dieser Artikel noch mehrmals erweitert wird, wenn sich tagesaktuell neue Fragestellungen oder Thematiken ergeben.

Situation nach der Wahl

Wer ist aktuell Bundeskanzler?

Derzeit ist Frau Merkel weiterhin Bundeskanzlerin. Daran ändern die Bundestagswahlen nichts. Die Amtszeit des Bundeskanzlers und seiner Regierung endet erst mit dem Zusammentritt des neu gewählten Bundestags in ca. einem Monat (Art. 69 Abs. 2 GG).

Wer ist nach Zusammentritt des Bundestags Bundeskanzler?

Mit dem Zusammentritt endet zwar die Amtszeit des Bundesregierung, der Bundespräsident kann aber deren Mitglieder ersuchen, ihre Ämter weiterhin auszuführen (Art. 69 Abs. 3 GG). Sie bleiben dann geschäftsführend im Amt. Dieses Ersuchen ist nur Formsache und wurde bisher stets gestellt. Es geht also grundsätzlich alles weiter wie bisher.

Wie gelangt dann ein neuer Bundeskanzler ins Amt?

Der Bundeskanzler wird durch den neuen Bundestag gewählt und durch den Bundespräsidenten ernannt. Dieses Prozedere kann sich in bis zu drei Phasen hinziehen.

Erste Phase

Wie beginnt das Wahlprozedere für den Bundeskanzler?

Gemäß Art. 63 Abs. 1 GG schlägt der Bundespräsident dem Bundestag einen Bundeskanzler zur Wahl vor.

Wen darf der Bundespräsident als Bundeskanzler vorschlagen?

Theoretisch jeden.

Aufgrund des parlamentarischen Regierungssystems der Bundesrepublik schlägt der Bundespräsident aber nicht irgendjemanden vor, der ihm selbst geeignet erscheint. Vorgeschlagen wird vielmehr die Person, die aller Voraussicht nach eine Mehrheit bekommt. Diese Mehrheit ist das Ergebnis von Verhandlungen der Parteien untereinaner mit dem Ziel, eine gemeinsame Mehrheit im Bundestag zu haben und eine gemeinsame Regierung zu bilden (sog. Koalitionsverhandlungen). Dabei einigen sich die Parteien zugleich darauf, wer Bundeskanzler werden soll, und teilen dies dem Bundespräsidenten mit.

Hat der Kanzlerkandidat der größten Partei das Recht auf die Kanzlerschaft?

Nein, einen solchen Automatismus gibt es nicht. Der Kanzler wird nicht von den Wahlberechtigten gewählt, sondern vom Bundestag.

Willy Brandt und Helmut Schmidt wurden 1969 bzw. 1976 und 1980 von SPD und FDP zum Bundeskanzler gewählt, obwohl die CDU jeweils mit deutlichen Abstand größte Partei wurde.

Dürfen nur die offiziellen Kanzlerkandidaten vorgeschlagen werden?

Nein.

Es gibt offiziell keine Kanzlerkandidaten. Die Parteien verlautbaren zwar im Wahlkampf, wen sie gerne zum Kanzler machen würden, dies hat aber keinerlei rechtliche Bedeutung. Wenn sie sich in den Koalitionsverhandlungen für jemand anderes entscheiden, können sie den Bundespräsidenten trotzdem um dessen Nominierung bitten.

Wann muss der Vorschlag des Bundeskanzlers erfolgen?

Hierfür gibt es kein zeitliches Limit. Der Bundespräsident kann also abwarten, bis die Koalitionsverhandlungen abgeschlossen sind.

So dauerte es nach der Bundestagswahl 2017 fast sechs Monate, bis der Bundespräsident Angela Merkel zur Wiederwahl vorschlug.

Was passiert, wenn der Bundespräsident keinen Vorschlag macht?

Das ist im Grundgesetz nicht geregelt. Es handelt sich um eine echte Regelungslücke, die aber dadurch aufgefangen wird, dass der Bundespräsident eben seiner Verantwortung nachkommt und einer Regierungsbildung nicht im Weg steht.

Sollte der Bundespräsident trotz klarer politischer Verhältnisse einen Vorschlag verweigern, müsste er wohl durch Klage vor dem Bundesverfassungsgericht dazu gezwungen werden.

Welche Mehrheit braucht der Bundeskanzler?

Um Bundeskanzler zu werden, braucht man die Stimmen der Mehrheit der Bundestagsmitglieder (Art. 63 Abs. 2 Satz 1 GG). Bei künftig wohl 735 Mitgliedern wären das 368 Stimmen. Enthaltungen, ungültige oder nicht abgegebene Stimmen zählen praktisch als Nein-Stimmen.

Was passiert, wenn der Bundespräsident jemand anderen vorschlägt?

Schlägt der Bundespräsident einen Kandidaten vor, der keine Mehrheit im Bundestag hinter sich hat, muss der Bundestag trotzdem darüber abstimmen. Es ist dann aber davon auszugehen, dass diese Person nicht die notwendige Mehrheit der Stimmen bekommt und nicht gewählt wird.

Was passiert sonst, wenn es keine Mehrheit gibt?

Auch, wenn der Kandidat der Regierungskoalition nicht die Mehrheit der Mitglieder des Bundestags bekommt, ist er nicht gewählt.

Für diesen Fall gibt Art. 63 Abs. 3 GG dem Bundestag die Möglichkeit, frei über den Bundeskanzler abzustimmen (sog. zweite Phase), also ohne Vorschlag des Bundespräsidenten. In dem Fall braucht es aber immer noch die absolute Mehrheit von derzeit 368 Stimmen, die ein einzelner Kandidat zusammen bekommen muss.

Zweite Phase

Wie viele Wahlgänge dürfen in der zweiten Phase durchgeführt werden?

Beliebig viele.

Auch, wenn es manchmal heißt, Art. 63 Abs. 3 GG gelte für einen zweiten Wahlgang, können diese Abstimmungen unbegrenzt oft durchgeführt werden. Daher ist es richtiger, hier von „zweiter Phase“ zu sprechen. Sobald in einem Wahlgang ein Kandidat die absolute Mehrheit bekommt, ist er gewählt.

Wird kein Antrag gestellt, einen solchen Wahlgang durchzuführen, finde aber auch keiner statt.

Wie lange darf die zweite Phase dauern?

Maximal zwei Wochen nach dem ersten Wahlgang. Dies ergibt sich aus Art. 63 Abs. 4 GG.

Dritte Phase

Wann und wie geht es dann weiter, wenn es keine Mehrheit gibt?

In der dritten Phase will das Grundgesetz eine einfache, aber möglicherweise nur vorläufige Kanzlerwahl ermöglichen.
In der dritten Phase will das Grundgesetz eine einfache, aber möglicherweise nur vorläufige Kanzlerwahl ermöglichen.
Kommt in der zweiten Phase eine absolute Mehrheit nicht zustande oder wird kein Wahlgang durchgeführt, tritt zwei Wochen nach dem ersten Wahlgang Art. 63 Abs. 4 GG in Kraft: Demnach findet ein weiterer Wahlgang statt, bei dem die Regeln gelockert sind. Hier ist gewählt, wer die meisten Stimmen bekommt, auch wenn es nicht die absolute Mehrheit ist. Auf diese Weise wird also sichergestellt, dass der Bundestag zumindest „irgendeinen“ Kanzler wählt.

Dann liegt es allerdings beim Bundespräsidenten, ob er diesen Gewählten zum Bundeskanzler ernennt oder nicht. Im zweiteren Falle muss es dann Neuwahlen geben.

Das gilt nur dann nicht, wenn in diesem weiteren Wahlgang die absolute Mehrheit verfehlt wurde. Ein mit Mehrheit gewählter Kanzler muss auf jeden Fall ernannt werden.

Politische Optionen

Können sich die Parteien auch auf Neuwahlen einigen?

Prinzipiell schon, allerdings gibt es keine Möglichkeit des Bundestags, die Selbstauflösung zu beschließen.

Zum einen könnte der noch im Amt befindliche Bundeskanzler die Vertrauensfrage (Art. 68 GG) stellen und, wenn er keine Mehrheit im Bundestag bekommt, den Bundespräsidenten um Auflösung bitten. Ob dies in diesem Falle zulässig ist, ist aber strittig, denn der geschäftsführende Bundeskanzler wurde ja vom aktuellen Bundestag gar nicht gewählt, hat also nie dessen Vertrauen genossen.

Naheliegender wäre hier eine Auflösung auf dem Weg, ohne Hoffnung auf eine Mehrheit in die Kanzlerwahl zu gehen. Nach dem letzten Wahlgang kann der Bundespräsident dann, wie gerade geschildert, den neugewählten Bundestag auflösen und noch eine Bundestagswahl ansetzen, bei der dann hoffentlich klarere Mehrheitsverhältnisse entstehen.

Ist auch eine Minderheitsregierung möglich?

Prinzipiell schon, allerdings mag das Grundgesetz keine Minderheitsregierungen, wie sich an dem Verlangen möglichst nach einer absoluten Mehrheit zeigt.

Da im Wahlgang der letzten Phase die einfache Mehrheit reicht, könnte hier ein Kanzler ohne Rückendeckung der Mehrheit des Bundestags ins Amt gelangen. Er muss nur mehr Stimmen haben als der zweitbeste Kandidat. Wenn der Bundespräsident ihn trotzdem ernennt, ist eine Minderheitsregierung im Amt.

Denkbar wäre auch, dass andere Parteien der Koalition zwar nicht beitreten, dem Bundeskanzler bei der Wahl aber trotzdem ihre Stimmen geben, damit eine absolute Mehrheit zustande kommt. Enthaltungen reichen dafür aber gerade nicht.

Eine solche Minderheitsregierung müsste sich dann entweder um zusätzliche Fraktionen oder Abgeordnete erweitern, die der Koalition nachträglich beitreten und für eine Mehrheit sorgen. Oder sie sucht sich je nach Vorhaben kurzfristige Verbündete. Wahrscheinlich wäre aber, dass die Minderheitsregierung relativ bald scheitert und es zu Neuwahlen kommt.

Wie geht es jetzt weiter?

Die Parteien verhandeln miteinander und nach einiger Zeit – nach Wochen oder Monaten – werden sich die künftigen Mehrheitsverhältnisse herausstellen. Anschließend wird der Bundespräsident die Schritte einleiten, die das angestrebte Ziel (Mehrheitsregierung, Minderheitsregierung oder Neuwahlen) am schnellsten erreichen lassen. Dass man einfach in die Wahlgänge geht und schaut, was herauskommt, ist kaum vorstellbar.

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